批判的教育政策分析

關鍵字:批判論述、政策分析、整併政策 本文作者為國立臺灣師範大學教育學系博士候選人 電子郵件為:

[email protected]

t.

net

投稿日期: 2003 年 1 月 30 日;採用日期: 2003 年 5 月 9 日 自 1980 年代，批判教育學之雛形漸其以來，其用於指引教師的教學，已有相 當的歷史與成果，然對於教育政策與行政領域的啟發，卻猶待深耕。事實上，教 育政策與行政大抵難與國家政體、典章制度脫離關係，尤其是教育政策，更猶如 批判的政策分析論者之聲稱，多半是政治、經濟、文化等結構力量的化身，長期代 表優勢群體的意義與論述，壓迫或宰昔日處於弱勢地位的群體，以保障或再製其利 益與權力 o 有鑑於此，本文首先概述批判教育學的發展歷程與理論內涵，指出權 力、知識、意識型態、文化、歷史文本乃其主要的探究議題;其次再分別從結構與 主體之抗衡、意識型態與文化之滲透、歷史文本脈絡之框限等面向，援引政策分 析的相關理論，鋪敘教育政策的批判論述分析;最末則依循前述論證脈絡，批判我 認的高等教育整併政策，~卑揭露其隱而未顯的不合理權力關係，增益其整全考量。

林純雯

117

要

頁 117-139

搞

2003 年 6 月

以高等教育整髒政策為例

攏鏘的教育政策分棋

教育研究集刊 第四十九輯第二期

批判的教育政策分析

119

-Nietzsch 巴

貳、攏草草教育學的發展與冉護區

偉大的真正里是供人批判的，不是供人膜拜的

批判教育學的發展淵源，起自 1970 年代以前的 F血間，以及至 1980 年代方 愷其獨特的學術造型， 1990 年代以後，叉因受後現代主義與文化政治理論之影 ，呈現一定程度的轉向。然無論如何演繹，其理論主軸大抵皆自歷史的、辯證 、文本或情境解釋的觀點出發，環繞著結構的壓迫、主權的解放、文化的生產 林純雯

暈、鸝首

批判教育學 (critical pedagogy) 不僅是一種論述，其對教師的教學、教育行 政人員的作為而言，更存在著無線重要的影響。倘教師了解此一學術蘊義，並能 將其實踐於日常教學當中，別無庸風潛之鼓動，自能成為轉化型知識份子

( transformative intellectuals)

，藉助自我增能、自我批判，以革新教學;此外，正 因教育行政人員乃教育政策與改革的決定者(makers) 、執行者(

implementers

)、 遵守者( followers) 與影響者(influencers)

(Fowler

,

2000: 20-23)

，是以唯有體 認批判教育學約精義並自我檢討，才能避免僅僅依循科層體制下達命令，致使教 育政策或教育改革成為形塑一套新興霸權、造成另一道知識與意識型態邊界的幫 兇。 因之，當前教育改革最迫切的配套措施，恐非各種技術層面的設計或改變， 在於涵養教育相關人員之批判意識，俾利運用批判論述所關心的旨趣，審視教 教學行動、教育政策議題，以追求主體意識之解放、教育真義之彰顯。基此， 艾先自批判教育學的發展與內涵論起，再自批判論述分析的觀點探究教育政 ，最末則以我國的高等教育整併政策為例，說明政治、經濟、文化因素對於政 推動的影響，並由此獲致教育政策研究的啟示。

Doctoral Candidate

,

Dep旺tment of Education

,

National Taiwan Normal

E-mail: [email protected]

t.

net

Manuscript記celve吐 Jan 鉤， 2003; Accepted: May 9

,

2003

Chun-Wen Lin

A Critical Analysis of Educational Policy:

The Consolidation Policy of Taiwan's Higher

Education as an Example

Abstract

Keywords: critical discourse, policy analysis, consolidation polic

Since the 1980s

,

critical

pe往agogy has gradually established its academic

and

gui吐ed teachers' teaching.

It

has still had little influence

,

however

,

in the field

educational policy and administration.

In fact

,

educational policies

b缸ely divel

from state politics

,

econom!品， or cultur

e--th

ey serve the advantaged

an吐 oppress

disadvantaged.

To apply critical

pe吐agogy to policy analysis

,

the first part of

article surveys the development and the

m句or

concepts of critical pedagogy.

second

p缸t presen臼 a critical discourse analysis of educational policy with the

between structure and individual

,

ideology and cultural hegemony

,

and the limits

history

,

contexts

,

and text.

In the hope of broadening the scope of policy make

r:

a也1世illS甘ators ，血ld

teachers

,

the last

p旺t

criticizes the consolidation policy of

high~

education in Taiwan and exposes the illegitimate power relationship

h崗位en behind it

Bulletin of Educational Research

June

,

2003

,

Vol.

49

No.2

pp.117-139

破學科疆界、加入新興及跨學科議題的研究，達成社會整體的轉化。

二、;此判教育學的理論內通

從法蘭:5'm，屆學派至1後現代主義的批判理論，儘管關切的重點有些微的出入， 然 Giroux

(1992:

3) 於宣示批判教育學的立場時，乃將教育學理解為:'一絃文 本的、言語的、視覺的實踐結構，可使人們了解自己、他人與其環境，同時也認 知至rr '在叢生競爭與不平等權力關係的社會中，時常伴隨著不同領域的文化生產， 出現許多符號表徵。因而，教育學&\~頁在這個緊要關頭，發展出一種足以對抗主 流符號生產模式的概念，亦即對抗、重塑不同形式之影像、文本、動作的建構與 呈現，並造成意義的生產，以告知文化工作者、教師及學生，他們個人與集體的 未來」。以此為據，批判教育學的理論內涵，可分下列要點陳述. (-)批釗結擴權力的盛迫 批判論者以為，避閱結構因素而高唱主體性的提升，其實是不切實際的，因 為行動主體幾乎總要約限於結構力量之下，但叉不完全被動承受其壓迫。是以， 批判理論嘗試一併考量社會行動的主體面與結構面，鼓勵社會行動者批判結構權 力的壓迫，並強調白結構壓迫當中尋求解放的可能性(張建成，2002: 10) 。此等 論述，亦即Habermas所謂，激發「生活世界」的溝通理性，以反擊「系統世界」 的殖民宰制(林佳範，

1999:

8-10) 基謂之所在。 (二)力海邊緣2月戶設的重構

批判論者對於宮方知識(

official

knowledge) 的抗拒，可以 Apple (1993) 為

代表，其指出社會上的優勢階級有權將對其有利的知識定義為當方知識，而後透

過課程、考試、立法等手段，為其取得「正當J (Ie耳他nacy) 約地位，強制其他

社會成員信奉並加以遵守。此亦 Foucault 所言知識與權力 (knowledge

and power)

的相生關係(蘇峰山，

1997 : 211)

,

Jl~社會事實 (social r間lity) 與正統知識絕非 先天生成，而是由主主權者建構而來，誰控制權力的門檻，誰就控制知識的門檻。 而為抗拒此等任由「正統」霸權宰割的現象，批判大家主張激發個體的自主意識 與反省能力，進而重構邊緣的殊項知識，使其得與主流知識相互抗衡，甚至顛覆 不合理的知識霸權。 12日教育研究集刊第 49 輯第 2 期 三者之交互作用而發展(張建成， 2002: 10)' 茲概述其發展歷程與理論內涵如次:

一、批判教育學的發展歷程

巴西成人教育學者 Freire 可謂批判教育學之先驅，其賦予教育積極性的解

放意義，並批判傳統的自積式教育 (banking

education)

，視學生與教師為共河參

與意義建構的主體(郭實渝，2000:5) ，意欲透過批判式的識字教育(

critical

literacy)

，協助第三世界成人達到意識覺醒(∞

nscientize) ，以認知自身的真實處

境、對抗霸權，進而採取積極行動，改變世界(Morrow

&

Torr，帥， 2002:

117-119;

Weiler

,

1988:

17-18) 。

不僅如此，歐洲的法蘭茹福學派 (Fra也furt

School)

，包括 Adorno，

Horkheimer

,

Marcuse 等人的批判理論也相繼指出，在科層體制發達的社會之下，學校教育為 資本主義提供服務，成為運用工具理性與技術體制，以宰制人心並控制社會秩序 的工具(譚光鼎，

1998 : 24-25)

，為其後批判教育學理論的發展，奠下深厚基礎。 1970 年代以後，新教育社會學的研究重點，聚焦於檢親人們習.kJ、為常的知 識，以及教室中常祕視為理所當然的權力獨{系，並引用Marx 的概念，批判學校 運用經濟、文化、國家權力以再製社會階級，稱為「再製論J (Weil缸，

1988:

12) 。 另外，為有別於決定論式、機械式的需製論， ，抗拒論」者主張主髏具有主動露自造 意義、生產文化的能力( Girm鼠，

1983: 100-101)

，藉著反抗對立價值而形塑自身 的特色。

1980 年代，批判教育學在Grio間，

Apple

,

Piuer

,

McLaren

,

Willis 等人的耕耘之

下，才逐漸發展出獨立的學術造型，其認為抗拒論者單單聚焦於對現象的批判與 分析，過於不足、被動，並進一步指出，抗拒必須具備揭露的功能，同時含蘊批 判的語言及可能性的語言，方能批判宰制的霸權，達成自我反省、自我解放、社 會解放的目的 (Giro阻，

1983:

102-107)。

1990 年代的批判教育學者，如 Hooks ，

Hall

,

Said

,

Weil缸，

Foucault

,

Lyotard

,

Habermas 等人，皆拒絕如先前一般，將教育簡化為知識的實踐與技能的傳輸。而 在蒙受後現代主義、文化政治的召喚之下，視教育為彰權益能(

empowerment)

的催化劑，作為政治、文化生產的一種形式(MeL缸自1，

1994: 34-37)

，希冀藉著打

干T輛裝 表 1 批判的教育政策分析 過去有關教育政策的研究，多半從行政學的角度，探討政策制訂、執行與考 核的模式，很少質疑利益固體的左右，並就其正當性與壓迫性，從事批判性的分 析。然無可諱言，教育政策其實多是政治、經濟等結構力量的化身，長期壓迫或 宰制處於弱勢地位的群體，以保障或再製優勢群體的利益，無怪乎政策社會學的 文獻當中，俯拾可見結構力量與行動主體闊的緊張關係(張建成， 2002: 15) 。

針對於此，批判的政策分析(

critical policy

analysis) 掘起於 1980 年代，主在 探討結構的壓迫，並說明國家的教育政策，通常反映政治、經濟、文化上優勢群 體的論述與意義(張建成， 2002:11) ，進而試圖尋求解放弱勢群體自主意識之可 能性。國之，以下分別自結構與主體之抗衡、意識型態與文化之滲透，以及文本 與歷史之框根等三方面，對照政策形成的相關理論，呈顯教育政策的批判論述分 析旨趣，如表 1 所示。 批判的教育政策分析

123

參、教育政策的攏鞘論連分輔

林純雯 批判理論的 教育政策理論 _{E里諭旨鐘} 雋等教育整併政質之 主題 示例 結構與主體之 多元論 養成主體的批判思考，啟發個體的自 經濟結構面對學術主 抗衡 公共選擇多元論 主意識，助其在與結構抗衡的角力賽 鏡面之侵吞與威脅 結構/行動論 中勝出，以儘速矯正變調的教育政 實施理論 策。 意識型態與文 國家中 i心論 防堵毛細現象的持續吸附、警醒受盡 政府或強制導引或穩 化之滲透 菁英論 蠱惑的夢中人，並顛覆遂行個人意志 微漸進，遂行國家霸權 權力微觀物理學 的當權者，以解放飽受監禁的人性。 之滲透 文本與歷史之 論述分析 _{「爬出文本外 J '並「掌握其未書寫 迷炫於全球風潮之}

框很

政策考古學 出來的部分 J' 也理解歷史時刻，以 中，忽略對於自身歷 政策系譜學 釐清垂直與水平面向的權力關係，還 史、文本、文化的解讀 原政策真相。 _與囡應

122 教育研究集刊第 49 輯第 2 期

(三)破除處 iF~ 章說型星星的遠萬

意識型態 (ideology) 是觀念、價值和信仰的生產與再現，以及其種種透過個

人或團體而得以展現和維持的方法，可能具有積極功能與消極作用。消極的意識

型態與虛假意識 (false consciousness) 接近，透過合法化( legitimation) 、偽裝

(

dissimulation) 、分化 (fragmen回tion) 、物化( reifi臼tion) 或異化(

alienation)

等模式，來維持不平等的權力關係(彭秉權譯，1999: 131) 。正如 Al恥Jsser

(1

976 )

所言，傳統教育是國家意識型態的機器，學校及教師總為再製社會階級、傳遞主

流文化而服務，是以批判論者力主破除虛假意識型態的迷障，獨露並挑戰學校在

政治和文化生活中所扮演的角色，協助個體透過意識覺醒，尋求弱勢主體的解放。

(四)抗拒又化霸權的蠶食鯨吞

Gramsci 所稱的霸權 (hegemony) 不是赤裸裸的暴力，而是一種智識與道德

上的領導，其主要元素是同意 (consent) 與說服 (persuasion) ，從根本上透過具

有共議?封守社會活動、形式、結構，包括教會、國家、學校、媒體、政治體系，

乃至於家庭等來完成(彭秉權譯，

1999 : 127-128

:譚光鼎， 2000: 115) 。然幸賴

人們天生具有彰顯主體意識的傾向，另類團體總會挑戰對立的普遍文化模式、抗

拒蠶食鯨吞的文化霸權，並針對意義的再現進行解碼，藉助凸顯差異來達致自我

認同，以發現不同的意義與價值，發展另一套規範生活的規準。

(五)掙脫文本與歷￡框架的銀白\I

後結構主義者 Foucault 白交學批評、語言學、符號學、歷史學的社會思潮出

發，以文本 (text) 、脈絡 (context) 、論述( discourse) 的概念，取代先前對於意

識型態的討論，以強調文化的白主性。另亦將研究的重點，置諸符號語言系統所

反映的文化與歷史力量，對於人類慾望、動機、知識所產生的影響之上(張建成，

2002:

8) 。對其而言，任何知識或論述約建構，皆有其特定的社會脈絡，也都涉

及來源不僅止於階級，尚且包括政府、種族、性別、專業學術組織、主流文化團

體等的權力關係 (Foucault，

1991 ; Marshall

,

1995: 372 ; Walzer

,

199

1:

53-55) 。而

意欲揭露無所不在的規訓( discipline) 權力，就必須掙脫文本與歷史框架的規訓，

工、意諧型態與文化霸權的毛細現象

呈顯意識型態與文化霸權對於教育政策之影響的理論，大致可歸結為三者， 其使概與關注，如下所述.

(一)國家中"'I.!.:"論

圓家中心論(也e

state-centered

theaη) 者，主張應將國家的科層政治、利益、 脈絡、菁英等，作為政策選擇的分析焦點，尤其是開發中國家的教育政策分析， 更適於運用此一取徑。因為教育常被用以協助學生社會化、凝聚國家共識，俾利 穩定國家發展，旦國家亦常藉助教育的擴張，確立其政權的合法性與權威性，進 而提升白身在世界系統(

world

system) 中的地位(王麗雲，

1999: 2 '

11) 。因之， 威權色彩濃厚的國家體制，的確常利用教育機制，包括課程、教師、儀式等，作 政策形成的結構/行動論 (structure/action theory) 者，關心根本限制

( constitutional constraints

)對政策的影響，其採制度分析(in油印tional

analysis)

的途徑，置研究焦點於政府組織本身的特徵(如組織的歷史、結構、意識型態、 與其他組織的相對關係等)之上，因而認為規範、價值、關係、權力結構、標準 運作程序等，皆可能影響政策形成。但除此之外，亦關心行動者得以重新解釋結 構的事實，是以政治行動不僅在既定的遊戲規則內進行，亦是重新磋商遊戲娛則 的活動 (M缸'ch

&

Ol

son

,

1989) 。恰可說明結構與主體在知識/權力上的雙向互 動，以及拉扯抗衡之實際現象。 (五)遑論管趣 上述理論證成了社會結構與行動主體間，彼此相互消長的連動關係。 f直是之 際，批判的教育政策分析，便著重於探討教育行動者是否因被強壓於結構機器的 宰制之下而苟延殘喘?教育本質是否因不得不屈從於外在環境的龐大壓力而扭曲 變形?教育主體豎富多元的生活世界，是否為僵化市j式的系統世界所殖民?教育 真義是否在政治勢力的侵蝕之下遍體鱗傷?社會正義是否在市場化的白由競爭經 濟體制中飄零失落?誠如結構考量過於主體考量甚多的延長九年國教政策。倘莫 如此，則養成主體的批判思考，啟發個體的自主意識，助其在與結構抗衡的角力 賽中勝出，以盡速矯正變謂的教育政策，便成當務之急。 批判的教育政策分析

125

林純雯

指陳結構與主體閑之權力/知識關係的教育政策理論，不在少數，茲以下逾

四者為例，並說明其論證重點﹒ (一)多元論

政策形成的多元論 (pluralism) 者，強調對於政策網絡 (policy network) 和

政策社群 (policy commun 自由)的分析，包括政府機構內外的利益團體與壓力固

體、政黨、專業團體等所發揮的影響力，指出這些具備不同特徵的網絡和社群，

相互構成一個政治系統，對政府政策的形成與制訂發揮分歧的作用

(Hill， 1997)。

說明行動主體存在運用各種策略與途徑，與整體結構及大環境的知識/權力，本自

互連動的可能性。 (二)合共選擇多元論

政策形成的公共選擇多元論悴的 lic choice pluralism) 者，重視科層的形塑

(bureau shaping)

，認為政府機構內部不同部門的科層關係'亦即各個組織之間的

利益衝突，足以影響教育政策的形成(旦日，1997)。比如教育部與經建會對於高等

教育數量政策主控權之爭奪，便直接反映在我國高等教育政策的發展之上，是國

家結構得以發揮其權力/知識之強大力量，左右教育政策走向，並直接作用於社

會公民主體之明證。 (三)實施琨論

政策的實施理論(implementation也eory )指出自上而下(top-down) ，以及由

下而上 (bottom-up) 兩種政策執行的觀點:前者自立法者清楚說明政策目的，再

也執行者制訂細則，以確保政策的完全落實;後者則由街道層級的當僚(

str∞t

level

bu扭曲crats) ，比如教師，根據實際情況，以自後往前 (backward mapping) 的歷

程來詮釋或制訂政策 (Cibulka， 1994: 112) 。主在強調政策執行者具備重新詮釋或

界定教育政策的權力，就某一觀點而言，亦為政策制訂者 (Fowler，

2000:

17-18) 。

不僅可資凸顯行動者的主體地位，亦為「上有政策，下有對策」等各行其是之普

遍情況，提供貼切的說明。 (四)結構/行動論

一、結構與主體在權力及知識上的抗衡

124 教育研究黨刊第 49 輯第 2 期

批判的教育政策分析

127

林純雯

即透過教育政策釋放特定的意識型態、擴散既定的文化霸權，使人們麻木於習以

為常的償性當中，繼續再製社會階級、分配社會資源，使強者恆強、弱者恆弱。

此時，批判的教育政策分析乃亟欲關注重叫可防堵毛細現象的持續吸附?如何警醒

受盡蠱惑的夢中人?如何顛覆遂行個人意志的當權者?以解放飽受監禁的人性。

三、文本與歷史框限的論述分析

學界對於文本與歷史的關注，起於 Sch1eiermacher 與 Gadamer 等人之詮釋學

(hermeneutics)

，其後的批判理論，則持續關懷此理路。就與教育政策分析相

關約理論而言，大抵J;)、Fouc削lt 為思考之啟迪，其肇星空大者及興趣概如下述﹒

(一)論述兮析

論述是指在特定的社會情況和歷史條件下，所產生的一套相關敘述而言。

Foucault據此提出論述分析(吐iscourse analysis) ，相信語言形式與意義闊的關係'

並非任意且武斷的，而是與其所產生的社會脈絡存在特殊關{系，畢竟語言具有社

會性，扮演了特定的社會功能(Taylor，

1997:

24-25)' 因而理念的形成與運作，絕

不會與權力的制度與關係相互脫離(游美惠， 2000: 7)。其後的 Codd 將其運用

於教育政策上，運用 Fairclough 的論述分析旨趣，包括文本分析(描述，

description) 、過程分析(說明， interpretation) 、社會分析(解釋 'e阻x沖喇P抖lai旭ina曲t包lOr曲阻n

等三種類型，於分析政策的三個面向，包括:分析的對象(語言的、而且覺的或語

言與稅覺的文本)、對象產生與接收的歷程(寫作、演講、設計、閱讀、傾聽、觀

察) ，以及管理這些過程的社會歷史情況(J anks，

1997:

49-50) 等之上。意欲藉著

超越文本的分析，析理政策脈絡，探詢政策真相，達致後設理解。

(二)政策考古學

政策考古學 (policy archaeology) 的靈感，起於 Foucault 的「知識考古學

其不同於結構主義重視論述背後的符碼，而強調描述一整套能決定論述運作方式

與運作可能的規則，所著重的並非事物本身，而是環繞在事物周圍，文能影響事

物排列方式的那些層次多元、彼此交織的規則，而且由這些論述規則所構成的歷

，還過臭於傳統的進步觀與連續觀，處處呈現矛盾與斷裂(黃煜文， 2000

)。比如在什麼條件下，人們可以感知瘋狂的出現?什麼情況，人們開始

(四)琨言肅音直是 126 教育研究集刊第 49 輯第 2 期 仔細觀察教育政策之形成，不難發覺並非所有的政策議題 (issue) 都能進入 議程( agenda) 當中，其間其實有如漏斗式的選擇 (funnel choice) 一般，唯有政

府內部或與政府關係密切的外部人士特別注意的主題，才得以進入政策議程當中

(Fowler

,

2000: 15-16 ; Kingdon

,

1995: 3)

，在在說明國家政權或政治菁英，對於 教育政策的顯著影響。另外，民族國家為維持其統治地位，亦往往有意或無意地 運用穩而未顯的手段，培養休戚與共、萬眾-，1'.，8守國族觀念，黨陶犧牲小我、完 成大我的國族情操(張建成，2 日 02

:

19) 。猶如憂灣戒嚴時期的軍國民教育政策， 為其宣揚、紮根意識型態的工具，以達成國家認同，確保政權的穩定性與正當性。 (二)菁英論 政策形成的菁英論 (eli缸 sm) 者認為，政府的政策選擇，不盡然全由社會因 素所促成，事實上，政府與政策菁英有很大的空間可以界定問題、選擇自標、界 定解答，這種現象在崗發中國家尤其明顯 o 是以其關心f占據主要職位者(如﹒總 統及其聞員、幕僚人員、國會議員及其主要助理)的決策影響力，認為政策菁英 的背景、經驗、信念、意識型態、主流文化等，將對政策之形成及結果，造成或 顯著或隱微的影響 (Grindle

&

Thomas

,

1991) 。此論或可細膩解釋我圓教育改革當 中， r 人存政舉，人去政息」的特殊現象，舉凡漢語拼音與通用拼音的爭論(語言 之爭淪為意識型態之爭)、閱讀運動的推行(隨著會志朗部長之去敬而消戚)等， 均是顯例。

(三)權力微觀物理學

權力微觀物理學 (micro-physics

of

power) 來自 Foucault 對於權力的微觀析

述，是指運用一套精密的控制，透過規訓(discipline) 的技術與方法，£生如毛 細現象一般的滲透效果，致使個體不僅柔頓、服從，還成為可被駕取與改造的肉 體，藉以確保權力的持續進行，其高雅之處，在於無須昂貴而粗暴的關{系，就能 獲致極大的實質效果(鄭宏財，

2002 : 124 ; Peters

,

M缸shall，

&

Fitzsimons

,

2000:

116-118

)。適足以說胡透過教育過程而蠶食鯨吞的文化霸權，受教主體在不知不 覺當中染上了隨其安置、任由宰割的毒癮，雖已淪為主流文化之奴卻仍因能安於

肆、高等教育整 f丹政策的攏輔佐分輔

a text)

，也理解歷史時刻(游美惠，2000 : 15) ，不斷進行質疑、反省、解放、重

建之循環，才能還原政策真相。比如我圓早期的高等教育政策採取菁英主義，而

當今之r雋等教育政策採大眾主義，兩者所立墓的價值體系殊異，是以從事教育政

策分析之待，當先釐清此等差異的系譜脈絡，方不至去錯誤詮釋，而致治絲益券、

白忙一場。

綜上所述，教育政策的批判論述分析，不僅要鼓動教育主體對抗結構壓迫，

彰顯白種尊嚴，要致力支持弱勢行動者抗拒主流霸權，超脫習焉不察的慣例儀式，

還要審慎解讀歷史、分析文本、理解脈絡，以還原政策真相，避免重蹈覆轍，藉

以解放宰劍、開創新局。

批判理論的主要精神，在於闊展弱勢者的發聲舞畫，揭露隱而未顯的壓迫宰

制，進而啟發主體自覺，解放不合理的權力關係。是以本部分雖就我國的高等教

育繁併政策 (t) 組織之整併為論述軍點)進行批判性分析，卻非意在全盤否定此

一政策之立意與價值，實乃企圖透過批判論述分析的觀點，檢視習以為常的政策

程序、破除一向被視為理所當然的政策迷思，也審視習焉不察的政策脈絡。期使

攸關國家競爭力之良統的高等教育政策，得自更整全的視角，作更適鐘的考量，

避免任何不必要的犧牲與委屈，以及所有不合時賞的事倍功半。

基此，以下乃承上述「教育政策的批判論述分析

J 之鋪棟架構，分別白經濟

結構面與學術卓越主體面之抗衡、國家霸權與意識型態之滲透，以及移植全球經

驗而致忽略自身脈絡等三方面，批判分析之:

一、經濟結橫菌戰勝了學術主體面的價值

高等教育機構與其外部社會結構總是相互影響，叉結構對於主體的影響似乎

比主權對於結構的影響為大，因為除了經濟因素將直接牽制知識的生產與傳遞之

外，社會的政、治、法律、道德、意識型態等，也都使高等教育機構內部的學者、

學科及相關政策，為其泛起陣陣漣漪(B自her， 1989) 。而事實上，一些針對學術

批判的教育政策分析

129

林純雯

星星繞著瘋狂，並在它身邊建構一些論述?文人們為{可以這種方式(而非l.l U種方式)

來構造那些論述?

是以政策考古學，乃是考究政策形成要素與條件的科學，旨在還原政策形成

的動態歷程，俾以了解政策形成的過程中，主事者如何排除他者( oth的〕的論述

及發聲，以達成既定的目的 (Gale， 2001: 387-389) 。其用意在確立政策形成的規

划，並提醒政策行動者於了解政策問題的形成之外，還要洞悉政策形成的條件與

時機。透過此等探究，可資跳脫文本、脈絡與歷史之框限，以局外人( ou臼ider)

的觀點，洞見政策權力在水平面，向的肝陌縱橫、纏繞糾葛，藉以避免誤舟、濫用

知識/權力，或為知識/權力所侵蝕腐化而不自知。

(三)正主主在家語學

政策系譜學 (policy genealogy) 的思考，始於 Foucault 用於補充「考古學 J

之不足的「系譜學 J

(

genealogy)

，其試噩從 Nietzsche 出發，以描述論述構成的

過程中，所持有的判準在於判斷論述的有效性'7';將能通過構成系統之篩選的句

子、命題、語言行為，稱之為有效而真實的論述，反之則為無效而虛假的論述。

系譜學與考古學最大的不同，是在其論述構成的基礎上，加上一個「權力J 的變

因(黃煜文， 2000 : 146-150) 。可資說明在什麼樣的條件下，論述的構成規刻能

夠運作，且能對句子、命題與語言行為進行篩選，使其形成有效而真實的論述。

是以政策系譜學 (policy genealogy) 的論題， 7'1以時間縱向的論點為始，要

對當前政策的權力模態 (modaliti臼)進行解析，亦即試圖了解，人們如何串連看

似連續發展中的不連續之處 (Gale，

200

1:

389-391)

，建基於政策歷史學(

policy

historiography) 自時間橫向觀點出發的立場，要從特定的歷史時刻及特別的文化

背景來分析歷史文件 (Gale， 2001: 385-387)。事實上，政策系譜學可用以檢視政

策的合理性及其形成規則，協助吾人梳理政策權力在華直面向的淵源串結，以追

溯為何不同的群體會協議出不向的機制，篩選出不同的人才，也配置出不同的權

力生態。 (四)理論管趣

上述理論指練洞悉、政策文本與歷史框架的重要性，認為唯其「爬出文本外」

(to

“

climb aboard" the text)

，並「掌握其未書寫出來的部分J ("unwri吐en"

parto'

批判的教育政策分析 的 1

二、國家霸權與意識型態的滲透與威脅利誘

大體而言，促成高等教育事主併的動力，包括三種模式(王麗雲， 2002:

110-111):

(一)存活模式一一大學經營的危機(破產、招生不足)是促成聲併的重要原 罰之 ，其結果往往是以方案或機構的閥門、縮編、購併收場，旨在搭理頹敗， (二)成長模式一一兩個或兩個以上的組織，相互利用彼此的長處進行整{并， 林純雯 假使規模經濟、行政效率，甚至是政治制庸等方為大學整併的主要考量，那麼可 以預期的是，在整合過程中對於學術卓越的堅持，將難以力提於政治、經濟等狂 潮衝激當中，導致醉翁之意司:在酒的目標錯置。

(二) r 查處不成長主l!.:K J 的尷尬

教育部 (200l b) 依據〈規劃因應高等教育發展專案小組研議報告)，公布(推 動研究型大學整合計畫畫〉倡導校內整合與校際整合，其主要目標在於「以專案經 費支持研究型大學整合，協助整合國內外優秀人才及資源，在學能領域形成實力 堅強的團隊，提升教學及研究活動之品質，必能在國際水準上作競爭，進步追 求卓越」。於此激勵之下，臺灣的公立大學無不競相整併，經教育部之審議，計有 臺灣大學校內整合計畫、里灣聯合大學系統(也清華、交通、陽明、中央四校組 成)、成功大學與中山大學的校際整合計畫等方案，獲得2002 及 2003 年度總計二 十億元經費之補助。 然大學整併之後，難免必須面臨排山倒海而來的行政管理、協調溝通、折衝 瞬旋等問題，其詞細事繁瑣如麻，往往占據了組織成員大部分的心思、耗摸了機 構成員大量的精力，也消磨了工作同仁的熱情與耐心，致使其對學術卓越的哥哥注， 頗有力不從心之憾。甚且，不僅部分投入整合的花費(比如建置聯絡系統、從 事資源協調)可能高於整併之前， 'I'李離提升行政效率的原意，大學行政從教育組 織的同僚管理模式轉為企業界的策略計畫畫模式(王麗雲， 2002

: 117-118)

，亦可 能限制學術自由與彈性、加重學術人員的行政負擔、妨礙學術卓越的追求，更何 況管理上的卓越也不等於學術上的卓越。如此而來，既不能確備莖濟效益孟之提升， 叉不能聲稱學術卓越之達致，此等人仰馬翻之後的雙頭落空，將難逃「畫虎不成 反類犬」的尷尬。

機構的外在研究，亦顯示大學對於社會結構之依賴 (Remmlir嗨，

1973: 33-34)

，依

此推之，我圓的高等教育整併政策當無可自外於此。

自 1995 年以降，官方陸續頒仿之各項報告書與計畫，觀諸我國高等教育整併

政策之隱矢，不難發覺其為因應財政吃緊、提升經營效率，甚至履行政治承諾而

推演之痕跡:比如教育部(1995 : 79) 發布之《中華民團教育報告書卜便明確表

示: r 將鼓勵部分規模過小、缺乏經營效率及競爭力之學校，配合整體發展需求，

尋求與其他學校合併之可能性，建立多校區之大學，使資源作更有效之運用 J' 而

行政院教育改革審議委員會 (1996

:

6l)發表之〈教育改革總諮議報告書〉亦曾

指出: r 現有公立高等教育學府，部分規模太小，以致教育資源重複'難獲應有之

效益，宣考慮、予以合併或擴充至適當規模，以有效運用資源，提升品質;對於已

有相當投資之國立大學，應逐步促使其發展至適當規模」。

加以高等教育整合的觀念，起於企業界收購 (aeψ凹tion) 、合併 (merger)

經營權與控制權的行為(局祝瑛， 2002:91)' 主要考量在於市場腹地的擴充，以

及經濟效益的提升，難免影響整併政策之價值傾向。另外，我國亦在加入 WTO 、

高等教育急速擴張、伴隨全球化而致之龐大競爭壓力等情況之下，對於大學整併

投主諸多關注與心力，希冀籍以擴大規模、降低成本、提升效率與追求學術卓越。

是以我圓高等教育整併政策之動因，大抵賞以經濟規模、經營效率等結構面

的考量為主，極少論及學術品質主體面的價值(即使提及，亦多一筆帶過，

具體論證與執行策略) ，在在顯示重結構而輕主體之現象。其可能產生的弊端有﹒

(一) r 醉翁之重豈不在，主!!i J 的巨標語置

由於我國的高等教育整併政策，未必是以學術卓越之達成為首要白標，

部徐於 2001 年 8 月公布之《圈立大學校院區域資源整合發展計畫〉中，

大學院校藉由校際合作、策略聯盟、學校合併等方式，完成提升高等學

辦學績效、增進高等教育競爭力、促進地宣教育發展等目標(教育部， 200le) 之

外，亦以行政效率、政治籌碼、經濟效益、教學品質、入學機會等，作為促成整

併的動因，例如:林清江( 1999) 就曾經指出，就區域性的整體規劃而言，國內

高等教育學府設置的密度過高，資源過度分散，無益於教育水準之提升，未來

於部分不符合經濟規模之學校，適度合併或整合，將是必然之趨勢。循此而論，

130 教育研究集刊第 49 輯第 2 期

革後之支點的情況之下，只是抱持「父母之命、媒灼之言」或「奉子成婚」的心 態，為共享「嫁妝」與「聘禮」而半推半就、勉強合{并，而事實上則仍各行其是、 同床異夢、貌合神離，如此一來，不僅大費周章、浪費資源、徒勞無功，更遑論 提升教學品質、達致學VItI卓越。 (二) r 被動待命、帶色盡失」的危機 依戴曉霞 (2002: 1-2-7-1-2-12) 之歸納與分類，高等教育的畫畫併模式概有聯 盟(

consortia

)、邦聯( confederation/federation) 、附屬( affiliation) 、台併 (can叫idation/ama1gamation) 、兼併 (merger/acquisition) 等多不勝數之種類，而 我圈政府強制主導之高教整併方式，卻僅有校際合作、策略聯盟、學校合f并等三 種，不僅大揭開忌了整併方式之多元性，也窒礙了學校合作的多種可能性。加以 新f并學校之校長以官派方式產生之默契，更明顯展現國家霸權高度擴張的意圖， 致使改革之後的高等教育僵化依舊、被動依然。如此而來，學校成員的主體自覺 只是消失殆盡、創意理想也被消磨一空，非但難以萌生針對學校的高度認同感與 歸屬惑，更對於高等教育機構的多元並存，找霄至深。 照章行事、依指示而為的結果，將是徹底消餌各校特色，扭曲{大學教育政 策白皮書}之原意，例如，強制合併臺灣師範大學與臺灣科技大學，令其朝向綜 合型大學發展之同時，正亦漸次消退兩校各在師範體系與技職體系的龍頭地位， 叉不能保證合併後志綜合大學可與學術卓越之憂、清、交、成等校相互匹敵。只 得任其日益模糊自我之定位、飄散失根的靈魂，對於學校自身或社會整體而言， 是福是禍，尚難論斷。 (三) r 翱令j;7 改、無所適從」的慌聶L 近十多年來，我灣高等教育改革的重點，從急速擴張到大力整併(王麗雲，

2002

:的 6) ，其潤之轉折Jl)l;速且還。於此斷然而倉促的一放一收之間，很難不使 人眼花撩亂、鎧目結舌，甚至頭最目眩，頗有莫名其妙、丈二金剛摸不著頭緒之 惑。 倘思及英美等國之教育改革，可知其多由學者專家、相關人士先依實徵研究 結果研擬行動方案，於撰成報告書，甚至形成法案之後，再依推動計畫，循序進 行。亦即所有行動皆有跡可尋，絕非憑為政者一己之兒，任意而為，是以極少星 132 教育研究集刊第 49 輯第 2 期 以追求機構的成長與卓越， (三)誘因模式 大學機構在政府的強力涉入(或靠威脅，或賴利誘)之下， 進行非計畫中的鑿併動作，其成囡與其說是出自機構層次的考量，不如說是公共 決策層次的考羹，此時，組織內部因素的考量將非重點。 自前項所論自政府頒布的各項計畫與報告書觀之，不難發覺我國高等教育之 整併'應屬上述之誘囡模式，幾乎所有的整併政策皆由國家主導，採政策執行理

論中的自上而下( top-down) 貫徹執行的途徑。以 2001 年 2 月 1 日正式合併成「嘉

義大學」的「固立嘉義師範學院」與「圓立嘉義技術學院」為例，其之所以在短

時間內成功合併，乃是在教育部編列十億元專案預算，並由政府宮員開立競選支

票的雙效導向指示之下，於 1999 年公布(地區性圓立大學校院整併試辦計畫〉強

告iui足成(戴燒霞，

2002 :

1-2-4) 。

經政府介入而促成的大學繫併，雖可收其速效，然其對於被{并學校成員自主

意識的忽略或壓制，以及對於高等教育學術自由所可能產生的衝擊與影響，卻更 為批判的政策論述分析所關注 (一) r 主管政策、 T管對策」的疑處 「上有政策、下有對策」是「政府/民間」、「上位者/下位者」、 γ 決策者/

執行者」之筒，權力二元分立的概念，指出雖然前者的權力遠大於後者，後者仍

非絕對遵從，而可能根據所處情境的實際條件，以及自身對於政策的主觀詮釋， 予以「權變處理」或甚至「陽奉陰遠 J (王慧蘭， 1999: 87) 。 就「整{并」本身的效率與成功機率而言，政府的介入確實能因提供財務與政 策上的支助，而促成整it干的成功(王麗雲， 2002:115) ，反之刻將使整f封的過程 有如漫漫長路、顛跛崎陋。然而，政府或政策菁英強力主導的後果，灸門油市掉扭 略弱勢主體的需求、壓迫邊緣論述的發聲，抹煞機構成員作為 Giroux I 轉化型知 識份子」的機會。使得政策執行者在不得己的情況之下，只得各自表述，以為自 己尋出一條生路，因而形成「上有政策、下有對策」的應付局面，所謂「教育政 策像月亮，初一十五不樣，管他一樣不一樣，對我來說都一樣 J' 之描繪。 詳而言之，不同的機構或單位可能在未加化解相互認同之危機、未能尋得變 林純雯 批判的教育政策分析的3

每→項教育政策之提出，皆被要求同時負載多種或相互抗拾，或彼此含蘊的 學，造成資源的浪費及功能的重疊(教育部，

2001a :

17-18) 。 而大學之整併自難脫此一趨勢之外，形成各校無不希冀藉整併以擴大學校規 模， {!專利與臺、清、交、成等研究型大學 較學術成就之高下，以爭取更高額的 經費補助。諸如此類，或可謂東方文化脈絡下之高等教育整併所獨有，是以參照 西方整併政策與措施時，益，還用政策論述分析、政策系譜學、政策考古學等觀點， 解讀脈絡因素、釐析歷史真相，以避免「橘逾准而為核」之窘境。 (二) I 敦大有更是美」的途是 根據官方(行政院教育改革審議委員會，

1996 : 61

;教育部，

1995 :

79) 說 詞，大抵以為透過高等教育機構之聲併，可以達致規模經濟之要求，以有效運用 資源，提升品質。然細究其耍，卻不難發現，星星沛多元的資源固然可以支援較好 的空崗與設備，但皇室富多樣的人力卻不一定保證能在合作當中相互激勵提振，善事 竟由外力促成的組織變革並不意味當中約人也能因而洗心革臣。事實上，來自相 異背景脈絡、組織文化當中的人相互接觸，在經由各種質變與量變之後，是能夠 ，包括內耗與加成，尤其對於向來重視「母校」淵源的中 圈人而言，更須審慎為之。 更何況，截至目前為止，亦森在地的研究證實規模龐大的高等教育機構，便 能有較佳的學術表現(比如學校規模不大的 MIT ，其學術聲望依舊享譽國際)。甚 且，較具代表性的學術指標，如研究論文發表率、閻襟學術聲望與地位的認可等， 也並非整{并的短期之內llPOJ奏效(王麗雲， 2002:118) 。是以，與其沈醉於「數 大便是美」的幻想或「多子多孫多福氣」的迷忠當中，一昧地鼓勵大學整併，不 如策而思索「小而美 J ' r 重質不讓量」的可能價值。除此之外，也投注更多心力 於吸引人才、鼓勵研究、減少學術研究障礙(如:打破學術僵界、簡化行政程序) 等作為之上，或允許多種合作型態之彈性(如公辦民營、鎧期合作、聯網組織等)

,

應容易達成學術卓越，實現高等教育目標。 134 教育研究集刊第 49 輯第 2 期

顯如我國「自擴張政策至整併政策」之急速鐘擺現象。細思主主鐘，實不難窺見我

國教育政策制訂過程中，人治色彩鮮明，政治與國家霸權現象之蛛絲為跡。倘欲

分析，或可採前述「菁英論」、「政策考古學」等論述分析觀點以為之。

三、移植全球經驗而忽略本土脈絡特蝕

自 1960 年代以來，高等教育為因應全球化所帶來的龐大競爭壓力，逐漸步向

大眾化、市場化，致使其在量上急速擴張，在質上多元需求，循此而至，重組高

等教育的結構乃成必要，是以大學整併成為歐美、紐漠等國調整高等教育結構的

主要政策(戴曉霞， 2002 : 1-2-4)。叉誠如 Beck (孫治本譯， 1999:14) 之所言，

全球化是扭曲市場和國家、經濟和政治的過程，在此風潮之下，地球上無一件區

域性的事件，所有的發明、勝利和災難都會涉及全世界，職是之故，我國亦很可

自外於此一風i韌。只是值此全球化浪瀨席捲而來、圈際疆界臼漸消5耳之際，如何

在整併高等教育之同時，避免本土特徵招致淹沒、力保在地脈絡之延續，亦即力

促全球在地化 (glo臼lization) 理想之落實。此外，亦於狂風巨浪激盪橫掃之際，

保持理性思維、清晰認知，而不任意受其煽動、隨之起舞，當成政策的批判論述

分析之關切重J 心

(一) I 萬股皆T 品，因笙莘莘 r 研究』富」的科學遺毒

倘言文j思主義乃五千年中華文化獨樹一格之所在，當不致招來言過其實之

譏。相較於西方社會的多元價值並存、多種高等教育機構(以美國為例，有私立

大學、公立大學、二年制社區學院等)並立，東方文化的升學主義、士子思想，

造就了「萬般皆下品，唯有讀書(研究)高 J 的單一價值。循此而至，雖說教育

部 (200Ia: 17-18) 出版之〈大學教育政策白皮書}中明確指陳﹒「大學的發展，

依其規模性質可分為綜合大學、單科大學或學院，依其特色，可有研究型、教學

型、社區型。目前，我國依大學法之規定，由各校依國家需要及特色自行競賽li

'

朝臨教育部核備後實施，並E!3教育部評鑑之」。然事實上，即使是大學之發展，

其特色及規模性質可有不同的類型，但或許受國人觀念偏差之影響，過去國內

高等教育機構在發展的過程中，多以擴充、升格或改名為目標，致使各校皆以單

向綜合型大學發展為務，且不論自身師資、設備條件，大多企闡發展為研究型

林純雯

盔、結

語 批判的教育政策分析

135

批判的教育政策分析 的7

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價值，然兼容並蓄各種價值的終極理想，各

Pn似天方夜譚，僅存於烏托邦當中，

是以多數教育政策僅能合納多元價值中之部分，是以亦~，、存其供作批判論述之空

筒。以美國總統所倡之教育政策為例，1983 年 Reagen 之〈國家在危機中)

(A

nation

at

risk) 報告書，乃以「卓越J

(

excellence) 為主要訴求; 2002 年 Bush 之〈沒有

孩子落後)

(No child left

behind) 報告書，則以「公平 J

(

equality) 為其執著，

而「卓越」與「公平 J 之兼顱，卻叉往往是大不易。

基此，批判的教育政策分析，並非意圖抹煞所有教育政策的正面價值、顛覆

所有教育政策的正當性與合理性。而是希變出自異於以往的視野，提示政策的制

訂者、執行者、影響者、研究者，於推進教育改革、形成政策之間時，保持批判

反省、後設思考之自覺，突破結構、意識型態、文化霸權、歷史脈絡、文本疆界

之蔽障，益加關注弱勢主體地位之提升，並試圖解放長期牽絆邊緣論述之枷鎖，

以透過無宰制的溝通與互動，彰顯人性尊嚴。

最末，儘管透過 Habermas 所謂的「理想言談情境 J

(ideal speech situation

y

,

猶雞生成永遠周到整全、無懈可擊的教育政策，對高等教育整併政策而言，亦復

如是。然假若難掩缺憾之教育政策，至少能透過開放論述、理性論辯所達致的共

識而確立，並且具備隨時接受批判與解構，再經修正而生成的韌性，則於「質疑、

反省、解放、重建」循環醉煉之下的教育政策，當益能整全思維、顧及弱勢，

應是瑕不掩瑜， r 雖不中，亦不遠矣」了 1

136 教育研究集刊第 49 輯第 2 期

批判的教育政策分析

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