CMY K
PRC Participates Regional Economic Cooperation of Northeast
Asia
－ Present situation and Prospect of Tuman River Area
Development Programme
（TRADP）
趙成儀 (Chao, Cheng-Yi) 本刊特約研究員、國立政治大學東亞所博士生
摘要
東北亞地域遼闊，經濟實力雄厚，然而長期以來，由於政治、軍事的對抗，使 得東北亞地區充斥各種矛盾衝突，經濟潛力無法充分發揮。現階段加強東北亞區域 經濟合作無疑是化解這些矛盾的最佳途徑，既可促進區域的經濟發展，也有利於維 護東亞地區、乃至整個世界的和平與安全。1991 年，由聯合國開發計畫署（UNDP） 所推動圖們江流域國際合作開發計畫（TRADP），就是這種思維下的產物。期待經 由小區域的經濟合作，帶動整個東北亞整體區域合作，逐步將圖們江流域國際合作 開發提升至多邊區域合作。儘管圖們江流域合作開發計畫推動迄今面臨許多主客觀 條件的制約，致推動東北亞的區域經濟合作的進程一再延遲。然而由於近年來東北 亞區域經濟實力不斷提升，及1997 年東盟倡導東亞區域合作，建立東協 10 ＋ 3 框 架，為東北亞區域合作注入了新的動力。預料在中國大陸正式簽署加入東協10 ＋ 3 後，將有助於促進東北亞區域經濟合作及整個東亞一體化的進程。 關鍵字：東北亞、區域經濟合作、圖們江流域開發、東亞一體化中國大陸參與東北亞區域經濟合作
的嘗試─圖們江流域開發計畫
的現況與前景
專 題 研 究壹、前言
東 北 亞 主 要 是 指 東 亞 的 北 部 地 區 ， 地 理 範 圍 主 要 包 括 中 國 大 陸 東 北 的 遼 寧、吉林、黑龍江三省、內蒙東部、俄羅斯的遠東地區、朝鮮半島、日本和蒙 古 ，政治上則涵蓋日本、韓國、朝鮮（北韓）、蒙古（外蒙）、俄羅斯、中國 等6個國家。圖們江下游地區現階段是全球經濟學家公認「具有巨大工業化潛力 和潛在的全球物流中心」，同時也是世界上唯一具備上述條件卻尚未進行大規 模工業開發的地區。然由於東北亞複雜的政經情勢，致使該區域經濟合作起步 甚晚，各方面發展迄今仍相對落後。 東 北 亞 區 域 經 濟 合 作 早 期 主 要 以 雙 邊 為 主 ， 直 到1980年代末，冷戰結束 後，才開始出現多層次的雙邊和多邊經濟合作。其中以1991年底，聯合國開發 計畫署（UNDP）推動圖們江流域國際合作開發計畫最受矚目（參見圖1），東 北亞的區域經濟合作開始進入實質性的發展階段。現階段東北亞的區域經濟合 作已初具規模，積極參與推動區域經濟合作已成為中國大陸對外經濟發展的重 要戰略之一，也是因應國際經濟形勢與國內經濟發展所需的必然選擇。本文將 從中國大陸參與東北亞區域經濟合作的原因，及推動圖們江流域合作開發、東 北亞區域經濟合作所面臨的機遇與問題，以探究圖們江流域開發計畫的現況與 前景，及東北亞區域經濟合作的未來發展。貳、區域經濟合作的形態
世界各地區的區域合作，大致上可分為三種形式，一種是功能性的合作， 即區域內各國為實現某個具體目的而進行的多邊合作。其中最普遍的是區域經 濟合作，通常以市場為導向，以貿易和投資為主要形式，以互相謀求經濟利益 為目的。這種合作的主要推展力量來自民間（非政府組織、企業等）和地方政 府，在必要時，中央政府有時介入，但並不起主導作用。像圖們江地區開發的 維基百科，2008 年 1 月 6 日摘自網路。http://zh.wikipedia.org/wiki/E4%B8%9C%E5%8C%97%E4%BA% 9A 「 圖 們 江 開 發 潛 力 大 難 度 高 」， 文 匯 報，2006 年 10 月 22 日。http://paper.wenweipo.com/2006/10/22/ GJ0610220007.htmCMY K 區域經濟合作即屬於這一類形態。 另 一 種 區 域 合 作 是 制 度 性 的 合 作 安 排 ， 它 建 立 在 一 個 共 同 的 區 域 協 定 基 礎 上 ， 因 而 也 稱 之 為 「 有 形 的 制 度 性 合 作 」 。 這 種 合 作 有 長 遠 的 目 標 ， 主 要 由 參 與 各 國 的 中 央 政 府 來 推 展 ， 合 作 範 圍 不 是 局 限 在 某 個 項 目 或 局 部 功 能 上 ， 這 種 區 域 合 作 可 以 是 經 濟 領 域 的 ， 也 可 以 延 伸 到 多 個 領 域 ， 如 政 治 、 安 全、社會等，像東協、歐盟都屬於制度性區域合作形式，而像北美自由貿易區 （NAFTA）一類的區域經濟合作安排也屬於這一類形態。 介 於 上 述 兩 種 形 態 之 間 的 是 一 種 過 渡 型 的 區 域 合 作 形 態 ， 稱 為 「 準 制 度 陸建人，「對10+3 框架下東北亞區域合作的幾點認識」，美中經濟評論，2005 年 4 月 1 日。 http://iaps.cass.cn/xueshuwz/showcontent.asp?id=689 圖1：圖們江流域開發示意圖 資料來源： www.sysh.tc.edu.tw/wwwk/course/soc/社會領域/教學資源/ 地理/中國/中國重點(華北~內蒙).doc
性合作形態」。它具備一種非約束性的「軟制度」，但非散沙一盤。它有長遠 的 目 標 ， 也 有 實 現 目 標 的 手 段 。 這 種 區 域 合 作 形 態 的 代 表 就 是 亞 太 經 合 組 織 （APEC），APEC提出了實現亞太地區貿易和投資自由化的「茂物宣言」和 時間表，以「單邊行動計畫」和「集體行動計畫」為手段，以政治領袖的「承 諾」為保障。APEC不具約束性，亦非一般的國際性論壇，而是透過成員自願行 動來進行的一種新型的區域合作形態。而在圖們江流域開發合作中，中、朝、 俄3國和中、朝、韓、蒙、俄5國政府先後簽署了三個協議，以協調該項目的合 作，因此這種合作形態也被稱之為「無形的功能性合作」。
參、中國大陸參與圖們江流域開發計畫與東北亞區域
經濟合作的原因
一、促進經濟發展 就中國大陸而言，參與東北亞區域經濟合作，有助於擴大經濟發展與市場 空間。2005年中國大陸對東北亞各國出口占總出口17.34％，從東北亞吸收的外 資所占比重也較高，加強與東北亞各國的區域經濟合作，拓展與東北亞各國的 貿易投資規模，可降低對美歐等傳統市場的過度依賴，促進市場多元化，分散 市場風險。此外加強東北亞區域經濟合作還可以加強與相關國家在資源開發方 面的合作，有效地吸引日韓等國的產業轉移，促進東北老工業基地的振興。 二、提高國際地位 參與東北亞區域經濟合作，有利提升中國大陸在東北亞區域經濟事務中的 影響力，並營造有利於和平發展、推動「和諧世界」的國際環境。現階段東北 亞地區凝聚了所有大國的政治、經濟關係，中國大陸在東北亞區域經濟合作中 若能占有關鍵地位，將提高中國大陸在國際政治、經濟領域的地位。 三、維護戰略利益 中 國 大 陸 參 與 東 北 亞 區 域 經 濟 合 作 ， 有 利 於 擺 脫 大 國 及 其 他 區 域 集 團 的 牽制，平衡與其他大國的利益關係，發展鞏固與周邊國家的關係，維護經濟安 同註3。 「我國參與東北亞區域經濟合作的構想」，湖南省商務廳世界貿易組織處，2006 年 3 月 24 日。 http://www.hunancom.gov.cn/part/smc/NewsRead_Big5.asp?id=6704 同註 5。CMY K 全、軍事安全與民族和諧。東北亞地區是世界經濟三大板塊之一，加快東北亞 區域經濟合作將有助於推動世界多極化進程，增強與美、歐抗衡的實力。2004 年東北亞地區總產值已占全球20％， 推動東北亞的區域經濟合作，有助於建構 與歐盟、北美自由貿易區分庭抗禮的世界經濟新格局，因此東北亞區域經濟合 作成為中國大陸積極推動區域合作的重點地區。 四、中國大陸參與東北亞區域經濟合作的具體構想 （一）東北亞區域經濟合作與振興東北老工業基地戰略相結合 東北地區地處東北亞核心，是中國大陸參與東北亞區域經濟合作合作的前 沿。東北地區的經濟發展水平直接制約東北亞區域經濟合作的程度。2003年， 中國大陸提出振興東北老工業基地的戰略，試圖把東北發展成為珠三角，長三 角、環渤海經濟圈以外的另一個重點地區，促進區域經濟的均衡發展。 實施振 興東北老工業基地戰略的過程，就是要進一步擴大對外開放，利用區位優勢， 加強東北老工業基地與東北亞各國的合作，引進韓、日的技術，及俄、蒙的資 源，為振興東北老工業基地創造有利條件。0 對中國大陸而言，參與東北亞區 域經濟合作與振興東北老工業基地是相互關聯的兩個重要戰略，兩者可共同推 展。 （二）東北亞區域經濟合作與沿邊開放政策相結合 參與東北亞經濟合作發展進程的主要是與東北亞國家接壤的東三省和內蒙 等地，這些省分都屬沿邊省分，經濟發展較沿海地區落後，因此中國大陸很早 就提出沿邊開放的政策。而東北亞區域經濟合作則為沿邊省份的開放提供了一 個較佳的發展機會。因此中國大陸推動圖們江流域國際合作開發作為東北亞區 域經濟合作的平台，藉此實施沿邊開放政策，以推動沿邊區域的開發。 （三）實現東北亞國家間的優勢互補 歷經改革開放20多年的發展，利用國內外資源一直是推動中國大陸經濟持 劉秀蓮，「東北亞區域經濟合作中的國家利益紛爭」，中國社會科學院世界經濟與政治研究所網站，2005 年10 月 24 日。http://www.iwep.org.cn/pdf/2006/dbyqyjjhzzdgjlyfz_liuxiulian.pdf 同註 5。 「張國寶主任作『振興東北地區等老工業基地加強東北亞區域交流與合作』主旨演講」，振興東北網， 2004 年 10 月 12 日。 0 「圖們江地區開放開發進展情況及建議」，吉林大學東北亞研究中心，2005 年 7 月 20 日。 http://info.jlu.edu.cn/~nasc/zhuantiyj_list_detail.php?id=27&p_type=%e5%9B%BE%E4%BB%AC%E6% 同註 10。
續發展的重要戰略。東北亞國家中，日、韓兩國的經濟發展水平高，擁有技術 和資本的優勢，俄、蒙、朝鮮，則擁有豐富的資源，中國大陸在勞動力資源上 具有優勢，東北亞國家的經濟互補性非常強（見表1）。2004年歐盟區域內貿易 占其貿易總額的63％，北美自由貿易區占54％，而東北亞中、日、韓三國區域 內貿易僅占其貿易總額19.3％，還有很大的合作空間。 因此在東北亞區域合作 的框架下，加強與東北亞國家的經濟合作，將加速中國大陸整體經濟的發展。 表 1 中 國 大 陸 對 東 北 亞 各 國 進 出 口 總 額 統 計 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 日本 857.8 876.9 1019 1336 1678.4 1843.9 2073.6 1067.9 (1-6月) 朝鮮 4.9 7.4 7.2 10 13.8 15.8 ／ ／ 韓國 345 359 440.7 632.3 900.5 1119.2 1343.1 1500 (預估) 俄羅斯 45.2 18.7 23.3 157.6 212.3 291 333.9 470 (預估) 資料來源： 中國統計年鑒2006（北京：中國統計出版社，2006年），頁740、742。2006年、 2007年相關數據摘錄自中國經濟網、中國國際電子商務網、俄羅斯新聞網。
肆、圖們江流域開發計畫的現況與前景
一、圖們江流域開發計畫的源起 有關圖們江下游地區的開發，早在1984年就有部分中國大陸學者針對這個 課題提出研究報告，而後吉林省政府為通過邊境地區開發來促進經濟發展，於 1980年代後期開始規劃。1990年7月，由吉林省科技委員會主任丁士晟在長春市 所舉辦的東北亞經濟發展國際會議（由中國亞洲太平洋協會、美國東西中心、 聯合國開發計畫署（UNDP）主辦）中正式提出。 此一構想獲得UNDP的支 持，因而受到國際社會所矚目。 1 9 9 1 年 1 0 月 ， 在 UNDP的 倡 議 下 ， 發 起 圖 們 江 流 域 合 作 開 發 計 畫 「 東 北 亞 區 域 經 濟 合 作 前 景 十 分 廣 闊 」， 人 民 網，2005 年 10 月 11 日。http://finance.people.com.cn/ GB/3758089.html 參閱丁士晟，圖們江開發構想（創知社，1996 年），頁 24、228。 單位：億美元CMY K （TRADP），並成立專門機構圖們江開發祕書處，計畫在20年內投資300億 美元，將圖們江三角洲建設成為北方的香港。 隨後在1992年的烏蘭巴托會 議上，朝鮮代表團建議將圖們江流域開發列為東北亞區域合作的第一優先選 項，並取得與會各國代表的支持。朝鮮代表團且首次宣布，將在圖們江下游 出海口附近設立自由貿易區。 1995年12月6日，UNDP邀集中國大陸、俄羅斯、朝鮮、韓國、蒙古5國 代表在聯合國總部，簽署關於開發圖們江地區的三項協定，分別是由5國代 表所共同簽署的《關於建立圖們江經濟開發區及東北亞開發協商委員會的協 定》、《圖們江地區經濟開發區及東北亞環境諒解備忘錄》，以及中、朝、 俄3國代表簽署的《關於建立圖們江經濟地區開發協調委員會的協定》，正 式啟動了圖們江流域國際合作開發的進程， 同時也象徵東北亞區域經濟合 作― 特別是圖們江流域的合作開發，從研究、協商進入實質性合作開發的 階段，這是由中、俄、朝、韓、蒙5國共同組成的一個政府間的特殊機制， 為 東 北 亞 區 域 經 濟 合 作 提 供 了 一 般 性 的 合 作 框 架 及 對 話 交 流 的 平 台 （ 見 表 2）。 表 2 圖 們 江 區 域 相 關 數 字 統 計 中國大陸延邊 朝鮮羅津 蒙古東部 俄羅斯 濱海邊疆區 人口（萬） 205.1 15.8 20.2 217.7 面積 （平方公里） 42,700 746 287,500 165,900 累積國外投資總額 （美元，百萬） 776 （2004年） 138 （2003年） 1,093 （2004年） 849 （2003年） 貿易額 （美元，百萬） 410 （2003年） 25 （2003年） 1,865 （2004年） 2,763 （2004年） 資料來源： 劉德標，「圖們江開發合作區域由小變大的機遇」，商務博客，2005年11月15日。 張蘊嶺主編，東北亞區域經濟合作，（北京：世界知識出版社，2004 年），頁 98。 「聯合國冀打造『北方香港』」，文匯報，2006 年 10 月 22 日。 http://www.wwpnews.net/news.phtml?news_id=GJ0610220006&loc=LU&cat=2581f&no_combo=1 （1995 年 12 月 6 日 中俄朝韓蒙簽署圖們江地區開發協定，歷史上的今天），2006 年 12 月 8 日。 http://www.chinakongzi.com/2550/big5/history/index.asp?id=1340&pmon=12&pdat=6
http://blog.mofcom.gov.cn/column/print.shtml?/sjjj/200511/20051100000269 二、圖們江流域開發計畫的主要內容 圖們江是流經中國大陸、朝鮮、俄羅斯三國的國際河流，全長516公里，發 源於吉林省長白山，在吉林省琿春市的防川進入日本海。其中從源頭到防川的 中俄「土」字界牌501公里為中朝界河，「土」字界牌至入海口15公里為中俄界 河。 圖們江開發計畫所涵蓋的區域，主要是指圖們江下游中、俄、朝三國接壤 地帶，包含吉林省東南部與俄羅斯、朝鮮交界的延邊朝鮮族自治州、俄羅斯濱 海邊疆區的中南部，及朝鮮的羅津先鋒地區。延邊距日本海僅15公里，但被俄 羅斯和朝鮮封閉了出海口，因此與俄羅斯、朝鮮這一片國境接壤地帶，就形成 了區域開發與經濟發展的死角。 1 9 9 1 年 1 0 月 ， 在 漢 城 召 開 的 第 一 次 圖 們 江 流 域 開 發 計 畫 管 理 委 員 會 （PMC，成員有中、俄、朝、韓、蒙），UNDP所規劃的「圖們江地區開發構 想」指出：到2010年為止，將對延吉（中）―海參崴（俄）―清津（朝）所 組成面積1萬平方公里的「大三角地帶」投資300億美元，將位於其中心由琿春 （中）― 羅津（朝）― 波西耶特（俄）所組成1千平方公里的「小三角地帶」 建設成為集港口、機場、鐵路為一體的交通樞紐及東北亞產業、貿易中心的新 型國際都市。 也就是計畫將位於中、俄、朝三國國境線上的圖們江改造成為大 型船隻能夠從日本海逆流而上進入中國大陸的通道，通過在三國國境附近建設 貿易港口及出口加工區，將圖們江地區建設成為東北亞環日本海地區新興的貿 易據點。 三、圖們江流域開發計畫的現況 圖 們 江 流 域 國 際 合 作 開 發 構 想 的 提 出 ， 最 初 的 目 的 就 是 為 了 確 保 吉 林 省 在東北亞取得出海口。為實現這個目標，首先要完成的就是中、俄、朝三國道 路、港口、海關、區域的一體化，從而打通中、蒙和日、韓等國的通道，進而 摘自網路資料，http://wwwold.sdpc.gov.cn/g/ge/ge027.htm 櫛谷圭司，「延邊開發的十年－圖們江開發的夢想與現實」，收錄於胡春惠、宋成有主編，東北亞的回顧 與展望國際學術討論會論文選集（台北：正中書局，2003 年），頁 120。 同註 18，頁 121。
CMY K 實現東北亞區域經濟的一體化。0 而推動圖們江流域開發的進程，就是以吉林省 為中心，以開發中俄、中朝間的陸上通道為其首要內容。1992年3月，中國大陸 國務院批准琿春市為進一步對外開放的邊境城市，同年9月，又批准設立琿春邊 境經濟合作區；2000年4月，國務院批准設立琿春出口加工區；2001年2月，又 批准設立琿春中俄互市貿易區。琿春位於吉林省東南部的圖們江下游地區，地 處中、俄、朝三國交界地帶，也是圖們江流域國際合作開發計畫的核心。 中國 大陸規劃琿春作為邊境國際城市，主要就是著眼於開發中俄、中朝間的陸路通 道，建立中國與俄羅斯、朝鮮的港口間陸路交通的聯繫，以作為中國大陸貨物 的運輸港。 （一）中俄通道的開發現況 以中俄通道而言，主要是從琿春經國境線上的長嶺子至俄羅斯庫拉斯基諾 （Maharino站）的道路與鐵路的建設，扎魯比諾港的設備修繕，包括過境、通關 手續的軟硬體的改善等。1992年12月，中俄達成鐵路建設通訊協定，1993年4 月，琿春－庫拉斯基諾間38公里的鐵路工程開始動工，1996年10月完成接軌。 由 於 中 、 俄 之 間 的 鐵 軌 寬 度 不 同 ， 因 此 在 琿 春 ― 庫 拉 斯 基 諾 間 的 卡 梅 紹 娃 亞 （Kamyshovaya）設立了中轉站。1999年5月，琿春中轉站開始運作，2002年2 月，貨物首次由俄羅斯運入中國大陸，2005年轉運量達到1百萬噸，預計2010年 可達到250萬噸的階段目標。至於中俄通道的出海口扎魯比諾港，由於最初是作 為漁港開發，1992年始轉為民用港口，年吞吐量約120萬噸，目前尚不具備作為 一個商業港口的完整條件。 （二）中朝通道的開發現況 在1991年10月第一次PMC會議上，UNDP提出圖們江流域開發計畫的構 想，當時朝鮮就提出了修改羅津、先鋒等北部現有港口作為共同使用港口的提 案。為配合此一提案，朝鮮在同年12月宣布，將與中、俄接壤的621平方公里的 交界地帶劃為自由貿易區，先鋒、羅津、清津三個港口設為自由貿易港。1993 年6月，中國與朝鮮原則上達成協定，中國大陸方面以為清津港修建港口、高 20 「祝業輝談圖們江地區國際合作開發」，中國廣播網，2005 年 9 月 4 日。 http://www.cnr.cn/2004news/column/dby/xx/20050904-504101863.html 21 「琿春推動大圖們江開發暨東北亞區域合作紀實」，吉林商務之窗，2005 年 10 月 18 日。http://big5. mofcom.gov.cn/gatw/big5/jilin.mofcom.gov.cn/aariticle/sjdixiansw/200510/20051000591059.html 同註 18，頁 123。
速公路、旅館等為條件，換取朝鮮北部港口50年的使用權。使得朝鮮北部的先 鋒、羅津、清津等港口，成為中朝通道的出海港口。 與 中 俄 通 道 相 較 ， 中 朝 通 道 的 開 發 明 顯 地 具 備 優 勢 ： 包 括 圖 們 ― 羅 津 間 的現有鐵路可供利用、兩國間的軌道寬度相同、圖們江上已有多座公路橋樑可 供車輛運輸，及「羅津先鋒自由貿易區」的中心羅津港具備較佳的貨物吞吐量 （每年400萬噸）等， 然而由於中朝之間現有的鐵公路系統品質不佳，難以承 受較大的運輸量，而維修工程又需耗費巨資，因而制約了「羅津先鋒自由貿易 區」的發展。 四、圖們江流域開發計畫的前景 （一）圖們江流域開發計畫的機遇 2005年，UNDP圖們江流域合作開發項目舉行了第八次政府間協商會議， 與會的中、朝、韓、俄、蒙5國代表就有關圖們江流域合作開發的前景達成了7 點協議： 1.將1995年由5國共同簽署的《關於建立圖們江經濟開發區及東北亞開發協 商委員會的協定》、《圖們江地區經濟開發區及東北亞環境諒解備忘錄》2項協 定再延長10年。 2.加強現有的區域聯繫與合作，推動圖們江區域與東北亞地區的經濟增長和 可持續發展。每年舉行大圖們江開發諮詢委員會及其投資發展論壇。 3.各成員國全力支持大圖們江流域開發計畫，加大經濟發展的力度，UNDP 繼續以圖們江機制支持東北亞地區具體的經濟合作項目。 4.將圖們江合作區域擴大到整個大圖們江地區，包括中國大陸的東北三省和 內蒙古自治區、朝鮮的羅津經濟貿易區、蒙古的東部省份、韓國的東部港口城 市和俄羅斯濱海邊疆區。 5.成立商業顧問委員會，鼓勵支援民營企業作為投資者與合作者，加強大圖 們江區域開發與合作。 6.把「圖們江開發秘書處」的資源與活動，轉移到大圖們江流域開發優先項 目的確認與實施上，如交通、能源、投資和旅遊等領域，尋求新的合作者與擴 同註18，頁 124。 「 圖 們 江 地 區 開 發 開 放 回 顧 (2001 年 )」，TCDC Update，2002 年 6 月。http://www.ecdc.net.cn/events/ tcdcissue6/4.htm
CMY K 大資源基礎。 7.各成員國政府從財政上支援「圖們江開發秘書處」與專家組的運作，使其 有能力履行項目工作。 除 此 之 外 ， 中 國 大 陸 從2003年起，由中央至地方開始研擬實施振興東北 老工業基地戰略，為東北地區參與大圖們江流域開發合作提供了可靠的制度保 障。而俄羅斯方面也頒布了《經濟特區法》，為參與大圖們江流域開發合作提 供了法律上的保障。 （二）圖們江流域開發計畫所面臨的挑戰 近年來，東北亞區域合作持續加溫。朝鮮、俄羅斯、蒙古等國隨著國內經 濟政策的調整，紛紛強化與中國大陸的經貿往來，日本和韓國在原有基礎上與 中國的經貿合作也進一步加深。但儘管參與圖們江流域合作開發的各國政府都 有意願持續推動這項計畫的各項進程，然而區域內長期以來的交通建設落後卻 形成制約東北亞與圖們江區域合作的巨大阻礙。 從地理環境來看，東北亞各國往來的核心是以吉林省琿春為中心的圖們江 地區。圖們江地區的交通運輸開發10餘年來雖取得了一定的進展，但目前情況 卻遠不及東北亞區域合作的現實及長遠需要。中俄之間的鐵路交通至今仍處於 極不穩定的狀態。琿春―卡梅紹娃亞（Kamyshovaya）鐵路是吉林省拓展俄羅斯 市場、參與圖們江流域開發、推動東北亞區域一體化的唯一主要通道，但中俄 雙方都存在體制與機制上的障礙。由於俄方與中國大陸鐵路連接的區段不屬於 國鐵，致使琿― 卡鐵路自1995年5月開始運行以來，運作極不順暢，2004年11 月後基本處於停滯狀態。 此 外 ， 由 於 中 、 俄 、 朝 三 國 還 未 建 立 統 一 的 自 由 通 關 制 度 和 口 岸 查 驗 制 度。致使三方在口岸通關、出入境管理方面存在許多制度性差異，三方在貨物 和人員的查驗方面自成體系，影響了通關效率。琿春現有3個公路口岸和1個鐵 路口岸，但幾個口岸普遍存在設施不足的問題，影響了口岸功能發揮，也限制 了該地區的經濟合作與貿易往來。 劉德標，「圖們江開發合作區域由小變大的機遇」，商務博客，2005 年 11 月 15 日。 http://blog.mofcom.gov.cn/column/print.shtml?/sjjj/200511/20051100000269 「中俄韓日四國航線開通：東北亞瓶頸仍存」，多維新聞網，2006 年 9 月 11 日。 同註21，24。
（三）東北亞新航線的開發與陸路交通的拓展 為 解 決 東 北 亞 各 國 在 圖 們 江 流 域 合 作 開 發 所 面 臨 的 交 通 障 礙 ， 中 、 俄 、 韓、日共同決定，在2007年建設一條經圖們江口到日本的海陸聯運定期航線， 這將是日本海沿岸首條連接四國的海上定期航線。新航線長約800海浬，自吉林 省琿春，經俄羅斯扎魯比諾港、韓國的束草抵達日本新潟，開闢中國大陸東北 的第二條出海通道，成為繼東海之後，打通日本海航運通道的新航線，從此東 北運送貨物到日本，時間僅為原來的八分之一。而新航線的開通也將打破制約 圖們江地區經濟發展的交通瓶頸，使中日兩個亞洲最大經濟體間的貿易往來更 為緊密，將可帶動整個東北亞地區的貿易發展。 此外在陸路交通方面，目前圖們江地區除主要通道琿春― 俄羅斯卡梅紹娃 亞（Kamyshovaya）的國際鐵路已經開通、中俄琿春—哈桑「路港關一體化」專 案正積極推進中。中朝琿春― 羅先（羅津先鋒自由貿易區）「路港區一體化」 專 案 也 已 進 入 全 面 實 施 階 段 ，未 來 應 可 逐 步 改 善 圖 們 江 區 域 內 的 陸 路 交 通 問 題。
伍、圖們江流域開發計畫與東北亞區域經濟合作相關問題探討
一、圖們江流域開發與東北亞區域經濟合作的優勢 （一）各國間已有雙邊合作的基礎 中、俄、朝鮮、蒙古以往同屬社會主義陣營，在政治、外交關係上較為接 近，而中、日、韓三國間則有密切的經貿關係，俄羅斯與日、韓等國也有正常 的交往關係，目前朝、韓關係及朝、日關係也正在改善當中。總體而言，東北 亞各國雙邊關係都是朝正向發展，且國家間都簽署許多支持雙邊交往法律性文 件，如《中日和平友好條約》、《中俄睦鄰友好合作條約》、《俄朝睦鄰友好 合作條約》、《俄韓基本條約》等。 （二）東北亞中日韓三國具有文化的相似性 東北亞中、日、韓三國同屬漢字、儒教文化圈，具有文化方面的相似性， 同時三國間也具備經濟互補的條件。中國大陸具有廣大的市場發展可能，韓國 同註 26。 「日本替中國尋東北亞出海口 日本海通航呼聲漸起」，人民網，2006 年 6 月 12 日。http:// finance.people.com.cn/BIG5/42773/4464588.htmlCMY K 具備中國所必需的開發經驗和技術，日本則具備發展所需的龐大資金。儘管目 前東北亞地區的區域經濟合作仍存在許多難題，但東北亞地區不僅是世界上最 活躍、最具潛力的全球最大市場，而且還有很大的經濟發展空間，因此東北亞 區域經濟合作將是必然的趨勢。 （三）國際社會積極推動 圖 們 江 三 角 地 區 具 有 獨 特 的 區 位 優 勢 ， 陸 路 中 、 朝 、 俄 三 國 相 通 ， 水 路 中、朝、俄、韓、日五國相通，因此引起國際社會的高度關注。1991年底，聯 合國開發計畫署（UNDP）倡導並提供300億美元貸款，推動為期25年的區域整 體開發。除了UNDP外，以促進東北亞經濟發展為目標而開展活動的組織還有東 北亞經濟論壇、東北亞經濟會議等，而這些都是推動東北亞區域合作的有形助 力。 （四）東北亞地區經濟合作的發展潛力 1.資源優勢 東北亞地區不僅蘊藏著多種多樣的豐富資源，且大都未進行大規模開採， 現已成為世界上少有的資源寶庫。如俄羅斯遠東的石油、天然氣、煤、水利和 森林資源等；中國大陸東北豐富的野生動植物資源、礦產資源等。此外，東北 也是中國大陸的重工業基地，工業基礎雄厚，農業方面也是重要的商品糧食基 地。朝鮮的煤、鋼鐵等礦產資源也十分豐富。更重要的是俄羅斯遠東、中國大 陸東北尚有廣大未開發土地，為區域經濟合作提供重要的潛在資源。 2.區位優勢 吉林省位於東北亞的中心，特別是吉林省的琿春市，地處中、俄、朝三國 交會地帶，圖們江貫流其間，其東南有中俄琿春口岸，西南有中朝的沙坨子口 岸，中間為經圖們江進出日本海的水上通道。而圖們江地區的開發還將另闢一 條新的亞歐大陸橋，為朝鮮半島及日本海沿岸地區提供通往歐洲的便捷通道。 現階段中日、中俄、日朝、日韓均有航空直接聯繫，新的航線也將陸續開通， 這些都有利於東北亞各國間的經濟技術合作。 3.經濟互補性強 主要表現為自然資源的互補、勞動力資源的互補和產業結構的互補。即日 29 「東北亞地區合作的意義、困難與前景」，2007 年 2 月 2 日摘自網路 http://www.coi.gov.cn/question/q189. htm
本與韓國逐次將其國內的成熟產業或夕陽產業轉移至東北亞其他各國，透過輸 出其剩餘資本及技術，與中朝兩國豐富的勞動力資源及俄蒙豐富的自然資源相 結合，成為東北亞區域合作的潛在優勢，而這種要素互補型和產業結構互補型 經濟合作帶有明顯的垂直分工特徵。 4.城市協作性強 在日本海周邊地區分布著幾十個城市，且各個城市均擁有自己在資金、產 業、技術、資源、勞動力等方面的優勢，即城市間的互補關係，為區域合作奠 定了客觀基礎。如中國大陸的琿春市、日本的境港市、韓國的束草市、朝鮮的 清津市等在近些年均制定了各種開發計畫，這些計畫的實施，在加快地區經濟 發展的同時，也為區域合作創造了條件，並成為東北亞區域經濟合作最有潛力 的優勢。0 二、圖們江流域開發與東北亞區域經濟合作的障礙因素 在 冷 戰 結 束 後 ， 東 北 亞 各 國 關 係 無 論 在 政 治 、 經 濟 領 域 都 有 了 很 大 的 進 展，但也存在或潛伏著許多不穩定的因素，這些因素對圖們江合作開發與東北 亞區域經濟合作的進一步發展都產生明顯的阻礙作用。 （一）東北亞國家類型的複雜性是制約區域經濟合作的首要原因 東北亞地區是世界上政治、經濟差異最明顯的地區之一。既有社會主義與 資本主義兩種截然不同的經濟制度同時並存，也有從社會主義向資本主義制度 轉型的國家；既有經濟高度發達的國家，也有經濟迅速發展正在崛起的國家， 還有至今依然極端貧困的國家。國家類型的複雜多樣性，形成各國參與區域合 作的目標分歧，使得區域經濟合作難以在短期內取得重大突破。 （二）東北亞複雜的歷史問題是影響區域經濟合作的重要原因 東北亞各國間大都有不同程度的歷史和現實積怨。如中日、中俄、日韓、 日朝之間，許多歷史所遺留下來懸而未決的問題，其直接後果就是影響彼此之 間的合作意願： 1.領土領海主權問題 在 東 北 亞 地 區 部 分 國 家 之 間 還 存 在 著 一 些 領 土 糾 紛 ， 其 中 包 括 日 俄 關 於 30 「東北亞地區區域經濟合作現狀分析」，新華網，2003 年 11 月 18 日。 http://www.jl.xinhuanet.com/xhsjzkjl/2003/2003-11/18/content_1164093.htm 同註 22，頁 11。
CMY K 「北方四島」歸屬問題；中日關於「釣魚台列島」（日本稱尖閣群島）的歸屬 問題；日韓之間關於「竹島」（韓國稱獨島）的歸屬問題；以及中日、中韓之 間關於200海浬經濟海域等問題。 2.國家統一問題 在東北亞地區存在著朝鮮半島南北雙方的統一問題，而朝鮮半島核武問題 更是現階段影響國際局勢的關鍵因素。 3.對歷史的態度問題 中日、韓日政府與民間對於日本朝野為軍國主義侵略史翻案的言論和行為 反感，同時也對日本政府的合作誠意產生疑慮。 （三）東北亞複雜的政治與安全問題制約區域經濟合作的進程 1.區域經濟合作與區域安全問題結合 朝鮮半島在冷戰結束後的兩次核武危機，使得東北亞在後冷戰時代仍延續 著「冷戰格局」，不僅表現在朝鮮與美國的對抗上，也影響了東北亞國家間的 交往關係。 朝鮮核武問題未解，東北亞地區的安全隱憂就無法消除，東北亞區 域經濟合作及一體化便難以達成。 2.區域經濟合作與中國大陸國內經濟發展結合 中 國 大 陸 提 出 振 興 東 北 ， 為 外 資 的 大 量 進 入 創 造 了 良 好 的 政 策 環 境 。 但 部分國家因對中國崛起潛在威脅有所顧忌，因而對東北亞區域經濟整合裹足不 前。 3.區域經濟合作與大國間的競爭結合 最典型的例子就是俄羅斯遠東石油輸出管道問題。原本中俄兩國政府間已 達成協議，但日本參與後，就出現了安大線和安納線之爭。原本東北亞地區在 能源方面的合作，卻因為各國對能源安全的競爭，形成中、俄、日暗中較勁的 局面。 （四）現實國際政治、經濟環境存在不利於合作的因素 同註 30。 「全球化視野下的東北亞戰略新格局」，聯合早報，2006 年 10 月 6 日。 http://www.zaobao.com/special/forum/pages4/forum_us061006.html 「東北亞合作為啥走得慢 制約因素一大堆 各種關係太複雜」，人民網，2003 年 10 月 15 日。 http://www.people.com.cn/GB/paper68/10403/948209.html 同註 34。
1.美日政治軍事同盟 美國在戰後一直主導東北亞事務，並以日本作為它推行東亞戰略和政策的 夥伴，與日本簽訂共同防衛協定。儘管日本朝野重視東北亞區域經濟合作，但 其順序必須放在美日關係之後，美國的態度實際影響日本對東北亞區域合作的 積極態度。 2.東亞金融危機 1998年東亞金融危機使日本、韓國和俄羅斯經濟發展受創，中國大陸方面 也承受重大壓力，這使得攸關東北亞區域經濟合作的圖們江開發計畫進程一再 向後推遲。 3.現階段中國大陸積極推動東協10＋3（中、日、韓）的區域合作機制， 但 美 國 基 於 制 約 中 國 大 陸 發 展 的 戰 略 考 量 ， 希 望 以A P E C 或 亞 太 自 由 貿 易 區 （FTAAP）取代東協10＋3，以維持其在東亞地區影響力，而日本則屬意東協10 ＋6（中、日、韓、印、紐、澳），意在與中國大陸競爭區域主導地位，大國間 利益糾葛勢必將影響東北亞區域經濟合作的組織建制與區域經濟合作相關計畫 的推行。 （五）缺乏區域經濟合作的組織制度機構 制 度 化 的 區 域 經 濟 合 作 是 各 國 因 應 全 球 化 的 明 智 選 擇 ， 而 東 北 亞 地 區 卻 是世界經濟版圖上唯一沒有建立起制度化經濟合作機制的空白區。這已經成為 阻礙該區域進一步合作與發展的重要因素。而東北亞缺乏區域經濟合作的組織 制度機構的主要原因，便在於之前的冷戰格局及後冷戰時期美國對外戰略的影 響。 （六）東北亞地區尚未形成跨國公司投資的重點地區 資源開發是一種投資規模大、經濟周期長的戰略性經營活動，所以前期的 勘查和評估是一個複雜的工程。若是多邊合作開發，要達成共識和協定更是一 個複雜而困難的歷程。東北亞地區，特別是圖們江流域開發，儘管受到各界的 廣泛重視，但受經濟運行的多樣性、圖們江出海口的問題、交通運輸發展的不 均衡和資本集聚的長期性等不利因素影響，開發的實質進程相當緩慢，從而影 36 王蕾，「東北亞經濟區域化為何舉步維艱－有關美國因素的分析」，收錄於胡春惠、宋成有主編，東北亞 的回顧與展望國際學術討論會論文選集（台北：正中書局，2003 年），頁 135。 同註 30。 同註 36。
CMY K 響跨國公司在該地區的投資意願。
陸、結語
東 北 亞 地 域 遼 闊 ， 經 濟 實 力 雄 厚 ， 又 有 大 國 政 治 作 為 後 盾 ， 然 而 長 期 以 來，由於政治、軍事的對抗，使得東北亞地區各種矛盾糾葛，經濟潛力無法充 分發揮。 除了各國間的衝突矛盾外，朝鮮核武問題及其所反映出的朝鮮、美國、日 本之間的矛盾尤其突出，而現階段加強東北亞區域經濟合作無疑是化解這些矛 盾衝突的最佳途徑，既可促進區域的經濟發展，也有利於維護東亞地區、乃至 整個世界的和平與安全。1991年，由聯合國開發計畫署（UNDP）所推動圖們江 流域國際合作開發計畫（TRADP），就是這種思維下的產物。期待經由小區域 的經濟合作，帶動整個東北亞整體區域合作，逐步將圖們江流域國際合作開發 提升至多邊區域合作。中國大陸更是積極參與，以結合國內東北區域發展戰略 的需求。 儘管圖們江流域合作開發計畫推動迄今面臨許多主客觀條件的制約，加上 東北亞複雜的歷史、安全因素影響，致推動東北亞的區域經濟合作的進程一再 延遲。然而由於近年來東北亞區域經濟實力不斷提升，及1997年東盟倡導東亞 區域合作，建立東協10＋3框架，為東北亞區域合作注入了新的動力。從經濟數 據來看，根據國際貨幣基金（IMF）組織所公布的資料，2005年東亞13國（東 協10＋3）GDP總和約為88,405億美元，其中東盟10國GDP總和為8,045億美 元，占13國GDP總和的9.1%,而中、日、韓三國GDP總和為80,360億美元，占13 國GDP總和的90.9%，可見東亞區域合作，關鍵還是在於中、日、韓東北亞區域 經濟合作能否順利推動。0 2004年11月，中國大陸在寮國永珍與東南亞國協10個會員國簽署第一階 段自由貿易協定，宣布將在2010年共同組成自由貿易區，並在2015年將東亞自 由貿易區發展為類似歐盟的「東亞共同體」，其規模將僅次於北美洲自由貿易 同註 30。 0 陸建人，「東亞合作的新機遇－簡評第七次中日韓領導人會議」，2007 年 4 月 7 日。 http://www.cndsw.cn/Article/Print.asp?ArticleID=7區。在2004年東協會議當中，東協與中、日、韓進行「10＋3」會議，及中、 日、韓三方領導人會議，顯示中國大陸期待推動「10＋3」（東協10國與中、 日、韓）、「10＋1」（東協10國與中國）架構下的中、日、韓三方合作機制， 以強化與東亞周邊國家的關係。 預料在中國大陸正式簽署加入《東南亞友好 合 作 條 約 》 （10＋3）之後，日本有可能成為加入該條約的另一個非東南亞大 國， 再加上2007年9月在北京所舉行朝鮮半島第六輪六方會談所達成朝鮮半島 無核化及相關國家關係正常化的共識 ，現階段東北亞局勢呈現相對穩定發展的 態勢，如此將有助於促進東北亞區域經濟合作及整個東亞的一體化的進程。 41 張弘遠，「中國－東協間之自由貿易區的建構與影響」，中華歐亞基金會，2005 年 1 月 10 日。 http://www.fics.org.tw/issues/subjectl.asp?sn=1797 同註3。 維基百科，2008 年 1 月 3 日摘自網路。 http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%9C%9D%E6%A0%B8%E5%85%AD%E6%96%B9%E4%BC%
