苗栗縣國民小學實施開放學區及其經營策略之研究

全文

(1)國立臺中教育大學教育學系教育行政與管理碩士在職專班論文. 指導教授：謝寶梅. 博士. 苗栗縣國民小學實施開放學區及其經營策略之研究. 研究生：陳真美撰. 中華民國 102 年 7 月.

(2)

(3) 謝辭終於完成我的第一份論文了。這一份論文的完成，是經過許多人的協助，才能順利的完成。對於協助我完成論文研究的貴人，我要在此表達我由衷的謝意。首先，要感謝的人是我的指導教授謝寶梅博士，從研究主題及研究方法的訂定、資料的蒐集及處理編輯到研究結果的討論及定稿，指導教授都是很溫文儒雅、和善耐心的指導我，對於我的延遲怠惰，總是不離不棄的提攜我、還請鍾文峰及詹建華兩位學弟協助，不時的提醒關照我的論文進度，從指導教授的身上，我不僅學習到論文研究的方法，更學習到教授級的教師風範。在研究計畫考試及論文考試時，口試委員呂錘卿教授及郭秋勳教授都不吝指教的給了我很多寶貴的建議和思考方向，我非常地感謝。其次，這份論文研究，非常地感謝 3 所研究對象學校的校長、主任、教師及家長們，無私的暢所欲言提供了非常多的寶貴訪談內容和文件參考資料，在訪談的過程中，訪談對象們都非常和藹親切，讓我感受到學生們在這樣的開放學區學校學習，是多麼幸福啊。再者，修完研究所學分離開學校後，對於論文研究的寫作，會因為工作和家庭的關係，而分散專注力和持續力，我真的非常幸運地有兩位好友徐淑惠校長和黃善華校長，不時的激勵我、提供我論文研究注意事項和方法，還陪我參加論文考試，感謝兩位好友的一路相挺和陪伴。還要感謝張文綺同學在論文研究期間的鼓勵和論文考試的陪伴。更要感謝素昧平生只有一面之緣的殷開雯老師，百忙之中抽空為我翻譯英文摘要，及好同事徐志成老師協助我編排論文版面。最後，一個職業婦女要兼顧家庭和工作，還想要進修學位，最必須要感謝的是背後無怨無悔支持配合的婆婆和老公，以及被母親犧牲學習機會及陪伴的兒子和女兒。我愛你們! 由衷的感謝大家！陳真美謹誌 2013 年 7 月.

(4) 摘. 要. 由於先天的地理環境不利及後天的社會變遷因素影響，導致苗栗縣偏鄉小校學童人數減少到百人以下甚至 50 人以下。實施開放學區，是為了面臨減班而必須併校或裁校的學校，開創出一條得以永續經營的路。本研究主要是想瞭解苗栗縣國民小學實施開放學區之歷程與影響及探究國民小學在開放學區後之學校經營策略。僅針對苗栗縣 13 所開放學區的其中 3 所偏鄉小校學校經營之行政領導策略、教師教學表現策略、校園環境的規劃策略及學校的公共關係策略進行研究。研究方法為質性研究，主要的訪談對象為三所研究學校的校長、主任、教師及家長。研究結果如下：一、學齡人口的流失對研究學校造成的影響，包含裁併校問題影響教師工作情緒、超額教師問題讓教師流動幾近停滯、外界質疑學校的經營及教學能力及學校要生存就必須要改變現有的經營模式二、開放學區學校扭轉衝擊危機的方法，包含開放學區取消戶籍地的限制、金融海嘯的衝擊讓異鄉遊子返回故鄉及迎娶外籍配偶提升有偶率及出生人口。三、開放學區後為學校帶來的正面影響，包含滿足家長選擇子女不同形式教育權的機會、為適應特殊需求學童打開另一扇門、學生人數逐漸回升、增進學童同儕互動及相互學習的機會及促進學校經營及教師教學的良性循環；負面影響包含家長的不當干預及零拒絕增加學校行政及教師教學的負擔。四、研究學校之領導策略，包含善用走動管理展現領導者的親和力、因校制宜改變傳統經營模式及知人善任發揮教師專長並提供各項訊息協助教師參與申請。五、研究學校之教師教學表現策略，包含教師精進專業知能、教師合作協同教學彈性化課程、善用外部資源支援多元化活動內容及適性輔導轉移學生負面情緒。六、研究學校之校園環境規劃策略，包含綠美化校園環境發揮境教功能、配合學生人數妥善規劃使用空間及提供並教導使用軟、硬體教學設備。.

(5) 七、研究學校之學校公共關係策略，包含校長上任即拜訪地方仕紳及家長、教師經常與家長見面互動、辦理學校暨社區聯合活動邀請社區民眾走入學校、申請社區提供資源及支援、主動拜訪家長爭取家長認同學校、協助家長減輕學童就學負擔及協助家長減輕學童就學負擔。. 關鍵字：少子化、開放學區、學校經營、經營策略.

(6) The implementation and management strategies of the open education area of Miao-Li County elementary schools Adviser: Dr. Bao-Mei Shieh Graduate student: Chen-Mei Chen. Abstract With the recent years, the students in Miao-Li County has been decreasing drastically in all schools, having some schools with less than 100 even 50 students in total. This is due to the geographical location of Miao-Li located in the rural area of Taiwan and the rapid changes that has taken place in society. Due to this ongoing problem, a new plan to resolve the issues related to prevent schools from being merged or discontinued has been sought out by the County. To have a better understanding of how open education area was implemented and what its impact upon schools was, the researcher applied a qualitative method to investigate 3 public schools located in the rural area in the Miao-Li County. The affairs such as their operation strategies, performance of teaching professionals, school environment planning, and the public relations of these schools were studied. To further obtain more information, the researcher had interviewed principals, directors, teachers and parents of these schools. The results are as follow: 1. Studies show that the teachers who work at schools with diminishing students are troubled with emotional and psychological issues with the lack of students because of job security. Not only that, with the surplus of teaching staffs and the doubts from the community about the school's ability to teach effectively and efficiency, the school has been forced to adapt if it wishes to survive the unfavorable demands..

(7) 2.By having more students, this will lead to relieve school district law and residency rules, return of working age population due to economic downturns, the increase of foreign spouse, immigrants, and the birth population. 3.The positive influences include the variety of options for parents on different models of education, more pathway for special needs, increase in number of students, increase in motivations to learn among students through their pears, and improve the operations of schools; negative influences are the load that are built to teachers due to the improper involvements from parents and school administrations. 4.The sampled schools’ leadership strategies include management by walking around, advanced operational systems, appreciating use teachers’profession,. more. and more assistance. to teachers. 5.The performance of teachers in sampled schools include obtaining better knowledge, more flexibility in teachings, utilization of external resources to support multi-functional activities, and consoling of students’ negative emotions 6.The sampled schools environmental strategies include improve surroundings, better allocation of school facilities, electronic teaching resources, and other education resources. 7.The sampled schools public relation strategies include visiting the local councils and parents, increase face to face contacts between parents and teachers, increase in number of clubs available at school, provide resources and support to the community, initiate parent teacher conference at student's household, and helping to reduce parents’ load for their children education.. Key word: low birth rate；open education area；school management；management strategies.

(8) 目次第一章. 緒論………………………………………………………………1. 第一節. 研究背景與動機…………………………………………………1. 第二節. 研究目的與待答問題……………………………………………3. 第三節. 名詞釋義…………………………………………………………4. 第四節. 研究範圍與限制…………………………………………………5. 第二章. 文獻探討……………………………………………………………7. 第一節. 學校規模之影響因素及其衝擊分析……………………………7. 第二節. 小型學校因應社會變遷的學校經營策略……………………40. 第三節. 小型學校經營策略之實證研究………………………………47. 第三章. 研究方法與設計……………………………………………………53. 第一節. 研究方法………………………………………………………53. 第二節. 資料的蒐集……………………………………………………60. 第三節. 資料的整理與分析…………………………………………… 62. 第四節. 研究的嚴謹度………………………………………………… 64. 第五節. 研究的立場與倫理……………………………………………67. 第四章研究結果分析與討論………………………………………………71 第一節研究學校開放學區的歷程與影響……………………………71. I.

(9) 第二節研究學校的經營策略…………………………………………84 第三節綜合討論………………………………………………………111 第五章結論與建議…………………………………………………………125 第一節結論……………………………………………………………125 第二節建議……………………………………………………………133 參考文獻……………………………………………………………………137 附錄…………………………………………………………………………145 附錄一. 校長訪談邀請函…………………………………………145. 附錄二. 校長訪談同意……………………………………………146. 附錄三. 主任訪談邀請……………………………………………148. 附錄四. 主任訪談同意書……………………………………………149. 附錄五. 教師訪談邀請函…………………………………………151. 附錄六. 教師訪談同意書…………………………………………152. 附錄七. 家長訪談邀請函…………………………………………154. 附錄八. 家長訪談同意書…………………………………………155. 附錄九. 校長、主任訪談大綱……………………………………157. 附錄十. 教師訪談大綱……………………………………………160. 附錄十一. 家長訪談大綱……………………………………………162. II.

(10) 表. 次. 表 2-1. 苗栗縣自民國 79 年至 101 年的出生人口數………………………10. 表 2-2. 台灣地區未來學齡人口結構推估…………………………………15. 表 2-3. 國民小學歷年暨 102～117 學年度學生數推估……………………16. 表 2-4. 國民小學學校班級數教師數統計…………………………………18. 表 2-5. 苗栗縣86學年度至101學年度國民小學概況表…………………………19. 表 2-6. 2005 年台灣各縣市符合規模不經濟之國中數……………………20. 表 2-7. 2005 年台灣各縣市符合規模不經濟之小學數……………………20. 表 2-8. 2008-2009 台灣各縣市符合規模不經濟之小學數…………………21. 表 2-9. 2012 年台灣各縣市符合規模不經濟之小學數……………………21. 表 2-10 苗栗縣實施學區開放的小學………………………………………25 表 2-11 85-101 學年度苗栗縣實施學區開放小學的學生數………………26 表 2-12 過去學校經營策略相關研究之研究主題分析……………………49 表 3-1. A 學校開放學區後各學年度學區內外學生數變化情形……………57. 表 3-2. B 學校開放學區後各學年度學區內外學生數變化情形……………58. 表 3-3. C 學校開放學區後各學年度學區內外學生數變化情形……………59. 表 3-4. 資料檔案代號表……………………………………………………64. III.

(11) 圖圖 2-1. 次. 臺閩地區出生人數及出生率………………………………………8. 圖 2-2 101 學年至 116 學年國中小一年級新生人數預測………………12 圖 3-1. 研究流程……………………………………………………………54. IV.

(12) 第一章緒論. 本章旨在將開放學區學校經營策略研究的研究背景與動機、研究目的與待答問題、重要的名詞及研究範圍與限制分別加以說明。. 第一節研究背景與動機. 台灣地區近 20 年來，人口結構快速的改變，趨向於少子化現象；出生人口數從民國 70 年的 414,069 人，逐步降為民國 80 年的 321,932 人、民國 91 年的 247,530 人，民國 92 年的出生人口數減為 227,070 人，民國 96 年的出生人口數為 204,414 人，民國 97 年已經減為 198,733 人，民國 98 年 191,310 人，民國 99 年降至 166，886 人，民國 100 年回升至 196，627 人，民國 101 年回升增加至 229，481 人（內政部統計處，2012）。當學齡人口的急遽減少，將會導致學校面臨招生不足之困境，對於教育發展也產生巨大的衝擊。近幾年來國內各界對教育改革的要求甚高，許多民間教改團體及行政院教改會也紛紛提出對國內教育改革的主張，行政院教育改革審議委員會，在教育改革總諮議報告書中以及教育基本法，也都提出了關於父母的教育選擇權。因此，家長對子女教育的學校選擇權已是教育的重要政策，將影響教育的發展方向，也衝擊著學校的經營方向。隨著教育市場化，消費者自主意識的抬頭及教育政策的改變，校園生態已趨向多元開放。學校正面臨著社會快速變遷及高度競爭的經營環境，學校已不再是具有保護性質的組織。而我國國民小學採學區制，學生依據戶籍地所規畫的學區入學，公立國民小學的學生來源受到保障，學校在經營上，不需擔憂學生人數的減少或學校存廢的問題。然而，學區制在自由民主開放的社會中，仍限制了家長為其子女教育選擇學校. 1.

(13) 的機會。近幾年來，出現了家長們為了讓自己的孩子可以順利地進入明星學校就讀，不惜在當地購屋，甚至透過各種關係，將戶籍登記在他人住處，以便其能夠進入理想中的學校就讀的現象。. 其次，在少子化的教育環境中，學生人數下降、班級數減少是許多學校必須面臨的經營困境。而在過去幾年，各縣市對於減班學校之經營，也有實施彈性學區、自由學區及開放學區的經營方式。事實上，社會的變遷常常是學校的危機，但也是轉機，更是契機，瞭解變遷、接受變遷、迎接變遷，正是未來學校領導者與行政人員及教師都應具備的核心挑戰。在研究者服務的苗栗縣，縣政府教育處為了避免教育資源的浪費，自 87 年起，核定學區人口外移嚴重之學校為「開放學區」學校，學生不受原行政劃訂的學區限制，可選擇免遷戶籍進入開放學區之學校就讀。因為，人口外移嚴重的學校，實際上就是有減班及教師超額等問題的學校。實施開放學區，是希望能為面臨減班而必須併校或裁校的學校，開創出一條得以永續經營的路；因此，明瞭這些影響學校學生人數的社會變遷脈絡，以及這些社會變遷因素對學校經營所造成的影響，是本研究的動機之一。. 現今，學校的經營已經由傳統的學校經營類型，進階到因應社會變遷的學校經營策略。現代的學校經營是指學校的整體運作，能運用管理學的理念與技術，詳細評估社會的變遷及學校的需求發展，加以整合學校的人力與資源，並透過行政程序以及相關策略，以創造學校特有價值，進而增進教育效能，達成教育目標的一種組織行為；研究者從事教育工作已邁入第 21 年，其中實際參與行政工作經驗 21 年，在參與行政工作這幾年，研究者本身服務的學校面臨著學生數下降班級數減少之現象，學校教師存在著不安的感覺，而行政單位也積極尋求吸引學生就讀的策略，研究者服務的學校學生數下降的現象在實施開放學區後，就已獲得改善且持續上升；目前，苗栗縣自 87. 2.

(14) 學年度起已有 13 所國民小學核准開放學區，然而，經過了 14 年，這 13 所實施開放學區的國小，其學校經營之行政領導策略、教師教學表現策略、校園環境的規劃策略及學校的公共關係策略如何？是本研究所想要瞭解的。因此，選擇成效較顯著、都市邊緣及偏鄉山區的 3 所國民小學，以瞭解這些學校的經營策略及其實施歷程是為本研究的動機之二。. 第二節研究目的與待答問題本研究的主要目的在深入探究苗栗縣 13 所開放學區國民小學的其中 3 所，其學校經營的策略及歷程。經由文獻分析瞭解國內人口變遷的現況、國內學校選擇權與國內學區制度之演進，及因應社會變遷學校經營策略的相關文獻，以作為資料蒐集與分析的依據。首先，透過文件分析及與研究學校校長、內部成員及家長的個別訪談及實地的觀察中，瞭解研究學校開放學區的歷程及其經營策略，提出對研究學校經營策略的詳細描述；最後，綜合文獻探討與研究學校之經營策略，對社會變遷下學校經營所需考量的因素及策略，提出未來研究方向的建議。. 茲綜合上述歸納本研究之研究目的為：一、瞭解苗栗縣國民小學實施開放學區之歷程與影響。二、探究國民小學在開放學區後之學校經營策略。根據前述的研究目的，本研究所欲探討的問題如下：一、瞭解社會變遷對研究學校的經營的影響？ 1-1 探究學齡人口的流失對研究學校造成哪些衝擊？ 1-2 探究開放學區學校如何扭轉衝擊的危機？ 1-3 探究開放學區後為學校帶來哪些影響？. 3.

(15) 二、研究學校之學校經營策略為何？ 2-1 研究學校之學校行政領導策略為何？ 2-2 研究學校教師教學表現策略為何？ 2-3 研究學校校園環境的規劃策略為何？ 2-4 研究學校的學校公共關係策略為何？. 第三節名詞釋義. 一、開放學區目前我國公立國民中小學學生入學，採取學區制。所謂「學區制」是一種強制式的依戶籍所在地來分配學生就讀之學校。而開放學區，是打破學區戶籍的限制，讓家長可以依其子女的學習需求，選擇適合的學校就讀。. 二、學校經營策略學校經營策略是指學校的整體運作，運用管理學的理念與技術，因應社會的變遷、學校的需求發展，整合學校之人力與資源，透過行政程序以及相關策略，創造學校特有價值，以增進教育效能達成教育目標的一種組織行為。而在學校經營內涵上，本研究乃指：受研究學校因學校行政領導、教師專業表現、校園環境規劃、學校公共關係等四項而產生的經營策略。. 4.

(16) 第四節研究範圍與限制. 一、研究範圍本研究之研究目的為探究苗栗縣 13 所開放學區國民小學的其中 3 所，其學校經營的策略，學校的選取係透過合目的取樣，選擇苗栗縣 3 所開放學區的國民小學作為研究對象。本研究之資料蒐集以深度訪談為主，現場觀察及文件分析為輔，研究者透過上述二種策略蒐集研究學校之學校經營策略資料，並進行研究學校之學校行政領導、教師教學表現、學校校園規劃以及學校公共關係等學校經營的策略之內涵分析。. 二、研究限制 (一) 研究主題學校經營各層面的內涵包含的概念甚多，基於學校經營策略之發展確實受限於學校體質之本位特性及差異，因此本研究僅定位於研究學校在經營時之策略研究，而本研究所稱之「策略」，係針對研究學校所反映的主觀知覺而加以探討；所以，未必能反映學校經營所涵蓋之各個層面。 (二) 研究對象與推論本研究採用質的研究方法，以苗栗縣 13 所開放學區的其中 3 所國民小學為範圍，並未包括其他學校。因此，在研究結果之解釋和概括推論時，受限於研究方法與地域因素。 (三) 被研究者主觀性本研究採取質性研究的資料蒐集與分析，雖然可深入了解研究問題的真貌，盡量使用各種方法以提高研究的嚴謹度，但由於被研究者主觀性以致資料分析時多少會產生偏誤，解釋上可能無法全面合乎量化研究的客觀標準。. 5.

(17) 6.

(18) 第二章文獻探討本研究旨在探討苗栗縣偏遠地區小型學校實施開放學區之學校經營策略的歷程及其影響。因此，本章分別就學校規模之影響因素及其衝擊分析、因應社會變遷學校經營相關策略和學校經營之實證研究進行文獻探討，希望藉由理論基礎的探討，有關概念的釐清，與相關研究的了解，助益本研究之進行。. 第一節. 學校規模之影響因素及其衝擊分析. 隨著社會環境的變遷，組織為求生存與發展必須進行改革的因應策略，而學校組織的發展也不可能一成不變，有可能因為外在環境的變化，使得學校原來的經營方式產生重大的變革，例如：少子化和學童人口的流失，將嚴重地衝擊在過去封閉的體系中，不需要擔憂沒有學生來就讀的問題，致使學校面臨很大的生存競爭壓力。本節將由探究國內學齡人口的變化、國內學校選擇權的興起與國內學區制度的轉變等三項影響學校招生的社會變遷因素，深入探討其背景、現況與相關因素，並探究其對學校經營之衝擊與影響。. 壹、國內學齡人口的變化人民是國家的主體，有人民才能成就一個國家，人民數量龐大就是大國，人民眾多就是小國；而有學生的地方，就需要教育，就需要有學校和老師，學生眾多就是大型學校，學生數不多就是小型學校。余書麟（1967）研究認為人口數量與國家發展環環相扣，而其中國民教育占有重要因素；而現今我國社會，由於受到高度工業化、人口都市化、政治民主化、經濟自由化的影響，使得人口結構產生少子化、高齡化及. 7.

(19) 多元化等的現象。近 20 年來台灣地區，人口結構快速的改變，對於教育發展也產生了巨大的衝擊。最主要的是少子化現象，出生人口數從民國 70 年的 414,069 人，逐步降為民國 80 年的 321,932 人、民國 91 年的 247,530 人，民國 92 年的出生人口數減為 227,070 人；民國 93 年的出生人口數為 216,419 人；民國 94 年的出生人口數為 205,854 人；民國 95 年的出生人口數為 204,459 人；民國 96 年的出生人口數為 204,414 人；民國 97 年的出生人口數為 198,733 人；民國 98 年的出生人口數為 191,310 人；民國 99 年的出生人口數為 166,886 人；民國 100 年的出生人口數為 196,627 人；民國 101 年的出生人口數為 229,481 人，如下圖 2-1。當出生人口數快速遞減之後，學齡人口也會跟著急遽減少，導致學校經營面臨招生不足之困境，連帶影響教育資源運用的效益。千人. ‰ 20. 400. 350. 18 15.93 16. 300 309. 14. 250. 9.86. 200. 12 10. 229. 150. 8 6. 100 4 50. 0. 2. 75 (虎年). 77 (龍年). 86. 87 (虎年). 88. 89 (龍年). 90. 91. 92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99 (虎年). 100. 101 (龍年). 0. 出生數 309,230 342,031 326,002 271,450 283,661 305,312 260,354 247,530 227,070 216,419 205,854 204,459 204,414 198,733 191,310 166,886 196,627 229,481 出生率. 15.93. 17.24. 15.07. 12.43. 12.89. 13.76. 11.65. 11.02. 10.06. 9.56. 9.06. 8.96. 8.92. 8.64. 8.29. 7.21. 8.48. 9.86. 資料來源：教育部(2012d)) 圖 2-1. 臺閩地區出生人數及出生率. 而研究者所在的苗栗縣，出生人口數在民國 79 年為 10,151 人，民國 80 年為 9,772 人降到一萬人以下，民國 87 年生肖屬虎出生人口數為 7,178 人又比民國 86 年的 8,916 人急降 1,738 人，之後，民國 88 年又再度回升為 7,736 人，民國 89 年生肖屬龍出生. 8.

(20) 人口數為 8,126 人又再度回到 87 年應該有的人數，民國 90 年開始一路下滑，至民國 99 年出生人口數僅為 4,198 人(苗栗縣政府統計資料，2010c)，顯示出生人口持續減少中。民國 100 年出生人口數為 5,084 人，民國 101 年出生人口數 6,207 人，這兩年人口之所以會回升，主要是因為吉祥數字 99 和 100 及 101 年為龍年的因素，造成結婚潮及生育潮。苗栗縣自民國 79 年至 101 年的出生人口數，如下表 2-1。少子化的原因，根據陳怡婷(2005) 、施宏彦(2005) 、張憲庭(2005)等的研究分析，有下列之原因及其影響：一、在台灣地區人口少子化的主要原因有： (一)未婚、晚婚、不婚現象普遍，致使生育率快速下降現代社會未婚化、少子化的問題，主要在於不願意放棄現有自在的生活及物質享受，依存於父母羽翼之下的單身族不斷增加，使得家庭結構改變，結婚年齡延後，導致婦女生育期縮短，同時也影響生育數量與生育品質。陳怡婷(2005)研究分析台灣未婚與晚婚的原因可能來自：教育年限的延長、婦女教育程度的提高、離婚率的提高、對婚前性行為態度的開放、墮胎合法化與墮胎藥物普及化、年輕世代家庭觀念及婚姻觀念的改變、都會婦女忙於工作不願屈就傳統婚姻以及經濟不景氣等因素。依據行政院經建會（2004）指出，台灣地區人口有晚婚與遲育的現象：（1）由於年輕一代的晚婚，造成初婚婦女年齡延後及育齡婦女有偶率下降之現象，均可預期未來婦女有效生育期間將更為縮短；（2）由婦女生育第一胎平均年齡與胎次及全年之出生嬰兒數等指標，可預期未來婦女總生育率（即每一婦女一生中所生育的子女數）將呈逐年遞減趨勢；（3）由臺灣地區歷年婦女生育調查資料顯示，已婚婦女心中希望生育子女數，及一生累計活產子女數下降情形，已有少子化趨勢。. 9.

(21) 表 2-1 苗栗縣自民國 79 年至 101 年的出生人口數年別. 79 年. 80 年. 81 年. 82 年. 83 年. 84 年. 85 年. 86 年. 10,151. 9,772. 9,786. 9,665. 9,455. 9,315. 9,214. 8,916. 年別. 87 年. 88 年. 89 年. 90 年. 91 年. 92 年. 93 年. 94 年. 出生. 7,178. 7,139. 6,973. 6,277. 6,010. 5,451. 99 年. 100 年. 101 年. 出生人數. 8,126 7,736. 人數. 虎年. 龍年. 年別. 95 年. 96 年. 97 年. 98 年. 5,289. 5,258. 4,976. 4,639. 出生. 4,198. 6,207 5,084. 人數. (虎年). (龍年). 資料來源：內政部統計處(2012) (二)育兒成本提高，多數雙薪家庭生育子女數減少現在的年輕人要不要生小孩，考慮的因素很多，首先要看工作是不是穩定、收入是否足夠養小孩。除此之外，雙薪家庭還要評估小孩有沒有人帶、褓母和幼稚園及安親班的費用高不高、品質好不好等問題。施宏彥(2005)研究分析現代社會家庭單靠男性就業，很難負擔家庭的全部支出，雙薪家庭因而增加。對職業婦女來說，要兼顧家庭和工作，實在是個艱鉅的任務，超過 5 成已經當媽媽的上班族認為，自己是個不稱職的母親，更有 3 成 8 已婚職業婦女表示：如果能夠重來，她們會選擇不生育，要當全職的職業婦女，希望在工作上能有更好的表現。未來少子化的情況恐怕還會更嚴重。又因為台灣社會隨著金融風暴、失業率攀高、薪資萎縮等因素，大家對於社會及生活都充滿著不確定感，覺得生活愈來愈辛苦，組成家庭和養兒育女會造成一種經濟和心理上的壓力和負擔，因而使得許多年輕人有「朝不保夕」的危機感。然而，都. 10.

(22) 市化的結果，造成扶養嬰兒的成本大增，有一些人養不起小孩，會在經濟考量下避免增加經濟負擔，而選擇當個不生育孩子的頂客族。 (三)社會價值觀改變及經濟環境的不穩定，造成普遍生育意願降低台灣人口出生率的下降，是因為受到經濟發展的結果所影響，而過去的家庭計畫之推行確實有加速生育率下降的貢獻。張憲庭(2005)研究分析台灣的社會觀念已由早期的「多子多孫多福氣」轉變為「2 個孩子恰恰好」的想法，因而，在「望子成龍，望女成鳳」的心理期待下，每個父母都希望給自己的子女最好的培育。就這樣，多數家庭會趨向選擇生育 1 個或 2 個孩子來用心栽培，一旦，每個家庭的子女數逐漸減少，少子化的現象必然形成。另外，施宏彥(2005)研究分析結果發現男女教育及經濟能力的不對稱，人口統計資料也顯示，學歷與所得較低的男生，其有偶率與生育力也偏低；相反的，學歷高與所得高的女士，普遍有晚婚、遲育的現象，其有偶率與生育率也偏低。同樣地，在全球化與知識化的時代，無論是先進國家、新興工業國家還是落後地區國家，各國國內貧富差距明顯擴大，也往往造成有錢的人忙於工作，沒有時間結婚和生育小孩；窮人因為太窮了，沒有錢結婚也沒有能力生養小孩，形成一種殊途同歸的現象。研究者自教育部全球資訊網搜尋資料，獲得「101 學年至 116 學年國中小一年級新生人數預測」，國小一年級新生人數在 101 學年度為 202,501 人，尚可維持在 200,000 人以上，到了 102 學年度的 199,825 人就跌破 200,000 人，過了 6 年，也就是 108 學年度小學生畢業了要進入國中新生也跟著跌破 200,000 人。而且逐年下降，如下圖 2-2。本研究所要研究的苗栗縣，近十年來出生人口數也是持續下降的，原因也是受到上述之因素的影響，經濟因素導致人口大量外移、男性有偶率下降、少生育減少負擔等等，致使偏遠地區學校學生數大量縮減，甚或當年學區內無適齡學童而面臨減班或併校之慘況發生。. 11.

(23) 資料來源：教育部(2012c) 圖 2-2. 101 學年至 116 學年國中小一年級新生人數預測. 二、人口少子化之影響人口少子化的現象，將使得一個國家或一個地區的人口結構發生改變，進而影響該國或地區的經濟與社會發展。從國家整體發展來看，人口少子化只是許多問題的一個起點，再從國家的經濟發展來看，由於受到人口成長率明顯降低的因素影響，經濟成長率也因而產生波動。而人口少子化代表著消費的萎縮，受到新生兒人數大幅減少的影響，社會所需要的相關資源如牛奶、糧食、衣飾、服務等必然因而減少，經濟成長動力受挫；面臨此種人口危機，估計將有超過百萬的人數面臨失業的問題(謝發達，2004；謝春滿、廖宜景，2004)。在所有人口少子化所帶來的衝擊中，學校與教育將會是最早面臨此項衝擊的。同時，也是最需要做許多制度層面的調整。教育的主體是學生，而學生數隨著新生兒. 12.

(24) 數量的減少而減少，最早從幼稚教育開始，依序為國民小學、國民中學、高中 (職) 、大學院校等都將受到此人口少子化現象的衝擊。台灣地區國小學生數在 82 學年度時約有 210 萬人，在 93 學年度已降為約 188 萬人，依據經建會對台灣未來學齡人口中推計的結果顯示，預估 50 年後各階段人數將面臨減少二分之一的情況(見表 2-3 )，受到學齡人口逐漸遞減的結果，未來國家資源的運用也勢必需要做重新調整配合。由表 2-2 和表 2-3 的學齡人口推估數，可看出台灣地區的人口出生率逐年持續下降，未來人口出生率若再不提升，則學齡人口將持續下降，從學齡人口佔總人口比率來看，也是逐年持續下降的推估情形，亦即，台灣地區人口結構出現持續嚴重老化的現象，對下一代的年輕人來說，必須負擔沉重的老年人口壓力問題，實在不是下一代的福氣。 (一)學生數及班級數的減少出生率減少的「少子化」問題，已經嚴重衝擊到我國國民教育體系，各縣市之學校減班問題浮現，我國出生人口的下降雖是二十多年來的長期趨勢，但 1998 年比前一年減少達 55,000 人，2005 年小學一年級新生將比 2004 年減少 37,000 多人，使得國小減少 1,000 多班，教師過剩的問題也隨之嚴重。94 學年度高雄縣政府教育局審核國小班級數，共減少 76 班，比 93 學年度減少 40 班增加近一倍，超額教師人數多達 116 人，超額情形比預期還嚴重。而台中縣 94 學年度國小減 95 班，國小教師缺額包括自願退休在內初估有 215 人，但超額教師有 188 人，顯現超額教師問題之嚴重(陳昭玲，2005)。依據表 2-4 所示，教師人數從表中觀察與 85 年相較似乎有增加，主要的原因是小班後降低班級人數為 35 人，所以教師人數有成長，但 91 學年度國小教師人數達到最高，91 學年度之後人數逐漸遞減，與 94 學年度相互比較之後，教師數將減少 2,618 人，而從學生人數觀察，就可看出學生人數 98 與 85 相比，學生人數減少 342,810. 13.

(25) 人，所以，超額教師問題必更為嚴重。本研究所要研究的苗栗縣，近十年來出生人口數也是持續下降的，原因也是受到上述之因素的影響，經濟因素導致人口大量外移、男性有偶率下降、少生育減少負擔等等，致使偏遠地區學校學生數大量縮減，甚或當年學區內無適齡學童而面臨減班或併校之慘況發生。茲將苗栗縣 86 學年度至 101 學年度國民小學概況整理如下表 2-5。由表 2-5 看出苗栗縣 97 學年度班級數有 1,680 平均每一個年級有 280 個班級；而由表 2-1 在 99 年出生人口數量為 4,198 人，若以每班 29 人來計算，約有 145 個班級，而全苗栗縣有 121 所小學，平均一所小學只能招收到的班級數，將會少更多，超額教師問題依舊持續存在。綜合上述，學生數減少將會牽動班級數的減少以及教師出現超額過剩情形，此種情形在每一個縣市都有，尤其是鄉村偏遠地區的學校最多最明顯。研究者服務的苗栗縣是屬於文化及經濟條件較不利的縣市，最近幾年也都有出現學校減班及超額教師問題。 (二)超額教師伴隨而來的學校問題一個學校若是有超額教師問題，勢必會伴隨一些後遺症，對教育而言乃是一項非常嚴重的打擊，其後遺症臚列說明如下(引自吳坤壅，2007)： 1.學校教師士氣低落減班、併校或是廢校之學校，當一年級新生報到後，就必須依照規定向教育局呈報超額教師名單，學校教師事前並不確定誰會被超額，正所謂「人人有希望被超額，各個沒把握留下」。於是許多小道消息與八卦流言就到處流傳，造成學校老師人心惶惶，甚至整個學校陷入人人自危的窘境，氣氛變得詭譎與不安，嚴重地影響到學校成員的工作士氣。 2.出現後進先出現象在學校現場中，大多數學校對於超額教師的選定，通常是以進入該校服務的年資. 14.

(26) 來做為準則，在該校教學年資較淺的教師會先被超額，而教學年資較資深的教師會被留下的現象。另外，有些學校會以抽籤來決定超額教師，此方式看似公平但實際上卻只是和稀泥式的做法，反而會引起更多的反彈。 3.流浪教師逐年增多 2005 年，宜蘭縣、台中縣、嘉義縣、台南縣與高雄縣等 5 個縣市的小學教師甄試因沒缺額而停招(教育部，2005)，探究原因除了是公費生教師分發的緣故之外，最主要因素乃是大量的超額教師佔據了教師甄試的缺額。也就是，由於超額教師增多，相對地便縮減了當年度教師甄試的缺額，造成流浪教師暴增。又因為年年減班，年年有超額教師調動，造成多元師資培育的教師無法成為正式教師，而逐年累增的情況。表 2-2 台灣地區未來學齡人口結構推估年度. 學齡人口(千人) 6-11 歲 12-17 歲 18-21 歲. 學齡人口佔總人口(%) 6-11 歲 12-17 歲 18-21 歲. 110 年. 1,264. 1,356. 1,028. 5.3. 5.7. 4.3. 120 年. 1,069. 1,179. 855. 4.6. 5.1. 3.7. 130 年. 855. 986. 725. 3.9. 4.5. 3.3. 140 年. 714. 787. 581. 3.6. 4.0. 3.0. 資料來源：經建會人力規劃處(2004)。中華民國 110 年至 140 年人口推計(第 17 頁)。台北市：行政院經濟建設委員會。. 根據教育部 98 學年度校別資料 SY2009-2010 顯示，98 學年度全國仍有 648 所百人以下的小校(如表 2-8)。雖然，推行小班小校的教育政策可以落實教育理念，但政府卻又基於經濟效益的觀點，認為學校規模過小將導致教育投資使用效益偏低，造成教育資源浪費。又因為我國政府在財政上的困難，致使地方政府紛紛採行「裁校、併校、廢校」的策略。. 15.

(27) 表 2-3 國民小學歷年暨 102～117 學年度學生數推估國民. 學年. 小. 學. 度. 學生數計. 1 年級. 2 年級. 3 年級. 4 年級. 5 年級. 6 年級. 84. 1,971,439. 320,745. 320,460. 308,095. 312,703. 348,402. 361,034. 85. 1,934,756. 329,201. 319,181. 319,503. 307,151. 312,097. 347,623. 86. 1,905,690. 321,506. 328,260. 318,767. 318,966. 306,536. 311,655. 87. 1,910,681. 319,862. 321,143. 327,655. 318,500. 318,172. 305,349. 88. 1,927,179. 324,038. 318,739. 320,311. 327,348. 318,196. 318,547. 89. 1,925,981. 320,743. 323,046. 318,090. 319,514. 326,734. 317,854. 90. 1,925,491. 320,058. 320,104. 322,519. 317,416. 318,916. 326,478. 91. 1,918,034. 320,715. 319,664. 319,659. 321,987. 317,310. 318,699. 92. 1,913,000. 316,023. 320,056. 319,345. 319,179. 321,416. 316,981. 93. 1,883,533. 289,782. 315,413. 319,615. 318,849. 318,853. 321,021. 94. 1,831,873. 272,482. 289,145. 314,816. 319,085. 318,024. 318,321. 95. 1,798,393. 286,122. 272,143. 288,886. 314,600. 318,853. 317,789. 96. 1,754,095. 275,360. 285,814. 271,778. 288,519. 314,120. 318,504. 97. 1,677,439. 242,676. 274,990. 285,688. 271,615. 288,336. 314,134. 98. 1,593,398. 230,133. 242,715. 275,122. 285,606. 271,518. 288,304. 99. 1,519,746. 214,638. 230,027. 242,778. 275,073. 285,589. 271,641. 100. 1,457,004. 208,843. 214,680. 230,038. 242,697. 275,045. 285,701. 101. 1,373,375. 201,873. 208,814. 214,692. 230,001. 242,778. 275,217 續. 16.

(28) 102. 1,297,473. 199,810. 201,745. 208,750. 214,575. 229,867. 242,726. 103. 1,253,434. 199,185. 199,662. 201,684. 208,634. 214,447. 229,822. 104. 1,215,656. 192,527. 199,039. 199,604. 201,570. 208,514. 214,402. 105. 1,176,585. 175,799. 192,382. 198,985. 199,489. 201,454. 208,476. 106. 1,150,889. 183,223. 175,660. 192,323. 198,875. 199,393. 201,415. 107. 1,159,321. 210,269. 183,069. 175,614. 192,212. 198,791. 199,366. 108. 1,168,158. 208,638. 210,093. 183,011. 175,515. 192,133. 198,768. 109. 1,162,684. 193,718. 208,474. 210,012. 182,901. 175,462. 192,117. 110. 1,158,553. 188,403. 193,563. 208,405. 209,878. 182,850. 175,454. 111. 1,169,726. 187,078. 188,254. 193,497. 208,275. 209,777. 182,845. 112. 1,172,815. 186,418. 186,930. 188,190. 193,377. 208,154. 209,746. 113. 1,148,677. 186,085. 186,271. 186,869. 188,073. 193,264. 208,115. 114. 1,125,518. 185,422. 185,938. 186,208. 186,755. 187,965. 193,230. 115. 1,116,914. 185,089. 185,276. 185,876. 186,095. 186,648. 187,930. 116. 1,113,612. 185,089. 184,944. 185,215. 185,763. 185,988. 186,613. 117. 1,111,628. 185,089. 184,944. 184,883. 185,103. 185,656. 185,953. 資料來源：教育部統計處(2012b)。. 由表 2-6 和表 2-7 國中小之各縣市合計，以南投縣 75 所學校需裁撤為最多。而整併策略第一階段先由本校改為分校，再由分校改為分班，最後廢校。由表 2-7 和表 2-8 看出：除了台中市和澎湖縣的規模不經濟之小學數量不變，及嘉義縣規模不經濟之小學數減少外，其餘各縣市規模不經濟之小學數量均增加；再由表 2-9 發現：除了各縣市持續增加校數之外，又多加了台南市和高雄市，顯現各縣市因為少子化的效應而有規模不經濟的學校。. 17.

(29) 表 2-4 國民小學學校班級數教師數統計年度. 校數. 教師數. 班級數. 學生數. 85. 2,519. 90,127. 56,627. 1,934,756. 86. 2,540. 92,104. 57,645. 1,905,690. 87. 2,557. 95,029. 59,869. 1,910,681. 88. 2,583. 98,745. 61,265. 1,927,179. 89. 2,600. 101,581. 62,443. 1,925,981. 90. 2,611. 103,501. 63,172. 1,925,491. 91. 2,627. 104,300. 63,679. 1,918,034. 92. 2,638. 103,793. 64,000. 1,912,791. 93. 2,646. 102,882. 63,447. 1,883,533. 94. 2,655. 101,682. 62,610. 1,831,913. 95. 2,651. 100,692. 62,011. 1,798,393. 96. 2,651. 101,360. 61,655. 1,754,095. 97. 2,654. 100,206. 60,630. 1,677,439. 98. 2,658. 99,155. 59,478. 1,593,398. 99. 2,661. 99,562. 58,652. 1,519,746. 100. 2,659. 98,528. 58,008. 1,457,004. 101. 2,657. 97,533. 56,399. 1,373,375. 資料來源：教育部統計處(2012a)。. 18.

(30) 表 2-5 苗栗縣 86 學年度至 101 學年度國民小學概況表學年度別. 校. 數. 教. 師. 數. 班. 級. 數. 學. 生. 86. 111. 2,501. 1,562. 48,145. 87. 111. 2,591. 1,618. 48,251. 88. 114. 2,661. 1,691. 48,422. 89. 116. 2,701. 1,683. 47,873. 90. 118. 2,870. 1,754. 48,236. 91. 118. 2,845. 1,760. 47,576. 92. 118. 2,871. 1,789. 47,234. 93. 118. 2,998. 1,823. 47,251. 94. 120. 2,794. 1,728. 44,402. 95. 120. 2,784. 1,712. 43,327. 96. 120. 2,801. 1,700. 42,120. 97. 120. 2,797. 1,680. 40,450. 98. 121. 2,780. 1,665. 38,751. 99. 121. 2,772. 1,659. 37,199. 100. 121. 2,792. 1,667. 36,091. 101. 121. 2,847. 1,648. 34,240. 數. 資料來源：教育部(2012a) 由於，教育並非營利事業，教育是要以學生為主體，其為百年大計，而且受國民教育為全體國民之義務與權利，每位學生都應盡量受到同等的對待與擁有等質的教育資源，所以，教育應該以保障學生權益為第一考量，但在裁撤的過程中，從分校到分班到最後廢校，學生的權益可能會受到損害。此外，陳啟榮（2006）研究指出，雖然. 19.

(31) 裁併小班小校可節省教育經費支出、提升學生競爭力及降低教師行政負荷量，但卻會導致地方社區的凋零、閒置校區成治安死角及降低教職員士氣。其次，因為被裁併的學校，大多為地處偏遠，又許多學校位於山區，因此於雨季時，亦有落石、坍崩與土石流的危險。原屬不同學區的學校，兩者間必有一定的路程，因此在分校學生前往本校的途中，確實有安全上的堪憂。因此其提出，應要有提供整併小班小校的指標，並對於被裁併的校園有妥善規劃，最後，可吸取美國磁石學校的經驗，將小校朝磁石學校方向發展，使之免於被裁併。以下為各縣市之國中與國小需裁撤數列表 2-6：表 2-6 2005 年台灣各縣市符合規模不經濟之國中數台北市. 台北縣. 基隆市. 桃園縣. 新竹市. 新竹縣. 苗栗縣. 台中縣. 2. 8. 1. 3. 1. 11. 14. 4. 南投縣. 彰化縣. 雲林縣. 嘉義縣. 台南市. 台南縣. 高雄市. 高雄縣. 13. 2. 3. 7. 1. 16. 1. 12. 屏東縣. 台東縣. 花蓮縣. 宜蘭縣. 澎湖縣. 連江縣. 金門縣. 8. 11. 9. 4. 12. 5. 2. 資料來源：吳政達(2006)。表 2-7 2005 年台灣各縣市符合規模不經濟之小學數台北市. 台北縣. 基隆市. 桃園縣. 新竹縣. 苗栗縣. 台中市. 台中縣. 2. 27. 2. 13. 15. 38. 1. 13. 南投縣. 彰化縣. 雲林縣. 嘉義縣. 台南縣. 高雄縣. 屏東縣. 台東縣. 62. 17. 34. 55. 33. 19. 22. 36. 花蓮縣. 宜蘭縣. 澎湖縣. 金門縣. 46. 12. 25. 6. 資料來源：吳政達(2006)。. 20.

(32) 表 2-8 2008-2009 台灣各縣市符合規模不經濟之小學數台北市. 台北縣. 基隆市. 桃園縣. 新竹縣. 苗栗縣. 台中市. 台中縣. 5. 36. 9. 20. 21. 48. 1. 19. 南投縣. 彰化縣. 雲林縣. 嘉義縣. 台南縣. 高雄縣. 屏東縣. 台東縣. 79. 27. 45. 52. 53. 30. 33. 52. 花蓮縣. 宜蘭縣. 澎湖縣. 金門縣. 連江縣. 59. 20. 25. 7. 7. 資料來源：教育部 98 學年度 SY2009-2010 表 2-9 2012 年台灣各縣市符合規模不經濟之小學數台北市. 新北市. 基隆市. 桃園縣. 新竹縣. 苗栗縣. 台中市. 台中縣. 6. 41. 10. 30. 30. 56. 1. 26. 南投縣. 彰化縣. 雲林縣. 嘉義縣. 台南縣. 高雄縣. 屏東縣. 台東縣. 86. 36. 62. 59. 61. 38. 52. 60. 花蓮縣. 宜蘭縣. 澎湖縣. 金門縣. 連江縣. 台南市. 高雄市. 64. 23. 27. 8. 7. 4. 1. 資料來源：教育部(2013) 三、偏遠地區人口外移之現象與影響台灣地區近年來由於經濟的持續發展，加以都市交通便利等因素，促使出現高度的工業化、都市化、現代化的現象。然而，部分地區的社會經濟發展和產業結構早已由原先的農業型態為主，轉變為工、商業為主之型態，在此現代化、都市化、工業化的過程中，人口大量移往都市地區，造成都市人口膨脹，都市數目增加，都市區域擴大，都市化現象成為現代最明顯的社會變遷風貌。台灣受到出生率下降及都市化的影響，造成人口分佈極為不平均。由於都會地區學生不斷的增加，部分鄰近都會區的學. 21.

(33) 校為滿足適齡人口就學之需求，不斷增加班級數或籌建新學校，學校規模持續擴大；人口往都會區流動，將導致偏遠地區併校或廢校的問題，就社會經濟層面來看，形成資源的浪費，影響國家人力素質，將使國家社會面臨退步的困境(Coale,1974)。而位於鄉村山地偏遠地區的學校，受到人口往都會區流動，以及學齡人口減少的雙重影響，學生人數普遍不足，學校規模縮小，導致偏遠地區學校面臨減班併校，甚至廢校的命運，城鄉間教育資源分配的差異日益加大，影響偏遠地區學童受教的權益(國立教育資料館，2004)。學齡人口減少，首先將造成各級學校被迫大量減班，導致校舍閒置、教育資源浪費、教師超額問題也持續存在。從 2005 至 2012 年，臺灣地區將減少九千九百六十五個班級數，這對師資培育制度、新聘教師機制、學校經營造成嚴重衝擊。以目前的國小教師編製來看，每個班級編制一‧五個老師，如果減少九千九百六十五個班級，將會減少近一萬五千名老師。然而，教育經費的投入仍在持續增加，未來許多學校會面臨減併的命運，造成校舍閒置、教育資源浪費。現今國民小學的學校型態中，部分學校規模過大，造成學校成員溝通與參與上的不利因素；但部份學校規模過小，則造成教育投資使用效率偏低，不但不符合經濟規模，也影響到整體教育的成效。劉金山（2003）研究分析認為學校應講求最適經營規模的發展，其間除考量教育資源的有效運用外，亦應兼顧教育的效能。四、對國民小學教育發展的新契機雖然人口少子化可能為學校與教育帶來班級數減少、併校廢校、師資過剩、學校營運困難等衝擊，但是危機就是轉機，人口少子化雖然使學校與教師面臨各種挑戰，但卻也是教育邁向精緻化的契機。人口少子化後雖然使得學齡人口逐年的減少，但換個角度來看，學齡人口的減少將促成近年來所推行的「小班小校」的理念能更加快速的落實(薛承泰，2003)。依教育部全球資訊網(網址：www.edu.tw)資料庫公佈之資料顯示：全國的民小. 22.

(34) 學總班級數為六班的小型學校所佔比例約為三分之一。研究者服務的苗栗縣國小六班以下之小型學校有 60 所，約佔總校數之二分之ㄧ。雖然小校小班存在著非常沉重的教育經費負擔，然而，小班小校仍然有其存在的意義與價值。湯蔓莉(2004)研究分析認為小型學校因師生比低，親師生互動頻繁，具有下列有利條件： 1.有利於實施因材施教及補救教學：學校規模愈小，平均班級學生數少，師生比低，教師較容易實施因材施教，應個別學生的情形，擬定個別化、適性化之教學策略，並適時提供補救教學的有利條件。 2.組織較具和諧與彈性：由於編制員額少，容易協調溝通且往往一人身兼數職，使組織結構趨於扁平化，行政流程縮短，反而使工作推動較具和諧與彈性。 3.教育精緻化：學校規模小、班級學生數少，容易凝聚成員共識，而且小型學校之環境與效能較佳，較容易貫徹落實打造優質學習環境的理念及策略。 4.人際關係和諧融洽：學校成員少，彼此互動機會增多，無論是師生或同儕間的人際關係反而較為親密、融洽，教師組織認同度也較高。 5.活動空間充足且教學設備使用率高：每生平均佔有校地面積、建築設備面積及平均享有未被建築設施所占用之空間等均優於大校，學生可以有充足之活動空間發洩精力，反而可減少違規犯行，有助於身心健康發展；充足的教學設備，學生可人手一份，增進學校效果，。 6.落實輔導、關懷：在輔導工作上，無論是個別關懷或團體輔導，皆較易實施並落實。 7.學生對學校持較正面的態度：充足的活動空間及教學設備，可以讓學生在學校裡盡情的活動與學習，並且對學校產生愉快的、好的、有趣的、高雅的、快樂的、重要的、友善的正面感覺與態度等。 8.增進親師互動：小校之教師、家長常藉密切聯繫與頻繁溝通建立良好之親師互動關係，教師親師溝通滿意度較高，有助於學生學習輔導和校務發展。. 23.

(35) 9.容易落實學校社區化的理想：學校可透過班親會、家長大會、學校活動聯誼、家庭訪談等途徑瞭解社區之文化與需求，並且安排適切的學校暨社區聯誼活動及學習課程，突破學校與社區之藩籬，使學校經營與社區發展相互融合。 10.領導效能較高：都會地區的大型學校，教職員工人數較多，採層級節制不可踰越，校長的領導模式主要為告知式的領導方式；而學校規模 6 班以下的小型學校，人數較少容易溝通協調，校長主要的領導模式為教導型領導且其效能高於其他類型的國小。此外，國內尚有學者張清濱(1999)研究分析發現小班教學具有下列優點： 1.非正式及個人的氣氛更為濃厚。 2.學生與學生之間、學生與教師之間的關係更為密切。 3.教師更關心學生，更能注意個別差異。 4.教師更關切學生的人格發展。 5.家長與教師的互動更加頻繁。 6.學生更有機會參加社交活動。基於上述小班教學的優點，及避免因裁併校而導致地方社區的凋零、閒置校區成為治安的死角及降低教職員士氣，苗栗縣的偏遠地區小學，紛紛提出開放學區的申請。苗栗縣實施開放學區的小學從 87 學年度的 8 所、88 學年度 2 所、91 學年度 1 所及 93 學年度 2 所共計開放有 13 所小學，茲列表如下表 2-10。. 24.

(36) 表 2-10 苗栗縣實施開放學區的小學編號. 鄉鎮. 校名. 開辦學年度. 1. 三灣鄉. 大坪國小. 87 學年度. 2. 公館鄉. 福德國小. 87 學年度. 3. 獅潭鄉. 永興國小. 87 學年度. 4. 公館鄉. 南河國小. 87 學年度. 5. 公館鄉. 開礦國小. 87 學年度. 6. 大湖鄉. 大南國小. 87 學年度. 7. 泰安鄉. 泰安國中小(國小部). 87 學年度. 8. 西湖鄉. 瑞湖國小. 87 學年度. 9. 銅鑼鄉. 文峰國小. 88 學年度. 10. 頭屋鄉. 明德國小. 88 學年度. 11. 三義鄉. 育英國小龍騰分校. 91 學年度. 12. 通霄鎮. 圳頭國小. 93 學年度. 13. 銅鑼鄉. 興隆國小. 93 學年度. 資料來源：苗栗縣政府教育處(2010a) 苗栗縣政府在 87 學年度核准 8 所小學開放學區，在 88 學年度再核准 2 所小學開放學區，91 學年度又再核准 1 所小學開放學區，至 93 學年度又有 2 所小學核准開放學區。共計核准 13 所小學開放學區。這 13 所開放學區的小學，因為查覺及感受到社會變遷所帶來的衝擊，人口大量外移、學齡人口大量減少，必須積極地尋求學齡人口的來源，因而爭相提出開放學區的申請，希望能藉此創造出學校永續經營的契機。13 所開放學區的小學施行至 95 學年度，僅有 1 所小學成效較顯著超過 100 人，5 所小學學生人數超過 50 人；到了 100 學年度僅有 1 所小學學生數超過 100 人，2 所小學學生數超過 50 人；而 101 學年度，13 所開放學區學校均為百人以下規模不經濟學校，只剩下 3 所小學學生數超過 50 人。. 25.

(37) 在這 13 所小學申請開放學區之時，其全校學生人數之變化，研究者自教育部校別資料中整理 85~97 學年度苗栗縣實施開放學區小學的學生數如下表 2-11。表 2-11 85~101 學年度苗栗縣實施開放學區小學的學生數學校開放學年 85 學年度 86 學年度 87 學年度 88 學年度 89 學年度 90 學年度 91 學年度 92 學年度 93 學年度. 大坪福德永興南河開礦大南泰安瑞湖文峰明德龍騰圳頭興隆 87. 87. 87. 87. 87. 87. 87. 87. 88. 88. 91. 93. 93. 40. 35. 22. 34. 30. 30. -. 54. 124. 89. 40. 62. 30. 36. 34. 30. 32. 24. 34. -. 56. 120. 90. 41. 61. 38. 40. 27. 44. 27. 37. 45. -. 49. 125. 72. 20. 63. 37. 41. 28. 46. 44. 47. 58. 22. 39. 124. 73. 21. 71. 35. 40. 28. 46. 52. 67. 74. 29. 43. 119. 82. 18. 82. 38. 36. 33. 45. 54. 81. 75. 31. 49. 122. 76. 17. 72. 35. 39. 35. 48. 49. 88. 73. 26. 47. 120. 77. 21. 70. 34. 41. 40. 49. 49. 82. 72. 29. 57. 49. 71. 18. 73. 15. 34. 41. 45. 45. 73. 76. 33. 58. 94. 74. 24. 72. 32. 續. 26.

(38) 94 學年度 95 學年度 96 學年度 97 學年度 98 學年度 99 學年度 100 學. 年度 101 學年度. 33. 36. 45. 37. 88. 57. 30. 48. 81. 73. 30. 72. 30. 29. 51. 42. 44. 102. 51. 33. 47. 77. 68. 42. 81. 31. 32. 48. 44. 45. 114. 49. 32. 45. 77. 69. 40. 82. 37. 28. 46. 44. 34. 119. 48. 27. 43. 77. 70. 24. 90. 31. 27. 41. 36. 35. 118. 38. 22. 42. 75. 59. 32. 83. 31. 28. 38. 34. 36. 103. 39. 23. 44. 85. 52. 47. 82. 27. 30. 33. 32. 35. 100. 42. 26. 37. 88. 49. 41. 80. 33. 36. 24. 31. 29. 97. 44. 28. 35. 89. 37. 40. 71. 32. 資料來源：研究者整理自教育部各級學校基本資料 101(2011-2012)學年度校別資料. 貳、國內學校教育選擇權與學區制度的演進一、國內學校教育選擇權的相關法令家長的教育選擇權，是最近幾年從歐美國家引進台灣的，希望藉由賦予家長為其子女選擇適合的學校接受教育，能與學校及國家社會共同負起子女教育的責任。對於家長的教育選擇權，必須有相關的法令及辦法，才能付諸實施。 (一)憲法在我國憲法中，第二章「人民之權利義務」之第七條至第二十一條中，明定人民的各種權利與義務：人民之平等權、人身之自由權，表現意志之自由權、生存權、工作權及財產之保障權、人民有受國民教育之權利與義務；第十三章基本國策. 27.

(39) 之第五節為教育文化，之第一百五十八條至第一百六十七條，其中訂定我國的教育宗旨、教育機會平等、教育均衡發展及教育之監督、保障與獎助等規條。教育是建國的基石，文化是立國的靈魂。而憲法是國家的根本大法，在憲法的章節條文中明文規定國民接受教育的權利與義務，讓相關的教育權利有一個根本的法源依據。父母身為法定代理人，在兒童尚未成年無法理性自主時，應該有責任與義務為孩子選擇接受優質教育。因此，做為一個擁有教育權主體的兒童，自然享有合理的教育機會，而國家也應在不妨礙社會秩序及公共利益的前提下，能滿足不同能力、性向及興趣的學生各種教育需求的機會，並且有其對應憲法保障權利的做法。 (二)教育基本法被形容為「教育憲法」的教育基本法，於 88 年 6 月 14 日公佈施行。教育基本法揭櫫為保障人民學習及受教之權利，確定我國未來教育的主軸、方向與精神，並以法律為前提，提供法源及公平的救濟管道，強調人民為教育的主體，國家、教師、父母並共同負起教育協助義務。法條中為保障國民之學習權及教育選擇權的規定有下列幾項：『第二條：人民為教育權之主體。教育之實施，應本有教無類方法，因材施教之原則，尊重人性價值，致力開發個人潛能，培養群性，協助個人追求自我實現；第四條：….接受教育之機會一律平等。應考慮其自主性及特殊性，依法令予以特別保障，並扶助其發展；第七條：人民有依教育目的興學之自由；第八條：學生學習權及受教育權，國家應於保障。國民教育階段內，家長負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利；第十五條：尊重教師專業自主權及學生學習權利，並提供有效及公平救濟之管道。』教育基本法明文規定所有教育相關的基本法令，主要是要調整國家在教育上的角色，國家在教育上不再扮演絕對的主導者，將教育主權回歸給全民、下放到地方，亦即，國家在教育上的角色調整為教育法規制度的制定者、資源的提供. 28.

(40) 者、爭議的仲裁者、權利的保障者、責任的承擔者，是給付、服務與義務者的角色，由於教育權回歸給全民下放給地方，使得國家的角色和全民平等。 (三)國民教育法於民國 88 年 2 月國民教育法重新修訂。有關教育選擇權之相關規定如下： 1. 在體制方面：教育辦理主體擴及民間，鼓勵私人興學，實施形式由學校型態的制度化教育，到允許非學校型態的實驗教育的存在。 2. 在經營方面：由公辦公營到得以公辦民營。 3. 在學區劃分方面：由行政學區擴及到彈性學區。 4. 在家長參與校務方面：家長可參與校長遴選及校務會議，提供應興應革之意見，使家長參與校務運作法制化，並以參與校務運作來對校務做最佳之校務瞭解。因應社會的變遷因素，國民教育法也跟著做修訂與調整。鼓勵私人興學及非學校型態的實驗教育存在，這些辦學型態的改變對傳統的公立學校造成相當的威脅；彈性學區使得家長得以行使教育選擇權，開放家長參與學校事務可以讓家長的教育選擇權的行駛，可以對學校有更詳細的瞭解，這也使得學校的經營方式受到衝擊。 (四)國民教育法施行細則於民國 88 年 6 月修正。有關家長教育選擇權之相關條文如下：第二條第三項：國民小學及國民中學之規劃，以不超過 48 班為原則。學校規模過大者，直轄市、縣 (市)政府應增設學校，重劃學區；第二條第四項：交通不便、偏遠地區或情況特殊之地區，未設置國民小學或國民中學者，視實際需要，選擇採取下列措施(一)設置分班或分校。(二)依強迫入學條例第十四條規定提供膳宿設備。(三)提供上下學所需之交通工具或補助其交通費。(四)其他有利學生就讀之措施；第五條：直轄市、縣(市)政府依本法第四條第二項劃分學區時，應顧及學校容量並保障學區內學生優先就學之權利，其劃分原則及方式由直轄市、縣(市)政府訂之；第六條：本法第四條第四項所稱. 29.

(41) 非學校型態之實驗教育，係指第三條學校所實施之教育外，以實驗課程、非固定校區或其他方式所實施之教育。以上三種相關法令及施行細則條文的重點在強調地方政府在地方自治下，可做彈性學區之劃分，並在特殊狀況下，可由政府提供必要的補助和措施，以顧及特殊情況的學生；另外，並強調學生就學並不一定要進入學校，這二點提供了地方政府實施家長教育選擇權之法源依據。綜合上述的幾個法令條文，憲法、教育基本法、國民教育法及施行細則，都是在為國民接受基本教育提供保障的權利，因而有後來的「國民教育階段家長參與學校教育事務辦法」（2006 公佈），以使家長可以順理成章地參與學校教育事務。二、家長選擇學校的考量因素之實證研究經由上述的法令條文，使得家長能為其子女學選擇合適的學校時，能有足夠的法源依據。在本研究所蒐集到的文獻，有關於家長選擇學校的考量因素有以下的實證研究。張炳煌(1998)以「國中生家長學校選擇權之研究」為題，研究分析發現家長希望選擇的學校：教師教學認真、學校常規秩序良好、學校教學正常、子女在校可以快樂學習、學校設備佳和學校具有辦學理念。陳明德(2000)以「國民小學家長教育選擇權可行性之研究---以台北縣為例」為題，研究結果發現學校的教學品質，是家長為子女選擇學校時最主要考量的因素。從管理和績效的考量來看，為提振辦學績效不彰的學校，建議學校應以學校本位的管理方式，增加學校的自主性，全面建立學校評鑑系統，落實績效責任制度。劉美宏(2000)以教育人員、教育行政人員和家長為對象，運用系統思考法，從政策模擬的角度研究，發現操控「學校規模」、「交通距離」、「教師效能」最能達成學校選擇政策的實施，而對政策是否實施或實施後的成效影響，最重要因素分別是：學校「課程的安排與設計」、家長是否真正擁有「選擇的權利」、和「人事權」。. 30.

(42) 陳正恩(2002)「國小教育人員對家長學校選擇權的態度及學校因應策略之研究」，研究結果提出學校的因應策略有五：學校本位管理、教師專業化、家長參與、績效責任制度、相關配套措施等。綜合上述的研究，研究者對家長教育選擇權行使的考量因素大致歸納為：學校環境及教學設備、學校的教學品質、教師專業化及家長參與。學校環境是否整潔、安全、空間充足、規劃設計良好；教學設備新穎且充足，能支援學生的各項學習活動；學校的教學品質良好，生活化的課程安排與設計，符合學生的學習需求；教師專業化，能編排增進學生知能的課程引導學生學習、循循善誘輔導學生向上向善發展；提供家長參與學校教育事務的時機共同參與其子女的教育學習活動。三、國內學區制度的轉變一所學校學生來源的區域範圍稱為學區。在人口密集的地方，學校的學區範圍較小；在人口稀疏的地方，學校的學區範圍會比較大。 (一)學區的意義學區制度起源於美國，1647 年麻州海灣殖民地所訂的法令中規定，每一城鎮每滿五十戶人家，就必須指定一個專人來教導兒童們讀、寫、算。當時的主要用意是要做到要求每個人都能讀聖經，在殖民地時期的美國，雖然各級學校制度已經萌芽，教育素質卻還談不上，且學校也未見規模。當時大部分都是鄉村，小的鄉村都散佈在廣大的土地上，由於交通和通訊的困難，使得州政府和地方政府未組成前，學校很自然的和地方社區結為一體，教育成為地方的事業，學區成為教育行政上的基本單位(葉于釧，1997)。在我國的「學區」一詞始於民國 53 年劉真先生規劃延長國民義務教育的構想當中所提及：國校和初中的學生年紀較小，不適宜遠道通學，因此政府選擇規劃學校地點時，應以學生就學便利為原則，所以依照行政區域劃分學區時，必要時得依就學人數及當地經濟交通狀況採行聯合學區制，或依社區地理位置實施社區學區制，由各縣. 31.

(43) 市政府依據上述原則，妥善劃分學區(高政賢，1988)。目前我國公立國民中小學學生入學，採取學區制。所謂「學區制」是一種強制式的學區，學生除了選擇學費較高的私立學校政府不予補助外，都必須接受居住地鄰近學校分發的就學方式，並非如美式的學區內學校選擇(張德銳，1998)。因此，我國國民教育階段兒童接受的是「強迫教育」，學童家長或監護人對學童就讀的學校選擇十分有限，甚至沒有任何選擇的餘地(高新建，1998)。學生就讀何校取決於指定就學區，每一所學校皆有其就學區。從學區的正向功能角度看，這種入學制度對學校的運作與管理有穩定作用，所以一般學校機構不願採取跨學區開放自由入學制度，也不希望因此造成鄰近各校彼此的正面競爭，造成學校招生的不穩定；從學校的角度看，學區制度的僵化是教育選擇權第一層限制，家長無法自主選擇最適合孩子就讀的環境 (王欽哲，2006)。綜合上述的研究，我國的憲法為顧及國民的受教權益，明定一村里要有一所學校，而後，基於經濟規模考量，對於學校學生數過少的小型學校，因其不符合教育經濟規模而要予以裁併校。研究者服務的苗栗縣國小有將近一半的小型學校，這些小型六班的學校多分佈在人口較稀少的偏遠地方，若依照學區劃分嚴格執行，將會有愈來愈多的學校面臨招生不足而被裁、併校甚或廢校。其造成的影響將不僅只是學校的問題，連帶的社區將會因文化精神堡壘的移除而開始沒落外移，終至廢村的命運。 (二)學區的爭議溫明麗(1997)認為強制式學區制的最大優點與目的，莫過於方便學生就學，且有助於學生及早融入其生活所熟悉之社區，企圖打破明星學校之「圖騰」，但強制式學區毫無彈性的入學方式，卻帶來很多的批評。張德銳(1998)也認為強制式學區至少造成以下三種不良的現象： 1 一般家長為了子女就讀明星學校，只好遷移戶籍，造成很多作假現象。 2 由於缺乏競爭壓力，公立學校即使辦學不良，仍有學生來源，致使許多學校不. 32.

(44) 求長進、不思提高教學品質。 3 由於缺乏市場機制，再加上學校教育過去長期的中央集權以及在課程、教學進度、考試上的統一化，以致各學校往往缺乏特色，成為制式的「教育部小學」。此外，但昭偉(1992)也指出，強制學區可能遭遇到以下五大困境： 1 學區劃分缺乏彈性學區的劃分有時因為一橋之隔或一水之隔，使學生反而無法就讀離家近的非學區學校，而需要依照規定就讀離家較遠的學區學校，此現象對於政府所以設置學區制便民之目的，無疑是一大諷刺。 2 各學區社經或文化之差異甚大此乃造成明星學校和家長設法讓子女越區就讀的現象層出不窮的重要因素。 3 家長無法選擇學校，違背民主精神在家長尚未具有選擇學校權之前，越區就讀非人人可為，於是「人情班」、「特別保障班」乃應運而生，此一則造成社會的不公平，再則也造成學校的困擾。 4 保障教學水準較差的學校，擴大城鄉學校的落差強制式學區的實施使學校與學校間的競爭力降低，學校效能亦難以任由各校自行發揮。 5 要求學生適應學校，而非學校適應學生學生入學由於受到強制式學區的影響，學生必須適應其所就讀的學校，反之，學校卻不必因需要爭取學生，而努力符應學生或家長的需求。本研究依據所蒐集到的文獻探討分析，目前我國學生就讀小學實際上有下列幾種選擇： 1 制式學區依照各縣市學區劃分辦法，以學生戶籍所在地強制進入公立國民小學就讀的選擇方式。這是一種公權力控制入學的措施，主要是能掌握學區學校分佈的平衡。. 33.

(45) 2 私立學校登記制依照家長選擇自由申請進入各縣市政府立案之私立小學就讀，目前並無補助教育券，且私立小學的校數極少，分佈地點也不普及。 3 自由學區這種學區方式以台南市和花蓮縣試辦最早，台南市教育局為充分利用教育資源、紓解部分學校增班壓力及配合教育部政策執行小班小校措施，並提供學生家長選擇子弟學習環境的權利，早在 87 學年度起就選擇金城、延平、成功國中與志開、新南、安順國小等 6 校試辦自由學區。91 學年度更增列忠義、公園、大光、開元、成功、永福、博愛國小等校。除了原有學區為該校基本學區外全市其餘各里皆為該校自由學區(周生民，2002)。花蓮縣也從 88 學年度起在光復鄉試辦公立學校的「自由學區」，希望藉由自由學區的實施可以達到依家長意願選擇就讀學校，以及提升學校素質促進教育改革兩個目的(劉美宏，2000)。有的住家戶籍正好座落在兩校校區臨界線邊緣，各縣市就依照學區劃分辦法訂出較彈性的自由學區，使其有兩所學校可供其選擇就讀。但是這種就學的彈性措施，目前還只是侷限於同一縣市的同一鄉鎮的行政區域內，住家生活圈跨越不同縣市行政區域者，便無法擁有法定自由學區的就學措施的保障。 4 開放學區完全開放區域入學的學校並不多見，以台北市政府 80 學年度指定部分郊區小型學校，如北投區湖山國小、士林區溪山國小為例。學區內學齡兒童雖然不多，但學校因地理位置及自然環境之獨特條件，提供孩子一個不同於都市擁擠風格的山林小學環境。努力發展學校自然生態田園本位課程，記錄每個孩子學習成長的剪影，這些自然地理特質與人文意涵在親師合作努力的經營下，吸引許多學區外的學生就讀。並於民國 80 年核准轉型學校開放給全市學生申請入學，成立田園教學實驗學校，開始建構一處「溪青山遠」的綠色校境。另外，台北縣於 83 學年度. 34.