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重新思考外空安全:一個中國建構安全規範之解析

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重新思考外空安全:

一個中國建構安全規範之解析

袁 易

(國立政治大學國際關係研究中心中國政治研究所研究員)

摘 要

本文主要目的乃欲探討後冷戰期間中國如何建構外空安全規範,本文先 從中國如何肆應冷戰期間,美國所提倡的「和平利用外空」此一概念所衍生 之不確定因素出發,再針對中國如何於後冷戰期間嚐試建構「防止外空軍備 競賽」和「防止外空武器化」新規範之努力加以探討。本文以中國參與外空 建制之過程,說明冷戰期間「和平利用外空」的不確定性對中國外空活動身 分之限制,藉以呈現外空安全建制所謂等級結構之所在。本文再針對後冷戰 期間中國如何建構外空安全理念,並以何種方式訴求形塑未來外空安全規範 之各種嚐試,從而檢驗社會建構論所強調的相互主體性塑造實踐的目標,同 時亦形成行為者的身分與利益此一命題。 關鍵詞:外空建制、安全化、中國、身分與利益、社會建構論 * * *

壹、前 言

回顧自 1971 年以來,中國先後參與了「聯合國大會」、第一、第四委員會、「聯合 國和平利用外層空間委員會,簡稱外空委」(The United Nations Committee on Peaceful

Uses of Outer Space, COPUOS)以及日内瓦「裁軍談判會議,簡稱裁談會」(Conference of

Disarmament, CD)等機構,並簽署了相關外空條約泝,然而中國始終面臨參與過程中 身分調適和身分所衍生之挑戰。一方面,中國早於 1985 年呼籲各國言商制定防止外空 武器化條約以確保外空安全,中國並於 2000 年起聯合俄羅斯,以防止外空軍備競賽為 * 本文曾接受國科會專案研究計畫編號(97-2410-H-004-124)經費補助,特此致謝。 註 泝 本文使用「外空」此一概念之中文用法係採取朱建民教授所創,請參閱,朱建民,國際組織新論(台 北:正中書局,1976 年),頁 574~576。

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由屢向「裁談會」提案未果。另一方面,中國又於 2007 年 1 月 11 日從四川省西昌發

射載有攔截器的導彈,摧毀了一枚老舊的「風雲號」氣象衛星沴。此一事件經由美國政

府揭露後,引起國際軒然大波。美國率先指出中國此舉明顯違反和平利用外空國際規 範,其所製造的碎片將長期嚴重威脅正在運行的各國航行物,其後果不可小覷,各國 亦交相指摘展現在世人面前中國發展反衛星武器(anti-satellite weapons, ASAT)的具體

事實沊。問題在於,長久以來中國對國際社會的呼籲猶言在耳,亦是相關外空條約締約 國,這些條約明確地界定個別發射國應遵循的國際規範,並且確立了外空物體損害賠 償的機制和程序。何以中國卻寧冒天下之大不諱,一意孤行,飽受國際輿論之譴責。 國際關係權力學派之相關討論多側重於中國軍事能力是否藉以提昇或可謂典型物 質主義的觀點沝,國際法學派則指出中國言行不一、前後矛盾,中國此舉似有違反國際 規範之嫌沀。上述討論對於有關中國外空安全實踐中的身分與利益之「理念涵意」 (ideational meanings)究竟為何之探討反著墨不多泞,本文將針對中國所倡議之外空 規範性因素加以剖析。本文主要目的乃欲探討後冷戰期間中國如何建構外空安全規範 註 沴 該衛星於 1999 年發射至太陽同步軌道上,其主體為 5 英尺見方其太陽能帆版翼展為 27 英尺,當時目 標衛星距西昌發射場為 750 英里。請參閱 Craig Covault, “China’s Asat Test Will Intensify U.S.-Chinese Faceoff in Space”, Aviation Week, January 21, 2007, http://www.aviationweek.com/aw/generic/story_ generic.jsp?channel=awst&id=news/aw012207p2.xml.

註 沊 有關美國政府的立場,請參閱,Christina Rocca, Statement to the Conference on Disarmament, U.S.

Permanent Representative, February 13, 2007, http://www.usmission.cn/Press2007/0213PAROS. html. 非官

方的評論,請參閱 Michael Krepon and Michael Katz-Hyman, “Irresponsible in Space,” The Henry Stimson Center, February 5, 2007, http://www.stimson.org/print.cfm?pub=1&ID=390; Michael Swaine, “Assessing the Meaning of the Chinese ASAT Test,” Carnegie Endowment for International Peace Web Commentary, February 7, 2007, http://www.carnegieendowment.org/publications/index.cfm?fa=view&id=19006&prog=zch; James Mulvenon, “Rouge Warriors?A Puzzled Look at the Chinese ASAT Test,” China Leadership Monitor, No. 2006, http://media.hover.org/documents/clm20jm.pdf; William Cohen, “China’s Satellite Missile Strike Raises Worries about a Pearl Harbor in Space,” New Perspective Quarterly, Vol. 24, Issue 2(2007), p.45. 註 沝 Stephanie Lieggi and Eric Quan, “China’s ASAT Test and the Strategic Implications of Beijing’s Military

Space Policy,” Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 19, No. 1(Spring 2007), pp. 5~27; Kevin

Pollpeter, Building for the Future: China’s Progress in Space Technology during the Tenth 5-year Plan and

the U.S. Response( Carlisle, PA.: the U.S. Army War College, 2008 ); Jing-dong Yuan, “China’s

Ascendancy to a Space Power,” China Brief, Vol. 8, Issue 8(April 14, 2008), http://www.jamestown. org/china_brief/article.php?articleid=2374098.

註 沀 K.K. Nair, “China’s ASAT Test: A Demonstrated Need for Legal Reform,” Journal of Space Law, No. 33, (2007), pp. 191~193; Eugene Marder, “CPR for the OST: How China’s Anti-Satellite Weapons Test Can Breathe New Life into Article IX of the Outer Space Treaty,” Center for Defense Information, 2008, http://www.cdi.org/ChineseASATtest.pdf.

註 泞 例外的一如批判理論觀點,請參閱 Raymond Duvall and Jonathan Havercroft, “Taking Sovereignty Out of This World: Space Weapons and Empire of the Future,” Review of International Studies, Vol. 34(2008), pp. 755~775; Michael Scheehan and Natalie Bormann eds., Security Outer Space: IR Theory and the Politics of

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泀,中國如何肆應冷戰期間美國所提倡的「和平利用外空」(Peaceful Use of the Outer

Space)此一概念所衍生之不確定因素,以及中國如何於後冷戰期間嚐試建構「防止外

空軍備競賽」(Prevention of Arms Race in the Outer Space)和「防止外空武器化」 (Prevention of Weaponization of the Outer Space)新規範之各種作為,並解釋其意義之 所在。 本文先就中國參與外空建制之過程,呈現外空安全建制所謂等級結構之所在,藉 以說明冷戰期間和平利用外空的不確定性對中國外空活動身分之限制。本文再針對後 冷戰期間中國如何建構外空安全理念,並以何種方式訴求形塑未來外空安全規範之各 種嚐試,從而檢驗社會建構論所強調的「相互主體性」(inter-subjectivity)塑造實踐的 目標,並形成行為者的身分與利益此一命題洰。本文所強調的相互主體性其定義係指某 種共享意義之分歧泍,主要存在於中國與美國有關外空安全規範理念涵意差異;本文並 以社會建構論的「安全化」(securitization)及「去安全化」(de-securitization)觀點探 索此相互主體性的建構過程。 簡言之,本文首先以國際關係理論學者溫特(Alexander Wendt)與柯普蘭(Dale Copeland)的對話做為引子,闡述安全化做為相互主體性的實踐此一概念主要內涵, 勾勒出中國如何建構外空安全規範,依此做為本文的分析架構。其次,本文將闡釋冷 戰期間在和平利用外空原則下,外空建制構成及運作方式,以及對中國所產生不確定 性之所在。第三,本文將探討中國如何以安全化做為策略,並以實證資料檢驗後冷戰 期間中國參與外空建制實際歷程,進一步說明中國如何以安全化的手段來體現威脅之 存在,並爭取設定安全議程之話語權等規範化作為。第四,本文將藉此做出相關理論 性的引申。

貳、安全化做為相互主體性之實踐:中國建構

外空安全規範的分析架構

一、安全化是一種自我參照的實踐

溫特藉由笛卡兒的「心物二元論」(mind-body dualism)形上學為基礎,提出了以 二元論來展現社會建構論的基本立場:觀念是不能單純的以物質條件表示,或可謂闡

註 泀 有關以建制為分析的相關著作,請參閱 Shannon K. Orr, “An International Regime Analysis of Outer Space,” in Patrick Hayden et al., Debating Environmental Regimes(New York: Nova Science Publishers

Inc., 2002), chapter 10; M. J. Peterson, International Regimes for the Final Frontier(Albany, N.Y.: Suny

Press, 2005); Harnam Bhayana, International Law in the Regime of Outer Space(Calcutta: R. Cambray,

2001).

註 洰 Dale C. Copeland, “The Constructivist Challenge to Structural Realism: A Review Essay,” op. cit., p. 3. 註 泍 請參閱 XXC@Note, http://www.xxc.idv.tw/dokuwiki/doku.php/intersubjectivity.html.

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釋主義的立場;知識是可以透過科學方法來不斷積累,或可謂實證主義的立場。溫特 並 以 「 作 為 笛 卡 兒 科 學 的 社 會 理 論 : 以 量 子 觀 點 的 自 我 批 判 」( Social Theory as

Cartesian Science: An Auto-critique from a Quantum Perspective)為文,系統性回應各方

對其之批判泇。文中,溫特提出「社會理論建構過程的形而上基礎」(meta-physical

underpinnings of social theorizing),形而上學原先是探討物理現象的理論,也就是物質

現象背後的法則、原理或大一統理論,也就是後設理論(meta-theory),溫特主張即使 社會科學在理論建構的過程中,仍存在著形而上的大一統理論。此一論述來呈現其所 謂「量子意識」(quantum consciousness)的觀點,強調關於國際體系構成之形而上假 定之謂,藉此進行結構主義既與實證主義做知識的結合,又與後實證主義做本體論的 雙重結合之思想總結。沰 不過,溫特已察覺到結構現實主義學者和他的對話明顯不足,從而漠視了他所關 心的後設理論。其實,溫特和結構現實主義的爭論,才是社會建構論思緒的源頭。

2006 年 出 版 的 建 構 主 義 和 國 際 關 係 ( Constructivism and International Relations:

Alexander Wendt and His Critics)一書,把柯普蘭之「社會建構論對結構現實主義之挑 戰」(The Constructive Challenge to Structural Realism)列為首章,其用意即在透過社會 建構論與結構現實主義之爭論,進而超越後設理論的探討,落實在具體議題上,藉以

創造互補之功效泹。準此,本文擬以溫特與柯普蘭的最新對話做為引子,指出此一爭論

可通過「他心知問題」(the other mind problem)來體現泏,並藉由威佛(Ole Weaver)

有關「安全化」及「去安全化」此一概念架構,來探究國家如何克服國家意圖不確定

性的脈絡,藉以充實安全化研究的內涵泩。在此「安全化」及「去安全化」是一種話語

行為(speech act),也就是本文分析的核心觀點。

註 泇 Alexander Wendt, “Social Theory as Cartesian Science: An Auto-critique from a Quantum Perspective,” in Stefano Guzzini and Anna Leander eds., Constructivism and International Relations: Alexander Wendt & His

Critics(Oxon: Routledge, 2006), pp. 181~219.

註 沰 莫大華,「Alexander Wendt 的建構主義及其批判」,政治科學季評,第 11 期(2006 年 9 月),頁 4;莫大華,「探索國際關係理論的建橋計畫:理性主義與建構主義的理論綜合」,政治科學論叢,第

31期(2007 年 3 月),頁 175~236。

註 泹 Dale C. Copeland, “The Constructivist Challenge to Structural Realism: A Review Essay,” in Stefano Guzziniand and Anna Leander eds., Constructivism and International Relations: Alexander Wendt & His Critic(Oxon: Routledge, 2006), pp. 1~20. 此一觀點亦見於莫大華,建構主義國際關係理論與安全研究 (台北:時英出版社,2003 年),頁 282。 註 泏 有關他心知問題哲學方面的討論,請參閱張文喜,「他心知問題哲學探討」,杭州師範學院學報(杭 州),第 1 期(1997 年),頁 71~77;沈學君,「他心知問題及其最新解答」,河南教育學院學報 (河南),第 22 卷第 2 期(2003 年),頁 93~96;劉明海,「他心知問題上的懷疑論及其意義」,皖 西學院學報(安徽),第 20 卷第 6 期(2004 年 12 月),頁 15~18。

註 泩 有關安全化,請參閱,Ole Weaver, “Securitization and Desecuritization,” in Ronnie D. Lipschutz ed., On

Security(New York: Columbia University Press, 1995), chapter 3; Barry Buzan, Ole Weaver and Jaap de

Wilde, Security: A New Framework for Analysis(Boulder, CO.: Lynne Rienner Publishers, 1998), chapter 2; 任曉,「安全:一項概念史的研究」,外交評論-外交學院學報(北京),第 5 期(2006 年 10 月),頁 36~45。

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有關溫特與柯普蘭的爭論,柯普蘭雖然同意溫特對結構現實主義的批判,著實的 挑戰了其核心主張。不過,柯普蘭認為溫特並沒有充分考慮到所謂國家意圖不確定性 這個要素。對結構現實主義而言,正是國家不能確定他國目前和未來的意圖,使得國 家間的相對力量和發展趨勢構成了制約國家行為的基本因素。此種不確定性對於國際 體系內的國家而言,國家意圖的變化可以來自國家內部,獨立於國際互動之外,因而 促使國家對未來戒慎恐懼泑。另外,柯普蘭看待能動性以及無政府結構的思考方式與溫 特大相逕庭。柯普蘭認為他國現在和未來意圖之不確定性,也就是所謂的他心知問 題,是深埋心中無法根除的。由於信任錯置的混沌與危險,國家在臆測其他國家的行 為之時,往往先做最壞的打算,因為無政府結構限制了國家行動。為此,柯普蘭批判 溫特沒有說明國家得以克服未來不確定性此問題的機制。針對這點,溫特認為國家會 對各國意圖做出合理的推測,而非盲然的做出論斷,也就是國家有能力通過安全化而 從中學習,以解決他心知問題炔。長久以來,國家已發展出對於其他國家身分及意圖深 入的思考模式。國家不僅對於各國意圖能做出正確的推斷,也有助建立自我的意圖。 柯普蘭認為能動性都和未來息息相關,因此國家更加關注未來而非過往。但是在往前 邁進之際,國家總是使用對他國的認識來決定自我的行動選擇。溫特則指出不確定性 不僅屬於認知而是本體論的問題。而柯普蘭則認為沒有所謂的「本體的不確定性」 (ontological uncertainty),意圖本身就存在著某種程度的不確定性炘,國家所面臨的不 確定性對於他們來說乃是一種結構性限制。 對於溫特而言,歷史經驗顯示,對於每個國家的意圖,國家會做出合理的可能性 推測,這種藉由「自我反思」(reflected appraisal)而從中學習的思維模式,有利於解 決他心知問題炅。換言之,溫特反覆強調無政府結構能否過渡,必須取決於國家間集體

身分的「歷史際遇過程」(historically contingent processes)炓。為此,安全化體現了歷

史際遇過程之精義,即安全化也就是安全屬性是如何被國際社會建構之謂,安全化是 一種「自我參照的實踐」(self-referential practice)炆。因而,安全化定義的判斷標準是 依 靠 一 種 為 獲 得 實 質 性 的 政 治 影 響 , 且 有 明 顯 特 徵 的 「 存 在 性 威 脅 」( existential threats)的主體間關係的確立炄。安全化過程,即一個行為主體適應其他行為主體對一 種威脅內容構成的認知。基本上,此一命題與溫特所謂自我反思具備異曲同工之效, 國家可以藉由自我反思的學習來降低對未來不確定之疑慮炑。 註 泑 Ibid., pp. 10~19. 註 炔 Ibid.

註 炘 Alexander Wendt, “Social Theory as Cartesian Science,” p. 212. 註 炅 Alexander Wendt, “Social Theory as Cartesian Science,” p. 211. 註 炓 Alexander Wendt, “Social Theory as Cartesian Science,” p. 181.

註 炆 Barry Buzan, Ole Weaver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, p. 24. 註 炄 Ibid., p. 25.

註 炑 上述兩位學者之差異在於威佛屬於激進社會建構學派強調社會實踐,而溫特屬於溫和社會建構學派長 於後設理論探討,因而威佛之安全化觀點更具實踐的貼切性。參閱莫大華,建構主義國際關係理論與 安全研究,頁 277。

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表 1 外空安全化 概念性定義 操作性定義 1.安全指涉對象 (referent objects) 其安全受到存在性威脅之對象,具有 合理之生存權。 締約國 2.安全行為主體 (securitizing actors) 宣佈安全指涉對象受到存在性威脅, 為安全化議題的行為主體。 締約國 3.行為主體 (functional actors) 對特定領域具有影響的團體,並非安 全指涉對象本身,亦非安全行為主體 ,但對於該領域的安全化具有舉足輕 重的影響力。 共同提案國 4.相互主體的安全 (intersubjective security) 安全化過程,即行為主體適應其他行 為主體對威脅內容構成的認知,並依 此塑造國際體系內的安全互動。此乃 行為主體之間和行為主體之內,其安 全認知的共享程度,是了解行為主體 行為的關鍵要素。 防止外空軍備競賽、防止外空武器化 、和平利用外空 5.催化條件 (facilitating condition) 催化條件可分成兩個範疇:對內是合乎文法規範的語言,對外則是在行為 可能製造的機會中,獲取適當位置。 工作文件 決議案

資料來源:Barry Buzan, Ole Weaver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis(Boulder, CO.: Lynne Rienner Publishers, 1998), chapter 2,並經作者整理。

二、安全化是相互主體性的實踐

進一步來說,所謂安全化,必須是對此安全指涉對象會產生實際威脅的安全行為 主體,透過將問題安全化,進而確認安全措施的必要性。安全化乃是以存在性威脅出 現為由,透過打破規則並且宣佈打破規則為合法措施。安全化意味著宣佈一種緊急狀 態,要求優先處理炖。因此,安全化定義和判斷標準,是依靠一種實質性的政治影響, 且具有明顯存在性威脅特徵的主體間安全炂。隨著行為主體所擁有權力之大小,其安全 化的權力位置亦不相同,此相對的權力位置,決定了其能否成功將議題安全化炚。因 此,安全化的指涉對象是動態的,在不同的時間、不同的空間與不同的議題關係上, 隨著生存威脅的不同,參照體也就不同,後冷戰期間中國建構外空規範的安全化過程 就是一個最佳例證。 如表 1 所示,本文將外空安全化定義賦予了操作性定義,這個操作性定義將有助 於理解中國外空安全化作為的實踐關聯性。在此,實踐是一種較為穩定的行為模式, 它是一連串有意識的行動所構成。進一步來說,表 1 所指安全指涉對象乃係構成他人 安全威脅者之謂,或者稱之為客體,這就和做為主體的安全行為主體形成了一種主客

註 炖 Barry Buzan, Ole Weaver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, pp. 23~26. 註 炂 Ibid.

註 炚 Hans Gunter Brauch, Securitization of Space and Referent Objects, http://www.springerlink.com/content/ k48523863673233h/fulltext.pdf.

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關係。本文在闡釋溫特所指安全化是一種自我參照的實踐,尤其強調要判別安全化作 為必須要有一種明顯的存在性威脅之主體間關係之確立。而威佛有關安全化的論述, 正可提供一套可資操作的對照說明。表 1 主要呈現出威佛有關安全化的概念性定義, 來針對安全化概念每一個對應之操作性定義,通過操作性定義則能夠更為準確的掌握 本文欲探討問題之所在。而表 2 以中國做為安全行為主體,進一步展現中國外空安全 化在不同身分上的策略選擇。社會建構論把身分與利益作為內生於互動的因素,因此 是互動過程中的一個依變項炃。本文欲探討的重點在於中國如何使用安全化的訴求來形 塑一種集體身分,安全化乃是本文中的自變項,而此一集體身分的範疇和對行為體產 生的意義,則取決於建構這個身分目的之具體問題和具體威脅,主要包括:外空軍備 競賽、外空軍事化與外空武器化所產生之威脅;中國如何認知威脅以及如何設定安全 化之目標,來達成防止外空軍備競賽和防止外空武器化之目的。換言之,相互主體性 塑造了實踐的目標,亦形成了能動者的身分與利益牪。 以下本文將從兩個方面切入:首先從權力政治觀之,則必須考量外空安全建制內 美國與中國間之等級關係,包括大國主導、一致決和不協調性等要素,也就是考量霸 權國主導集體身分之有序發展,並以確立冷戰期間外空建制的規則與規範。本文所謂 等級結構主要藉由外空建制的構成和運作來展現參與國家間的權力差距之所在,其目 的在於說明外空建制中的主導國如何以制度性的安排來遂行其領導地位,通過規則、 程序以及制度的建立,外空主導國得以確立外空安全之有序發展。而溫特強調國家有 能力通過自我反思而從中學習,藉此來克服上述等級結構所形成之限制。其次從身分 政治觀之,身分乃是行動的基礎狖,對於安全行為主體而言,尋求一個能夠表達其安全 訴求的場合至為關鍵,這就是觀察貫穿本文的主要概念話語行為之所在。換言之,中 國在安全化作為過程中一旦取得發言位置,以什麼身分發言,如何發言,以及能否達 到預定的目標,就是我們檢驗上述命題的重要考量。對中國而言,安全化終究是展現 其外空安全理念最重要的實踐過程。 表 2 安全化相互主體性之實踐 身分與利益 敵人 對手 盟友 1.安全指涉對象 (referent objects) 美國 西歐集團 俄羅斯/二十一國集團/東歐集團 2.安全行為主體 (securitizing actors) 中國 中國 中國

註 炃 Alexander Wendt, Social Theory of International Politics(Cambridge: Cambridge University Press, 1999), p. 336.

註 牪 David Mutimer, “Reconstituting Security? The Practices of Proliferation Control,” European Journal of International Relations, Vol. 4, No. 1(1998), pp. 99~129.

註 狖 有關身分是行動的基礎這個概念論述,請參閱石之瑜,身分政治:偶然性能動者與情境(高雄:中山 大學,2007 年)。

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3.功能行為主體 (functional actors) 共同提案國 共同提案國 共同提案國 4.相互主體的安全 (intersubjective security) 防止外空武器化 防止外空軍備競賽 和平使用外空 5.催化條件 (facilitating condition) 工作文件 決議案 工作文件 決議案 工作文件 決議案 資料來源:作者製表。

參、和平利用外空下的不確定性:權力政治下

的中國參與外空建制歷程

一、外空安全建制之構成與運作

有關外空安全建制之構成與運作,如表 3 所示,綜凡「聯合國大會」、第一、第四 委員會以及聯合國「外空委」、日內瓦「裁談會」構成了在此議題上重要組合,這些機 構分別承擔不同的功能角色。聯合國 1967 年通過的《關於各國探索和利用包括月球和 其他天體在內的外層空間的原則條約,簡稱外空條約》(Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, including the Mood and

Other Celestial Bodies)狋依此設立了聯合國「外空委」,以承擔條約任務執行,下設

「科學和技術小組委員會」(Scientific and Technical Subcommittee)狘及「法律小組委

員會」(Legal Subcommittee)狉。自 1985 年起,「裁談會」下設立一個「防止外空軍備

競賽特別委員會,簡稱特委會」(Prevention of An Arms Race at the Outer Space,

PAROS)狜,就是針對防止外空軍備競賽之談判而設立,此一委員會於 1995 年終止運

作。此外,「聯合國大會」還通過了一系列以探索和使用外空為主的決議、原則和宣言 來做為各國遵循的準則。凡此種種,這些核心國際公約構成的法律框架,以及其對應

的機構、規則、規範、和決策程序就是一般理論上所稱之外空安全建制狒。

註 狋 “Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, including the Moon and Other Celestial Bodies”, United Nations, Office for Outer Space Affairs, http://www.unoosa. org/oosa/en/SpaceLaw/outerspt.html.

註 狘 United Nations Office for Outer Space Affairs, Scientific and Technical Subcommittee, http://www.unoosa. org/oosa/en/COPUOS/stsc/index.html.

註 狉 United Nations Office for Outer Space Affairs, Legal Subcommittee ( LSC ), http://www.unoosa.org/ oosa/en/COPUOS/Legal/index.html.

註 狜 “Outer Space Militarization, Weaponization, and the Prevention of an Arms Race,” Reaching Critical Will, http://www.reachingcriticalwill.org/legal/paros/parosindex.html.

註 狒 Rhianna Tyson, “Advancing a Cooperative Security Regime in Outer Space”, Policy Brief, May 2007, http://www.gsinstitute.org/gsi/pubs/05-07-space-brief.pdf; M. J. Peterson, International Regimes for the Final Frontier(New York: State University of New York, 2005); W. Henry Lambright, Space Policy in the

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表 3 外空安全建制 聯合國大會及委員會 和平利用外空委員會 裁軍談判會議 規則規範 國際安全 和平使用外空 國際安全 功能議題 和平利用外空的國際合作 外空定界/發射國/核動力 源/靜止軌道/空間碎片 外空武器化/軍事化/軍備控制/禁止裂變材料 組織結構 第一委員會第四委員會 法律小組委員會 科學技術小組委員會 防止外空軍備競賽特別委員會 集團成員 聯合國會員國 空間國 非空間國 西歐集團 二十一國集團 東歐集團 中國 決策方式 記名投票多數決 共識決 共識決 中國參與年度 1971年 1981年 1980年

資料來源:United Nations Office for Outer Space Affairs, http://www.unoosa.org/oosa/COPUOS/copuos.html; United

Nations, Conference on Disarmament, http://www.unog.ch/80256EE600585943/(httpPages)/2D415EE45C5

FAE07C12571800055232B?OpenDocument; United Nations, http://www.un.org/ga/maincommittees. shtml. 早在中國加入這些機構之前,外空安全的基本法《外空條約》業已在美國和蘇聯 主導下通過,據此確立外空乃屬於所有國家所共有的基本原則,其主要內容如下狔: (一)探索和利用外空應為所有國家謀福利和利益,一切國家都可以不受歧視、平等 自由地進行外空活動。 (二)各締約國不得由國家通過提出主權要求,通過使用與占領或以其他方法把外空 據為己有。 (三)各締約國在外空的活動應遵守國際法和聯合國憲章,保證月球和其他天體絕對 用於和平目的,以維護國際和平與安全。 (四)各締約國不得在繞地球軌道、天體或外空部署核武器或任何其他種類的大規模 殺傷性武器。 (五)禁止在天體上建立軍事基地、軍事設施和防禦工事及試驗任何類型的武器和進 行軍事演習。 (六)締約國對其他在外空或天體上的物體及所載人員保有管轄權和控制權,並對本 國在外空的活動,包括向外空發射的物體所造成的損失承擔國際責任。 (七)各締約國對外空進行的研究與探測,應避免使其遭受有害污染和防止地球環境 發生不利變化。

註 狔 United Nations Office for Outer Space Affairs, http://www.unoosa.org/pdf/publications/STSPACE11C.pdf; Thomas Graham, Jr. and Damien J. LaVera, Cornerstones of Security: Arms Control Treaties in the Nuclear

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二、外空安全建制之等級結構

而《外空條約》基於防止冷戰期間美國和蘇聯軍備競賽擴展至外空之安全考量, 該條約明確禁止佈署大規模殺傷性武器於外空,禁止在外空天體之軍事活動,並通過 法律條文來規範和平利用外空之內容,該條約第四、五款乃為針對外空軍備控制之指 涉狚。換言之,《外空條約》將外空非軍事化分為兩個層次:就整個外空而言,條約所 禁止的只是在外空安置核武器或其他大規模殺傷性武器,對於其他類型的外空武器和 軍事衛星則未在禁止安置之列,因而該條約可視為僅針對外空部分的非軍事化,而不 是全面性的非軍事化狌。從法律的角度來說,《外空條約》本質屬於「預期性管理」 (anticipatory regulation),藉由規則來對未來可能發生的問題進行管理,正像《外空條 約》包涵了因應條約簽訂之際尚未發生的情況所做預先準備之條款,因而預期性管理 較不適合處理較為具體的技術性問題狑。 首先,「外空委」於 1962 年通過以協商一致的共識決,做為處理所有議題的最高 指導準則玤。此一致決乃為維持最低共識,同時保持分歧之持續存在之考量。其操作定 義為:共識乃是該委員會集體努力形成決策的一種必要作為,藉此調和不同的觀點以 減少彼此間歧見玡。由於美國持續的將中國排除在「外空委」之外達十年之久玭,當 1981 年中國正式加入「外空委」、1982 年底簽署《外空條約》之際,面對《外空條 約》不採取全面性禁止外空軍事化而憂心忡忡乃屬必然之反應玦。同時也是造成日後中 國耽心外空軍備競賽及外空武器化的發展趨勢,從而質疑此一規範各國外空活動之條 約法律其合理性之所在玢。尤其是構成中國在外空安全議題上不能確定他國未來的意

註 狚 Bin Cheng, Studies in International Space Law(Oxford: Clearendon Press, 1997), pp. 244~245.

註 狌 Glenn H. Reynolds and Robert P. Merges, Outer Space : Problems of Law and Policy, 2nd ed.(Boulder, CO.:

Westview Press, 1997), chapter 3; David P. Barash, The Arms Race and Nuclear War(Belmont, CA.:

Wadsworth Publishing Co., 1987), p.220; Walter A. McDougall, The Heavens and the Earth: A Political History of the Space Age(Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1985, 1997), p. 368.

註 狑 Gennady M. Danilenko, “Outer Space and Multilateral Treaty-Making Process,” High Technology Law

Journal, Vol. 4, No. 2(Fall 1998), pp. 217~319.

註 玤 D. M. Johnston and Ronald S.T. Macdonald eds., The Structure and Process of International Law(Leiden, NL.: Kluwer Law International, 1983).

註 玡 Shannon K. Orr, op. cit., chapter 10.

註 玭 M.J. Peterson, International Regimes for the Final Frontier , p. 81.

註 玦 Alastair Iain Johnston and Paul Evans, “China’s Engagement with Multilateral Security,” in Alastair Iain Johnston and Robert S. Ross eds., Engaging China: the Management of an Emerging Power(London and New York: Routledge, 1999), chapter 10.

註 玢 尹玉海,「制定統一空間法規約是空間活動現代化的客觀要求」,北京航空航天大學學報(北京), 第 17 卷第 1 期(2004 年 3 月),頁 21~27;李濱、趙海峰,「論外層空間活動爭端的解決機制」,北 京航空航天大學學報(北京),第 19 卷第 3 期(2006 年 9 月),頁 40~45;劉衛東,「從美國預建的 導彈防禦系統看《外空條約》在相關領域的缺陷」,國際關係學院學報(北京),第 4 期(2001 年),頁 8~12;夏立平,「外層空間軍備控制的進展與障礙」,當代亞太(北京),第 6 期(2002 年),頁 35~40;梁兆憲、沈世錄,「從國際空間法看空間攻防對抗」,裝備指揮技術學院學報(北

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圖,使得國家間的相對力量和發展趨勢構成了制約國家行為的基本因素之最佳寫照。 換言之,身為外空建制的參與國,中國在遵循條約規範和恪守條約義務之際,對和平 利用外空的未來充滿不確定感。這或許與截至目前為止,中國尚未向《外空條約》權 責機構遞交批准文件之舉措有關玠。 「外空委」自始即採取一致決的決策模式,1958 年當採用一致決之際僅有 18 個 成員國,之後逐漸增加到目前的 67 個成員國玬。所幸冷戰期間的東西兩大集團在《外 空條約》的共識頗為一致,後冷戰期間,伴隨成員國數量增加,「外空委」達成共識的 困難度亦隨之提升。「外空委」採取一致決最大的優點在於各說各話各執一詞,最大的 缺點則是矛盾無法化解,議而不決,只能維持最低的共識,許多議題諸如外空定界、 發射國、核動力源、靜止軌道和外空碎片等等,都是「外空委」成立以來的陳年老案玝。 最弔詭的是,針對一致決此一議事規則是否能夠有所改變也須要經過一致決的程序。 其次,冷戰期間美國與蘇聯共同倡議《外空條約》,確立了防止外空軍備競賽的基 本原則,藉以確立國際行為準則規範,彼時美蘇雙方一致同意不禁止在外空佈署、發 展、生產和使用非大規模殺傷性武器瓝。後冷戰期間,美國在「外空委」的優勢作為與 日俱增。「外空委」的議程設定,有關涉及擴大外空軍備控制及裁軍的相關議題一概遭 到美國否決。它充分顯示了美國善用一致決的議事規則,此一作為亦充分展現了大國 主導的真諦。綜凡愈是須要大國主導建立的未來規範,大國愈是裹足不前,愈是須要 達成一致決的未來規範,共識愈是遙不可及,關鍵在於,大國主導的態勢在一致決的 存在與否就更顯得至關重要了,此乃中國在「外空委」所面臨的另一個難題瓨。 京),第 15 卷第 2 期(2004 年 4 月),頁 41~45;王孔祥,「太空軍備競賽對外層空間法的挑戰」, 武漢大學學報(湖北),第 58 卷第 3 期(2005 年 5 月),頁 387~392;儀名海,「外層空間國際關係 研究的意義及其體系的建構」,中國海洋大學學報(青島),第 3 期(2006 年),頁 82~84;朱文 玉,「國家在保護外層空間領域的國際責任」,學術交流(黑龍江),總第 115 期(2003 年 10 月),頁 33~35;凌岩,「試論對月球和其他天體的所有權」,北京航空航天大學學報(北京),第 19卷第 2 期(2006 年 6 月),頁 36~65;凃小雨,「論外層空間的定界」,甘肅政法成人教育學院學 報(甘肅),第 3 期(2005 年 9 月),頁 112~114;趙秀蘭、劉漢宗,「美、俄的太空戰準備」,現 代防禦技術(北京),第 32 卷第 1 期(2004 年 2 月),頁 1~7;歐陽安,「外空物體的法律定義問 題」,學術探索(雲南),第 1 期(2005 年),頁 82~85。

註 玠 Michael Krepon and Christopher Clary, Space Assurance or Space Dominance? The Case against

Weaponizing Space(Washington, D.C.: the Henry Stimson Center, 2003), p. 95.

註 玬 “United Nations Office for Outer Space Affairs, United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space: Member,” United Nations, Office for Outer Space Affairs, http://www.unoosa.org/oosa/COPUOS/ members.html.

註 玝 Bhupendra Jasani ed., Peaceful and Non-peaceful Uses of Space: Problems of Definition for the Prevention of An Arms Race(New York: Taylor & Francis, 1991).

註 瓝 Alice Gorman and Beth O’Leary, “An Ideological Vacuum: the Cold War in Outer Space,” in John Schofield

and Wayne Cocroft eds., A Fearsome Heritage: Diverse Legacies of the Cold War(London: UCL Press,

2006), pp. 73~92; Richard Smoke, National Security and the Nuclear Dilemma(Reading, MA.: Addison-Wesley Publishing Co., 1984), p. 141.

註 瓨 Nina Tannenwald, “Law versus Power on the High Frontier: the Case for a Ruled-based Regimes for Outer

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《外空條約》自 1967 年生效以來,聯合國又通過一系列之相關條約,包括 1968 年的《營救宇宙航行員、送回宇宙航行員和歸還發射到外層空間的物體的協定,簡稱 援救公約》(The Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and the

Return of Objects Launched into Outer Space)甿、1972 年的《空間物體的造成損害的國

際責任公約,簡稱責任公約》(The Convention on International Liability for Damage

Caused by Space Objects)畀、1975 年的《關於登記射入外層空間物體的公約,簡稱登

記公約》(The Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space)甾、

1979 年 的 《 關 於 各 國 在 月 球 和 其 他 天 體 上 活 動 的 協 定 , 簡 稱 月 球 公 約 》( The

Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies)疌等

重要輔助性條約,這段期間可稱為外空立法的黃金十年,同時也是中國參與外空建制 重要的學習階段。進入 1980 年代,「裁談會」的東西兩大集團國同意將防止外空軍備 競賽列入重要議程內,在「二十一國集團」(Group of 21)、「東歐集團」(Eastern Europe Group)和中國之要求下,「裁談會」設立「特委會」,專司審議防止外空軍備競 賽之協議疘。1985 年至 1994 年間,「特委會」根據授權就外空定義、外空武器以及和 平利用外空三大議題進行全面性審議,審查與防止外空軍備競賽有關的問題皯。中國於 1985 年向「特委會」所提出之工作文件,乃是中國有關防止外空軍備競賽基本立場方 面最早的官方文件盳。該文件發表於美國雷根總統宣佈「戰略防禦計畫」(Strategic

Defense Initiative, SDI)之後,其針對性意味甚為濃厚盱。雖然「裁談會」和「外空

委」在功能上或有所差異,但都是大國主導議程的局面,即便美國有條件同意「裁談 會」設立「特委會」針對防止外空軍備競賽進行審議,美國在「外空委」始終反對防 止外空軍備競賽進入議程。

不過同意列入議程並不表示美國同意把議案列入優先考慮的順位,美國關心的優

註 甿 “Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and the Return of Objects Launched into Outer Space,” United Nations Office for Outer Space Affairs, http://www.unoosa.org/oosa/en/SpaceLaw/ rescue.html.

註 畀 “Convention on International Liability for Damage Caused by Space Objects,” United Nations Office for Outer Space Affairs, http://www.unoosa.org/oosa/en/SpaceLaw/liability.html.

註 甾 “Convention on Registration of Objects Launched into Outer Space,” United Nations Office for Outer Space Affairs, http://www.unoosa.org/oosa/en/SORegister/regist.html.

註 疌 “Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies,” United Nations Office for Outer Space Affairs, http://www.unoosa.org/oosa/en/SpaceLaw/moon.html.

註 疘 “Conference on Disarmament(CD),” Reaching Critical Will, http://www.reachingcriticalwill.org/political/ cd/cdindex.html#member.

註 皯 Pericles Gasparini Alves, Prevention of An Arms Race in Outer Space: A Guide to the Discussions in the

Conference on Disarmament(New York: United Nations, 1991).

註 盳 劉華秋主編,軍備控制與裁軍手冊(北京:國防工業出版社,2000 年),頁 266~267。

註 盱 Frances Fitzgerald, Way Out There in the Blue: Reagan, Star Wars and the End of the Cold War(New York: Simon and Schuster, 2000), chapter 6; Mira Duric, The S.D.I.: U.S. Policy and the Soviet Union(Aldershot,

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先項目乃為「禁止生產裂變材料」的談判盰,中國則堅持要把防止外空軍備競賽和禁止 生產裂變材料議案掛勾盵,在雙方不願讓步下僵持,「特委會」只得於 1994 年停止運 作,中國寄望透過「特委會」就防止外空軍備競賽進行談判的希望頓時落空矸。五年之 後,中國於 1999 年再向「裁談會」提出「關於重建防止外空軍備競賽特設委員會及其 職權的決定草案」。此時,中國與俄國聯手合作,在「裁談會」提出一系列的工作文 件,形成一股新的訴求作為,頗有與美國爭奪此一議題設定的主導權之氣勢。 從時間的發展來看,中國國際參與的第一條管道乃是「聯合國大會」、第一、第四 委員會,這也是中國最早取得發言權身分的場合矼。第一委員會主管國際安全和裁軍事 宜,第四委員會則被付與協商促進各國和平利用外空。上述兩個委員會採取記名投 票,不存在大國主導的限制,自 1980 年代以來,有關防止外空軍備競賽的決議案上, 在付諸表決的記錄顯示,每每均獲得高票通過的一致決,棄權反對國自始只有美國和 以色列矹。只是這個每年都通過的決議案不具備法律約束力,因而這些決議案仍然無法 轉換成為具有約束性的條約。 第三,造成和平利用外空國家意圖不明確性的另一個因素,則是外空建制內不協 調的制度設計。就某種意義而言,外空建制以《外空條約》為核心,規範了國家與外 空建制的關係,規定了國家的權利與義務,透過制定共同遵守原則和規則,以建立公 正合理的準則,也就是包括共同利益原則、自由探索和利用原則、不得據為己有原 則、和平利用原則以及國際合作等五大原則矻。由於「外空委」、「裁談會」和「聯合國 大會」各司其職,其相互協調不足的問題逐一浮現,外空安全建制整體的統一性和密 切性亦因同一談判機構之衝突性條款而降低,一如《外空條約》和《月球條約》雖然 肩負保護地球以及外空環境之責任。其中《外空條約》的第七條規定:各締約國對外 空進行的研究與探測,應避免使其遭受有害污染和防止地球環境發生不利變化,而對 於其他類型的探索外空資源的活動,反而不予禁止。甚至《外空條約》第七條也僅輕 描淡寫的避免對地球環境的不利影響。兩相對照,《月球條約》對於締約國探索和利用

註 盰 Guy B. Roberts, This Arms Control Dog Won’t Hunt: The Proposed Fissile Material Cut-off Treaty at the Conference of Disarmament(Colorado Spring, Colo.: USAF Institute for National Security Studies, 2001); Bates Gill, Rising Star: China’s New Security Diplomacy(Washington, D.C.: Brookings Institutions Press,

2007), p. 86.

註 盵 Jean du Preez, A Ban on Fissile Material as an Objective of the NPT, http://cns.miis.edu/search97cgi/s97_ cgi?action=View&VdkVgwKey=..%2F..%2Fcnsweb%2Fhtdocs%2Fpubs%2Fionp%2Ffissban.htm&queryzip =FMCT&Collection=CNS+Web+Site.

註 矸 Hui Zhang, “Action/Reaction: U.S. Space Weaponization and China,” Arms Control Today, December 2005, http://www.armscontrol.org/act/2005_12/Dec-cvr.asp; Hui Zhang, “FMCT and PAROS: A Chinese Perspective,” International Network of Engineers and Scientists against Proliferation Bulletin, No. 20, http://www.inesap. org/bulletin20/bul20art06.htm.

註 矼 田曾佩主編,改革開放以來的中國外交(北京:世界知識出版社,1993 年),頁 546。 註 矹 United Nations, http://www.un.org/documents/resga.htm.

註 矻 侯權峰,「國際太空法的基本原則」,問題與研究,第 42 卷第 5 期(2003 年 9-10 月),頁 165~ 202。

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月球時,應採取措施防止月球現有平衡遭到破壞,同時亦應防止地球環境由於引入地 球外物質而受到有害影響等限制就明顯的多,前者強調自由度而後者強調限制性或防 範性矺。 雖然美國與中國基於不同的考量都沒有簽署《月球條約》,不過對於雙方都簽署的 《外空條約》,美國與中國對和平利用外空做為條約最基本的精神,自始存在相當大的 歧見。對中國而言,此一歧見僅在冷戰結束之後的短暫時間稍有舒緩,此種舒緩得力 於美國與蘇聯的外空軍備競賽乍然中止,美國與俄國的矛盾得以緩和,此一舒緩亦得 利於美國柯林頓總統放棄「戰略防禦計畫」矷,中國認為國際情勢趨向緩和,正是保障 外空和平環境的大好時機,中國表示願意與各國透過充分協商,共同探討可以有效防 止的方式和方法,防止外空的軍事化和武器化祂。中國甚至一度樂觀的認為當前有關外 空的主要矛盾,已由過去的美、蘇矛盾,轉變成發達國家與開發中國家間的矛盾、「空 間國家」(faring states)與「非空間國家」(non-faring states)在分享外空資源及外空利

益上的矛盾礿。不過即使美國與俄國矛盾減弱,制約「外空委」和「裁談會」的制度性 不協調因素仍然存在,中國希望通過聯合國系統內上述三機構在外空領域進行持續而 有效的磋商與協調,以便確保更有效率的整合聯合國系統的有限資源使用效果,尤其 強調應通過聯合國制定新的國際外空法,加強外空法律秩序之維護。中國一再強調 「外空委」應可扮演對「裁談會」及「聯合國大會」第一委員會的輔助功能,「外空 委」與「裁談會」應建立適當的、切實可行的合作機制,不過中國上述種種建議受到 美國強烈反對而遭持續性否決。

三、和平利用外空下的不確定性

在全面性了解造成和平利用外空國家意圖不明確性的各種制度因素後,中國在 「外空委」、「裁談會」和「聯合國大會」等機構的身分脈絡依稀逐一浮現秅。基本上, 冷戰和後冷戰格局是制約中國在外空建制中身分的結構性因素。首先,在「外空委」, 中國欠缺一個獨立鮮明的個別身分,「外空委」在登錄個別代表團釋述其立場時,並不

註 矺 Gennady M. Danilenko, op. cit., pp. 217~319; Harold W. Bashor, Jr., The Moon Treaty Paradox(Philadelphia,

PA.: Xlibris Corporation, 2004).

註 矷 朱強國,美國戰略導彈防禦計劃的動因(北京:世界知識出版社,2004 年)。

註 祂 中華人民共和國外交史編輯室,中國外交概覽(1994)(北京:世界知識出版社,1994 年);中華人 民共和國外交部政策研究室,中國外交(1996、1997、1999)(北京:世界知識出版社,1996、

1997、1999 年)。

註 礿 中華人民共和國外交部政策研究室,中國外交(1998)(北京:世界知識出版社,1998 年)。 註 秅 Jeffrey G. Lewis, The Minimum Means of Reprisal: China’s Search for Security in the Nuclear Age(Boston:

MIT Press, 2007); A. Iain Johnston, Social States: China in International Institutions, 1980-2000(Princeton:

Princeton University Press, 2007); Wendy Frieman, China, Arms Control, and Nonproliferation(London: Routledge Press, 2004); Evan Medeiros, Reluctant Restraint: The Evolution of China’s Nonproliferation

Policies and Practices, 1984-2004(Stanford: Stanford University Press, 2007); Bates Gill, Rising Star:

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指名發言國家出處,如此處理以淡化國家身分之差異,藉此以凸顯所謂共識決的精 神。美國始終持續性反對在「外空委」內討論外空軍備控制相關的議題,並且有效的 排除任何異己的企圖穸。其次,在「裁談會」的「特委會」中,外空軍備競賽此一議題 於 1985 年到 1994 年的這段期間,經由美國同意得以進行與防止外空軍備競賽有關一 般性問題的討論。不過,當時美國的戰略重點在如何禁止裂變材料的生產,中國則嘗 試將這兩項議題掛勾。由於美國堅持反對將此兩案一併處理,「特委會」階段性功能因 而終止穻。此一階段中國在推動防止外空軍備競賽的努力過程中,「裁談會」東西集團 壁壘分明,中國雖然標榜為獨立自主一方身分,其基本立場上則仍傾向「東歐集團」 和「二十一國集團」。中國有關防止外空軍備競賽的訴求與「外空委」相較,雖然取得 了一個發言討論的正式管道,只是在議程設定上的優先性嚴重不足,中國執意與美國 在此議題上的較勁,一旦遭遇大國主導的強勢作為,其身分明顯遭到封鎖,隨即敗下 陣來。 第三,中國參與「聯合國大會」、第一及第四委員會的時間最早,不過這些委員會 僅為各國提供論壇,就相關議題發表意見提出建議,並以決議草案提交「聯合國大 會」通過後成為正式決議。中國屢屢利用此一管道做為有關外空非武器化決議案的共 同提案國,只是這些決議案沒有法律強制性,徒具備推動相關議題的促進發展象徵作 用,這也是中國確保此一議題能夠始終存在於聯合國議程上的基本保障竻。這個基本的 保障,需要先透過一種身分的取得,中國在上述三種機構中或以共同提案國、或以獨 立一方之國參與這些多邊協商機制,中國自 1971 年取得聯合國成員國席次後,「聯合 國大會」及相關委員會成為中國接觸外空安全議題的第一個管道,也是中國在此議題 社會化的重要起點籵。彼時仍處冷戰時期,東西集團對立氣氛濃厚,中國剛進入聯合 國,美國處處防範中國。中國亦缺乏參與「外空條約」談判的經驗,做為一個外空議 題的後進國,中國只能選擇和共同反對美國和蘇聯軍備競賽的廣大第三世界發展中國 家為伍,吶喊一些空洞的意識形態口號糽。第四,如前所提,1970 年代可說是外空立 法的黃金時期,聯合國通過了一系列相關的外空國際公約,確立了外空安全的基本法 律原則與規範共識耵。美國與蘇聯主張不進行外空軍備競賽的立場也相當一致,1972 註 穸 請參照:聯合國,和平使用外空外層空間委員會的報告(紐約:聯合國,1978 年),頁 21。 註 穻 Bates Gill, Rising Star: China’s New Security Diplomacy, pp. 96~97.

註 竻 有關 soft law, 請參閱 Friedrich V. Kratochwi, Rules, Norms, and Decisions: On the Conditions of Practical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs(Cambridge: Cambridge University Press, 1989), pp. 200~205.

註 籵 請參閱 Samuel S. Kim, “Chinese Foreign Policy in Theory and Practice,” in Samuel S. Kim ed., China and the World: Chinese Foreign Policy Faces the New Millennium(Boulder, Colo: Westview Press, 1998), p. 24. 註 糽 儀名海,中國與國際組織(北京:新華出版社,2004 年),頁 52。 註 耵 其中包括:(一)1963 年各國探索和使用外空活動的法律原則宣言,(二)1982 年各國使用人造地球 衛星進行國際直接電視廣播所應遵守的原則,(三)1986 年關於從外空遙控地球的原則,(四)1992 年關於在外空使用核動力源的原則,(五)1996 年關於開展探索和使用外層空間的國際合作,促進所 有國家的福祉和利益,並特別考慮發展中國家之需要的宣言,以及(六)1999 年空間千禧年:關於空 間和人類發展的維也納宣言等。

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年美蘇所簽訂的《美蘇關於限制反彈道導彈系統條約,簡稱反導條約》(Treaty between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Limitation

of Anti-Ballistic Missile Systems)更確立了上述原則,也確保了冷戰期間外空的戰略穩

定肏。換言之,冷戰期間《外空條約》實踐了和平利用外空之目標,反映在美蘇不將核 武軍備競賽從地球延伸到外空之共同承諾上,對美蘇兩國而言,《外空條約》明確表述 了這個規範原則。只是《外空條約》並不針對當時尚處於試驗發展階段的未來外空武 器進行管制,也就不足以防止未來外空武器化的可能性,尤其無法著眼於未來的不確 定性變化,這個特點充分反映出和平利用外空的國家意圖不確定性這個問題癥結肮。 綜合觀之,中國參與外空建制的時間越長越是顯現出中國對外空建制內大國主導 的特性、一致決的決策方式以及不協調制度設計的不確定感,凡此種種造成中國自我 長期處於不利的地位,使得中國體認到外空安全存在的威脅日益嚴重,中國耽心後冷 戰期間《外空條約》更加缺乏對美國的約束力,中國尤其耽心美國一旦發展外空武器 系統,將會對中國形成莫大的軍事壓力,從而中國敦促各國就防止外空軍備競賽而強 化外空安全建制及早進行修正《外空條約》肣。

肆、身分政治與安全屬性的社會建構:中國外

空安全化的實踐

在從權力政治的觀點剖析外空安全建制的組織結構和規則規範之後,以下本文將 逐項檢討中國以安全化此一策略作為,如何在個別的外空建制內展現其安全化類別差 異和強弱差異之所在。表 4 橫軸係指「聯合國大會」、「外空委」、以及「裁談會」等三 個機構所組成的外空建制,為外空相關議題進行磋商從而形成共識之機構平台。縱軸 則以安全化的五項指標的操作化定義為主要內涵,分別為:安全指涉對象、安全行為 主體、功能行為主體、相互主體的安全、以及催化條件。 表 4 中國外空安全化實踐的特徵 聯合國大會 和平利用外空委員會 裁軍談判會 安全指涉對象 不明顯 不明顯 明顯 安全行為主體 不存在 不存在 存在 功能行為主體 不存在 不存在 存在 相互主體的安全 不明顯 不明顯 明顯 催化條件 不存在 不存在 存在 資料來源:作者製表。

註 肏 David P. Barash, op. cit., pp. 147~148. 註 肮 David P. Barash, op. cit., p. 220.

註 肣 Joan Johnson-Freese, Space as a Strategic Asset(New York: Columbia University Press, 2007), chapters 4~5.

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一、中國在「聯合國大會」的外空安全化實踐

首先,本文針對 1972 年起至 2006 年間「聯合國大會」有關防止外空軍備競賽的 決議案,進一步了解中國的安全化訴求與其關聯性之所在。這些聯合國決議案原來以 「外空和平利用之國際合作」(International Cooperation in the Peaceful Uses of Outer

Space)、「和平利用外空的國際合作」(International Cooperation in the Peaceful Uses of

Outer Space)為名,基本上其內容僅就外空之相關活動進行資料整理,也沒有經過投 票表決程序肸。1982 年起,「防止外空軍備競賽」取代了原先的名稱,在內容上也有相 當大的調整,這個議案係由埃及和斯里蘭卡共同提案,中國和一些不結盟國家,一如 印尼、印度、馬來西亞、奈及利亞、巴基斯坦等國做為共同提案國,議案的內容重申 《外空條約》的內容以外,除了凸顯出全面徹底裁軍的遠程目標,更強調美國和蘇聯 雙邊軍備控制談判的重要性,這個決議案針對美國和蘇聯的目標是相當明顯的,同時 亦對「裁談會」在外空軍備控制議題上所扮演之角色有著批判性的評價和期待。一方 面,對於中國而言,「聯合國大會」決議案的討論過程,給予中國掌握全局的戰略制高 點。這些決議案在一般情況下都獲得壓倒性多數國家支持,沒有國家反對,少數國家 棄權的局面,美國和以色列則是選擇棄權的少數國家肵。另一方面,直到冷戰結束,這 個以防止外空軍備競賽的訴求,中國只能做一個共同提案國,在反對美蘇霸權的旗幟 下搖旗吶喊之際冷靜的自我反思。然而,從 1998 年起連續三年,中國與俄羅斯聯合提 案《保留及遵守反導條約》(A Preservation of and Compliance with ABM Treaty),呼籲

美國不要佈署導彈防禦系統,並敦促美國遵守對該條約之繼續承諾肭。2006 年中國又

註 肸 United Nations, Official Documents System of the United Nations, A/RES/36/35/,

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/404/16/IMG/NR040416.pdf?OpenElement; A/RES/35/16, http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/388/07/IMG/NR038807.pdf?OpenElement; A/RES/35/15, http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/388/06/IMG/NR038806.pdf?OpenElement; A/RES/35/14, http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/388/05/IMG/NR038805.pdf?OpenElement; A/RES/34/66, http://daccess-ods.un.org/TMP/1814294.html; A/RES/34/67, http://daccess-ods.un.org/TMP/3129009.html; A/RES/33/16, http://daccess-ods.un.org/TMP/8461593.html; A/RES/32/195, http://daccess-ods.un.org/TMP/ 855878.9.html; United Nations, Official Documents System of the United Nations, A/RES/31/8,

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(XXIX), http://daccess-ods.un.org/TMP/3798365.html; 3182(XXVIII), http://daccess-ods.un.org/access.nsf/ Get?Open&DS=A/RES/3182(XXVIII)&Lang=E&Area=RESOLUTION; A/RES/2915(XXVII),

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(XXV), http://daccess-ods.un.org/TMP/7853662.html; A/RES/2600(XXIV), http://daccess-ods.un.org/TMP/ 4931945.html; A/RES/2453(XXIII), http://daccess-ods.un.org/TMP/1441486.html; A/RES/2260(XXII), http://daccess-ods.un.org/TMP/8050046.html; A/RES/2221(XXI), http://daccess-ods.un.org/TMP/7253182.html;

A/RES/2130(XX), http://daccess-ods.un.org/TMP/5153595.html.

註 肵 Ibid.

註 肭 United Nations, Official Documents System of the United Nations,

http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/231/83/PDF/N0023183.pdf?OpenElement, http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/561/37/PDF/N0056137.pdf?OpenElement,

(18)

與俄羅斯、白俄羅斯等國提案「外空活動中的透明度和建立信任措施」(Transparency

and Confidence-Building Measures in Outer Space)來呼應「裁談會」稍早之相關辯論,

此一決議重申了建立信任措施作為有助於防止外空軍備競賽目標手段之實現舠。 換言之,在長達卅多年的歲月中,中國在聯合國相關決議案的整體表現明顯的取 決於如何其自我定位。冷戰期間美蘇對抗格局是制約中國安全訴求的主要考量,在防 止外空軍備競賽的訴求,中國始終是扮演著一個共同提案國的配角,原因在於冷戰期 間,這個議案是第三世界的無核國家針對核武國而設,其主要目標是針對核武國不得 在外空佈署核武器的訴求。中國同時身為核武國,其身分顯得有些尷尬,中國支持此 一議案主要的考量是針對美國和蘇聯。 後冷戰期間,美國獨霸外空的企圖作為銳不可當,外空安全的重要性和急迫性隨 著中國對存在性威脅的認知變化體現了這個道理,中國乃與俄國聯手共同提案加強外 空 安 全 的 保 障 。 長 久 以 來 , 以 埃 及 和 斯 里 蘭 卡 主 導 的 「 防 止 外 空 軍 備 競 賽 」 (Prevention of An Arms Race in Outer Space)「聯合國大會」決議案已經成為年度性儀 式,這個決議案強調全人類在和平利用外空的共同利益,重申防止外空軍備競賽的重 要性和緊迫感,並呼籲所有國家特別是擁有強大外空能力的國家做出貢獻。由於中國 僅扮演一個共同提案國的角色,其安全化訴求力道明顯不足,行為主體也不存在,指 涉對象雖然業已浮現,但仍然停留在空泛的道德訴求。不過,隨著國際體系冷戰格局 的轉變,體系中的主導角色也從美蘇二元格局轉換成一超多強的新局面。這個微妙的 變化當然也反映在聯合國相關的決議案上,中國漸漸已從過去扮演眾多國家的配角提 案國倡議防止外空軍備競賽的主軸論述,蛻變成具有內在規範並可以引導他者對這個 類屬身分採取行動的領導角色。

二、中國在「外空委」的外空安全化實踐

其次,本文針對 1980 年至 2006 年間中國在「外空委」的安全化訴求,來了解其 訴求之具體內容。基本上,「外空委」法律小組針對外空安全之辯論,焦點明顯的集中 於該小組是否適合討論或如何因應防止外空軍備競賽,以及對「外空委」功能角色之 期待等這類問題。整體而言,贊成「外空委」法律小組處理上述議題的意見包括芠: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/477/49/PDF/N0147749.pdf?OpenElement. 註 舠 United Nations, Official Documents System of the United Nations,

http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/498/93/PDF/N0649893.pdf?OpenElement.

註 芠 「和平利用外層空間委員會的報告」,聯合國,第 53 屆會議記錄,1998 年,http://www.unoosa.org/ pdf/gadocs/A_53_20C.pdf;第 54 屆會議記錄,1999 年,http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_54_20corr1C. pdf;第 58 屆會議記錄,2003 年,http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_58_20C.pdf;第 59 屆會議記 錄,2004 年,http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_59_20C.pdf; “Report of the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space”, United Nations, 1982, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_37_20E.pdf. 1985, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_40_20E.pdf; 1993, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_48_ 20E.pdf; 1994, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_49_20E.pdf; 1996, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_51_20E. pdf; 1997, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_52_20E.pdf.

(19)

(一)外空軍事化危險日益增加,國際社會必須考慮各項措施以防止外空軍備競賽, 「外空委」之權力範圍應當擴大引入外空使用軍事化之項目。 (二)「外空委」制訂禁止外空佈署核武的法律規則,其時機業已成熟。 (三)「外空委」應要求「裁談會」締結防止軍備競賽蔓延到外空的國際條約。 (四)在外空佈署任何武器的國際條約尚未完成之前,應全面暫停在外空試驗或佈署 任何形態的武器。 (五)禁止在外空或自外空向地球使用武力。 (六)「外空委」的優先議程應包括透明化及建立信任措施。 (七)外空武器化的趨勢持續增加,「外空委」應採取行動,加強制定法律工作。 (八)禁止在外空試驗、佈署和使用武器,並禁止在地面、海上或大氣中試驗、佈署 和使用以太空站為目的之武器,並禁止為戰爭而使用任何射入外空的物體。 (九)「外空委」應包括建立確保外空用於和平目的之法律。 (十)外空武器化破壞全球戰略平衡,加劇軍備競賽,破壞國家之間的相互信任,給 已建立起來的軍備控制和裁軍制度造成障礙。 (十一)為了對峙目的與謀求軍事優勢的作為,乃無法為各國接受的行為。 (十二)現行法律不夠充分,盡快談判達成一項國際協定,以防止外空軍備競賽。 (十三)目前法律無法有效禁止針對天基打擊能力、反衛星系統。 (十四)各國應在達成有效管制外空武器一致意見前,同意暫時停止在外空佈署武 器。 (十五)外空佈署武器之危險日益擴大,將損害國際安全系統的基礎和理論依據。 (十六)由於尚未制定防止外空軍事化的法律,「外空委」應更加努力防止外空軍事 化。 (十七)「外空委」須努力在外空定義和定界及空間物體定義等法律問題着力。 (十八)「外空委」應有權審議包括外空軍事化的所有問題之權力。 (十九)「外空委」應促進外空活動之透明度發展。 (二十)外空佈署武器會導致國家間的猜疑和緊張,「外空委」應維持外空用於和平目 的角色。 而反對「外空委」法律小組處理上述議題的意見則包括苀: 註 苀 「和平利用外層空間委員會的報告」,聯合國,第 55 屆會議記錄, 2000 年 , http://www.unoosa. org/pdf/gadocs/A_55_20C.pdf;第 56 屆會議記錄,2001 年,http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_56_20C. pdf;第 57 屆會議記錄,2002 年,http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_57_20C.pdf;第 61 屆會議記 錄,2006 年,http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_61_20C.pdf;「和平利用外層空間委員會的報告—更 正」,聯合國,2005 年,http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_60_20Corr1C.pdf;“Report of the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space”, United Nations, 1980, http://www.unoosa.org/pdf/ gadocs/A_35_20E.pdf. 1981, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_36_20E.pdf; 1984, http://www.unoosa. org/pdf/gadocs/A_39_20E.pdf; 1986, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_41_20E.pdf; 1987, http://www. unoosa.org/pdf/gadocs/A_42_20E.pdf; 1988, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_43_20E.pdf; 1989, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_44_20E.pdf; 1990, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_45_20E.pdf; 1991, http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_46_20E.pdf; 1992,

(20)

(一)軍備控制的問題不適宜由「外空委」來處理。 (二)有關外空的軍備控制問題不宜和其他裁軍問題分割處理,「裁談會」才是處理此 一問題的適當場合。 (三)「外空委」審議軍備控制議題,勢必將與「裁談會」的功能重覆。 (四)裁軍問題不屬於「外空委」的職權範圍,應由「裁談會」和聯合國第一委員會 來負責。 (五)「外空委」應當避免討論裁軍之類不相干,且易引起分歧的問題,應當集中精 力加強其有關科技方面的工作,集中於努力深化所有國家有關外空活動之合 作。 (六)「外空委」與「裁談會」之間信息交流是不適宜的。 (七)外空之國際合作的概念不等於由「外空委」審議與外空軍事化有關的事項。 由此看來,上述兩造的意見反映了正反立場對立的這個態勢,反對意見集中在防 止外空軍備競賽納入「外空委」討論議程之不適宜、不適當、不相干、不合適、不屬 於、不須要等否定性用語。而掌握此類語言行為之功能團體,成功地通過「外空委」 運作方式將上述議題排除在「外空委」進行實質性的討論。換言之,上述作為著實的 非安全化了這個議題,至少是有效地將此議題排除在「外空委」之外。 而中國企圖將此議題在「外空委」以安全化的手段作為,來凸顯外空軍事化日益 嚴重,恐將危及和平利用外空的共識基礎,中國進而呼籲各國應透過全面暫停發展反 衛星系統,做為防止外空軍備競賽的訴求基調。只是這個訴求無從勾畫一個明確的安 全指涉對象,也不具有一個安全行為主體,中國的安全化訴求只能隱藏在團體身分之 內,由於「外空委」在登錄其成員發言並不標名發言國的個別身分,只以「有人」、 「有些」、「其他」代表團的方式措辭芫,中國安全訴求的力道因而無法開展,呈現出模 糊而無法聚焦的分散狀態。對於中國而言,「外空委」為主導所有外空軍備控制相關基 本概念與定義討論的重要場合,也是制定和平利用外空原則和規章的重要機構。中國 對「外空委」的這個認知理應正確無誤。「外空委」提供了中國在此議題上重要的社會 化管道,也是中國掌握相關知識的重要學習平台。中國做為一個在外空議題上相對起 步較晚的國家,只得依附在廣大的第三世界陣營中,通過配角的身分來附和這個反對 外空軍備競賽的訴求。其身分政治構成要件的自我主體性不易確立,行為特徵不易辨 識,充其量只能藉由自我領悟來內化外在結構所制定的規範,加速學習相關的技術性 知識。 http://www.unoosa.org/pdf/gadocs/A_47_20E. pdf. 註 芫 外空委法律小組委員會的決定如下:「有人表示」是指只有一個代表團表示這種意見;「有些代表 團」是指一個以上的代表團表示這種意見;「其他代表團」則指一個以上的代表團表示相反的意見。 將不會再使用如「幾個」、「若干」、「某個」、「數個」、「大多數」等措詞。委員會決定,今後 其報告以及其附屬機構的報告在提到代表團的意見時將採用同樣的措詞。

(21)

三、中國在「裁談會」外空安全化的實踐

第三,中國正式參與「裁談會」的時間和參與上述外空建制內的機構大致相仿, 而其整體作為則有別於在聯合國大會和「外空委」的表現。中國於 1985 年 3 月 19 日 首次向「裁談會」提交了第一份闡述中國有關防止外空軍備競賽的基本立場工作文 件。對中國而言,1985 年是一個相當重要的年份,美國雷根總統有關「戰略防禦計 畫」之政策宣布,預示了美國核武戰略的改變。中國做為一個第二級的核武國家,其 將所承受的安全衝擊可謂不小。中國在「中國對防止外空軍備競賽的基本立場」為題 的工作文件,強調防止外空軍備競賽應是「裁談會」議程上的優先項目,「裁談會」應 設立相關的附屬機構,並就此議題進行談判。中國主張此一附屬機構的職權範圍應具 有最終目標,即達成明確的協議。中國之所以強調「裁談會」的重要性,緣於「裁談 會」在 1985 年至 1994 年期間,已針對防止外空軍備競賽此一議題設立了「特委會」, 並就此議題進行實質性的全面審議,來審查與防止外空軍備競賽有關的問題。不過當 時「裁談會」同意所設立的「特委會」,其性質只是針對外空軍備競賽進行一般性的審 議。而中國所主張的「特委會」乃是進行實質性條約談判,兩者目標差異甚遠。加上 中國與美國各自所關切的議題更是南轅北轍,中國強調防止外空軍備競賽,美國強調 禁止裂變材料,其優先順序有明顯之差異。中國在美國強大壓力下只得放棄將這兩項 議題聯結的打算,隨後「特委會」於 1994 年中止運作,暫時結束了中國在此議案上的 努力芚。 當中國於 1985 年首度以工作文件形式向「裁談會」闡述其基本立場之舉,就是中 國企圖以安全化手段來建構外空安全共有觀念之濫觴。換言之,也是中國企圖透過安 全化建構外空安全規範理念,並透過制度化的過程來建立外空規範作為之具體表現。 當時國際仍處於美國與蘇聯對峙的局面,一方面,中國指摘美、蘇雙方不應爭相發展 外空武器,而應展現政治誠意,共同承諾不發展、不試驗和不佈署外空武器之義務, 並在此基礎上締結一項全面禁止外空武器的協議。另一方面,中國此一作為展現了其 欲以安全化的手段來爭取發言空間的企圖。只是 1990 年代「裁談會」全力專注在《化

學武器公約》(Chemical Weapons Convention, CWC)芘和《全面禁止核試驗條約》

(Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT)這兩個條約的密集談判工作芛,中國所關切的

防止外空軍備競賽這個議題,只能屈居於一個不太重要的位置。隨後美國柯林頓總統

註 芚 Jing-dong Yuan, “Culture Matters: Chinese Approaches to Arms Control and Disarmament,” in Keith R.

Krause ed., Culture and Security: Multilateralism, Arms Control and Security Building(London: Frank Cass,

1999), p. 111.

註 芘 Alexander Kelle, Kathryn Nixdorff and Malcolm Dando, Controlling Biochemical Weapons: Adapting

Multilateral Arms Control for the 21th Century(New York: Palgrave Macmillam, 2006).

註 芛 Zou Yunhua, “China and the CTBT Negotiations,” Center for International Security Cooperation, Stanford University, December 1998, http://www.ciaonet.org/wps/yuzol/index.html; William S. W. Chang, “China and the Comprehensive Test Ban Treaty Negotiations,” Stanford Journal of East Asian Affairs, Vol. 1(Spring

數據

表 1  外空安全化  概念性定義  操作性定義  1. 安全指涉對象  (referent objects)  其安全受到存在性威脅之對象,具有合理之生存權。  締約國  2
表 3  外空安全建制  聯合國大會及委員會  和平利用外空委員會  裁軍談判會議  規則規範  國際安全  和平使用外空  國際安全  功能議題  和平利用外空的國際合作 外空定界/發射國/核動力 源/靜止軌道/空間碎片 外空武器化/軍事化/軍備控制/禁止裂變材料  組織結構  第一委員會第四委員會  法律小組委員會  科學技術小組委員會  防止外空軍備競賽特別委員會  集團成員  聯合國會員國  空間國  非空間國  西歐集團  二十一國集團  東歐集團  中國  決策方式  記名投票多數決  共識決
表 5  外空安全化的具體作為  (第一組)  1985/2000  (第二組) 2002  (第三組) 2006  (第四組) 2008  有  指涉對象  無  有  有  有  有  弱  中 現存威脅  強  弱  強  強  強  是  緊急行動  否  否  是  是  是  是  打破成規  否  否  是  是  是  強  中 話語形態  弱  弱  強  強  強  高  政治化  低  低  高  高  高  資料來源:作者製表。  第一組工作文件有二:一為中國於 1985 年首次向「

參考文獻

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