開放政府資料之推動策略研究-英國、美國與台灣之比較

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國立臺灣大學管理學院資訊管理研究所碩士論文

Graduate Institute of Information Management College of Management

National Taiwan University Master Thesis

開放政府資料之推動策略研究-英國、美國與台灣之比較 A Comparison Study of Open Government Data

Strategy of UK, USA and Taiwan

邱羿儂 Yi-Nung Chiu

指導教授：曹承礎博士 Advisor: Seng-Cho Chou, Ph.D.

中華民國 101 年 7 月

July, 2012

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致謝

感謝曹承礎教授的指導、口試委員陳鴻基教授、謝冠雄教授給予指教建議，

以及台北市政府資訊處配合訪談，也特別感謝珮華學姐一直以來大力幫助，以及 James 學長最初給予的意見，論文方能順利完成。

二年的時光飛逝如梭，好像才剛脫下學士服，又要穿上碩士服，這次真的要離開台大這塊已經成為重要歸屬的地方，真是有些依依不捨。對我來說，研究所不僅是學術的旅程，更是重要的自我成長旅程，十分感謝許多人帶給我各方面的支持。其中，想特別感謝劉靜怡教授帶給我許多重要啟發和鼓勵，我才開始學著更關心身處的社會，也對生命更多面向的價值有所思考體認。

感謝萬事通的珮華學姐對我好多好多照顧，也時時都是我迷途中的一盞明燈。

感謝自己幸運的在 KM Lab 碰上有趣的學長姐、可愛的學弟妹，感謝 Aiko 事事用心，讓我也充滿活力，感謝伯軒、小 KE 的同窗砥礪，感謝親愛的維青，不論在實習、修課、研究案或寫論文上都是很棒的夥伴，一同共度許多歡樂也許多苦惱，

還有許多同仇敵愾的精采時光。感謝蔡汶成常常陪我吃飯和四處亂晃，研究生活才不苦悶，感謝可愛的依璇陪我談心抒壓，總在我焦躁時安定人心，感謝義氣的曉嵐讓我保持夢想和動力，提醒我不忘初衷。感謝保羅做為我的心靈支柱，陪伴我鼓勵我，更感謝爸媽家人的溫暖，有如春日光暉教人感動。有了這麼多的力量幫助，才讓我度過充實順利的研究生涯，真的謝謝你們。

邱羿儂謹識于台大資訊學理研究所中華民國 101 年七月

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摘要

在開放政府與資料運用風潮之下，國際上先進民主國家紛紛開啟開放政府資料(Open Government Data)計畫，結合資訊公開帶來的透明化、效率化，以及產業界蓬勃的能量，開啟了新的機會大門，在實現許多創新的運用價值同時，也帶來許多新挑戰。

本研究探討我國與國外經驗之開放政府資料策略與實際作為，統整相關研究與發展現況，提出開放政府資料之價值主張，包括經濟面之政府效能、創新經濟，

以及社會面之民生資訊以及民主責任。並發展價值中心策略地圖，比較我國與外國經驗落差，探討政府政策目標對策略之影響。提倡正視開放政府資料之本質，

平衡發展各層面價值，並輔以適當之推行與執行規劃。

英國與美國為國際間較早發展政府開放資料、也發展得較為成熟的國家。其中英國致力達到政府透明度領先全球、並成為第一個公開豐富政府資料以提升公部門效能與推動成長的指標性國家。而美國則以開放政府計畫為其開放政府資料策略之核心，圍繞實現開放透明之精神進行規劃。不論英國或美國，都由中央高層帶領，以積極推廣開放透明之政府文化為基礎，設定具體策略方向與時程規劃，

使開放政府資料內化為預設之作業流程(Open by Default)。同時亦注重廣納外界之意見與需求，統整建立全國性開放資料平台，持續推動更多的開放資料以增進政府運作透明與資訊運用價值。

相對於英美在開放政府的前提之下推動開放政府資料，著重開放資料對於增進政府運作透明、落實問責等民主責任面價值，我國之政府開放資料被視為挖掘政府資訊加值得利機會之一環。過度聚集於資訊加值，而忽略開放資料本身，以及其相應之開放精神與平衡之價值發展，因此在策略上應有借鏡檢討並修正之空間。

關鍵字：開放資料；政府推動策略

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Abstract

Under the worldwide trend of Open Government and Value-added data reuse, governments around the world had started their Open Government Data initiatives. The movement aims to achieve the transparency and efficiency enabled by open data, and also the innovative energy it brings to the industry. Along with all these new opportunities, there are many new challenges faced by the government as well.

The study focused on the strategic and practical perspective of open government data. Based on the international comparison and analysis, the study develop the value-centric strategy map, and identify the value proposition of open government data in four perspective, that is, government efficiency, innovation and economic growth, informed citizen life, and democracy and accountability. The study also discussed about how government strategies differ under different government policy goal, and proposed a strategy map to achieved balanced social and economic value.

Open government data in UK and USA are relatively well-developed. The UK government is trying to achieve unprecedented transparency and efficiency of the public sector through open government data. Meanwhile, the USA government also considers open government data as the core of open government. Both governments showed great leadership to set specific action plan, establish the national open data platform and gradually transform their agencies with an open by default attitude.

Instead of UK and USA, where open government data movement is part of achieving an open government, the Taiwan government see open government data as another opportunity to harvest the economic value of government information assets. As a result, the Taiwan government focused only on the value-added reuse of government data, and open data itself and other social value behind it were relatively neglected.

Therefore the study made several suggestions to close the gap and better realize the value of open government data.

key words: open data; government strategy

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圖目錄

圖 2-1 政府資訊/內容資源 Vickery (2011) ... 8

圖 2-2 開放政府資料分類表(Kalampokis, Tambouris et al. 2011) ... 12

圖 2-3 開放政府資料入口分類(Kalampokis, Tambouris et al. 2011) ... 14

圖 2-4 政府資訊、內容和付費流(OECD 2006) ... 15

圖 2-5 英美公部門資訊獲益模式比較(Weiss 2004) ... 18

圖 2-6 價值形成的要素(吳思華 2000) ... 19

圖 2-7 開放政府資料與知識階層(CSC 2011) ... 20

圖 2-8 各國政府開放資料策略核心目標(Huijboom and Van den Broek 2011) ... 22

圖 2-9 商業模式畫布(Osterwalder and Pigneur 2010) ... 29

圖 2-10 以商業模式觀點建立價值中心服務模式(Yu 2008) ... 31

圖 2-11 電子化民主策略階段(Watson and Mundy 2001) ... 32

圖 2-12 平衡計分卡策略地圖(Kaplan and Norton 2001) ... 33

圖 2-13 開放資料處理程序(Davies 2010) ... 34

圖 2-14 政府開放資料推行手法(Huijboom and Van den Broek 2011) ... 35

圖 2-15 開放政府資訊階段模型(Kalampokis, Tambouris et al. 2011) ... 36

圖 3-1 價值中心開放政府資料策略地圖 (參考: Yu (2008)、Kaplan and Norton (2001)，本研究整合) ... 46

圖 3-2 研究架構 ... 47

圖 4-1 英國政府資料運用價值鍊(Stott 2012) ... 55

圖 4-2 英國開放政府資料平台資料集統計(Stott 2012) ... 55

圖 4-3 開放政府資料時程表(The White House 2012) ... 59

圖 4-4 開放政府資料之策略地圖 ... 75

圖 5-1 台灣政府資料加值應用推動策略(行政院研究發展考核委員會 2012) ... 81

圖 5-2 台灣開放政府資料之策略地圖現況 ... 94

圖 5-3 民眾對政府資訊類型的需求(聯合報系民意調查中心 2009) ... 99

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表目錄

表 2-1 開放資料五星等評估(Berners-Lee 2006) ... 7

表 2-2 政府資訊公開之資訊分類(Taylor 2009) ... 9

表 2-3 政府資訊分類，本研究整理 ... 11

表 2-4 政府資訊再利用價值(大致對應)，本研究整理 ... 23

表 2-5 電子化政府服務類型及目標(Lee and Hong 2002) ... 30

表 2-6 電子化政府服務模式之五大要素(Lee and Hong 2002) ... 30

表 4-1 英國開放政府資料價值主張 ... 53

表 4-2 美國政府資訊運用目標方向 ... 63

表 4-3 美國開放政府資料價值主張 ... 64

表 4-4 開放政府資訊價值主張分析 ... 68

表 5-1 台灣加值運用資料分類 ... 80

表 5-2 我國政府資訊資料庫 ... 82

表 5-3 台北市政府公開資料平台資料分類 ... 85

表 5-4 台灣政府開放資料價值主張 ... 91

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緒論第1章

研究背景與動機 1.1

政府機關為執行各項公務功能，促進為民服務之效率與效能，而進行大量的資料蒐集、處理與分析利用作業。這些政府機關所掌握與維護的龐大資料庫內容，

是國家十分重要的資訊資產。資料之傳遞流動、建構及輔助公務業務的過程，是現化政府電子化管理之重要基礎，也是最能為靈活運用，發揮資訊時代特色效益之環節。政府透過適當管道及程序蒐集業務相關資料，除了盡到妥善保管及確保合理運用之責任，同時也應主動尋求資訊價值最大化之運用，以達成有效之資訊資產管理目標。

正逢網路、科技技術與應用日新月異，海量資料與資料加值運用也十分受到重視，跨入數位時代所帶來的轉型革新中，電子化政府目標不僅在於利用業務自動化增進行政效率，更強調各式資料及程序電子化所帶來之資訊運用效益。我國之電子化政府發展至今，已經累積許多資訊量，也開始致力挖掘政府資訊之價值。

在我國第四階段電子化政府之資訊改造計畫之下，資訊作業調整、以及如何使資訊價值向上提升被視為二大主軸，配合行政院組織改造之強化跨部會協調治理、

橫向聯繫能力目標，機關間正試圖邁向資訊聯通，相互合作以提供單一窗口服務的願景(行政院研究發展考核委員會 2011)。其中，資訊的有效流通和加值運用正扮演相當關鍵的角色。而當有愈趨完整及大量之資料被蒐集匯整，也將帶出更多智慧運用可能。如何有效達成此一目標，配合資訊經濟時代之特色促進創新服務，

為民眾帶來更便利有效率的現代民主生活，為政府責無旁貸之工作。

另一方面，約自 2009 年以來，以英美國為首之國際上先進各國，引領一股開放政府之趨勢，更透明、更民主、更具責任以及協作性的政府成為國際追求的目標。其中開放政府資料(Open Government Data)扮演著關鍵性的角色。除此之外，

政府單位所創造、收集、處理和發布的資料，其整合和再利用能創造新的加值產品、服務的潛在價值具有世界經濟級的影響力。因此，國際間有志一同的走向開放政府資料的時代，試圖匯集、整合並以可以再利用的形式釋出政府資訊，並且將其列為政府資訊策略發展之重要項目。

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網際網路的發明人 Berners-Lee (2009)於 2009 年在 TED 發表的演說，提倡原始資訊應該被以 linked data 的形式放到網路上，包括政府資訊，這些資訊再連結再詮釋和運用會激發更多前所未見的價值，他形容如同網路剛開始發展時，分散的文件和建檔系統讓不同地方的人溝通十分困難，而隨著網路成功的發展起來，個人只要維護和提供一部份的連結，合起來就成為廣大而有價值的網絡。而在現今資訊爆炸的情況之下，雖然不乏有用的資訊，但過多資料的干擾和資料的分散性同樣造成使用者的強烈困難，而透過 Linked Data 的概念設立標準，資訊就可以依內容的意義而被自由連結。這樣的概念十分適用於政府資訊，因為政府資訊是關於民眾的每個生活層面，開放政府資料不只是促進透明化政府，更有貼近每個人生活的實用價值。英國在演說後幾天，就公開了腳踏路線的相關開放資料，不出二週就產生許多運用這筆資料的應用。可見政府只要開放有用的資料集，外界自然能夠發揮其價值潛力。一年以後，Berners-Lee (2010)總結開放資料的蓬勃發展與其逐漸發掘的巨大潛能，並進一步激勵政府開放更多的資料出來，足見開放政府資料並不是一時的風潮或只有少數人得益的美好想像，而是持續在成長且一再被認可其價值的重要領域。

政府資訊包括各種多元層面，是因為政府的特殊性才存在的，從前也並不能為外界輕易取得，而如今一旦建立起良好的取得運用管道，配合資訊時代的電子化特性，以及現行許多創意的新商業模式發展，在產業整體經濟活動上可以有無限的運用可能。因此，配合開放政府的趨勢，除了站在政府效益角度的開放資料，

開放政府資料以供再利用是政府資訊運用不可或缺的一部份。因此，如何採用開放思維盡可能的開放資料，使政府資訊不再深藏在機關單位難以辨視取得，而是提供公開檢視與運用，發展注重協同合作性的透明化政府，以發掘經濟和社會價值，成為現代民主政府必須面對的重要新課題。

研究目的與研究問題 1.2

做為推動民主及效率政府的一環，我國也應思考政府開放資料，增進透明效率與多元運用的可能。目前，行政院研考會將資料開放加值運用納入第四階段電子化政府的規劃中，作為其中之重要主軸(行政院研究發展考核委員會 2011; 黃彥棻 2012)，然而目前仍然欠缺整體的規劃策略。究竟政府開放資料之目標和價值為

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何，如何實現，推動的策略之有利與不利因素為何，以及如何持續有效的推動，

需要具備何成功要素，並且，在開放政府資料之大趨勢下，台灣的位置在那裡，

下一步應該怎麼做，而政府目標又會如何影響政府策略，都是值得釐清探討的重要議題。

因此，本研究欲對國外推行政府開放資料經驗進行分析，歸納先進國家之推動策略與發展進程，探討其政策與實現之策略。同時也將探討台灣之現況發展，

同樣提出策略之現況，與國外經驗進行比較分析，希望做為政府公部門在擬定開放政府資料之政策、以及相關推行策略規劃之參考。最後，歸納探討在政府推行計畫中，政策目標對於整體策略之影響。本研究於是研擬出以下研究問題：

一、探討開放政府與開放政府資料再利用之現況為何，探討相關政策與推動計劃並比較我國與國外經驗。

二、辨視開放政府資料之目標與價值為何。

三、探討實現開放政府資料價值之相關服務與要素為何，配合資訊科技輔助，適當之資料開放、鼓勵運用和協作之機制為何。

四、探討開放政府資料之政府政策目標對推動策略之影響為何。

在章節安排上，第一章說明本研究之背景，研究目的以及研究問題；第二章進行相關文獻探討，包括開放政府與開放資料、價值理論與辦視、政策與策略工具之主題相關文獻；第三章則詳述本研究採取之研究方法、理論與研究架構，並說明研究資料收集方式與內容；第四章針對國外經驗進行個案探討與策略分析，

統整出開放政府資料之策略地圖；第五章針對我國推動開放政府資料之現況與發展，進行個案探討與分析，統整策略地圖並與國外經驗進行比較，並且提出討論；

第六章總結研究結果，探討政府之政策目標對於推動計劃策略之影響，並做出本研究之結論。

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文獻探討第2章

本章將首先討論開放政府與開放政府資料，從開放政府的歷史演進和國際趨勢切入，探討其重要內涵。包括開放資料、政府資訊分類與資訊釋出機制等。接著將以價值理論探討組織的無形價值創造和傳遞，並討論政府資訊開放利用之價值。第六小節則歸納政府策略管理相關研究，並以政府開放資訊為主體，探討政府服務之目標、價值辨視及策略規劃與評估。最後討論開放政府與開放政府資料之推動，包括推動策略、驅動力與阻力等，並做出文獻探討之小結。

開放政府與開放資料 2.1

開放政府(Open Government)

開放政府資訊再利用是建立在開放政府(Open Government)的環境基礎之上，

透過開放政府的原則和流程規範才能實現。而開放政府指的是政府各個業務面向的做法都是透明公開而可以被大眾有效的審視了解的，是一個政府運作的新模式 (Research 2010)。總體而言，隨著民主意識與政府角色的演進，透明化政府及開放政府資訊已經成為必然的趨勢(Blanton 2002; Banisar 2006; Davies 2010; Huijboom and Van den Broek 2011)。其中最具代表性的政策動作，即是美國 Obama 總統甫上任即發表之透明與開放政府備忘錄，表示將以開放的透明化政府為施政目標，要建立一個具透明 (transparency) 、公眾參與 (public participation) 、協同作業 (collaboration)的制度，其中就要求在現有法制許可範圍內，行政機關應該主動公開相關業務和決策資訊、發展完善的資訊科技以輔助民眾近用這些資訊(Office of Management and Budget 2009)。

汲取 web 2.0 的精神，現代政府也漸發展出 government 2.0 的概念，指的就是建立更開放透明的民眾關係，代表從單純公布資訊(publish)到分享(sharing)的心態改變，促進更多的民眾參與、互動以及幫助改進政府服務，O'Reilly (2010)認為其代表政府致力建立促進協同合作的平台，偏向市場管理者的的角色，而非參與者，

提供儘可能簡單而鼓勵參與和使用者內容的系統設計，適時提供給民眾政府資訊和服務。也就是說，政府的角色應是提供足夠的資源和基礎建設，而讓民眾作為使用者在其上發展運用，達到更多的創造價值，不只是使政府資訊更容易取得，

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更要建立簡明的架構讓所有人創造和分享有用的資訊。如同 Web 2.0 的目標，

government 2.0 希望促進政府政策、治理以及組織議題的積極民眾參與(Osimo 2008;

Baumgarten and Chui 2009; Anttiroiko 2010)。開放政府和 government 2.0 成為電子化政府的新目標和手段，而且這股風潮不只在美國，更在其他開發國家、甚至少數開發中國家蔚為潮流(Taewoo 2011)。加上各國政府政策傾向採取 open data 的概念，以達到增進政府效能、政府透明化，以及政府內外資訊運用參與度。其中更隱含了對政府資訊的公開與再利用，能夠加強民眾政治參與，以及促進產業之創新功能(Chapman and Hunt 2006; Huijboom and Van den Broek 2011)。並且，現在各界向政府要求原始資料進行再利用成為十分重要的資訊加值活動之一(McKinsey Global Institute 2011)，也成為民主監督程度的指標(Watson and Mundy 2001; 劉靜怡 2004)。更有認為，在這個各界對政府效能進行嚴格檢視和要求的時代，政府資訊運用是改造政府的重要手段，具有創造重大價值的潛力(Davies 2010; McKinsey Global Institute 2011)。

開放資料(Open Data)

承襲開放源始碼(open source)、開放內容(open content)的精神與發展，開放資料(open data)強調更多原始的大量資料能夠被自由的取得利用，根據開放知識基金會的定義，開放資料就是使資料讓任何人都可以自由的使用、重覆使用和散佈，

至多的限制是註明資料來源或以相同方式分享。這股運動風潮約從 2006 年開始，

也影響到國際上許多的政府機關，英國和美國就首先在 2009 年建立開放政府資料的網站。包括中央和地方政府、研究機構、基層組織、國際性社群乃至商業企業都積極涉入其中。

開放政府對資訊的有效散播和運用是來自於電子化政府的環境支援，採用的基礎設施和資訊科技的採用和電子化政府也幾乎一致，因此可以說開放政府是建立在電子化政府之上，是電子化政府持續進化的下一目標(Taewoo 2011)也因此開放政府資料與開放政府的關係密不可分，是實現開放政府的關鍵和重要內涵。再者，網際網路在這個進程中扮演十分重要的角色，因為電子化政府發展是隨著網際網路發展而蓬勃(Gill and Yates-Mercer 1998; Research 2010)，同時網際網路所啟發和實現的創新性，以及大幅增進的資訊普及傳遞性，也是驅動新的開放政府思

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維和做法的重要因素(European Commission 1998; O'Reilly 2010; Huijboom and Van den Broek 2011)。從資訊的角度而言，開放政府程度的深淺可以分為二個層次：第一層次是資訊公開時代，指的是由政府主動公布政令新聞、統計資料等等靜態資訊，通常表現方式就是在各機關的網站上，可供連結的文件資訊，或者是以政府出版品的方式呈現；第二層次則是進一步的開放資料(open data)時代，即開放政府資訊，做更積極的加值再利用，包括政府自行的加值使用，或民間私部門向政府提出資訊需求申請，使政府資訊成為所有人都可以享用的基礎設施的一部份。

開放政府與資訊再利用評估

雖然政府開放資料為一明確之趨勢，然而各單位究竟做到什麼程度，資料提供的機制設計和內容品質都有很大的落差及不明確之處。如同其他的政府服務，

品質和效能的評估一直被認為十分關鍵，然而 Huijboom and Van den Broek (2011) 研究指出，目前尚缺乏特別有力的證據以證明開放政府的影響，也只有英美二國針對他們的開放資料政策做出評估。

英國 MEPSIR (2006)的報告中指出，政府資料需要具有以下特性：

一、首先要有可用性(Availability)，至少有一部份的資訊可以開放使用，才會產生市場。

二、可取得性(Accessibility)，若資訊若無法被取得則無法任何意義。

三、透明性(Transparency)，需有關於取得資訊再利用的清楚條件規定。

四、責任(Accountability)，資訊提供者應負責依上述條件提供資訊。

五、無差別特遇(Non-discrimination)，任何使用者都應適用以相同的條件。

平等而設計良好的取得機制將刺激市場需求(Actual demand)，產生直接和間接的經濟效果(Economic results)，例如資訊再利用者的收入、更多建立在政府資訊上的商業活動等。

Tim Berners-Lee (2006)則針對開放資料提供者在資料提供上對開放連結資料的成熟度提出五星等的評估標準，整理如下表 2-1。

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德國慕尼黑的 IT 策略部門(IT strategy of the City of Munich)和德國開放知識組織(Open Knowledge Foundation Germany)共同設計了 Ready2Open 問卷，用以評量組織或公部門對於「開放資料」、「開放政府」的整備狀態。其中分為參與/社群 (Participation/Community) 、技術/資料(Technology/Data) 、領導能力(Leadership) 、單位(Organization) 和學習能力(Learning Capacity)等五個向度。而 2007 年舉行的 Open Government Data 工作小組會議，則歸結出現代公認的開放政府資料的八大評估準則，即完整性、原始性、及時性、可取得性、可機器處理性、無歧視性、

非專屬性和無授權限制性(Open Government Working Group 2007)。

開放政府資料的使用具有重要性，然而，相關的學術研究仍未顯足夠，尤其我國以往關於此領域的相關研究，已有的文獻多為關注政府資訊公開之法制層面制定問題(Parks 1957; 葉俊榮 1998; 陳美伶 2005; 廖淑君 2007; 于馨媛, 林嘉鴻 et al. 2009; 劉得正 2010)，而關於政府資訊處理與加值的相關研究，多在於資料的徵集、組識與檔案管理層面(林巧敏 2005; 謝銘洋, 趙義隆 et al. 2008)，未有全面性的以資訊資產角度探討其運用價值及目標，以及推動內容的研究。因此，本研究欲填補此塊落差，以政府推動角度探討開放政府資料策略。

相關研究有葉俊榮 (1996)及陳相如 (2005)以需求和供給角度討論政府資訊公開，並特別用學術使用者的需求角度探討政府出版品在和近來政府資訊的多元運

等級說明

一星★ 資料可以開放授權的方式在網路上取

得二星★★

資料可以機器可讀(machine-readable)的結構化方式取得。例如數字以 Excel 檔而非圖片檔呈現。

三星★★★

達到二星標準並且可以非專屬性的格式 (non-proprietary format) 取得。例如 CSV 檔而非 Excel 檔。

四星★★★★ 資料使用 URIs 指向，使用者可以在資料集內做標示、存取等連結運用。

五星★★★★★

將資料與其他資料相連結，提供更多脈絡意義，建立 API 等使其可供直接連結運用。

表 2-1 開放資料五星等評估(Berners-Lee 2006)

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用。Davies (2010)則整理英國 data.gov.uk 中政府資訊再利用者運用的方式種類。然而皆未針對政府推動開放政府資訊再利用進行策略性探討。其中，相關的研究有 Taewoo (2011)以量化方式，從美國民眾對 Obama 政府的態度研究開放政府與 government 2.0 的利用，而研究指出雖然政策方向值得追求，但要讓民眾產生對開放政府的正向態度，還需要在民眾使用電子政府的效度和民眾信任上再加強。針對政府資訊運用的推動，更需以技術角度、管理流程角度以及政策角度一一檢視思考(European Commission 1998)。

政府資訊分類 2.2

根據經濟合作暨發展組織 OECD(2008)，政府資訊，或稱公部門資訊(Public Sector Information, PSI)可以廣泛定義為「由或為政府或公務組識所產生、創造、收集、處理、保存、維護、散播或提供資金的資訊，包括資訊產品以及資訊服務。」

雖然各國法律對政府資訊的定義及公開規範有不同的做法(Blakemore and Craglia 2006)，但一般而言，政府資訊就是指政府機關為自己業務目的而收集維護的資料。

Vickery (2011)則提出應區分為政府擁有的資訊和政府擁有的內容討論，資訊包括地理氣象資訊等，應該開放資訊加值再利用，做為企業的生產活動的原料。而內容則包括博物館、圖書館的文化資產，應該增加其可得性，發揮教育和文化價值。

見圖 2-1。

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Taylor (2009)在討論開放政府資訊再利用上，認為政府資訊可分為三大類別，

如下表 2-2。其中有開放資料再利用價值的主要為由政府產製提供的資訊，以及關於政府的資訊。

資訊類別說明

Information for Government 為政府行政目的的資訊

政府以組織的角色公開的資訊，例如公職職缺，

這種類別資訊的公開價值在於幫助政府機關組織功能上的順利運作。

Information by Government 由政府產製提供的資訊

政府以資訊提供者角色公開的資訊，通常是在業務營運中產生，對外界有實用價值的資訊。統計處收集的資料、研究報告和國定假日等資料都算是此類別。公開這個類別的資料主要價值來自其所創造的其他運用可能性，例如研究者運用量化資料、應用開發者連結衛生評等到餐廳地圖中，

到社群整合地理區內相關新聞等各式運用。

Information about Government 關於政府的資訊

政府以負責任公僕角色公開的資訊，有助於民眾監督政府施政效能、以及參與政治。公開此類別資訊是做為開放、透明化政府所必備的工作。許多團體會運用這類資訊以促成民主社會的進步。

表 2-2 政府資訊公開之資訊分類(Taylor 2009)

其中開放政府資料主要應供提由政府產製提供的資訊以及關於政府的資訊。因是對國家公民而言更有意義，且更有運用價值的資訊。

歐洲 MEPSIR (2006)在對政府資訊擁有者、再利用者和使用者的評估研究報告中，將依法可公開利用的政府資訊分為六大類別:企業資訊、地理資訊、律法資訊、

氣象資訊、社會資訊、交通資訊。Pria International (2000)則將政府資訊分為八大類別，包括政府資訊、經濟及商業資訊、環境資訊、農、漁業資訊、社會資訊、科學資訊、文化資訊以及法律系統資訊。潘競恒, 李長晏 et al. (2009)在其針對政府資訊加值再利用的法制研究中，針對這八大類政府資料提出再利用的可行性評論。

此三大分類方式各有重疊與獨到之處，本研究將其整理於下表 2-3。

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Vickery (2011) MEPSIR (2006) Pria International (2000)、

潘競恒, 李長晏 et al. (2009) 資訊

分類

說明資訊

分類

說明資訊

分類

說明政府

資訊

包括地理氣象資訊等，應該開放加值再利用，做為企業的生產活動原料。

企業資訊

商業議會資訊、登記註冊的企業資訊、專利和商標以及政府公開資料庫等。

經濟及商業資訊

包括財務資訊、公司資訊及經濟統計資訊。，例如通貨膨脹或失業率。此等商業之資訊，

若無關於公司營業秘密之部份，如單純失業率之調查等，

則應公開並予以再利用，但若為個人之信用資料，因涉及個人隱私程度過深，故應建議不得予以再利用。

氣象資訊

氣候資料、模型和天氣預報。

環境資訊

包括海洋資訊、土地使用資訊環境品質資訊以及地圖與氣象資訊，此等資訊具有再利用之最大潛質。例如英國之氣象資料，即係屬於可以再利用之範圍。英國氣象局提供一原始資料，各地機關或民間企業對此原始資料作精緻之再利用，例如針對特定地區提供短期、中期、長程的天氣預測等，故於此部份之資訊再利用，應予以肯認。

地理資訊

地址、飛航照片、建築、地藉、測量和水文地形等資訊。

律法資訊

政府決策、外國和國際法庭、國家立法和條約等。

政府資訊

包括相關法規、政府所發佈之新聞稿、中央及地方政府所為之行政處分以及綠皮書。由於此等種類之政府資訊，絕大多數如法令、法規等無著作權，

相關之資訊亦無侵犯個人隱私之部份，因此，此種資訊，

除得公開外，亦得允以再利用。

社會資訊

各式經濟、就業、健康、人口、公共管理和社會相關統計資訊。

社會資訊

此範圍之資訊較廣，包括人口統計資料、態度調查、健康疾病調查以及人口普查資料等。此部份之資訊原則上得以再利用，但若為醫療健保之資訊，因涉及個人隱私之部份，

應不得再利用。

交通資訊

交通擁塞、道路施工、公共運輸和註冊

N/A N/A

(19)

車輛資訊。

N/A N/A 農、

漁業資訊

包括農作與土地使用資訊、農作物產值與使用資源、漁獲量與漁場資訊。此等資訊與上述環境資訊相同，具有再利用之利益，且較不涉及個人隱私，

故應予以肯認再利用。

N/A N/A 科學

資訊

包括大學、政府捐助財團法人等研究機構所為之研究、政府所擁有的專利或所為之研究，關於政府之商標專利、學術研究資訊、圖書資源資訊等。此皆與個人隱私涉及層度低，且具有高價值之利用，應可再利用。

N/A N/A 法律

系統資訊

包括犯罪率、立法及司法判決等資訊。法律部份如前述政府資訊部份，係為應公開且得再利用之部份；但司法判決則須予以區分，若涉及私人隱私部份等性侵害判決，因本不可公開而無再利用之可能。

政府內容

包括博物館、圖書館的文化資產，應該增加其可得性，發揮教育和文化價值。

文化資訊

包括博物館、藝術館所持有的資料以及圖書館館藏資料。關於此部份，原則應可予以再利用。但歐盟說明帖，曾有相關之國際博物館或美術館指出，若政府資訊再利用未有良好之相關配套措施，可能造成國際博物館或美術館喪失其特殊性，而造成文化之退後。

表 2-3 政府資訊分類，本研究整理

(20)

Kalampokis, Tambouris et al. (2011)發展之開放政府資料(Open Government Data)的分類，則以組織面是直接提供資料或間接提供資料、以及技術面是提供下載檔案或是連結料料集做區分，成為圖 2-2 的四個類別。

圖 2-2 開放政府資料分類表(Kalampokis, Tambouris et al. 2011)

政府資訊釋出機制 2.3

所有價值網路中加值活動的進行，都需要透過一定的機制，這個機制的設計也就會直接影響到價值如何產生和傳遞(Allee 2000)。葉俊榮 (1996)的研究提出，

政府資訊公開再利用可以分為需求面與供給面來探討，兩個面向是隨時動態而相互影響的。在需求面而言，因為國家社會的發展變遷，及對資訊公開理念的時代需求變化，有必要對各方需求做蒐集了解。而在供給面而言，需要探討政府如何透過建立資訊公開制度，以回應民間私部門以及政府機關內部的需求。

劉靜怡 (2004)則指出，因為加值的需求分散，政府應有的做法是盡可能的開放資訊，透過多元的授權形式盡量降低無附加價值之資訊取得之門檻，只收取重製遞交資訊的成本，使私部門不受干涉的近用政府資訊，以鼓勵多元加值利用，

利用私部門處理運用資訊之能力及資源，彌補公部門之不足，加強各種加值類型設計的可能。讓私部門自由運用政府資訊之下，能夠適時而彈性的因應市場需求，

形成良好的經濟規模，除了作為政府內部決策之用，更可以政府資訊做為基礎發展出創新的產品或服務，充份開發資訊之經濟價值。此外，政府應該尊重民間開發資訊之意願，不與民爭利，積極鼓勵私部門從事政府資訊加值活動。

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政府資訊加值利用與釋出機制可以從授權對象、方式、內容與計價模式等構面切入審視(劉靜怡 2004)。

對象

Lee, Tan et al. (2005)在比較先進各國電子化政府作法的研究中，將政府服務分類為五類，包括政府對民眾(G2C)、政府對企業(G2B)、政府對政府(G2G)、政府內部效率與效能(IEE)，以及多元的基礎設施(Overarching Infrastructure, Cross-Cutting)。

而 Yu (2008)在研究中以服務所提供的價值角度切入，更加入政府對社會(G2S)、政府對雇員(G2E)等不同層面的服務角色。

方式

劉得正 (2010)認為政府資訊自產製到應用可分為產製階段、原始目的利用、

處理(包括儲存、彙整、包裝、加值等)以及再利用（原始目的外利用）等四階段。

政府向外界公開資料的方式又可以分為拉和推二個方向，拉力來自於民眾對政府資料有請求的權利，而推力則是政府主動的向大眾提供資料(HM Government 2011)。

在開放資料的發布的形式上，(Robinson, Yu et al. 2010)認為直接以大量資料讓外界可以取得會比提共 API 介面的方式更好，因為 API 限制了撈資料的可能性，也降低滿足特殊資料需求的效率，而且對政府而言開發及維運成本也較高，相反的以更簡單的形式將原始的大量資料提供存取，更能促進自由運用的創造和效率性。

而從加值程序中參與者的角度觀察，可整理出四種進行政府資訊加值再利用之商業模式(OECD 2006)。

一、從資訊產製至終端應用，整個價值鏈的加值過程皆由政府機關自行為之。

二、整個價值鏈仍由政府機關所控制，但聘請來自民間私部門專家提供相關協助，

例如排版、網頁製作維護或印刷處理的外包協助。

三、政府機關與民間私部門形成夥伴關係，針對政府資訊進行包裝、加值，以提供新產品或服務予民眾之再利用目的。此種情況通常發生於政府資訊過於複雜，或是政府資訊經濟價值的開發需要特定的技術時。

四、由民間私部門獨立進行政府資訊再利用，意即在取得政府資訊後，自行針對資訊進行包裝、加值，提供新產品或服務予消費者。

在提供政府開放資料入口之作法上，Kalampokis, Tambouris et al. (2011)的研究

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依使用者從平台或是資料單位取得開放資料，以及資料是以下載或以 Linked Data 形式提供二個相度分類，提出四種開放政府資料入口分類如圖 2-3。

圖 2-3 開放政府資料入口分類(Kalampokis, Tambouris et al. 2011)

授權

外界是否能取得政府資訊後進行再利用，牽涉到該政府資訊的著作權認定、

歸屬與授權問題。而因為傳統著作權法規定，除了法令規定為例外的資料，其餘內容在著作一被以具體形式產生時，即落入私領域的範圍，擁有著作權，他人欲取得與再利用都需要取得著作授權；相對的，在公領域的內容就沒有任何的權利歸屬及限制，任何人都可以自由取得、重製改用、散布或是作為商業用途。而以政府持有之資訊而言，雖然政府運作來自於納稅支持的基礎，而政府資訊是於營運過程中收集產生，應該也屬於人民共同的資產(HM Treasury 2001)，但各國政府對於著作權持不同的看法，以美國而言，並不認定政府享有其資訊之著作權，任何人都可以不透過授權申請而使用；而英國與歐盟國家等則認定政府為政府資訊的著作權人，外界必須申請授權方能取得並再利用政府資訊。然而傳統的著作權法限制，授權方式卻繁複而需要花較高的成本跨越運用的障礙，不利於資訊再利用以創新的初衷。

國際性的非營利組織 Creative commons 就建立另一種授權方式和平台，希望更大程度地使創作品可以合法被他人使用和分享，並且降低授權與被授權的交易

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成本。此組織發布了多種被稱為 CC 授權的授權條款，讓著作權人可以對取得作品的使用者或其他創作者，明確指出他們保留對創作品的哪些權利，以及放棄哪些權利。CC 授權並不是取代著作權，而是以其為基礎，使著作權人能事先宣告立場，

省卻以往在「保留一切權利」的預設授權下，作品取用者必須個別向著作權人協商，進行權利交易的成本。這種「保留部份權利」的標準化授權方式，著作權人並不要求作品被再利用的經濟補償，形成一個對欲分享的著作權授權人及被授權人都有利、敏捷、低管理和交易成本的著作權治理方式(Wikipedia 2011)。CC 授權自發展以來被廣泛採用，對於目標在增進政府透明化及政府資訊可得性上更是良好的授權方式，在英國、澳洲、紐西蘭和荷蘭等國家都已經對部份政府資訊採用此公開授權，更大程度的提升政府資訊運用的靈活性，然而也必須處理其與相關資訊、著作權法律之間的關係，以及可能產生的問題(Van Eechoud and Van Der Wal 2007)。

計價模式

根據各國政府不同的規定，對於政府資訊開放內容有不同的定義和範圍。英國 HM Treasury (2001)對原始資料、加值處理後資料、以及主動公開或是申請取得資料都有不同的規定和訂價。(OECD 2006)的研究中就整理了政府資訊提供和付費的架構如圖 2-4。

圖 2-4 政府資訊、內容和付費流(OECD 2006)

(24)

政府提供服務的訂價問題一直是重要議題，有研究認為高水準的收費有助政府維運，由使用者來分擔服務提供成本，是提高公部門服務品質的有效作法 (KPMG)，而且定價可以有效協調供需，把沒有付費的人區隔開來(Dieter 1985)。

然而，政府資訊公開是傳統業務之外的加值延伸，不包含於以往的政府服務分類 (Dieter 1985)，不屬於公用事業、基礎產品工業、金融、農業或是教育健保(education and health)類別之一，因此並不適用大眾訂價。另外，不管政府是以什麼方式訂價，

取得資料後進行加值再利用產生的產品，並不需要遵循相同的訂價方式(Newbery, Bently et al. 2008)。

有認為二段式訂價是適合政府服務的收費方式之一(Feldstein 1972)，這種訂價方式會收取固定費用，類似入場費或年費，即購買的權利，並依一定的單位費率收取邊際成本，類似使用費，二段式訂價常用於組織需要負擔整體營運的費用，

而生產服務的邊際成本又低於平均成本時，尤其在成本遞減的產業中，被稱為認為是能夠收支平衡的訂價方式。這也正是政府提供資訊服務所面臨的情況。政府為了服務大眾的業務需要而收集累積了大量資料，其中花費的成本乃屬於整體營運所必須，資料既然已經被收集維護，那麼開放資訊這項服務的邊際成本就遠低於製造出該資料的平均成本。然而政府機關屬於政府所有，擔負為公眾服務的使命，具備非營利性質，是為了謀求社會大眾的福利而建立的，它的財源來自於社會大眾的稅捐收入，應以追求使社會群體的利益最大化為目標(Rados 1981)。

Newbery, Bently et al. (2008)的研究就提出，採用邊際成本(接近於零)訂價能最大程度的提高社會整體福利，這裡指的是未加值處理的原始資料，使政府內外部各界都能以同樣低成本獲得原始資料，可以解決商業競爭問題。而政府實際做法常指出採回收成本原則(HM Treasury 2001; Controller and Auditor-General 2008)政府資訊公開法。

根據英國 HM Treasury (2001)報告，政府資訊的定價是以回收成本為目標，當考慮到競爭的公平性，應該以市場價格決定政府資訊的定價，而決定授權內容和訂價的準則如下：

一、應分辨「產品(資訊本身)」和「服務(提供資訊的流程)」二者不同，以及各個的成本。

二、區分資訊使用目的是個人使用、再製或是通常為商業目的的再利用，有些收

(25)

費適用於全體，有些收費則只適用在某些目的使用上，一般而言個人使用是最為寬鬆的，商業目的再利用是最嚴格收費的。

三、區分原始資料(raw data)和加值資訊(value-added information) 四、區分資訊的類型

甲、目前不能取得但依法可要求取得的資訊乙、依其他條例提供的可取得資訊

丙、積極提供的可取得資訊，包括政策相關分析和資料、公共事務、公共服務的營運資訊、應該盡可能的透過網路提供。又以商業目的用途、政府機關用、交易基金用或所有使用者分類而有不同計價原則

研究指出，以更接近邊際成本的價格，或者免費等方式提供 PSI，並且致力整合資訊或建立簡易的機制，降低取得運用的門檻，更能夠增加 PSI 的使用量，發展新的運用而創造更多價值，更容易取得 PSI 也能節省民眾的時間，因此如法國、

英國都致力改革 PSI 申請的系統(Vickery 2011)。至於政府開放資料的推行上，則是以最大可能的近用為目標，也以免費在網路上提供可連結的資料集為主要的做法，因為開放資料提倡的正是降低自由運用的門檻，以發揮最大的加值可能，也以資訊增進政府整體的透明化程度。

美國和英國分別是二種典型的做法，美國是 open access，英國是 cost recovery，

許多討論都在指出英國的做法會壓抑市場的發展，2000 年歐盟執委會委托 PIPA 研究歐洲 PSI 的商業價值，就指出雖然採用回收成本原則看似合理，但是對總體經濟和社會而言，甚至光對政府自身財務而言很難說有絕對正面的效果。而以免費開放為原則的美國，其 PSI 市場價值預估卻達歐洲市場的五倍之多(Pria

International 2000)，並且使其資訊業者相較之下缺乏競爭優勢。 Weiss (2004)研究英美公部門資訊獲業模式比較，指出美國開放提供內外資料使用者運用政府資訊，

從活絡之市場間接獲得稅收增加效益，而英國則按使用者付費原則，提供政府資訊而獲得直接利益，如圖 2-5。

(26)

圖 2-5 英美公部門資訊獲益模式比較(Weiss 2004)

以回收成本原則可能導致政府機關採用品質較差的資料，取代其他機關已經收集的資料，而且各機關各司其責而缺乏統一規劃滿足資訊社會需求，也會造成國際間資料分享的阻礙，例如地理資訊和氣候資訊等，但在此情況下，私部門的中介者就成為重要的角色。開放資料對資訊社會、科學研究及經濟成長的貢獻是不容易量化的，但其整體價值將超過販售政府資訊的金錢價值，是能夠持續獲得長遠利益的作法。再進一步分析，英國以政府資訊獲利最多的全國地形測量局 (Ordnance Survey)，其中有超過一半的比例是來自其他政府機關，可說僅是將成本轉移至其他公部門，對納稅人來說並不是真的獲益，而外界的商業運用市場其實不足以支撐公部門資訊之收集、製造和維護等成本，採用這種成本回收原則訂價和提供政府資訊更可能的影響還是在限縮市場發展。

價值理論 2.4

不論政府組織、營利組織或非營利組織，其業務活動都牽涉價值傳遞與創造的過程。而對政府組織的作為而言，除了經濟上的價值，政府更會追求政治以及政府功能性上的目標，因此特別需要以其獨特的脈絡考量資訊的價值和風險(Lee 2005)。價值可以被以各式財務或非財務方式評估(吳思華 2000)，必須被平衡考量，

因為雖然只有有形的財貨交換部份會顯視在財務報表上，然而不論是組織的長遠策略規劃，或是競爭優勢之培養，均更需要注重知識與無形效益帶來的影響。Allee

(27)

(2000)提出價值網路之概念，指出所有在組織與其消費者、供應商、策略合作夥伴的社群之間流動的交易載具(Currencies)可以被分為三種：第一種為產品、服務及金流，即傳統價值鏈意義上之有形財貨。第二種為知識，包括策略性資訊、規劃及流程知識、技術 know-how、協同設計之契機，以及相關政策發展等，在產品及服務價值鏈外部流動與擔任支援的角色。第三種為無形效益，除了實際的產品和服務以外，不受傳統財務指標衡量的價值及效益。例如社群參與、顧客忠誠度、

企業形象等。而在做策略性規劃思考時，尤其應該注重組織的產品或服務流動時帶來的無形價值，以發掘隱藏的增進服務效能、競爭優勢、夥伴關係以及創新的可能。

吳思華 (2000)也認為創造價值是策略思考的本質，其由三部份組成，一是認知價值的顧客、二是傳遞價值的商品組合、三是創造價值的廠商活動。這三要素之間的互動就是價值創造的過程。廠商提供的商品組合是價值的載具，透過對顧客認知價值的了解而設計出來。見圖 2-6。

圖 2-6 價值形成的要素(吳思華 2000)

固然辨明出角色間可能之價值創造有其必要，但這還只是第一步，要實際創造價值，機制設計更是不可或缺的一環。如同我們認可政府資訊之公開有其價值，

則進一步實現加值就需要良好之規範與機制設計的輔助，盡可能完整的轉換與傳播最大的價值影響。尤其知識與無形效益的創造與傳遞通常是複雜而難以掌握的過程，更需要有系統的建構機制。Allee (2008)就提出，無形資產產生價值的過程中，首先要思考如何讓此無形資產轉變為可以被協商交易(negotiable)的價值形式。

無形資產也具有能夠協商交易、具經濟意義的本質，例如可以以知識交換金錢，

也就是把無形資產轉為有形資產，或是其他無形的效益。其次，要以可傳送遞交 (deliverable)的形式管理無形資產。進行無形資產的協商交易時，此無形資產成為

顧客

商品廠商組合

價值認知

提供

回饋滿足

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一種可傳送遞交品，像是非正式的知識產品，以及可以在個人或群體之間轉移的益處，包括所有的無計價報酬及非合約約定式的活動。最後，應該對組織的商業模式中，有形和無形資產之間究竟是如何動態的互動、互相轉換價值的形式，以及二者如何透過價值的增加而累積做出定義以及良好的設計。

以政府機關而言，對政府資訊進行加值利用，更應該著眼於其中產生之知識和無形效益的價值，當政府以某種型式釋出其擁有之資訊，目的不只是為了交換財貨牟取收益之增加。因為財務利潤通常不是公部門的主要目標，而更是欲對民眾、組織及整體社會提供更好的資訊服務，使民眾滿意並且被賦與應有的公民權力(Irwin 2002; Lee and Hong 2002; Lee 2005)。此外也促進資訊服務產業發展，裨益學術研究領域的發展，可以更了解真相、消除資訊不對稱，使個人充份獲得資訊，

能做出更有利的決定，而更主動有效的參與社會經濟活動(Chapman and Hunt 2006;

湯德宗 2006; 潘競恒, 李長晏 et al. 2009)。

一般認為從資料、資訊、知識、智能到智慧是加值的過程，而開放政府資料的精神就是提供資料和資訊層次的「材料」，使所有人都可以運用以產生多元的、

更高層次的知識、智能和智慧，如圖 2-7(CSC 2011)。此外，從政府資訊開放的制度功能及時代需求來看，隨著資訊時代的改變，配合國家整體朝向民主化、經濟自由化及國際化的趨勢發展，資訊公開走過僅做為政令宣導工具角色的時代，也超越滿足人民知的權利層面，走向具有活絡公共政策、促進民主政治的功能，乃至演變為增加國家競爭力的重要基礎(葉俊榮 1996)。

圖 2-7 開放政府資料與知識階層(CSC 2011)

(29)

政府資訊開放運用價值 2.5

原始資料之於這個資訊經濟的時代的重要性，就如同煤和鐵礦之於工業革命時代一般。McKinsey Global Institute (2011)提出，現今是一個大量資料(big data)的時代，資訊電子化後，配合資訊系統，組織中和社會整體都累積起前所未有的龐大資訊量，對其做良好的運用將是獲利決勝的關鍵。許多有力證據都顯示，運用大量資料不僅有利於私部門的商業利益，更對國家經濟及全體民眾產生正面效益，

而政府資訊的公開與加值再利用，後續發展運用的可能性所產生的價值，更應該是政府追求的目標。隨著許多國家走向採取開放資訊(open data)的概念，外界可以取得越來越多政府資訊的原始資料(Davies 2010)，像是英國的 Data.gov.uk、西班牙的 Aporta Web 就是最具代表性的入口網。當資訊能夠以即時的方式被相關使用者存取，將最直接的創造極大價值。在公部門中，使其他單位需求者更輕易能夠取得相關資料，就能在減少搜尋和處理成本上得到很大的效率提升。不論是外部的單位、其他機關，或是內部的政府公務人員和公務機關，都能利用開放近用的政府資訊資料庫來增進效率(McKinsey Global Institute 2011)。

從經濟層面來說，開放政府資料使政府單位間資訊得以更低成本互相分享交流，乃至進行整合與加值再利用，相較從前分散且難以合作的情況，除了提升原有業務效率，也更增加發掘從前未知的合作可能，甚至打破舊有之政府和民眾之間的合作模式，使得政府在服務功能上能夠更加靈活而貼近滿足民眾需求。另一方面，政府資訊包括各種多元層面，是因為政府的特殊性才存在的，從前並沒有管道可以取得，一旦建立起良好的管道，配合資訊時代的電子化特性，以及現行許多創意的新商業模式發展，就產業整體經濟活動而言更可以有無限的運用可能。

因此，配合開放政府的趨勢，除了站在政府效益角度的開放資料，開放政府資料以供再利用是政府資訊運用不可或缺的一部份。

Huijboom and Van den Broek (2011)的研究則整理出政府推動開放資訊再利用的目標，可以三個主要的要素來區分策略的核心目標(見圖 2-8)，分別為：

一、增進民主和政治參與：許多國家的研究都指出，開放政府資訊有助民眾行使民主權利，英國政府認為知悉更多資訊使民眾更賦有權利，在現代的民主國家裡，公民有權期待政府主動說明預算是怎麼花的、施政的結果又是如何。

在這樣的政策下，英國政府公布了許多個線上資料庫，讓民眾擁有適當的工

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具，透明化地監督政府官員以及政策的制定。例如美國 2009 年建立的 recovery.gov 就公布了各行政區的花費報告。

二、促進產品和服務創新:許多政府強調政府資訊帶來的創新可能。丹麥就指出，

資通科技業者可以利用政府資訊，創造新商機、發展數位服務和深化內容，

而民眾可以實踐創意，解決日常問題。在這股使用者驅動的創新潮流之下，

有研究就指出英國光是開放部份的政府資訊，第一年內就帶來 160million 歐元的經濟成長(Newbery, Bently et al. 2008)。

三、加強施政及執法效能 : 在英國和美國，政府和企業都以社會安全相關資料發展了各式應用，目的就是為了傳達資訊給民眾，並且使他們也能在如犯罪調查的工作上盡一份心力。

Huijboom and Van den Broek (2011)的研究指出，英國為較平衡的追求此三核心目標，

美國較傾向增進民主政治的目標，澳洲也傾向增進民主政治及促進服務創新，西班牙和丹麥則傾向追求促進服務創新的目標。

圖 2-8 各國政府開放資料策略核心目標(Huijboom and Van den Broek 2011)

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許多論者提出開放政府資料帶來之價值，下表 2-4 為本研究整理之開放政府資訊對經濟與社會的價值。

Huijboom and Van den Broek (2011)

CSC (2011) Vickery (2011) Davies (2010) 增進民主和

政治參與

確保政府透明及責任歸屬

增加公私部門的資訊交流溝通、

確保社會融入

支援公民對政治程序的參與

促進產品和服務創新

鼓勵創新及經濟成長

利用 PSI 直接創造或間接生產的新產品及服務所創造之經濟價值

支援以地區資訊為基礎的決策加強施政及

執法效能

教育和影響民眾

民眾可以近用政府資訊和國家文化資產

實現企業與公共服務的共同創造增進政府效

率

減少取得資訊的成本，增進政府效率

增進公共服務對市場的資訊提供表 2-4 政府資訊再利用價值(大致對應)，本研究整理

在開放政府的思維之下的資訊公開與運用，比起封閉形式的政府能避免許多不效率性，在這個政府效能被嚴格檢視和要求的時代，運用資訊是改造政府的重要工具，具有提升政府效能、創造重大價值的潛力。McKinsey Global Institute (2011) 研究中所評估的相關運用，在 20-25%業務營運預算中，能夠節省 15-20%的成本。

對公部門而言，運用政府資訊基本上都能達到業務效能提升、資料整合及結合使用的效益，而不同機關也可能產生和其業務相關的特殊效益，例如稅務機關減少稅收差額，或是勞工機關減少詐欺補助金的情況，光是增加的效率及減少實際和潛藏稅額之間的差距，就可以額外提升 0.5%的年生產力。

透過數位化方式累積的資料，可以接近即時地得到精確的績效資訊，方便分析因果與影響關係，以更精準管理績效。例如清晰記錄和指出不同公部門間、甚至國際間比較的績效現況，可以刺激內部競爭而促進效率。除此之外，良好的資訊運用也有助於委外合約之管理。外部的民眾和相關組織也可以運用政府資訊以增進多元效率，更重要的是，公布這些積效資訊的同時，也使得這些機關更有動機改進服務品質(McKinsey Global Institute 2011)。善用政府資訊還可以大幅改進決策品質，開放的政府資訊增進民眾對其決策、目標和動機的了解，促使政府更積

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極了解和回應民眾需求，以及在決策時進行更周密且充份解釋的考量(Chapman and Hunt 2006)。能夠減少風險並發掘隱藏的重要知識。

在創造跨政府機關間透明化方面，Baumgarten and Chui (2009)指出美國情報機構建立了 Intellipedia，連結過去不互通的機關，還有美國食品與藥物管理局也利用 Web 2.0，促進更好的參與度以及知識管理。McKinsey Global Institute (2011)的研究則指出，在某些案例中，公部門人員要花費 20%的時間，以打電話等非電子化方式搜尋其他政府部間的資訊，然後再親自前往該部門取得裝載在光碟等實體媒體的資料。而例如稅務人員若能夠透過網路，存取使用房屋契狀轉移交易相關的資料庫查詢資料，而不用實際走訪相關機關取得，就可以省下 20%的工作時間。然而，跨機關或跨部門間，往往缺乏利益動機以創造這種透明性，例如資訊分享運用不具有和重要的業務積效評估之間的相關性。

Vickery (2011)指出，歐盟 27 國的地方政府若改進資訊取得、資料標準和建立更好的地理資訊運用，可以加 10%-40%的效益，並且可以在 5 年內使效率加倍。

此外，增進必要的環境影響評估相關資訊的取得，可以降低 EU27 每年 20%，也就是約 2billion 歐元的成本。同樣的，R&D 的資訊若更進一步開放取得，也可以增加約 6billion 歐元的年收入。事實上，若更好更快更完整的政府資訊取得，讓歐盟民眾平均每人至少省下 2 小時的時間，總共將價值 1.4billion 歐元。

開放政府所帶來的透明化與資料開放不只是讓外界更了解政府的運作，建立在政府資訊上的加值運用更有無限的創新可能，政府作為促進創新經濟平台，藉由外界的資源與智慧，往往能夠發掘意料之外的價值(Taylor 2009; O'Reilly 2010)。

開放的 API 使得程式開發者能運用政府資訊，以民眾角度創造不同的政府介面，

這些應用介面有時甚至可以取代政府功能，像是英國的 FixMyStreet 網站就設計讓民眾回報道路問題、塗鴉、路燈不亮等問題給政府，而不是等著沒有效率的檢查回報(O'Reilly 2010)。運用政府資訊能給產業帶來競爭力，具高度即時性和連結性的各層面業務資訊更有龐大的潛在經濟價值，European Commission (1998)的綠皮書中就指出，尤其是對通常缺乏資訊收集能力，又是從事內容產業的中小企業而言，能良好的近用政府資訊方使他們能和對手平等競爭，例如統計、金融和地理資訊，就對企業制定策略有重大的影響和價值。而且在歐盟許多的商業資訊服務正是由政府資訊做為重要的資訊來源，這些中小企業對政府資訊的加值運用十分

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頻繁而具有生產力，也創造了新的工作機會。英國多次推動議案和相關政策，認為政府資訊運用對創造市場及促進創新有催化幫助(HM Treasury 2011)。

資訊可以創造更好的新產品、新服務、加強現有產品和服務，甚至創造全然不同的新商業模式，促進創造創新的經濟價值。而政府資訊開放更同時鼓勵了公部門與私部門的創新。提供方便取得的資訊工具和資料分析，能夠促進商業組織、

非營利組織，以及各別的第三方透過多元的方式在政府資訊之上創造新的價值，

這些新價值可能是對服務的回饋、更好的管理制度，以及對新舊施政的建議等等。

大量資料的時代引領政府進行公共政策與施政的改革實驗，是促使政府轉型採創新服務策略的重要機會 (Montagna 2005; McKinsey Global Institute 2011) 。 (Baumgarten and Chui 2009; McKinsey Global Institute 2011)的研究則分別以歐洲開放資訊聯會組，以及美國哥倫比亞特區所舉辦的使用政府資訊創作 APP 競賽說明政府以少量的成本，就能靠群眾的創新力量而得到很好的加值槓桿效果。

這個趨勢也鼓勵了大量結合不同資料來源的創新運用(Mash up)，例如結合官方的執法資訊、公共工程資訊和非官方的，社群網站中民眾舉報的資訊，去創造專門關注特定地理區的地域性新聞。其他像是 expectmore.gov 和 Dr.Foster Intelligence 等例子也都說明了政府資訊運用的多元可能性。

伴隨著創新和促進商業運用，政府資訊也能帶來可觀的經濟價值。舉例而言，

McKinsey Global Institute (2011)的研究指出若美國健保有效的並以創新的方式善用大量資料，以提供服務的效率和品質，其潛在的價值可以高達 300billion 美元，

其中三分之二來自於降低約 8%的健保支出，同樣的，在已開發國家像歐洲，公部門若能善用大量資料，改善的營運業務效率將可達到省下約 100billion 歐元的潛藏價值。MEPSIR (2006)的研究中，透過對政府資訊擁有者和再利用者所做市場評估的調查，指出歐盟加上挪威的政府公部門資訊有 26.1 billion-47.8 billion 歐元的市場，而透過以交易額計算市場規模則有平均每年 8.7 至 18.7million 歐元。Vickery (2011)接續這份報告，總結相關研究所做的評估並指出 EU25 加上挪威的 PSI 相關市場價值在 2008 年為 28billion 歐元，而且有約 7%年高度成長率的趨勢，PSI 相關市場價值在 2010 年將達到 32billion 歐元，每年政府資訊運用對經濟的直接與間接影響約有 140billion 歐元。McKinsey Global Institute (2011)的研究則預估，歐洲每年政府資訊的運用價值有 250billion 歐元，僅管評估的標準不一，可以肯定的是 PSI

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有重要的經濟潛力，以免費或邊際成本的方式開放政府資訊運用，歐盟 27 國的總體的經濟效益可以超過 40billion 歐元(Vickery 2011)。英國在 2006 年的報告也指出政府資訊帶來的商業運用價值可以高達每年 400million 英鎊(UK Office of Fair Trading 2006)。許多研究專注於 PSI 的市場價值，並發現相對於 PSI 運用創造的市場和經濟價值，直接販售 PSI 取得的經濟規模小得多，EU27 若以荷蘭的標準推估，政府直接 PSI 收入約會 1.4billion 歐元，即使以收費更為積極的英國標準來推估也只有 3.4billion 歐元，許多研究也顯示，改進資訊取得及降低取得成本對政府資訊使用人數、使用量和創造新的應用有正面效果(Vickery 2011)。

以資訊和科技輔助，提升民眾生活品質與公眾福利，使民眾和政府互動中，

或是生活中能使用更方便的服務，通常是配合電子化政府最先實現的價值。歐盟委員會也曾一再指出，應透過積極提供相關政府資訊，使政府增加透明度，並且更貼近民眾日常生活，例如由政府提供工作、住房、教育、健康、文化、交通和環境等資訊給民眾(European Commission 1998)。

此外，資通科技帶來的新運用可能性，也加深文化和教育的散播，促進社會共融和教育協助等社會經濟發展(Vickery 2011)。以資料分析為基礎建立的預警機制和整合資訊可以應用許多地方，例如反恐及兒童保護的機制、英國政府公開健保積效相關資訊，使得民眾可以在更多完整資訊的情況下，對醫療機構做出更好的選擇；與之類似的道理，政府若公開中小學的教育相關積效成果，也讓父母在選擇學區或子女的學校時能做更合適的選擇(McKinsey Global Institute 2011)。或是像歐洲衛生局(European Health Authority)建立提供整合資料給保健服務業者的系統，做為各式運用基礎來改進臨床照顧(Baumgarten and Chui 2009)等等多元運用。

政府資訊的公開與加值再利用，除了直接促進資訊服務產業上的影響，更俱備標記民主程度的時代意義，實踐人民知的權利，並且具備監督政府的功能，實現對民眾負責，促進民主、信任(Watson and Mundy 2001; Blanton 2002; 劉靜怡 2004)。Chapman and Hunt (2006)也指出，在任何一種形式的民主追求當中，政府展現的民主責任都是最重要的一個重點，推動開放政府更是讓民眾了解政府的作為進而增進信任的方式，而其中由民眾以知的權利向政府提出質問以及要求資訊更扮演了重要的角色。Davies (2010)提出政府開放資料具有提升民主和民眾參與，

甚至形成政府再造的契機。除了民眾能得知政府相關的訊息，以協作的概念實現

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更進步的政治參與，加入決策和資訊生產的環節中。

美國很早就發展出人民有「知的權利」概念，第二任總統 Jefferson 就指出:「政府的基礎在民意，而施政的首要目標即是保障該權利...防止人民犯錯的不二法門，

就是給予他們所有和本身事務相關的資訊(full information)...。」隨著電子化政府的推行、政府資訊電子化程度不斷加深，加上網際網路發達，政府以網際網路的方式傳輸政府資訊與民眾溝通，能夠有效率的傳達或公開於全球各地，比起傳統紙張更具優勢，是提昇民主參與、溝通的利器(Gill and Yates-Mercer 1998; O'Reilly 2010)。Watson and Mundy (2001)也指出，政府和民眾間不受阻礙的資訊流動以及政治程序上高度有效的公民參與，是有效民主的證據。而 Banisar (2006)提出所謂的電子化民主概念，就是運用資訊科技促進民主的效率性和有效性。例如即時而方便的政府與民眾之間的溝通，可以省下交易和獲得訊息的成本。英國的非營利組識開放知識基金會(Open Knowledge Foundation)則利用開放政府資訊政策下開放的資料庫，建立了 wheredoesmymoneygo.gov 和美國的 it.usaspending.gov 等網站，

分析並用視覺化的方式，讓民眾可以輕易地了解政府預算花費情況。

然而，Huijboom and Van den Broek (2011)在其研究中卻指出，開放政府資訊在社會和民主的影響上仍然證據不足。探討政府透明化和信任關係的文獻甚至呈現互相矛盾的結論，有的研究發現政府透明化增加人民信任，因為他們感知到對政府更好的控制，但有的研究卻發現因為暴露出更多政府的失敗，人民信任反而降低了，可見此項變因是受到更多其他複雜之因素影響。而關於民主參與和開放政府資訊之間的關係，有開放資料的研究結果是只有 36%的人認為有促進國家或地方的民主，然而其研究缺乏代表性，也沒有說明為何開放資料沒有促進民主。

Brito (2007)指出，為了達到政府的透明及問責，應該利用網路特性揭露更多政府資訊。然而很多相關資訊並無法透過網路取得，不然就是沒有提供彈性利用或利於搜尋的格式。民主是建立在人民同意而賦予政府當局權利上，而若人民無法得知，就沒有同意可言。當政府在人民不知情下做決策，許多腐敗情事就可能發生，政府變得沒有問責(accountability)，這也是為何我們需要透明化政府，而網路正是使資訊透明很好的工具。把政府資料放上網路不僅造福政府網站的使用者，

更讓第三方能夠匯整使用這些政府資訊。透過 Hack(使資料用原本不能的角度檢視), Mashup(結合二種以上的資料,成為一種新價值的資料來源)等方式，政府資訊可以