國際氣候政治的爭論：氣候正義的觀點--楊惟任Update:2018/05/03

國際氣候政治的爭論：氣候正義的觀點

楊惟任

（醒吾科技大學國際商務系教授）

摘

要

自《京都議定書》談判以來，已開發和開發中國家在減量責任分 配和氣候補償議題就一直爭論不休，本文從道德角度著手，深入分析 國際氣候政治的南北關係。本文發現，利益是國際氣候政治的核心， 氣候正義為開發中國家提供有利的論述，合理化對抗已開發國家的行 動和作為。然而，當開發中國家的人均排放量超過世界平均水準之 後，已失去拒絕減排承諾的合理性，而中國氣候政策立場逐漸轉變， 也將對國際氣候政治的南北關係帶來正面的影響。 關鍵詞：氣候變遷、氣候正義、分配正義、補償正義、共同但有區別 的責任原則

壹、前言

氣候變遷不僅是科學和經濟問題，同時也是道德問題，特別是當 中國和美國這兩個全球最大的排放國家，都拒絕承諾具體的減量義 務，因而在國際社會引發道德爭議，也使得氣候正義(climate justice) 成為研究國際氣候政治的方向之一。儘管氣候正義對於國際氣候政治 有重要的意義，但當前有關氣候變遷的研究，多數仍以科學和經濟為 主，以氣候正義途徑進行的研究相對較少。1

「氣候正義」最早正式出現在 2004 年於阿根廷布宜諾斯艾利斯所 舉行的《聯合國氣候變化綱要公約》（United Nations Framework

Con-vention on Climate Change, UNFCCC，以下簡稱《公約》）第 10 次

締約方會議，當時在開發中國家的呼籲和支持之下，首度提出「氣候 道德」(climate ethics)的概念，並列入會議的正式報告，建議各國政府 和科學界正視道德在全球氣候問題的重要性，任何有關應對氣候變遷 的政策和行動，都不該違反公平正義的原則。2 對開發中國家而言，氣候正義是維護和確保國家利益的重要論 述，為開發中國家在國際氣候政治的政策立場和行動提供正當性的基 礎，在歷次氣候談判堅持以「共同但有區別的責任」原則(common but differentiated responsibilities)處理南北氣候合作的問題，主張基於歷史 責任和能力優勢，已開發國家應該負起改善全球氣候的主要責任，採 取有效行動減少能源消耗和溫室氣體排放，並對開發中國家提供補 償，包括資金和技術援助。 然而，已開發國家認為，開發中國家不該一味地追究歷史責任， 而忽略當前全球氣候所面臨的威脅。雖然大氣中的溫室氣體多數是已 開發國家過去所排放的結果，但隨著開發中國家的經濟快速發展，溫 室氣體排放量大幅增加，並將成為全球最主要的排放來源，開發中國 家不能再以氣候正義為由，拒絕採取行動共同對抗地球暖化。 由此可見，已開發和開發中國家對氣候正義的看法不同（儘管背 後真正的因素還是利益），是雙方在全球氣候議題的衝突的原因之

Eric A. Posner & Cass R. Sunstein, “Climate Change Justice,” The Georgetown

Law Journal, Vol. 96, No. 5, October 2008, pp. 1566-1567.

Donald A. Brown, et al., White Paper on the Ethical Dimensions of Climate

Change (Pennsylvania: Rock Ethics Institute, 2005), pp. 10-12, Rock Ethics Institute,

一。為探究國際氣候政治的本質，本文從道德角度著手，釐清雙方對 氣候正義的認知差異，以深入分析國際氣候政治的南北關係，並了解 道德在國際氣候政治的角色和作用，希望找出突破國際氣候合作現狀 的可能途徑。 值得一提地是，雖然歐盟和美國等已開發國家對氣候正義的看法 趨同，但並非所有開發中國家皆對氣候正義抱持同樣的觀點，如小島 嶼國家聯盟(Alliance of Small Island States, AOSIS)認為，開發中國 家，特別是中國和印度等主要的開發中大國，應該對全球溫室氣體減 量工作負起實際的責任，有效減緩地球暖化所引起的海平面上升的問 題。然而，當前國際氣候政治以已開發國家和開發中國家兩大體系為 主，因此本文仍以這兩個集團作為分析的單位。

貳、氣候正義的概念

倫理學在全球氣候問題的應用，主要以氣候正義的立論呈現，義 務論與結果論是氣候正義途徑的兩大典範。3_{前者建立在道德／權利的} 基礎上，後者以目的／結果為論述的中心，這兩者構成了氣候正義的 理論框架，有助於說明已開發和開發中國家對全球氣候問題的認知。4 黃之棟和黃瑞祺指出，義務論強調權利優先原則，主張每個人與 生俱來都享有平等且不可被剝奪的權利，任何人和國家都不得侵犯他 人的權利。當權利遭受侵害時，被害者有權要求賠償，或將損害回復 原狀，此為實現和維護正義的必要手段。其次，行為的正當與否與目 Julia Driver, “Ideal Decision Making and Green Virtues,” in Walter Sinnott-Armstrong & Richard B. Howarth, eds., Advances in the Economics of

En-vironmental Resources Volume 5 － Perspectives on Climate Change: Science, Economics, Politics, Ethics (Amsterdam: Elsevier JAI, 2005), p. 249.

Jekwu Ikeme, “Equity, environmental justice and sustainability: incomplete approaches in climate change politics,” Global Environmental Change, Vol. 13, No. 3, October 2003, pp. 196-197.

的之達成並無絕對關係，就現實政治而言，政策制定者應考慮政策本

身是否合乎正義原則，而不是把重點放在政策結果是否具有正當性。5

換言之，義務論主張手段決定結果的正當性(means justify the ends)。就全球氣候問題而言，就算限制各國的溫室氣體排放可以達到 減緩地球暖化的目的，但如果國際社會對於減緩地球暖化所採取的手 段或政策違反正義原則，那麼這些手段或政策就缺乏正當性。6 結果論的邏輯與義務論截然不同。結果論顧名思義是以目的為導 向，強調政策的好壞應以是否達成目的為最終判斷的依據，只要政策 有助於目標的實現，那麼它就是好的政策。這就是說，結果決定政策 的正當性(ends justify the means)，目的之達成優於權利的實踐。

在氣候議題上，結果論認為既然減緩地球暖化是拯救生態環境和 人類生存的必要手段，因此就算為了減緩地球暖化所採取的手段或政 策影響部分國家的利益，但只要能達成減緩地球暖化的目的，那麼這 些手段或政策就具備正當性，並沒有違反氣候正義。7 已開發和開發中國家基於不同觀點看待全球氣候問題，各自採取 有利的理論位置，在國際氣候政治領域進行論戰。歷次國際氣候談判 中，已開發國家採取目的取向的立場，呼籲各國協力合作共同對抗地 球暖化，開發中國家則從權利本位的觀點，強調歷史責任、補償原則 和程序正義，要求已開發國家承擔減緩地球暖化的主要工作。8 黃之棟、黃瑞祺，〈追尋公正的氣候變遷：探尋正義在全球環境變遷科學中 的角色〉，《社會理論學報》（香港），第 10 卷第 2 期，2007 年 9 月，頁 422-424。 黃之棟、黃瑞祺，〈追尋公正的氣候變遷：探尋正義在全球環境變遷科學中 的角色〉，頁 422-424。 黃之棟、黃瑞祺，〈全球暖化與氣候正義：一項科技與社會的分析－－環境 正義面面觀之二〉，《鄱陽湖學刊》（南昌），2010 年第 5 期，2010 年 9 月，頁 33-34。 宋國誠，〈氣候論述權－－中國應對氣候變遷公約的立場與論辯〉，《中國

雙方對氣候正義的認知差異的妥協，落實在 1992 年通過的《聯合 國氣候變化綱要公約》。《公約》明文各國應根據共同但有區別的責 任和各自的能力及其社會和經濟條件，承擔減緩地球暖化的責任，以 解決全球氣候問題所帶來的威脅。 儘管如此，已開發國家強調應對全球氣候變遷的「共同責任」， 主張各國應採取一致的行動減緩地球暖化，開發中國家堅持「區別原 則」，要求已開發國家負起解決全球氣候問題的主要責任。「共同但 有區別的責任」原則反映出雙方對氣候正義的認知差異，該項原則也 成為已開發和開發中國家在歷次國際氣候談判的爭辯重點。

參、共同但有區別的責任原則

「共同但有區別的責任」原則的概念，最早出現在 1972 年聯合國 人類環境會議(United Nations Conference on the Human Environment) 所通過的《人類環境宣言》（Declaration of the United Nations

Con-ference on the Human Environment，以下簡稱《宣言》）。

《宣言》的第一部分第 2 項提到：「保護和改善人類環境關係到全 世界各國人民的幸福和經濟發展，也是全世界各國人民的迫切希望和 各國政府的責任」，第二部分第 12 項則提到：「應籌集資金來維護和 改善環境，照顧到開發中國家的情況和特殊性，照顧到他們由於在發 展計畫中列入環境保護項目而需要的任何費用，以及應他們的請求而 供給額外的國際技術和財政援助的需要」。9 第一部分第 2 項指出，環境保護是人類共同關切的事項，是「共同 大陸研究》，第 54 卷第 3 期，2011 年 9 月，頁 3。

United Nations Environment Programme (UNEP), Declaration of the United

Nations Conference on the Human Environment, June 16, 1972, United Nations Environment Programme, <http://www.unep.org/Documents.Multilingual/

責任」的體現，而第二部分第 12 項雖然沒有明確使用「區別原則」的 文字，但提到全球環境工作應顧及開發中國家的情況的特殊性，並呼 籲已開發國家提供資金與技術，協助開發中國家改善環境，以提高應 對氣候變遷的能力，這顯示《宣言》充分體認到，已開發和開發中國 家對於環境保護工作的責任應該有所區別。10 1987 年，各國為了採取適當措施以避免臭氧層遭受破壞，簽訂 《蒙特婁破壞臭氧層物質管制議定書》（The Montreal Protocol on

Sub-stances that Deplete the Ozone Layer，簡稱《蒙特婁議定書》），規

定各國有共同努力保護臭氧層的義務，要求已開發國家將氯氟碳化物 (chlorofluorocarbons, CFCs)的生產凍結在 1986 年的規模，在 1988 年減 少 50%的製造，自 1994 年起禁止所有生產。 對於開發中國家，則給予為期 10 年的調適期，並且設立逃避條 款，允許開發中國家無法負擔替代品的成本時，可以免除使用某些臭 氧層破壞物質的限制。同時規定已開發國家出資設立基金，對參與臭 氧層保護的開發中國家提供資金和技術援助，以補償開發中國家因為 履行《蒙特婁議定書》而額外付出的成本，並開放開發中國家參與資 金和技術援助的分配機制的決策過程。11 《蒙特婁議定書》再次反映了「共同但有區別的責任」原則的概 念，除了要求各國為保護臭氧層共同作出努力，也充分考量到開發中 國家的立場和利益，而且規定已開發國家率先落實臭氧層保護的工 作，並對開發中國家提供資金和技術援助。《蒙特婁議定書》的作 李揚勇，〈論共同但有區別責任原則〉，《武漢大學學報（哲學社會科學 版）》（武漢），第 60 卷第 4 期，2007 年 7 月，頁 550-551。

United Nations Environment Programme (UNEP), The Montreal Protocol

on Substances that Deplete the Ozone Layer, March 1, 2000, pp. 33-35, United Nations Environment Programme, <http://www.unep.org/ozone/pdfs/

法，成為《聯合國氣候變化綱要公約》談判的重要參考。12

「共同但有區別的責任」原則正式成為國際氣候規範的一部分， 是在《公約》通過之後。1990 年，聯合國成立跨政府協商委員會(Inter-governmental Negotiating Committee, INC)，開始推動《聯合國氣候 變化綱要公約》的協商工作，以因應全球氣候變遷導致的各種問題， 降低極端氣候所帶來的危害。 當時，各國最關心的議題包括應否針對各國的溫室氣體減量訂定 目標和時間表，以及開發中國家應否納入強制減排的對象。協商過程 中，開發中國家強烈反對就開發中國家的溫室氣體排放作出限制，因 為這將會妨礙開發中國家追求經濟發展和消弭貧窮的基本權利，並強 調已開發國家是氣候變遷的最大元兇，而且具備能力優勢，因此應該 承擔全球溫室氣體減量的主要責任。 基此，從《公約》談判的第一天，開發中國家就堅持，已開發和 開發中國家對於解決全球氣候問題的責任必須有所區別。由於開發中 國家的強硬立場，最後使得已開發國家不得不作出妥協。《公約》第 3 條第 1 款明文：「各締約方應當在公平的基礎上，且根據它們共同但有 區別的責任和各自的能力，為人類當代和後代的利益保護氣候系統。 因此，已開發締約方應當率先對付氣候變遷及其不利影響」。13 該項條文體現了已開發和開發中國家締約方的責任差異，反映了 平等、責任與能力等三項與正義有關的價值。黃之棟和黃瑞祺認為， 更 直 接 而 言 ， 這 三 項 與 氣 候 正 義 相 關 的 原 則 ， 是 在 處 理 「 責 任 分 配」、「氣候影響的分配」及「有效的責任承擔」等三項問題。14 崔大鵬，《國際氣候合作的政治經濟學分析》（北京：商務印書館，2003 年），頁 112-114。

United Nations, United Nations Framework Convention on Climate Change

(UNFCCC), May 9, 1992, p. 4, United Nations Framework Convention on Climate Change, <http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf>.

根據「區別原則」，《公約》將所有締約方分為附件一締約方， 包括已開發締約方和其他締約方，主要是指已開發國家締約方和正朝 市場經濟過渡的締約方，共有 40 個國家；附件二締約方，包括已開發 締約方和其他已開發締約方，共有 23 個國家；以及，非附件一締約 方，多數為開發中國家，目前有 154 個國家。15 《公約》規定附件一締約方應採取相應措施，以限制人為溫室氣 體的排放。附件二締約方不必承擔具體削減人為溫室氣體排放的義 務，但必須為受到氣候變遷影響的非附件一締約方提供資金和技術援 助，以幫助這些締約方負擔因應氣候變遷所必須採取的調適措施的財 政支出。非附件一締約方則無須接受溫室氣體排放的強制限制，以避 免影響經濟發展。 「共同但有區別的責任」原則符合開發中國家對氣候正義的認 知，也確保國際氣候政治的利益。自此，開發中國家在國際氣候談判 採取聯合陣線，一再重申「共同但有區別的責任」原則，以抗拒來自 於已開發國家所施加的接受強制減排承諾的壓力。16 另外，在「共同但有區別的責任」原則之下，已開發國家應提供 資金和技術給開發中國家，以協助提高對氣候變遷的調適能力。在資 金捐助方面，全球環境基金(Global Environment Facility, GEF)、《公 約》之下成立的特別氣候變遷基金(Special Climate Change Fund, SCCF)與低度開發國家基金(Least Developed Country Fund, LDCF)， 以及《京都議定書》(Kyoto Protocol, KP)之下的調適基金(Adaptation 黃之棟、黃瑞祺，〈全球暖化與氣候正義：一項科技與社會的分析－－環境 正義面面觀之二〉，頁 27-39。

United Nations, “List of Non-Annex I Parties to the Convention,” United

Nations Framework Convention on Climate Change, August 29, 2013 (accessed),

<http://unfccc.int/parties_and_observers/parties/non_annex_i/items/2833.php>. 蔡學儀，《中國與國際氣候政治》（臺北：五南圖書出版公司，2011 年）， 頁 74-75。

Fund, AF)和綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)構成了當前國 際氣候合作的資金機制。 綠色氣候基金是 2009 年《哥本哈根協議》(Copenhagen Accord) 提議成立的氣候資金機制。根據《哥本哈根協議》，已開發國家應於 2010-2012 年之間出資 300 億美元，作為綠色氣候基金的快速啟動資 金，並在 2020 年之前達到每年出資 1,000 億美元的目標，用以支持開 發中國家應對氣候變遷的不利影響以及發展低碳經濟。17 在技術轉移與合作方面，《公約》和《京都議定書》明確指出， 已開發國家有義務以優惠條件向開發中國家轉移氣候友好技術。然 而，關於這部分迄今尚未取得實質的進展，開發中國家在每年的《聯 合國氣候變化綱要公約》締約方會議上經常批評，已開發國家往往以 智慧財產權保護為藉口，將氣候技術轉移與一般技術貿易混為一談， 規避應該履行的責任。18

肆、已開發國家對氣候正義的觀點

不同於開發中國家基於權利本位的主張，已開發國家對於全球氣 候問題的解決，是建立在目的取向的基礎，認為當務之急應該透過各 國之間的通力合作，以減緩地球暖化，降低極端氣候的威脅。已開發 國家認為權利本位的主張是一種迷思，忽略國際政治的現實，也欠缺 經濟效益，強調責任分配和責任承擔的道德訴求，對於解決全球氣候 問題並沒有幫助。

“About the Fund,” Green Climate Fund (GCF), January 18, 2014 (accessed), <http://gcfund.net/about-the-fund/mandate-and-governance.html>.

朱曉勤、溫浩鵬，〈氣候變遷領域共同但有區別的責任原則－－困境、挑戰 與發展〉，《山東科技大學學報（社會科學版）》（青島），第 12 卷第 2 期，2010 年 6 月，頁 33-35。

一、分配正義

已開發國家主張，氣候變遷的影響不會僅局限於某個地區或國 家，因此各國應該採取一致的行動解決全球氣候問題，不該以經濟發 展程序的差異，來區別不同國家的責任。尤其限制溫室氣體排放將對 經濟造成衝擊，雖然已開發國家的經濟發展和科技能力較開發中國家 發達，但後者不能以此為由，要求已開發國家承擔全球氣候問題的主 要責任。19 為了有效解決極端氣候的威脅，應先計算每個國家為了應對全球 氣候變遷所付出的成本與獲得的利益，然後根據計算的結果，公平地 分配每個國家的溫室氣體減量目標。如果只要求已開發國家限制溫室 氣體排放，卻允許那些正享有高度經濟成長，並排放大量溫室氣體的 開發中國家，可以規避減排承諾，那麼這樣的作法明顯違反正義原 則。 進一步說，全球溫室氣體減量的課責攸關全球財富和資源的重新 分配，但權利本位的主張讓已開發國家承擔了過多的責任，面臨氣候 變遷急迫威脅的國家或地區，譬如小島嶼國家聯盟卻得不到足夠的援 助，較發達的開發中大國卻可以藉由國際氣候合作獲得補償利益，這 對已開發國家而言是不公平的。20 同樣地，全球氣候變遷為各國所帶來的影響並不相同。某些國家 因為地球暖化所導致的海平面上升，正面臨存亡的危機，但某些國家 卻因為北極海冰融化，獲得龐大的戰略和經濟利益。加上全球氣候問 題的解決需要好幾個世代，物質發展的程度也會不斷變動，當前較發 達的國家在未來不一定可以保有優勢。因此，以經濟發展程度作為全 球氣候責任分配的依據，並不是正確的作法。21

Eric A. Posner & Cass R. Sunstein, “Climate Change Justice,” pp. 1565-1612. Eric A. Posner & Cass R. Sunstein, “Climate Change Justice,” pp. 1583-1585.

其次，根據「共同但有區別的責任」原則，《公約》規定已開發 國家應提供資金和技術給開發中國家，以協助提高對氣候變遷的調適 能力。然而，每個國家的社會內部都存在著貧富差異，以經濟發展程 度作為區別全球氣候責任的依據，就會出現拿美國窮人的錢來補貼中 國、印度或其他開發中國家的有錢人的情況，而這些有錢人的財富事 實上卻高過美國的貧窮人口，這樣的作法顯然違反道德、倫理和正義 論所主張的平等原則，造成不同社會階層的利益衝突。22 再者，已開發國家批評歷史責任的說法是對氣候正義的扭曲。儘 管目前大氣中的溫室氣體是過去所排放的結果，但歷史排放的前代人 已經死去，因為當代人所排放的溫室氣體而受害的後代人還沒有出 生，如果以當前的經濟發展程度，作為全球氣候責任分配的依據，並 由這一代承擔應對全球氣候變遷的責任，將產生跨世代正義的問題。 此外，在溫室氣體排放受到限制的情況之下，企業必須尋找更有 效率的替代能源，但也因此將使得經營成本大幅增加。當已開發國家 對溫室氣體排放採取嚴格的限制措施，而開發中國家又不願意採取減 排限制的情況之下，已開發國家的企業必然會為了降低負擔，將製造 生產往排放管制寬鬆的開發中國家移動。如此，全球溫室氣體排放仍 然無法受到控制，減緩地球暖化的目的也就難以達成，所以開發中國 家必須對溫室氣體排放採取相同的管制。23 另外，開發中國家強調，各國的溫室氣體減量目標，應以人均排 放量為基準，而不是總排放量。由於開發中國家的人口數占全球人口 數的 70%左右，人口增長的比率也比已開發國家高出 327%，24_因此， 楊惟任，〈地球暖化與全球戰略的改變〉，《能源報導》，2012 年 11 月 號，2012 年 11 月，頁 10-11。

Eric A. Posner & Cass R. Sunstein, “Climate Change Justice,” p. 1586. 黃之棟、黃瑞祺，〈全球暖化與氣候正義：一項科技與社會的分析－－環境 正義面面觀之二〉，頁 35。

以人均排放量作為設定各國的溫室氣體減量目標的依據，顯然對開發 中國家有利。以中國為例，溫室氣體排放量高居全球之冠，但人均排 放量則排名全球第 63 位。25 然而，已開發國家批評，將人均排放量作為分擔全球氣候責任的 指標並無意義，其目的在運用開發中國家龐大的人口基數稀釋溫室氣 體減量的責任。地球暖化的成因是以總排放量為考量，氣候受難程度 也不能以人均承受力來計量，因此，以人均排放量來分配各國的減排 責任並不公平。 宋國誠指出，開發中國家的人均國民生產總值（Gross Domestic Product per capita，以下簡稱人均 GDP）低於已開發國家的人均 GDP， 但人均排放量卻逐漸趕上已開發國家，並且預估在 2020 年之後將超過 已開發國家，成為全球最主要的排放來源，這使得人均排放量的訴求 更加沒有說服力。26

United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, “File POP/2: Average annual rate of population change by major area, region and country, 1950-2100 (percentage), Estimates, 1950-2010,” World

Population Prospects: The 2012 Revision, POP/DB/WPP/Rev.2012/POP/F02,

June 2013, United Nations, Department of Economic and Social Affairs,

Population Division, <https://www.google.com.tw/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&

source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fesa.un. org%2Funpd%2Fwpp%2FExcel-Data%2FEXCEL_FILES%2F1_Population% 2FWPP2012_POP_F02_POPULATION_GROWTH_RATE.XLS&ei=yFHjU-smrKIOBkQXM8YH4Bg&usg=AFQjCNHPa83_2PmFpPIcUvjopeowuc4abA& sig2=jHhpK3bAqPdaZNd_elzW9w>.

“Ranking of the world’s countries by 2010 per capita fossil-fuel CO2 emission rates,” Carbon Dioxide Information Analysis Center (CDIAC), January 18, 2014 (accessed), <http://cdiac.ornl.gov/trends/emis/top2010.cap>.

宋國誠，〈氣候論述權－－中國應對氣候變遷公約的立場與論辯〉，頁 23-24。

何況以人均排放量作為各國的溫室氣體減量的課責依據，不但將 降低開發中國家人口控制政策的成效，惡化全球糧食和發展失衡的問 題，而且也將使得開發中國家因為不需履行強制減排的義務，放緩提 升能源使用效率的工作，如此不但將降低國際氣候合作的成效，對那 些採取高排放管制的已開發國家而言也相當不公平。27 部分開發中國家以美國拒絕通過《京都議定書》為由，指責已開 發國家沒有履行國際氣候合作的責任，並以此作為拒絕接受強制減排 承諾的藉口，然而這樣的說法，已經隨著美國對於限制溫室氣體排放 的態度轉趨積極，以及歐盟向來就對本身的排放採取嚴格和高標準的 管制，加上中國、印度和巴西等開發中大國在經濟上取得相當的成 就，漸漸失去論述上的影響力。28 如果要強調分配正義，那麼開發中國家就應該採取一致的行動， 共同對抗地球暖化，不斷以「共同但有區別的責任」原則作為拒絕強 制減排承諾的理由，不僅無法創建一種有效應對氣候變遷的制度框 架，而且對開發中國家而言也是不公平的。美國就不只一次強調，各 國應該在公平的基礎上分擔全球溫室氣體的減排成本，不應該對全球 氣候責任有所區別。29 換言之，以經濟發展程度作為區別全球氣候責任的依據，將使得 已開發國家被迫支付過高的減排成本，也讓應該承擔共同責任的國 Erik Schokkaert & Johan Eyckmans, “Greenhouse Negotiations and the Mirage of Partial Justice,” in Mohammed H. I. Dore & Timothy D. Mount, eds., Global Environmental Economics: Equity and the Limits to Markets (Oxford: Basil Blackwell, 1999), pp. 202-203.

宋國誠，〈氣候論述權－－中國應對氣候變遷公約的立場與論辯〉，頁 23-24。

Eric A. Posner & Cass R. Sunstein, “Should Greenhouse Gas Permits Be Allocated on a Per Capita Basis?” California Law Review, Vol. 97, No. 1, February 2009, pp. 67-68.

家，不僅不需對溫室氣體排放作出限制，反而得以開發中國家身分， 規避解決全球氣候問題的責任，並從已開發國家獲得國際氣候合作的 補償利益。這不僅違背公平正義的原則，同時也加深已開發和開發中 國家對國際氣候合作的歧見。30

二、補償正義

開發中國家強調，目前大氣中的溫室氣體，多數是已開發國家百 年來因為經濟和社會活動所排放的結果，因此已開發國家是造成地球 暖化和極端氣候的元兇，應該對全球氣候問題負起主要責任，一方面 對溫室氣體排放進行管制，另方面提供開發中國家必要的資金和技術 援助，協助提高對氣候變遷的調適能力，這樣的主張是基於補償正義 的論點。 然而，目前大氣中累積的溫室氣體，並非已開發國家所刻意製 造，而是經濟發展過程的排放結果，正如開發中國家在發展經濟過 程，也排放了大量的溫室氣體，並將對未來的氣候造成影響。何況已 開發國家百餘年來的經濟發展，大大提升了當代人的生活水平和物質 文明，因此開發中國家不能把地球暖化完全歸咎於已開發國家。31 再者，從法律層面而言，只有利益受到損害的當事者，才有權利 提出賠償的要求。補償正義的實踐需要釐清受害者(victim)和主張者 (claimant)，但在氣候變遷的問題上，無法清楚認定哪些人的利益，因 為哪些人的排放行為而受到損害？目前大氣中的溫室氣體是前代人所 排放的結果，而當代人仍持續排放溫室氣體，如果溫室氣體真是造成 地球暖化和極端氣候的因素，那麼後代人將遭受比當代人更大的氣候 Jagdish N. Bhagwati, et al., “Expert Panel Ranking,” in Bjørn Lomborg, ed., Global Crises, Global Solutions (Cambridge: Cambridge University Press, 2004), p. 657.

Eric Neumayer, “In Defence of Historical Accountability for Greenhouse Gas Emissions,” Ecological Economics, Vol. 33, Issue 2, May 2000, pp. 182-183.

威脅。32 同樣地，從科學上而言，並無法論定某個國家在過去的排放行 為，是導致現在某個國家遭受極端氣候破壞的原因，因此「某年某月 在印度發生的洪澇或旱災，是因為美國在某年某月排放的溫室氣體所 造的結果」這樣的說法並不能成立。雖然因果論不能完全推翻補償正 義的主張，但相當程度削弱了補償正義在氣候變遷問題的合理性。33 補償正義錯誤地將國家視為道德主體，因為溫室氣體的排放是人 類活動的必然結果，而且前代人在排放溫室氣體時，並不知道這會破 壞未來的氣候系統，加上世代交替、人口移居及國家疆界的改變，使 得排放行為的受害者和主張者難以認定，因此以歷史責任為由，要求 已開發國家對地球暖化負責的說法並不合理，何況已開發國家已經採 取各種行動和努力，防止地球繼續暖化。34

伯森納(Eric A. Posner)和桑斯丁(Cass R. Sunstein)指出，目前已 開發國家對於氣候變遷所採取的行動，包括限制溫室氣體排放、對開 發中國家提供有助於提高氣候調適能力的資金和技術援助，是基於福 利主義所採取的互助行動，而不是為了彌補所謂的歷史責任。全球氣 候問題的解決不能單靠已開發國家的努力，開發中國家也有義務承擔 減緩地球暖化的責任，降低極端氣候對後代的威脅。35

Matthew D. Adler, “Corrective Justice and Liability for Global Warming,”

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三、小結

已開發國家認為，解決全球氣候問題需要國際社會的共同行動， 「共同但有區別的責任」原則，旨在呼籲各國依據自身的條件與能力 進行減排，而非以經濟發展程度為條件，將國家進行類別區隔，使開 發中國家可以規避溫室氣體減量的義務，並將責任推卸給已開發國 家，如此完全違背正義原則。 另外，假使大氣中的溫室氣體多數是已開發國家過去所排放的結 果，但事實上並無法認定哪些國家在什麼時候排放了多少溫室氣體？ 哪些人在什麼時候受到哪些國家所排放的溫室氣體的影響，蒙受了多 少傷害或損失？如果以補償正義為由，要求已開發國家的當代人對前 代人的排放行為負責，不啻是要求那些沒有做錯事的當代人，承擔不 屬於他們的責任。 基此，已開發國家質疑，開發中國家對氣候正義的認知過於片 面，因為地球暖化是全球性的問題，每個國家都有責任採取行動對抗 地球暖化，道德／權利取向的主張對於解決當前所面臨的氣候威脅並 沒有幫助，公平的責任分擔原則才是符合正義的作法，所以開發中國 家不該以氣候正義為藉口，逃避對全球氣候責任的承擔。36 不過，已開發國家並不拒絕發揮經濟、科技和政府治理的優勢， 提供資金和技術給開發中國家，以有效率的方式解決全球氣候問題， 但這是已開發國家基於福利主義所採取的互助行動，並不是對所謂的 歷史責任的補償。已開發國家認為，基於減排成本的公平分擔，開發 中國家在應對全球氣候變遷這件事情上，必須負起和已開發國家同等 的責任。37

Eric A. Posner & Cass R. Sunstein, “Climate Change Justice,” pp. 1565-1612. Karen J. Warren, “Care Sensitive Ethics and Situated Universalism,” in Nicholas Low, ed., Global Ethics and Environment (London: Routledge, 1999), pp. 138-139.

伍、開發中國家對氣候正義的看法

自從《聯合國氣候變化綱要公約》簽署以來，「共同但有區別的 責任」原則就成為開發中國家氣候政策的基本主張，並在歷次氣候談 判不斷重申該項原則。開發中國家堅持以「區別原則」，要求已開發 國家承擔全球溫室氣體減量的主要責任，已開發國家則強調「共同原 則」，強調開發中國家必須共同參與減排。「共同但有區別的責任」 是雙方角力的結果，也反映出雙方對氣候正義的認知差異。

一、分配正義

開發中國家認為，氣候正義的落實應該建立在「區別原則」的基 礎上。雖然地球暖化是全人類的責任，但並非各國都有能力可以平等 承擔這份責任。由於已開發國家在資金和技術方面，擁有比開發中國 家更好的優勢，基於有能力者承擔原則，因此已開發國家應當對全球 氣候問題負起較大的責任。38 此外，開發中國家主張，地球上所有公民都可以平等享有大氣空 間的權利，因此全球溫室氣體減量的課責，應該以人均排放量和人均 累積排放量為依據，以符合分配正義的原則。其中人均累積排放量是 指《公約》各締約方從 1990 年以來的溫室氣體人均累積排放量。 開發中國家聲稱，已開發國家的人均排放量普遍高於開發中國家 的人均排放量，而且人均 GDP 也比開發中國家來得高，所以應該大幅 限制溫室氣體排放，而不該要求開發中國家承諾具體的減量義務。 2008 年，《聯合國氣候變化綱要公約》第 14 次締約方會議於波蘭 波茲南舉行，開發中國家在會中提出人均累積排放的概念，並建議人 O. J. Ebohon, B. G. Field, & R. Ford, “Institutional deficiencies and capacity building constraints: the dilemma for environmentally sustainable development in Africa,” International Journal of Sustainable Development

均排放量高的已開發國家應大幅減排，但人均排放量低的開發中國家 為了持續經濟發展、消弭貧窮及改善人民生活水平，未來一段時間內 的排放量可適度增加，當各國的人均排放量大致趨同時，開發中國家 應開始限制溫室氣體排放，以實現在某個目標年度穩定全球溫室氣體 濃度的目標。 開發中國家對於人均排放的主張，在翌(2009)年的哥本哈根會議再 次提出，要求已開發國家接受此一命題，建議將人均排放量和人均累 積排放量作為減緩氣候變遷的參考指標。國際社會在分配溫室氣體排 放額度時，必須同時考慮人均累積排放量和人均排放量。39

二、補償正義

開發中國家主張，平等原則就是要求各國在既有的事實性差異之 上，作出合乎比例的對待。由於目前大氣中 80%的溫室氣體是已發國 家所排放的，並因此造成地球暖化，所以已開發國家必須對歷史排放 負起責任。不僅須率先大幅減排，以達成「將大氣中溫室氣體的濃度 穩定在防止氣候系統受到危險的人為干預的水平」這項《公約》所追 求的最終目標，並應該透過資金和技術援助對氣候變遷的受害者（開 發中國家）作出補償。40 至於歷史責任的說法是否違反世代正義，開發中國家是持否定的 意見並聲稱，雖然當代人在過去並未存在，不是實際的排放者，但當 代人從前代人掠奪性的開發及環境破壞的不當行為，繼承經濟發展帶 來的利益和財富，是歷史排放的受益者，根據受益者補償原則，應當

“Copenhagen deal: Key points,” BBC News, December 19, 2009, <http:// news.bbc.co.uk/2/hi/science/nature/8422307.stm>.

Patrick Bond, Politics of Climate Justice: Paralysis Above, Movement

Below (Scottsville, South Africa: University of KwaZulu-Natal Press, 2012),

為前代人的排放行為負責，給予氣候變遷的受害者補償。41 其次，西方國家過去以帝國主義掠奪殖民地的經濟資源，戰後則 藉由國際政治與經濟的主導地位，繼續對開發中國家進行剝削，從破 壞生態環境中獲得龐大的經濟利益。儘管已開發國家聲稱開發中國家 在經濟發展過程同樣排放了大量溫室氣體，開發中國家的排放不僅包 括維持國內經濟社會發展所需的生存排放，也包括已開發國家所帶來 的轉移排放。42 換言之，開發中國家的排放，繼續成就了已開發國家的經濟成 長，這些排放可以視為是已開發國家對開發中國家所欠的生態債務 (ecological debt)。作為過去和現在溫室氣體排放的受益者，已開發國 家理所當然應該承擔應對全球氣候變遷的主要責任。就正義原則而 言，不僅過去的排放結果必須體現在當前氣候責任的分配上，當前的 排放也是如此。43 此外，既然已開發國家的經濟成就是犧牲全球的環境利益得來 的，因此不能以保護地球環境為由，限制開發中國家因為經濟和社會 活動所產生的排放，更不能以解決全球氣候問題為藉口，要求開發中 國家承諾具體的減量義務，藉此妨礙開發中國家持續經濟發展和改善 人民生活的基本權利。44 王小鋼，〈共同但有區別的責任原則的解讀－－對哥本哈根氣候變遷會議的 冷靜觀察〉，《中國人口、資源與環境》（濟南），第 20 卷第 7 期，2010 年 7 月，頁 32。

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《聯合國氣候變化綱要公約》在〈序言〉中提到：「應付氣候變 遷的各種行動，應充分考慮到發展中國家實現持續經濟增長和消除貧 困的優先需要；為了實現可持續的社會和經濟發展，開發中國家的能 源消耗將會增加」。45_{開發中國家的能源消耗增加，意味著已開發國家} 在全球溫室氣體總排放量的相對比例的減少和限制。 王小鋼認為，已開發國家對減排義務課責的談判，只考慮減緩氣 候變遷的成本支出，卻忽視了調適氣候變遷的成本分擔。減緩氣候變 遷主要涉及各國減量目標基礎上的排放限制，調適氣候變遷必須考慮 各國累積排放量基礎上的補償問題。為了落實氣候正義，全球溫室氣 體減量的課責，不能只計算各國履行氣候條約所遭受的損失，必須顧 及歷史責任，並對受害的一方作出補償，這是建構公平的全球氣候協 定的重要基礎。46

三、程序正義

開發中國家對於分配正義的訴求，衍生出程序正義的問題，認為 如此才符合《聯合國氣候變化綱要公約》的精神。開發中國家主張， 只有公平的過程才有公平的結果，因此任何有關國際氣候合作的政策 和行動的決定，包括減排目標的設定、資金和技術援助的分配，都應 該落實程序正義，以確保決策的正當性。 開發中國家要求國際社會在處理全球氣候問題時，必須賦予開發 中國家擁有和已開發國家同等的地位，並且增加開發中國家在國際氣 候組織的代表性和決策權。唯有合乎平等參與的集體行動，國際氣候 合作才有成功的可能，因為這涉及各國的國家利益，而不僅是全球環

United Nations, United Nations Framework Convention on Climate Change

(UNFCCC), pp. 1-3.

王小鋼，〈共同但有區別的責任原則的解讀－－對哥本哈根氣候變遷會議的 冷靜觀察〉，頁 33。

境保護的責任而已。47 迄今，關於程序正義最大的爭議當屬哥本哈根會議。2009 年《聯 合國氣候變化綱要公約》第 15 次締約方會議決議，在 2009 年之前就 各國於後《京都議定書》時期的減排目標達成新的協議，並分別在 《公約》和《京都議定書》兩條軌道上，就《公約》下的長遠目標和 《京都議定書》第二承諾期已開發國家的減排目標進行談判，此即 「峇里島路線圖」(Bali Roadmap)。 然而，哥本哈根會議召開時，歐盟和日本表示延長《京都議定 書》無法達成下階段的減排目標談判，只有納入美國和開發中國家的 單一協定才能解套，因此堅持新的協定必須取代《京都議定書》，並 要求所有國家必須在統一的框架下談判，就後《京都議定書》時期的 減排目標作出承諾。 基此，會議作出並軌談判的決定，此舉引起開發中國家強烈反 對，批評已開發國家企圖模糊和撇清溫室氣體排放的歷史責任，並將 本身應該承擔的責任推卸給開發中國家，揚言如果大會不按照峇里島 路線圖進行談判，將採取集體行動退出會議。在開發中國家的壓力之 下，會議回歸雙軌制談判。48 此外，丹麥、美國、英國等 26 個國家的元首和歐盟代表在會議之 外舉行秘密會議，試圖作出草案提交大會討論，稱為〈丹麥文本〉 (Danish Text)，主要內容包括：全球溫室氣體在 2050 年前削減至 1990 年的水準之半（先前大多數已開發締約方承諾削減 80%）；已開發國 家的人均排放量上限為每年 2.67 噸，開發中國家為 1.44 噸；由已開發 國家出資成立基金，援助低度開發國家提高對氣候變遷的調適能力，

Patricia W. Birnie & Alan E. Boyle, International Law and the Environment (3rd _{edition) (Oxford: Oxford University Press, 2009), pp. 52-54.}

朱曉勤、溫浩鵬，〈氣候變遷領域共同但有區別的責任原則－－困境、挑戰 與發展〉，頁 35-36。

2012-2015 年之間每年資助 100 億美元。49 〈丹麥文本〉被媒體揭露之後，再度引起開發中國家不滿，批評 已開發國家這種秘密政治的行為，違反程序正義，嚴重侵犯開發中國 家的參與權，目的在強化「共同責任」並弱化「區別原則」。由於開 發中國家的強烈抗議，這份文本並未被提交會議討論，相關國家表示 文本只是非正式的草案，並非正式的談判文件，但整個事件凸顯出國 際氣候政治的南北衝突的本質。 哥本哈根會議是國際氣候政治最重要的事件之一。就已開發國家 和開發中國家的核心爭論而言，不管是減量責任分配和氣候補償議 題，失去在哥本哈根會議達成共識的契機之後，就已經無法進一步突 破。即使雙方在歷次締約方會議仍繼續就減量責任分配和氣候補償議 題進行討論，卻沒有獲得任何實質性的進展。 雖然綠色氣候基金（屬於氣候補償的重要議題之一），在 2010 年 坎昆會議經由各締約方同意設立，並在 2011 年德班會議獲得通過，決 定於 2012 年正式啟動，但因為已開發國家不願意兌現出資承諾，目前 只有 300 萬美元到位，整個機制形同空殼，對國際氣候合作的前景造 成衝擊。50

四、小結

開發中國家主張道德和權利是首要的價值，而非已開發國家所謂 的效率，呼籲已開發國家不能只要求減排成本的公平分擔，而忽略某

“Draft copenhagen climate change agreement － the ‘Danish Text’,”

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些國家在應對全球氣候變遷所付出的額外成本。因此，在全球氣候議 題上，開發中國家強調依據不同能力承擔不同的義務，強調歷史排放 的究責，強調各國在國際氣候合作的各項決策機制和決策過程的平等 參與。51 此外，限制溫室氣體排放攸關國家利益，已開發國家不能只看到 開發中國家減排成本低的一面，而要求開發中國家承諾具體的減量義 務，這忽視了開發中國家實現經濟和社會發展及消弭貧窮的基本權 利，這樣的思維明顯違反正義原則。只要不平等的南北關係格局無法 從結構上發生改變，開發中國家應該堅持按照「共同但有區別的責 任」原則，作為參與國際氣候合作的依據。52

陸、結論

根據本文研究，已開發和開發中國家對國際氣候合作的認知差 異，是結果論和義務論之間的爭辯。已開發國家認為大氣中的溫室氣 體是既成事實，而且難以在短期間之內解決，因此應該採取有效率的 方式將氣候影響降到最低。開發中國家堅持目前大氣中的溫室氣體是 已開發國家所排放的結果，因此應該對此負起歷史責任，承擔減緩地 球暖化的主要工作。 從氣候正義而言，已開發國家抱持目的／結果取向的觀點，強調 解決當前問題的重要性，重視溫室氣體減量成本的合理分配，開發中 國家則基於道德／權利的立場，主張已開發國家必須先對歷史責任作 出補償，才能要求開發中國家共同對抗地球暖化。儘管已開發和開發

Jekwu Ikeme, “Equity, environmental justice and sustainability: incomplete approaches in climate change politics,” pp. 201-202.

中華人民共和國環境保護部，〈專欄：中國應對氣候變化〉，《中華人民共 和國中央人民政府》，2010 年 6 月 4 日，<http://big5.gov.cn/gate/big5/www. gov.cn/gzdt/2010-06/04/content_1620569_14.htm>。

中國家對氣候正義有不同的解讀，但雙方之間對於解決全球氣候問 題，並非完全沒有共識。 已開發國家並不拒絕負起較大的氣候責任，包括承擔更嚴格的減 排目標、提供開發中國家必要的資金和技術援助，協助提高對氣候變 遷的調適能力，但強調只有各國採取一致的行動，才能解決全球氣候 問題。另一方面，開發中國家了解地球暖化是全球共同的問題，每個 國家都有義務參與減緩地球暖化的工作，但過程中不能違反分配正 義、補償正義和程序正義的原則。 開發中國家認為，「補償」和「免除」是解決國際氣候政治的南 北衝突的最好方式，《蒙特婁議定書》就是例子。由於《蒙特婁議定 書》在制度設計和作法上，充分考量已開發和開發中國家的差異，符 合開發中國家所認知的公平原則，且兼顧效率和可行性，因此獲得開 發中國家支持，這是國際臭氧層保護能夠獲得良好成效的重要原因。 如前所述，氣候正義是開發中國家維護和確保國家利益的重要論 述，為開發中國家在國際氣候政治的政策立場和行動提供正當性的基 礎。不過，隨著開發中國家的總排放量不斷增加，逐漸逼近甚至即將 超過已開發國家的總排放量時，氣候正義的論述正當性就會降低。 以開發中的大國中國為例，自 2007 年起已經成為全球最大的排放 國，人均排放量也已超過世界平均水準，加上經濟快速成長，生活水 平顯著改善，已經失去拒絕接受強制減排承諾的合理性。在近幾次國 際氣候談判，除了已開發國家之外，飽受地球暖化威脅的小島嶼國家 和部分南撒哈拉非洲國家，也對中國施加壓力，呼籲中國對國際氣候 合作承擔具體責任。 此外，中國也意識到，過度追求經濟發展的代價過高，必須改變 只求經濟成長的發展模式，才能實現國家的永續發展。何況積極參與 國際氣候合作，有助於中國塑造負責任大國的形象，在這些情況之 下，中國對國際氣候公約作出應有的妥協和承諾是可以預期的。基於 中國在國際上的影響力，加上長期與開發中國家採取聯合陣線，中國

氣候政策立場的轉變，對於國際氣候政治的南北關係的改善是有正面 的意義。 誠如伊奇米(Jekwu Ikeme)所言，從氣候正義途徑對國際氣候政治 進行分析，有助於吾人了解已開發和開發中國家在全球氣候問題的認 知差異，並藉此尋求雙方對減緩地球暖化工作的共識，這是建立全球 氣候治理體系的必要工作。53_{這篇論文為此作出了一部分貢獻。} （收件：2013 年 5 月 20 日，修正：2014 年 1 月 16 日，採用：2014 年 1 月 24 日）

Jekwu Ikeme, “Equity, environmental justice and sustainability: incomplete approaches in climate change politics,” pp. 203-204.

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From the Viewpoint of Climate Justice

William Yang

(Professor, Department of International Business, Hsing-Wu University)

Abstract

Developed and developing countries have been quarrelling with the distribution of for emission reduction and climate compensation since the Kyoto Protocol negotiation was set up. Notwithstanding that the Protocol, originally due to expire in 2012, was amended to accommodate a second commitment period until 2020, international climate cooperation remains stagnant. Disagreement over political and economic interests is the main cause hindering progress in constructing a global governance mechanism for climate change. Moreover, different approaches to the moral aspects of climate change taken by developed and developing countries also play a significant role. Thus, studies of conceptual loci in environmental ethics between the North and South allow us to understand international climate politics more effectively. This paper concludes that the morality of climate change advocated by the South is gradually losing its lure while the more industrialized developing countries, mainly China, have achieved many economic goals. In particular, China’s per capita emission has exceeded that of the developed countries, reducing the legitimacy of her proposition

for climate ethics. Relations between the North and South will surely improve in such circumstances, while China begins to adjust her attitudes toward emission reduction.

Keywords: Climate Change, Climate Justice, Distributive Justice,