國立臺灣大學工學院環境工程研究所 碩士論文
Graduate Institute of Environmental Engineering College of Engineering
National Taiwan University master thesis
台灣地區公有民營垃圾焚化廠 操作營運成本探討
A study of management cost of the OT municipal waste incinerators in Taiwan
張乃仁 Nai-Jen Chang
指導教授﹕鄭福田 教授
Adviser ：Fu-Tien Jeng Prof.
中華民國 97年7月
7.2008
致謝
本以為自己在廢棄物領域已經駕輕就熟，選擇以焚化廠操作成本為研究論文 題目應該得心應手，沒想到在定論文題目就遇到瓶頸，由衷感謝恩師 鄭福田教授 耐心指導，使我的視野更寬廣，終於有了明確的方向，更在論文撰寫過程費心指 正，才得以順利完成；本篇論文撰寫過程中承蒙太多親朋好友鼎力相助始得完成，
如信鼎公司廖俊喆總經理、林正宏廠長，中興顧問公司孫世勤經理、周志達主任、
黃聖賢主任、曹本善顧問，還有吳美華學姐等人在專業領域的協助，另外大姊吳 卓勳在英文的指導，謝謝你們的幫忙與關心。陳律言學長您的一句「放空自己」， 真的幫了大忙。
早在 20 年前大學畢業時就夢想有一天能進入台大環工所進修，感謝環保署張 子敬副署長的鼓勵，讓我的夢想成真，更謝謝老婆大人的支持。二年研究所期間 環保署督察總隊張晃彰總隊長及長官與同仁，謝謝你們的體諒，讓我能夠順利完 成學業。最後我要告訴女兒庭瑋，老爸以後還是可以陪你熬夜 K 書，兒子庭嘉不 要再吐槽了，老爸畢業了！
謹以本文獻給曾經指導我、協助我與支持我的每一個人。
張乃仁 2008.7 於台灣大學環境工程研究所
摘要
台灣地區推動大型都市垃圾焚化廠興建計畫，自民國 76 年 7 月台北市內湖廠 開工開始，預定總共將完成 26 座，至 96 年為止共有 22 座大型垃圾焚化廠完工營 運，其中 15 座以公有民營方式營運，已有研究指出，現階段我國垃圾焚化廠之經 營仍以「公有民營」型態較為適合。另由操作成本與營運績效考量，顯示公有民 營模式辦理垃圾焚化廠公共工程是成功的，其營運績效較公有公營佳且為業主帶 來可觀效益，可以預見日後垃圾焚化廠之營運方式將會以民營為主。然而由於近 年來環保署成功推動資源回收、垃圾減量政策，101 年以後也將陸續有焚化廠屆 齡，因此屆齡後之垃圾焚化廠將何去何從，應開始進行因應對策評估。
焚化廠屆齡後因應方案評估或環保署制訂資源回收及垃圾處理政策，垃圾處 理成本為最重要評估因子之一，既然焚化廠操作模式以公有民營操作模式佔最高 比例，也有研究指出最適合台灣，所以本研究由公有民營模式營運相關法律規定、
委託服務契約內容、焚化廠之基本設計與處理流程、營運組織架構及文獻回顧方 式，探討影響營運成本之因素，進而界定環保局及代操作營運機構各自在監督或 營運公有民營焚化廠之「成本因子」，另一方面，依據公有民營焚化廠操作現況及 本研究蒐集部分環保局與代作營運機構之投入經費資料，比較分析各種因子對不 同處理容量、有無代處理一般事業廢棄物、售電所得、契約保證量等之影響程度 進行比較分析並提出建議。
研究結果顯示，公有民營垃圾焚化廠之操作成本應包括人事費、委託代操作 服務費、灰渣清理費、回饋金、委託顧問機構協助監督費用等五項基本項目，但 各廠設計處理容量、基本設計、餘裕量、是否參與分配售電所得及是否授權操作 商收受代處理事業廢棄物暨其進廠數量均影響操作服務費價金，而將契約還原售 電所得 100％歸操作商，300 公噸/日規模廠為 1,132.2 元/公噸，600 公噸/日規模 廠為 597.4 元/公噸，900 公噸/日規模廠 284.6 元/公噸，1,350 公噸/日規模廠之 操作服務費為-28.3 元/公噸，推論除因較大處理容量具有較經濟之單位操作營運 成本外，並可獲得較大售電所得與代處理事業廢棄物收入所致。操作商成本主要 為人事費、操作費及維修保養費佔 90％以上，穩定操作之售電所得與代處理事業 廢棄物收入為操作商利潤主要來源；操作費中又以化學藥品費用佔比例最高，由 於各廠操作條件大不相同，建議各廠應針對身操作條件確實檢視並核算最佳加藥
關鍵字：公有民營、都市垃圾焚化爐、營運成本、成本因子、操作契約
Abstract
To dispose the tremendous amount of garbage produced everyday, Taiwan government has been implementing the policy to build 26 large-scale modern municipal incineration plants for the past two decades. With Nei-Hu Incinerator first being built in 1986, a total of 22 incineration plants has been completed and put into operation. Among them, 15 incinerators are Operation-Transfer (OT) plants. Studies have suggested that compared with Public-Own-Operate (POO) management, OT is more successful and creates more profits. Therefore, it is predicted that OT will still be the main operation mode for incineration plants built in Taiwan. However, due to the successful
promotion of resource recycling and waste reduction, and the forthcoming phasing-out of these incineration plants after 2012, it is time for the government to start to reconsider the incinerator policies.When the Environmental Protection Administration (EPA) evaluates existing incinerator policies or makes resource recycling and waste disposal plans, waste treatment cost is undoubtedly the most important factor to be taken into consideration. Now that Operate-Transfer is the most common and a very effective operation mode for the incineration plants in Taiwan, this study focuses on analyzing the cost factors of EPB of the local governments and the operation & maintainer enterprises under the OT management mode. The cost factor analysis is based on reviewing OT operation and management laws and regulations, authorization contracts, basic design of the incinerators, the waste disposal process, operational organization, and related research and studies. Besides, this study also collect data from the operating incinerators and compares other factors such as their capacity, business waste disposal, and electricity output profit to find out about the efficiency of the incinerators.
This study finds that the expenditure of an OT incinerator includes mainly the staff cost, operation service cost, ash treatment cost, feedback fund, and supervision service cost.
In addition to the capacity of the incinerator and its basic design, the operation service cost depends on how much profit the operation enterprises can make from electricity output and how much business waste they dispose. It is shown that the bigger the capacity of an incinerator is and the more profit is earned from electricity output and business waste disposal, the higher efficiency the incinerator has. As for the operation
enterprises, 90% of the expenditure comes from the staff cost, the operation cost and the maintenance cost, and a high percentage of the operation cost is the cost paid on chemicals. Therefore, it is suggested that the operation enterprises should calculate and find out he proper amount of chemicals they should put in while disposing waste.
This can not only avoid wasting chemicals, but also reduce ash production and thus save the following treatment cost.
Keyword：Operation-Transfer、Municipal incineration plants、Cost factors、
Operation & maintainer cost、Operation & maintainer contract
目錄
口試委員會審定書 ……… i
誌謝 ………. ii
中文摘要 ……… i ii 英文摘要 ………. v
第一章 緒論 ………1
1.1 研究動機與目的………1
1.2 研究方法與流程………2
第二章 文獻回顧 ………4
2.1 台灣地區垃圾處理沿革 ………4
2.1.1 台灣省都市垃圾處理計畫………5
2.1.2 都市垃圾焚化廠推動計畫………8
2.1.3 資源回收計畫辦理情形 ………10
2.1.4 事業廢棄物處理 ………11
2.1.5 垃圾產生量變化趨………13
2.2 台灣地區垃圾焚化廠營運 ………17
2.2.1 台灣地區垃圾焚化廠興建計畫推動情形 ………17
2.2.2 台灣地區垃圾焚化廠操作營運模式 ………21
2.3 垃圾焚化廠成本及操作營運特性比較………22
2.3.1 垃圾焚化廠興建工程費用 ………22
2.3.2 組織架構與人力配置 ………27
2.3.3 營運特性比較 ………28
2.4 文獻回顧總結………30
第三章 公有民營垃圾焚化廠運轉現況………31
3.1 計畫源起與法源依據………31
3.2 各公有民營廠基本設計與處理流程………35
3.3 代操作契約………38
3.4 焚化廠營運組織架構………40
3.5.1 化學藥品使用情形………42
3.5.2 代處理一般事業廢棄物執行情形………44
3.5.3 灰渣處理 ………47
3.5.4 發電與售電 ………49
3.5.5 環境品質監測及相關檢測 ………51
3.5.6 焚化廠保險 ………54
3.5.7 敦親睦鄰執行情形 ………55
第四章 公有民營垃圾焚化廠營運成本分析………57
4.1 公有民營垃圾焚化廠營運成本………57
4.1.1 環保局投入成本因子………57
4.1.2 代操作廠商操作成本因子………67
4.3 契約服務費用比較 ………73
4.4 環保局成本分析 ………78
4.4.1 人事費………78
4.4.2 委託操作契約服務費………79
4.4.3 委託技術顧問機構服務費………82
4.4.4 回饋金………82
4.4.5 灰渣清理費………83
4.4.6 售電及代處理一般事業廢棄物收入………86
4.4.7 環保局成本比較………87
4.5 相同基礎之環保局 成本比較 ………90
4.5.1 售電所得 100%歸乙方時之操作服務費 ………90
4.5.2 參與售電所得分配分析………94
4.5.3 由甲方自行收受代處理一般事業廢棄物之操作服務費 ………100
4.5.4 收受一般事業廢棄物影響操作服務費分析 ………104
4.6 代操作廠商成本分析 ………110
4.6.1 操作廠商成本調查………110
4.6.2 案例分析………116
第五章結論與建議………132
5.2 建議………134 參考文獻………135
表目錄
表 2-1 台灣地區垃圾產生量 ………15
表 2-2 都市垃圾處理計畫垃圾焚化廠設置地點、服務地區及容量表 …………18
表 2-3 台灣地區垃圾焚化廠興建工程計畫執行狀況表 ………19
表 2-4 鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案各廠執行情形…………20
表 2-5 台灣地區大型垃圾焚化廠基本資料表(1)………23
表 2-6 台灣地區大型垃圾焚化廠基本資料表(2)………24
表 2-7 台灣地區大型垃圾焚化廠基本資料表(3)………25
表 2-8 公有垃圾焚化廠工程興建經費一覽表 ………26
表 2-9 公有公營垃圾焚化廠人力配置彙整表 ………28
表 2-10 公有民營垃圾焚化廠人力配置彙整表………28
表2-11 民有民營垃圾焚化廠人力配置彙整表………28
表 2-12 垃圾焚化廠公營/民營優缺點比較表 ………30
表 3-1 公有民營焚化廠設計參數 ………37
表 3-2 公有民營焚化廠設計參數(續) ………38
表 3-3 95 公有民營焚化廠廢棄物進廠量統計表………45
表 3-4 台灣地區垃圾焚化廠處理垃圾量統計表 ………45
表 3-5 92~95 年公有民營焚化廠灰渣產生比例表 ………48
表3-6 台灣地區垃圾焚化廠發電量及售電率統計表 ………49
表3-7 垃圾焚化廠售電率比較表 ………49
表3-8 台北縣八里垃圾焚化廠環境監測項目及預定行程表 ………52
表3-9 台中市垃圾焚化廠環境監測頻率與項目表 ………53
表 3-9-1 台中市垃圾焚化廠環境監測頻率與項目表(續) ………54
表4-1 95年公有民營垃圾焚化廠發售電統計表 ………62
表4-2 95年公有民營垃圾焚化廠垃圾熱值及單位發售電統計表 ………62
表4-3 92～95年垃圾焚化廠代處理一般事業廢棄物一覽表 ………65
表 4-4 95 年公有民營垃圾焚化廠處理廢棄物數量暨收入統計表………66
表 4-5 95 年台灣地區垃圾焚化廠單位售電所得統計表………72
表 4-6 公有民營垃圾焚化廠委託操作契約內容 ………76
表 4-7 公有民營垃圾焚化廠設計發電量與契約服務價格表 ………77
表 4-8 95 年公有民營垃圾焚化廠發、售電統計表 ………77
表 4-9 公有民營垃圾焚化廠環保局人事費試算表………79
表 4-10 95 年垃圾焚化廠代操作服務費統計表………81
表 4-11 基隆市等公有民營垃圾焚化廠 95 年委託顧問機構監督費用 …………82
表 4-12 95 年公有民營垃圾焚化廠回饋金統計表………83
表 4-13 95 年公有民營垃圾焚化廠灰渣統計表………84
表 4-14 95 年公有民營垃圾焚化廠灰渣清理費統計表………85
表 4-15 95 年垃圾焚化廠代處理事業廢棄物收入統計表………86
表 4-16 95 年公有民營廠環保局投入成本統計表………87
表 4-17 95 年公有民營廠環保局收入統計表………88
表 4-18 95 年環保局營運公有民營廠單位成本統計表………89
表 4-19 售電所得全數歸操作商操作服務費統計表………91
表 4-20 售電所得全數歸操作商操作服務費回歸結果表………92
表 4-21 93~96 年台灣地區公有民營垃圾焚化廠售電所得分析表………96
表4-22 公有民營焚化廠委託操作管理契約物價調價因子歷年指數變動表……97
表4-23 600公噸/日廠分配50%售電參與增加操作服務費比較表 ………98
表4-24 900公噸/日廠分配50%售電奪與增加操作服務費比較表 ………99
表4-25 1,350公噸/日廠分配50%售電奪與增加操作服務費比較表………100
表4-26 公有民營焚化廠契約規定收受事業廢棄物一覽表 ………101
表4-27 由甲方自行收受事業廢棄物之操作服務費統計表 ………102
表4-28 公有民營廠售電所得歸廠商/環保局自行收受事業廢棄物費用回歸表103 表4-29 600公噸/日廠代處理事業廢棄物資料表 ………106
表4-30 600公噸/日廠代處理事業廢棄物收入與代操作服務費比較表 ………106
表-31 900公噸/日廠代處理事業廢棄物資料表………107
表4-32 900公噸/日廠代處理事業廢棄物收入與代操作服務費比較表 ………107
表4-33 1,350公噸/日廠代處理事業廢棄物資料表 ………109
表4-34 1,350公噸/日廠代處理事業廢棄物收入與代操作服務費比較表 ……109
表4-35 95年公有民營垃圾焚化廠成本統計表 ………112
表4-37 95年公有民營焚化廠活性炭使用量與戴奧辛排放濃度檢測統計表 …115
表4-38 七座公有民營廠95年停爐次數與油料費統計表 ………116
表 4-39 600 公噸/日廠人事費統計表 ………117
表 4-40 600 公噸/日廠電費統計表 ………118
表 4-41 600 公噸/日廠化學藥品費用統計表 ………119
表 4-42 600 公噸/日廠灰渣清理費統計表 ………123
表 4-43 600 公噸/日廠發售電試算表 ………124
表 4-44 600 公噸/日廠操作商營運成本統計表………125
表 4-45 900 公噸/日廠人事費統計表………126
表 4-46 900 公噸/日廠化學藥品費統計表………127
表 4-47 900 公噸/日廠發售電統計表………128
表 4-48 900 公噸/日廠操作商營運成本統計表………128
表 5-1 600 公噸/日廠單位藥品使用量比較表 ………132
表 5-2 900 公噸/日廠單位藥品使用量比較表 ………132
圖目錄
圖 1-1 研究流程圖 ………3
圖 2-1 台灣地區歷年垃圾處理方式變化趨勢圖 ………10
圖 2-2 台灣地區歷年垃圾產生量及清運量變化趨勢圖 ………16
圖2-3 台灣地區平均每人垃圾產生量及清運量變化趨勢圖 ………16
圖2-4 台灣地區歷年資源回收變化趨勢圖 ………17
圖2-5 台灣地區垃圾焚化廠經物價調整後單位興建成本比較圖 ………27
圖 3-1 台灣地區垃圾焚化廠處理垃圾趨勢圖 ………46
圖3-2 公有民營垃圾焚化廠92~95灰渣產量比例圖………48
圖3-3 歷年垃圾焚化廠售電率比較圖 ………50
圖3-4 歷年公有民營垃圾焚化廠售電率比較圖 ………50
圖4-1 95年公有民營垃圾焚化廠進廠垃圾平均熱值比較圖 ………63
圖4-2 95年公有民營垃圾焚化廠焚化垃圾單位發電量比較圖 ………63
圖4-3 92~95年垃圾焚化廠代處理一般事業廢棄物趨勢圖………66
圖 4-4 95 年台灣地區垃圾焚化廠單位售電所得比較圖………72
圖 4-5 95 年公有民營垃圾焚化廠操作服務費比較圖………82
圖 4-6 環保局支出成本比例圖 ………88
圖 4-7 售電所得全數歸操作商之操作服務費回歸曲線圖 ………93
圖 4-8 600 公噸/日廠環保局增加操作服務費與分配 50%售電所得關係圖 ……98
圖 4-9 900 公噸/日廠環保局增加操作服務費與分配 50%售電所得關係圖 ……99
圖 4-10 1,350 公噸/日廠環保局增加操作服務費與分配 50%售電所得關係圖…100 圖 4-11 由甲方收受事業廢棄物之操作服務費回歸曲線圖 ………104
圖 4-12 600 公噸/日廠環保局增加操作服務費與代處理事業廢棄物收入關係 圖………106
圖 4-13 900 公噸/日廠環保局增加操作服務費與代處理事業廢棄物收入關係 圖………108 圖4-14 1,350公噸/日廠環保局增加操作服務費與代處理事業廢棄物收入關係
圖 4-15 操作商投入營運成本比例圖 ………113 圖 4-16 95 年公有民營焚化廠單位活性炭使用量與戴奧辛排放濃度比較圖 …115 圖 4-17 焚化廠操作商調查成本與估算成本比較圖 ………130 圖 4-18 焚化廠操作商調查成本與估算成本比較圖(續) ………131
台灣地區公有民營垃圾焚化廠操作營運成本探討 第一章 緒論
1.1 研究動機與目的
台灣地區推動大型垃圾焚化廠興建計畫，自民國 76 年 7 月台北市內湖廠開工 開始，至 96 年為止共有 22 座大型垃圾焚化廠完工營運，總設計處理容量達每日 23,250 公噸，已高於同年各縣市清運垃圾量，八十年代經常發生之垃圾大戰情況 已不復見。運轉中之 22 座大型垃圾焚化廠其操作營運模式，計有公有公營、公有 民營及民有民營等三種運轉模式，其中自 83 年起由環保署及前台灣省政府環保處 所負責興建之基隆市廠、台北縣新店廠、樹林廠、八里廠、宜蘭縣利澤廠、新竹 市廠、台中市廠、台中縣后里廠、彰化縣溪州廠、嘉義市廠、嘉義縣鹿草廠、台 南市廠、高雄縣岡山廠、高雄縣仁武廠、屏東縣崁頂廠等十五廠，均以公有民營 模式運轉，其總設計處理容量達每日 14,100 公噸，佔總焚化廠設計處理容量之 60.6%，預計 97 年將再新增公有民營之台南縣永康廠（900 公噸/日）及苗栗縣竹 南 BOT 廠（500 公噸/日）後，公有民營設計處理容量將提高至 60.9%。
一般大型都市垃圾焚化爐設計使用年限訂為 20 年，於 81 年 1 月台灣地區第一 座完工啟用的台北市內湖垃圾焚化廠，即將在 101 年屆臨設計使用年限，而後陸 續包括台北市木柵、台北縣新店、樹林、台中市等廠，都即將面臨屆設計使用年 限問題，有關其屆齡後之因應方案必須及早規劃，但由於環保署成功推動垃圾減 量資源回收工作，獲得極大成效，垃圾清運量從 87 年的 24,330 公噸/日，至 95 年已經降為 13,788 公噸/日，環保署也因此取消十座焚化廠的興建計畫，如果後 續台南縣永康廠（公有民營）、苗栗縣竹南廠（BOT）、台東市廠（BOO）及雲林縣 林內廠（BOO），再加入營運，可以預見垃圾焚化廠之處理餘裕量將再持續擴大，
短短十年間竟由垃圾堆置街頭現象，變成各縣市政府彼此間已經有「搶垃圾」的 現象8，成為另類奇蹟，環保署費盡心力推動的一縣市一焚化爐政策，反而因此受 到社會質疑，也將導致原本依據國外經驗，屆齡之垃圾焚化廠通常考慮重點為如 何在重建時更新為具營運效率或污染防制效果之設備的情形，依目前現況將需考 量包括原址重建或拆除或變更用途等不同的選項。但資源回收終究有其極限，無 法完全取代所有垃圾處理設施，現階段垃圾焚化廠仍然有其必要性，雖然各種操
有民營」型態較為適合14。而且由操作成本與營運績效考量，顯示公有民營模式辦 理垃圾焚化廠公共工程是成功的，其營運績效較公有公營佳且可為業主帶來可觀 效益1。可以預見日後垃圾焚化廠之營運方式將會以民營為主2。
焚化廠屆齡後因應方案評估或環保署制訂資源回收及垃圾處理政策，垃圾處理 成本為最重要評估因子之一，由於公有公營模式之焚化廠營運所投入經費均以編 列公務預算支應，其成本計算相對透明，目前並已有相關文獻探討，然而佔最大 比例的公有民營廠，因涉及公部門之公務執行及其與代操作營運機構間之契約關 係，所投入之成本結構之於公有公營廠相對複雜，再則由於公有民營廠之委託代 操作服務費用係經由公開招標決定，而被認為既由市場機制決定，已無深入探討 之必要，故經常僅以公部門委託代操作機構之操作服務費用代表政府操作營運垃 圾焚化廠之成本，至於代操作服務廠商投入之操作營運成本雖有文獻探討，因民 間機構諸多成本屬於商業機密範疇，導致其探討內容略嫌簡略，加上因作者所持 立場差異，也讓各方在計算「成本」時所考慮之因子各有不同，造成無法比較之 情形；既然公有民營為最大比例也是未來最可能採行之操作營運模式，因此有必 要界定其「成本因子」，才能在相同基礎上比較不同操作契約之優缺點，進而提供 未來縣市政府訂定新契約之參考。另一方面，由運轉中之 15 座公有民營垃圾焚化 廠之操作服務契約，可以發現各廠之操作服務費單價差異主要原因雖然複雜，惟 其基本委託契約範圍與項目仍依據環保署所訂定之「垃圾焚化廠興建及營運階段 縣（市）政府應行配合事項」，但售電所得分配與代處理事業廢棄物則為各環保局 可選擇項目，且對操作服務費具有關鍵性影響，故本研究期望藉由契約及成本分 析，對於環保局在此方面提出具體建議，或作為日後屆齡重建之焚化廠若採公有 民營模式時，可供參考之成本計算方式。
1.2 研究方法與流程
公有民營焚化廠之營運成本主要有環保局及代操作營運機構等二部分，鑑於未 界定「成本因子」，導致環保局投入成本經常被簡略為委託服務費用，至於代操作 營運機構之成本除了未界定「成本因子」外，大部分之成本仍屬於商業機密，所 以本研究首先藉由文獻回顧，瞭解垃圾焚化廠相關資料及既有之各相關研究報告 重點，再經由公有民營模式營運相關法律規定、委託服務契約內容、焚化廠之基 本設計與處理流程、營運組織架構等四個面向，比較分析影響營運成本之因素，
進而界定環保局及代操作營運機構各自在營運管理公有民營焚化廠之「成本因子
」後，依據環保署之 95 年公有民營焚化廠操作統計資料，與本研究調查部分環保 局與代操作營運機構之投入成本資料，比較分析各種因子對不同設計處理容量、
有無代處理一般事業廢棄物、售電所得分配、契約保證量等之影響程度進行探討 與建議。研究流程如圖 1-1。
圖 1-1 研究流程圖 相關文獻回顧
法律規定 探討
委託服務 契約內容
調查焚化廠 組織架構
焚化廠基本設 計與處理流程
界定環保局與代操作營運機 構操作營運所需成本因子
以 95 年公有民營焚化廠操作營運資料，配合本研 究收集之環保局與代操作營運機構所投入成本費 用，整理分析比較。
結 論 與 建 議
第二章 文獻回顧 2.1 台灣地區垃圾處理沿革
早期台灣地區垃圾處理，由於屬於農業社會，產生之垃圾通常僅有有機物，
在鄉村地區垃圾大概都由居民自行以堆肥處理，都會區在民國 72 年以前，大部分 設立所謂簡易掩埋場其實並無污染防制設施，而係僅將垃圾任意棄置於河川地、
山谷地、公墓、農地、海邊等人煙較稀少的地方，談不上衛生處理，而後隨工業 發展、經濟起飛、人口增加及都市化結果，不僅垃圾產生量大幅增加，垃圾性質 也隨著日益複雜，任意棄置垃圾已經引起嚴重環境污染問題，民眾對垃圾處理場 產生極度負面印象，大家避之唯恐不及，尤其在 76 年解嚴以後，在社會運動蓬勃 發展的氛圍中，垃圾抗爭事件儼如常態，垃圾大戰時有所聞，行政院為解決日益 嚴重的垃圾處理問題，遂於 73 年 9 月 20 日通過經濟建設委員會所提「都市垃圾 處理方案」，並經行政院衛生署依據方案內各項原則研擬「都市垃圾處理計畫」，
於 74 年度至 79 年度間實施，為期 6 年3。
「都市垃圾處理方案」為現行「垃圾處理方案」前身，政策初期以掩埋為主，
中長程則以焚化為主，主要目的在於設置示範性垃圾處理場(廠)，建立垃圾處理 正確觀念，改變社會大眾排斥心理，並且推動設置標準垃圾掩埋場及改善當時不 合標準掩埋場。再則推動垃圾焚化爐政策，為達到轉移焚化爐設計、製造與保養 技術，方案規定興建焚化爐前二年採國際標，但需與國內工程顧問公司合作進行 細節設計，而有關焚化爐興建工程除土木工程外，機電設備國內採購不得低於 60%。至 79 年度「都市垃圾處理計畫」執行完成後，台灣地區垃圾經衛生掩埋或 焚化等妥善處理之比率將由 73 年之 2.4％提高至 62.0％，惟於執行期間，發現在 垃圾處理之技術及民眾意識方面有許多新的發展，為更有效處理未來垃圾問題，
乃於 79 年參考原「都市垃圾處理方案」並依據行政院環境保護小組歷次會議有關 決議訂定「垃圾處理方案」，並於 80 修正通過。其適用範圍除涵蓋台灣地區之都 市地區外，並擴大至平地及山地鄉鎮，另金馬地區若有實際需要亦可比照辦理。
為保證垃圾處理場符合衛生設置，設置前必須先進行環境影響評估，都市地區因 掩埋場土地取得困難，垃圾宜以焚化處理為主。「垃圾處理方案」實施其間雖經 歷激烈的民眾抗爭，然因大量興建垃圾處理設施，奠定台灣地區現在垃圾處理政 策的基礎，大幅提升台灣地區之垃圾妥善處理率，自 92 年環保署垃圾處理政策即
由管末處理轉成源頭減量、回收再利用及提昇垃圾清除處理效率及技術、並規劃 最終處置設施。
2.1.1 都市垃圾處理計畫4
台灣地區自 70 年代開始隨著經濟蓬勃發展，國民所得增加及民眾生活水準提 高，使廢棄物產量激增且質亦趨複雜，圾處理業務基於四級制行政體系，從中央、
省、縣市以迄鄉鎮市各負有其權責及分工，分述如下：
1. 垃圾焚化爐之規劃、設計、興建由環保署負責，建設經費亦由環保署負擔，營 運及其經費則由縣市政府負責。
2. 一般性垃圾衛生掩埋場之規劃、設計、興建、營運由省轄市環保局或鄉鎮市公 所負責，建設經費由省府負擔，營運經費則由省轄市環保局或鄉鎮市公所負擔。
3. 區域性垃圾衛生掩埋場之規劃、設計、興建、營運由縣市環保局負責，建設經 費由省府負擔，營運經費則由縣環保局及鄉鎮市公所負擔。
然而因台灣地區地狹人稠之特性，隨著人口數量快速成長，與垃圾處理設施 鄰避特性，導致垃圾處理用地取得日益困難，因此除貫徹垃圾減量及資源回收並 有效妥善處理廢棄物外，故台灣省政府自 73 年度起即訂定「台灣省都市垃圾處理 計畫」卽所謂台灣省垃圾處理第一期計畫，至 91 年為止共推動為期三期「台灣省 垃圾處理計畫」，協助各鄉鎮市辦理垃圾處理場（廠）用地之取得，以使都市垃 圾處理工作能獲得改進，其執行情形如下：
1. 「台灣省垃圾處理第一期計畫」（台灣省都市垃圾處理計畫）：
（1） 執行期間自七十三年七月一日至七十九年六月三十日止。
（2） 總經費：140 億 5,177 萬 2 千元。
（3） 主要執行成果：共計完成設置垃圾處理場（廠）181 處，另興建小型焚 化爐一處，整修焚化爐二處，將垃圾妥善處理率由 73 年的 2.4%提升至 50%；補助地方購置垃圾清運設備計 191 輛。辦理廢棄物處理技術等研 究發展十五項。
2. 「台灣省垃圾處理第二期計畫」：
（2） 總經費：239 億 6,451 萬 6 千元。
（3） 主要執行成果：共計執行設置 204 處垃圾衛生掩埋場及 4 座焚化廠（其 中一座整修）。垃圾妥善處理率可達 80％。辦理 513 處次垃圾分析及建 立垃圾品質基本資料。補助 180 鄉鎮市辦理垃圾減量及資源回收工作，
建立本省執行模式。辦理人才培育工作，訓練基層垃圾處理人員 2,090 人次，提昇在職能力。辦理三十項廢棄物清除處理技術等研究發展工 作，加速行政革新。補助地方購置 566 輛清運設備，協助汰舊垃圾清運 設備。
3. 「台灣省垃圾處理第三期計畫」：
（1） 執行期間：自八十五年七月一日至九十一年六月三十日止。
（2） 總經費：631 億 163 萬 7 千元。
（3） 主要執行成果：設置垃圾衛生掩埋場 143 處，改善及增添垃圾處理場（廠）
設施 180 處次、設置 9 座民有民營焚化廠及 8 座小型焚化廠。垃圾妥善 處理率達 95％以上，焚化率佔 60％以上。.協助 192 鄉鎮市推動垃圾減 量及資源回收工作。
4. 垃圾處理後續計畫：由於受到台灣省政府經省影響，原由台灣省政府訂定執 行之「台灣省垃圾處理第三期計畫」，自 87 年 7 月起隨著政府組織改造，移 由環保署持續執行至既定期程，並於執行期滿後由環保署依據執行結果，再 檢討因資源回收影響，於 92 年擬訂「垃圾處理後續計畫」，內容如下所述：
（1） 實施期程自 92 年度起至 95 年度止。
（2） 總經費 79 億 7,866 萬元。
（3） 主要執行成果：
a.建立目標管理制度:為確實達成此方案所定目標，建立目標管理制度 為垃圾處理之軟體核心部份，強調目標達成之優先及重要性，目的 為改善各級垃圾處理體系，加強基線資料建立與研究發展，促持續 改善垃圾清除處理之服務品質。
b.推動源頭減量:源頭減量係在消費前之垃圾減量,主要以政策、法令及 經濟工具等誘導消費者減少垃圾之排出，並宣導污染者付費原則，
強化消費者丟棄垃圾必須付費之切身感受，各機構應積極採取減量 措施，減少環境污染及掩埋場使用空問並積極推動政府採購環保標 章產品，再生產品及製造者責任產品。
c.推動資源垃圾回收再利用:資源回收係為消費後之垃圾減量，物品進 入消費後階段，應以重複再使用及維修再利用為優先，鼓勵售後服 務及建立維修市場，物品廢棄後，屬公告應回收廢棄物項目應強制 回收，符合環境效益後再取經濟效益，創造循環再利用價值，垃圾 進入焚化處理時應將能源，底渣回收再利用，有機廢棄物及廚餘回 收再利用則應配合生物科技之研發，並推廣其產銷通路。
d.建立垃圾清除處理成本會計制度，落實污染者付費：90 年修正公布
「廢棄物清理法」規定，主管機關為執行一般廢棄物之清除、處理，
應依清除處理成本，向指定清除地區內家戶及其他非事業徵收費 用，及一般廢棄物清除處理成本，應依實際成本收費，並成立清運 機具、設備、設施，復育及建設成本之一般廢棄物清除處理管理基 金。
e.加速推動垃圾處理民營化：垃圾處理民營化為目前應積極推動之工 作，民間企業化經營可以解決政府組織過於龐大及效率不彰等缺 點，政府機構執行業務而成為監督、評鑑及考核之中立機構。
f.建立政府區域互惠合作處理：於 93 年 4 月訂定「直轄市及縣市政府 互助合作處理一般廢棄物獎勵補助要點」，至少有 10 個縣市以上垃 圾有跨區處理。
g.辦理垃圾處理場(廠)興建：94 年底完成興建一般廢棄物掩埋場 36 處，95 年度續補助辦理一般廢棄物掩埋場興建 17 處。
由上述計畫之執行成果顯示，雖然 80 年包含中央環保署、台灣省政府、台北 市政府及高雄市政府，均已將垃圾焚化爐焚化爐興建計畫之推動列為施政重點，
然在當時社會氛圍中，諸如垃圾焚化廠或掩埋場等屬於「鄰避」設施興建計畫推 動並不順利，故 85 年推動之「台灣省政府之垃圾處理第三期計畫」中垃圾衛生掩 埋場興建工程仍佔相當高之比例，至第三期計畫後期焚化廠陸續完工啟用後，在
「垃圾處理後續計畫」中已配合「垃圾零廢棄」之政策目標，朝向以源頭減量及
作處理」等提升執行效率與有效運用資源的措施，至此垃圾處理政策從設施興建 轉變為政策管理。
2.1.2 都市垃圾焚化廠推動計畫
台灣地區最早大型都市垃圾焚化廠計畫，係由台北市政府推動，台北市內湖 垃圾焚化廠於 76 年 7 月開工，為台灣地區大型都市垃圾焚化爐推動計畫之濫觴，
79 年 5 月行政院台 79 環字第 10673 號函核定「垃圾處理方案」明訂「配合都會區 之發展，未來垃圾處理問題應以焚化為主。」正式宣佈台灣地區垃圾處理以焚化 為主之政策原則 5，80 年 6 月行政院環保署訂定「台灣地區垃圾資源回收(焚化) 廠興建工程計畫」6，由政府興建 21 廠焚化廠，環保署並成立「垃圾焚化廠興建工 程處」負責大型都市垃圾焚化廠規劃、興建業務。原計畫興建 22 廠垃圾焚化廠，
其中台北市政府及高雄市政府各辦理 3 廠，其完工後之操作管理採「公有公營」
方式辦理（當時已完成內湖廠興建），其餘 16 廠由行政院環境保護署負責辦理 13 廠，高臺灣省政府辦理 3 廠，完工後之操作管理採用「公有民營」方式辦理。
後因高雄市北區廠進度影響減列一廠，故修正為 21 座焚化廠，計劃興建完成後總 日處理量可達 21,900 公噸。後來因民眾抗爭排除致用地取得困難，垃圾掩埋場興 建場址難覓，許多縣市垃圾仍一再發生垃圾處理危機，原未被列為「台灣地區垃 圾資源回收(焚化)廠興建工程計畫」的地方政府，體認具有 20 年以上營運年的垃 圾焚化廠，除能免除經常尋找掩埋場場地外，相較之下民眾接受度亦較掩埋場高，
乃積極要求中央政府繼續協助興建垃圾焚化廠計劃，行政院環保署考量焚化廠興 建經費龐大，為避免影響政府財政調度困難，加上當時中央政府正積極推動公共 建設民營化計畫，遂於 85 年訂定「鼓勵公民營機構(BOO/BOT)興建營運垃圾焚化 廠推動方案」，計畫再興建 15 座垃圾焚化廠，總日處理量為 8,500 公噸7。
由於環保署成功推動資源回收計畫，台灣地區垃圾清運量自 86 年及 87 年每 日 24,330 公噸之最高峰，至 90 降已為 19,937 公噸/日，而且呈現大幅降低趨勢，
到 95 年更降至 13,788 公噸/日，同時在 90 年已有 19 厰營運，處理容量達 21,150 公噸/日，除台北縣及嘉義市外均面臨焚化廠垃圾不足的問題，社會各界甚至開始 質疑環保署ㄧ縣市ㄧ焚化廠的政策，原「鼓勵公民營機構(BOO/BOT)興建營運垃圾 焚化廠推動方案」核定興建 15 座 BOO/BOT 垃圾焚化廠興建計畫，也因為垃圾減量 問題，首先由台南縣政府在 89 年主動向環保署提出停建七股 BOT 垃圾焚化廠興建
計畫，環保署於是進行全面檢討，依據各廠的執行進度與區域性需求，於 92 年取 消包括台北縣(第四廠/BOO）、台中市(第二廠/BOO）、桃園縣(北區廠/BOO）、台 中縣(大安廠/BOT）、彰化縣(鹿港廠/BOO）及台南縣(七股廠/BOT）等六廠的興建 計畫；在 93 年 5 月又再度取消南投縣（BOO）、花蓮縣（BOO）及澎湖縣湖西（BOT）
等三廠興建計畫，最後於 95 年 3 月取消新竹縣廠（BOO）興建計畫，共計取消 10 廠，減少處理容量達 5,300 公噸/日8。
在「台灣省垃圾處理第二期計畫」期間，大型都市垃圾焚化爐如台北市內湖、
木柵、台北縣新店、樹林及臺中市陸續完成興建營運，一舉將垃圾妥善處理率推 上80%，惟當時民意極度反對焚化爐或各類型垃圾處理設施之興建，導致焚化爐計 劃推動過程並不順遂，甚至在86年發生著名的「中壢垃圾大戰」後，全台陷入混 亂垃圾戰爭中，故台灣省政府於85年擬訂「台灣省垃圾處理第三期計畫」時，仍 然計畫推動設置垃圾衛生掩埋場達143處，但同時也因此促使政府部門強力推動大 型都市垃圾焚化爐興建計畫，縱使如彰化溪州廠當地民眾圍廠抗爭達一個月，仍 予動用警力強力排除後動工，至91年「台灣省垃圾處理第三期計畫」計畫屆期時，
全台已完成19座大型都市垃圾焚化廠。截至95年底全台共有22座垃圾焚化廠正式 運轉，處理容量達每日24,150公噸，全台垃圾焚化處理率達82.74％，預計97年苗 栗縣竹南廠（500公噸/日，BOT）及台南縣永康廠（900公噸/日，公有民營）將正 式運轉，而雲林縣林內廠（600公噸/日，BOO）及台東縣台東市廠（300公噸/日，
BOO）雖已於96年完工，但因縣政府基於選舉承諾或財務分攤等問題，迄今仍無法 順利運轉。
由於84年前完工啟用之焚化廠運作順利，而且轄區地方政府無不極力維護操 作品質並致力敦親睦鄰工作，讓民眾感受到焚化廠操作維護品質確實優於掩埋 場，而且因屬於永久性設施的特性，地方無須經常面臨垃圾掩埋場用地取得的困 境，提升了尚未興建焚化廠縣市首長之興建意願，自此以後之焚化場興建工程推 動乃漸順利，原來抗拒「台灣地區垃圾資源回收(焚化)廠興建工程計畫」之現象，
轉為積極爭取的態度，影響所及，88年起完工啟用焚化廠大量增加，垃圾焚化處 理比例大幅攀升，並於90年開始，垃圾處理方式由「掩埋」轉變以「焚化」為主，
至95年12月垃圾焚化處理比例已達垃圾清運量的82.74％，掩埋處理比例由88年之 72.66%大幅降低至95年僅占17.17％。垃圾妥善處理率則由78年之60.17％，至95
不復見。
圖2-1台灣地區歷年垃圾處理方式變化趨勢圖
來源：環境保護20年回顧與展望 2007 行政院環保署
2.1.3 資源回收計畫辦理情形
台灣地區資源回收工作起源甚早，早期係由民眾自發性或經由拾荒業者回收金 屬、紙類等資源物質，結合所謂古物商，形成自由經濟市場導向之回收體系，回 收物因惜物觀念與經濟尚未發展之影響，種類與數量不多，至80年代以後因經濟 高度發展，民眾物資取得容易，回收物種類與數量大幅增加，然民眾對於資源回 收態度卻變得消極，另在公部門之回收管理方面，由於缺乏獎勵措施與管理制度，
清潔隊員經常利用隨車收運垃圾機會撿拾回收物，然後自行變賣，另有一部份清 潔隊員，為避免被質疑其變賣行為，常把民眾分類好之回收物丟回垃圾車內，為 87年以前最被詬病之現象，也因此缺乏統計數據；至於在法規面，77年行政院環 保署修訂『廢棄物清理法』，要求製造、輸入業者應負回收清除處理責任，開啟公 告強制回收、產業責任制度，而在管制方式及管理組織可分為(一)製造、輸入業 者成立共同回收組織時期(77~86年)(二)八大基金管理委員會時期(86~87年)(三) 環保署資源回收管理基金管理委員會時期(87年迄今)等三個時期3。
目前台灣地區資源回收工作主要可分為民間回收與清潔隊系統回收兩大體系，民 間體系仍然類似早期由家戶或拾荒者自行回收變賣與中古舊貨商，近年來則增加
17.17 82.74
14.94 15.62
19.05 19.61 23.59
41.01 51.35
64.01 69.90
73.47 77.83
1.36 1.14 0.403.19 4.86 3.03
22.08 26.23 29.73 35.00 47.44 57.38
72.66 75.30 75.06 79.15 79.24 89.88 91.76 90.44 93.01 88.04 88.98
0.09 5.21 5.25
6.52 6.27 9.17 9.45
5.74 5.21 5.73 5.09 3.52
1.57 1.20 0.94 0.37 0.30 0.09 0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95
垃 圾 清 運 量 之 處 理 方 式 比 率 (
％ )
垃圾掩埋(衛生及一般)處理 占垃圾清運量之比例
焚化處理占垃圾清運量之比例
堆置或其他處理占垃圾清運量之比例
了慈善團體或環保團體等民間組織，以較具系統及規模之方式回收有價資源物 質，回收後資源物質仍變賣給中古舊貨商；清潔隊體系為地方政府之清潔隊回收 體系，無償收集由民眾分類排出的資源垃圾，經過法定行政程序變賣後，依據環 保署所訂定之資源回收變賣所得使用要點運用其變賣經費，其中因部分屬於可分 發給個人之獎勵金，大幅提昇清潔隊隊員之回收意願，也因此徹底改善過去將民 眾分類回收物品丟回垃圾車之現象。雖然行政院環保署在 86 年卽已推動「資源回 收四合一計畫」，結合社區民眾、回收商、地方政府及回收基金四者，實施資源 回收工作，但 87 年以前，清潔隊執行資源回收所需經費，例如：宣導、資源回收 車及貯存分類場之設置、操作及維護等，均由地方政府編列預算或由中央政府補 助，在有限的經費下，僅能選擇性、示範性地推動，而且清潔隊員缺乏無實質鼓 勵，配合意願低落。致成效並不彰顯，根據 89 年 8 月底的統計資料顯示，在台灣 地區 326 個直轄市及鄉鎮市中，已全面實施資源回收的有 225 個，部分地區實施 計有 99 個；當時資源回收率低於 1％計有 205 個，1 ％～5 ％計有 96 個、5 ％～
10％計有 12 個。
89 年台北市推動垃圾隨袋徵收為台灣地區資源回收策略之一大變革，因為經 濟誘因及都會地區民眾環保意識覺醒，大幅提升民眾配合資源回收意願，形成其 他縣市民眾要求政府推動資源回收之風潮； 90 年環保署訂定「推動執行機關加強 辦理資源回收工作輔導計畫」，開始全面性推動清潔隊實施資源回收，並依據廢 棄物清理法第 12 條規定，輔導各縣市環保局訂定該縣市之「一般廢棄物分類回收 及清除辦法」，逐步推動民眾及學校機關團體將資源物質分類回收，為台灣地區 資源回收工作奠定良好的基礎。隨後「資源回收再利用法」於民國九十一年七月 三日由總統公布，並於九十二年七月三日正式施行，針對源頭減量、綠色設計、
再利用運作及輔導獎勵加以規範，九十一年推動現用塑膠袋及塑膠類免洗餐具政 策，九十四年實施垃圾強制分類，並強力推動廚餘回收，成功讓台灣地區垃圾產 量大幅降低，台灣地區垃圾清運量開始負成長，垃圾清運量減少 8.94%。資源回收 量則逐年增加，至 95 年資源回收率已提升至 27.72％。
2.1.4 事業廢棄物處理
有關事業廢棄物定義依據「廢棄物清理法」9第二條規定：「事業廢棄物：(
一)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人
物以外之廢棄物。…第一項第二款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療 機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關 團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」由此可見台灣地區在廢棄物 分類上係以產源為依據，與垃圾性質無關，至於事業廢棄物的清理責任，則規定 於同法第二十八條：
事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：
1. 自行清除、處理。
2. 共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類 廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。
3. 委託清除、處理：
（1） 委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物 清除 處理機構清除、處理。
（2） 經執行機關同意，委託其清除、處理。
（3） 委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、
處理。
（4） 委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理
。
（5） 委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構 設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。
（6） 委託依第二十九條第二項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施 處理。
4. 其他經中央主管機關許可之方式。
在事業廢棄物清理之實務上，由於早期台灣地區較少大型事業機構，且以民 生工業如食品加工業等為主，產生之事業廢棄物種類單純，除可回收再利用物品，
大多交由地方清潔隊代為清除至掩埋場處理，檢視在 63 年首度公佈施行的廢棄物 清理法，可發現其內容均以環境衛生及一般廢棄物管理為主，對於事業廢棄物管 理並無相關規定，至 70 年代後期，因為工業逐漸發展，工廠家數急速增加且生產 類別日益複雜，相對的產生之事業廢棄物產量與種類之複雜性為之提高，尤其以 化工、金屬加工、電子產業更是有害事業廢棄物主要產源，然而以中小企業為主
專業知識，導致不論事業廢棄物有害與否，仍然交由地方清潔隊代為清除至掩埋 場作掩埋處理，加上自七十三年起推動之各期「台灣省都市垃圾處理計畫」，有 關垃圾處理場（廠）興建經費均由省政府及中央補助，地方政府更是將代處理事 業廢棄物費用視為重要財源收入，因為未明確分類計量，同時也導致垃圾產生量 其實包含部分事業廢棄物之情形，也造成垃圾產生量高估之現象，此現象直至垃 圾焚化廠興建完成，且環保署之事業廢棄物管理逐漸上軌道以後，才獲得有效解 決。
雖然「廢棄物清理法」規定事業廢棄物清理的責任為事業主，輔導權則為目 的事業主管機關，但包括工業、農業、衛生、營建等目的事業主管機關，一直以 來認為廢棄物管理環保署責無旁貸，與其業務主管事項無關，環保署不能立法要 求別的部門負責廢棄物管理事宜，影響所及，時至今日當一般廢棄物妥善處理率 已達 100%，事業廢棄物的產量依然依賴推估而來，無法確實掌握精確質與量。另 ㄧ方面由於台灣之中小企業眾多，製程與原料調整之機動性又相當高，自行處理 不僅不符投資成本且可行性低，民間投資之事業廢棄物處理設施，在 80 年代仍偏 重於掩埋場興建，顯然無法因應複雜及數量龐大的事業廢棄物清理需求，故環保 署於 88 年 7 月 14 日修正「廢棄物清理法」，明訂工業區及科學園區之目的事業 主管機關，應就區內產出之事業廢棄物規劃設置事業廢棄物處理設施以及明定事 業廢棄物委託處理之各種規定充分提供廢棄物處理管道，希望能賦予產生源處理 責任；另一方面事業廢棄物中仍有相當比例屬於可再利用者，所以將事業廢棄物 之再利用由各目的事業主管機關訂定管理辦法及公告再利用項目，以加速事業廢 棄物之再利用。至於一般事業廢棄物之處理，至 89 年環保署成立「事業廢棄物管 制中心」由源頭管制事業廢棄物之流向後，才逐漸上軌道，同時配合大型垃圾焚 化廠陸續完工啟用，提供餘裕量代處理可燃性一般事業廢棄物，對於一般事業廢 棄物提供了最大的處理管道。
2.1.5 垃圾產生量變化趨勢
依據行政院環保署統計資料顯示(如圖 2-2,2-3)，台灣地區垃圾產生量及清運 量自 78 年之 17,147 公噸/日，於 87 年總垃圾產生量達 25,848 公噸/日，呈現穩 定趨勢成長，垃圾產生量幾乎等於垃圾清運量，平均每人每日垃圾產生量 78 年為 0.863 公斤/日，至 87 年已達 1.206 公斤/日，自 88 年以後又呈現下降趨勢，而且
為 25,848 公噸/日，逐年下降至 94 年 21,446 公噸/日，垃圾清運量更由 86 年度 24,331 公噸/日，87 年度開始下降至 95 年為 13,788 公噸/日，降幅達 43.3%，平 均每人每日垃圾清運量由 86 年度 1.143 公斤，逐年降至 95 年為 0.605 公斤，降 幅達 47.1%，下降幅度驚人，尤其自 91 年起下降之趨勢更明顯，究其主要原因如 下列：
1. 資源回收：目前環保署之資源回收政策推動，雖由 86 年之「資源回收四合一 計畫」開始啟動，惟 87 年以前之仍處於資源回收系統與法令建置時期，88 年 後才逐漸完成，故 87 年以前尚無資源回收相關統計資料，在環保署推動資源 回收計畫後，資源垃圾回收量每年均成大幅度比例成長，87 年每日回收 1,518 公噸，至 95 年已達 5,917 公噸，若再加上廚餘回收在利用及巨大垃圾回收再 利用之量，更達到每日 7,558 公噸，成長幅度將近 400%，有效達到垃圾減量之 目的。
2. 事業廢棄物管制：環保署 86 年 11 月第二次重新發布在 78 年 即發布之「公民 營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」，積極輔導民間垃圾清運機構執行事業 廢棄物清理的工作，89 年環保署成立「事業廢棄物管制中心」由源頭管制事業 廢棄物之流向，台灣地區事業廢棄物管制逐漸上軌道，同時在有效將事業廢棄 物與一般家戶垃圾清運分流，改善之前部分地方清潔隊將受委託收運事業廢棄 物清運量併入一般廢棄物數量統計之現象，另外自 90 年起環保署依據廢棄物 清理法規定陸續增加公告事業別，而將原本委託清潔隊清運的廢棄物回歸至民 間清除處理體系中，也降低部份一般廢棄物統計數量。
3. 焚化廠營運：83 年全台僅有台北市內湖、木柵及台北縣新店三座焚化廠營運，
垃圾焚化處理率僅 5.25％，其餘均採掩埋方式處理，早期台灣地區鄉鎮市公所 所屬之垃圾掩埋場，經常因陋就簡，並非均設有地磅等計量設備，進場掩埋之 垃圾量經常因缺乏地磅而以概估方式統計，88 年以後環保署逐漸順利推動焚化 廠興建計畫，到 89 年台灣地區完工營運的焚化廠已有 15 座，垃圾焚化處理率 已達 41％，由於焚化廠必須依據進廠量核算回饋金與處理費，垃圾過磅均嚴格 執行，垃圾進廠管制措施相對嚴謹，焚化廠營運前因概估所產生之計量誤差得 以獲得改善。
依據行政院「國家環境保護計畫」所定廢棄物處理長程目標(至 100 年)10：1.
收後之垃圾，焚化處理率達 80％以上。4.工業廢棄物妥善處理率達 80％。5.醫療 廢棄物妥善處理率達九五％。6.農業廢棄物妥善處理率達 60％。由於環保署已成 功推動資源回收計畫，包括垃圾妥善處理率及資源回收後之垃圾焚化處理率成 果，均已超出預期目標。預計 96 年以後垃圾仍將持續減量，可能會有部分焚化廠 將無足夠垃圾以供燃燒，至於由資源回收垃圾減量來取代未來預備興建的焚化 爐，則有其限制 11。
表 2-1 台灣地區歷年垃圾產生量
年別 垃圾產生量
（公噸 /日）
垃圾清運量
（公噸 /日）
資源回收量
（公噸 /日）
平均每人產生量
（公斤/日）
平均每人清運量
（公斤/日）
垃圾妥善 處理率%
78 17,147 17,147 0.863 0.863 60.17
79 18,753 18,753 0.963 0.963 60.93
80 19,833 19,833 1 1 60.20
81 21,861 21,861 1.087 1.087 66.87
82 22,513 22,513 1.101 1.101 64.98
83 23,268 23,268 1.121 1.121 70.51
84 23,857 23,857 1.138 1.138 65.12
85 23,870 23,870 1.135 1.135 70.87
86 24,331 24,331 1.143 1.143 76.97
87 25,848 24,330 1,518 1.206 1.135 83.67 88 25,180 23,468 1,713 1.161 1.082 87.39 89 23,851 21,518 2,333 1.092 0.982 90.60
90 22,834 19,937 2,897 1.031 0.9 93.7
91 21,876 18,474 3,402 0.982 0.829 96.33 92 21,118 16,877 4,240 0.941 0.752 98.17 93 21,079 16,019 5,060 0.934 0.708 98.95 94 21,446 15,138 6,309 0.945 0.667 99.47 95 21,346 13,788 7,558 0.936 0.605 99.77 資料來源：行政院環境保護署
圖 2-2 台灣地區歷年垃圾產生量及清運量變化趨勢圖
圖2-3 台灣地區平均每人垃圾產生量及清運量變化趨勢圖
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4
78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 年別
平均每人產生量
（公斤/日）
平均每人清運量
（公斤/日）
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000
78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95
年別
垃圾產生量
（公噸 /日）
垃圾清運量
（公噸 /日）
圖2-4 台灣地區歷年資源回收變化趨勢圖
2.2 台灣地區垃圾焚化廠營運
2.2.1 台灣地區垃圾焚化廠興建計畫推動情形
回顧台灣地區垃圾焚化廠興建之推動計畫，可回溯至 73 年 9 月由行政院通過 之「都市垃圾處理方案」，在方案中之基本政策即指出人口達 30 萬人以上，宜設 置焚化爐，焚化爐之能量應考慮經濟規模及能源利用問題，而行政院環保署前身
－衛生署環保局則據以提出為期六年之「都市垃圾處理計畫」，該計畫預定興建 23 座垃圾焚化廠，但除由台北市政府及前台灣省環保處依原計畫興建內湖、木柵及 北投（原為士林廠）、台中市、嘉義市、台南市等六厰及不具發電功能之小型之彰 化縣和美厰外，其餘由環保署主辦者僅台北縣新店、樹林二廠，辦理規劃設計並 進行發包施工，雖然上述九厰得以克服周邊民意的激烈反對進行工程興建，但由 於計畫推動之初國內缺乏相關工程經驗，且政策要求需將建廠技術轉移，故該依 計劃完成之各廠工期均較後續推動者長，如最早於 76 年月即開工之台北市內湖廠 遲至 81 年 1 月始完工營運。
由於「都市垃圾處理計畫」垃圾焚化廠興建工程推動並不順利，前行政院郝柏 村院長於 79 年 12 月指示由環保署負責興建垃圾處理計畫之垃圾焚化廠工程，環 保署於 80 年 6 月向行政院提出「台灣地區垃圾資源回收(焚化)廠興建工程計畫」， 特地將垃圾焚化廠冠上資源回收廠之名銜，以降低民眾對垃圾焚化廠不良觀感，
資源回收量（公噸 /日）
0 2,000 4,000 6,000 8,000
87 88 89 90 91 92 93 94 95
台北市內湖、木柵、北投廠、台中市、嘉義市、台南市及彰化縣和美、高雄市覆 鼎金廠等 10 廠(如表 2-2)外，另依行政院核定之「台灣地區垃圾資源回收(焚化) 廠興建工程計畫」由環保署主辦興建 11 座焚化廠，環保署並據此依任務編組方式 設立「垃圾資源回收(焚化)廠興建工程處」以執行垃圾資源回收廠興建、推動垃 圾焚化廠技術轉移及焚化廠操作營運民營化工作，該計畫至 97 年 1 月台南縣永康 廠完工啟用後宣告完成，前後共歷時 16.5 年，原定計畫總經費為 954.49 億 元 ， 其 中 由 中 央 負 擔 699.72 億 元，台 灣 省 政 府 負 擔 53.02 億 元，台 北 市 政 府 148.6 億 元 及 高 雄 市 政 府 43.31 億 元 ， 其 他 縣 市 政 府 10.3 億 元 。 該 計 畫 將 至 96 年 底 第 21 廠 － 台 南 縣 永 康 焚 化 廠 完 工 啟 用 後 ， 正 式 宣 告 完 成 (如 表 2-3)。
表 2-2 都市垃圾處理計畫垃圾焚化廠設置地點、服務地區及容量表
主 辦 環保署 台北市環保局 台灣省環保處 高雄市
環保局 地 點 台北縣
新店市
台北縣 樹林鎮
台北市 木柵廠
台北市 士林廠
台北市
內湖廠 台中市 嘉義市 台南市 城西里
彰化縣 和美鎮
高雄市 覆鼎金 計畫處
理量 (公噸/
日)
900 1,350 1,500 1,800 900 900 300 900 30 900
服務 地區
新店、永 和、中和 及 部 分 板 橋 地 區
樹林、三 峽、鶯歌
、新莊、
板橋等
景美、木 柵、古亭
、城中、
雙園、龍 山 及 大 安等區
士林、北 投、中山
、大同、
延 平 及 建 成 等 區
內湖、南 港、松山
台中市 嘉義市 台南市 和美、伸 港、線西
高雄市
合 計 9,480
備 註
因廠址問 題暫緩辦 理 資料來源：環境保護 20 年回顧與展望 2007 行政院環境保護署
表 2-3 台灣地區垃圾焚化廠興建工程計畫執行狀況表 編號 設置地點 設計處理量
(公噸/日) 工程主辦機關 完工運轉 (年月)
1 台北市內湖 900 81.01
2 台北市木柵 1,500 83.03 3 台北市北投 1,800
台北市政府
環保局 87.07
4 高雄市中區 900 87.10
5 高雄市南區 1,800
高雄市政府
環保局 88.11
6 台中市 900 84.05
7 嘉義市 300 87.06
8 台南市 900
前台灣省政府
環保處 87.10
9 台北縣新店 900 83.05
10 台北縣樹林 1,350 84.06 11 台北縣八里 1,350 90.06
12 新竹市 900 89.08
13 高雄縣仁武 1,350 89.02 14 彰化縣溪州 900 89.09 15 屏東縣崁頂 900 89.08 16 台中縣后里 900 89.04 17 高雄縣岡山 1,350 90.02 18 嘉義縣鹿草 900 90.08
19 基隆市 600 95.03
20 宜蘭縣利澤 600 95.04 21 台南縣永康 900
行政院環境保護署
97.01
合計 21,900
行政院於民國 85 年 3 月核定環保署所提之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚 化廠推動方案」，而後環保署依此方案擬定「試辦廠實施計畫」及「第二梯次建廠 實施計畫」並在 86 年 8 月及 87 年 8 月分別獲行政院核定實施，預計興建 15 座 BOO/BOT 垃圾焚化廠，總處理量為 8,500 公噸/日。但推動之初仍因垃圾焚化廠鄰 避設施(Not In My Backyard, NIMBY)的特性，除桃園縣南區廠(BOO)與台中縣烏 日廠(BOT)二廠外，並不如預期順利，至 90 年因中央大力推動資源回收政策，且 事業廢棄物管理亦逐步上軌道等因素，台灣地區垃圾產生量大幅減少，垃圾產生 量從民國 87 年 899 萬公噸，已大幅減少至民國 95 年為 751 萬公噸，各縣市政府 彼此間已經有「搶垃圾」的現象8，故經環保署檢討後，於 92 年 6 月取消台北縣 第四廠（BOO）、台中市第二廠（BOO）、桃園縣北區廠（BOO）、台中縣大安廠（BOT）、
彰化縣鹿港廠（BOO）及台南縣七股廠（BOT）等 6 廠；93 年 5 月取消南投縣（BOO）、 花蓮縣（BOO）及澎湖縣湖西（BOT）等 3 廠及 95 年 3 月取消新竹縣廠（BOO）共 計 10 廠，日處理量減為 3,200 公噸。截至 96 年底 5 座民有民營廠均已完成工程 興建，其中苗栗縣竹南廠（BOT）預定 97 年 2 月正式營運，雲林縣林內廠（BOO）
雖主體工程已完工，因縣政府認為廠商重大違約，目前處於工程爭議中，台東縣 台東市廠（BOO）雖 95 年經仲裁認定 94 年 7 月 11 日完工，但因縣政府仍對工程 內容存有疑義，故未能營運。(如表 2-4)
表 2-4 鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案各廠執行情形 編號 地點 辦理方式 處 理 容 量
(噸/日)
主辦機關 正式營運
日期 備註 1 桃園縣 BOO 1,200 桃園縣政府 90.10.09 2 台 中 縣
烏日鄉 BOT 600 台中縣政府 93.09.06 3 苗 栗 縣
竹南鎮 BOT 500 苗栗縣政府 97.02.29
4 雲 林 縣
林內鄉 BOO 600 雲林縣政府 未定
主 體已 於 2006 年完成，因縣府 態 度 傾 向 不 營 運，致生爭議，
仲裁中
5 台 東 縣
台東市 BOO 300 台東縣政府 未定
主 體已 於 2004 年完成，因縣政 府 對 工 程 內 容 仍有疑義，故未 能營運
6 南投縣 BOO 0 南投縣政府 取消設置 7 新 竹 縣
竹北市 BOO 0 新竹縣政府 2003 開工，2006 取消興建。
8 花蓮縣 BOO 0 花蓮縣政府 取消設置 9 澎 湖 縣
湖西鄉 BOT 0 澎湖縣政府 取消設置 10 台北縣 BOO 0 台北縣政府 取消設置 11 台中市 BOO 0 台中市政府 取消設置 12 桃 園 縣
北區 BOO 0 桃園縣政府 取消設置
13 彰化縣 BOO 0 彰化縣政府 取消設置 14 台 中 縣
大安鄉 BOT 0 台中縣政府 取消設置 15 台 南 縣
七股鄉 BOT 0 台南縣政府 取消設置
合計 3,200
資料來源：鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案
2.2.2 台灣地區垃圾焚化廠營運模式
台灣地區至 95 年底共有 21 座大型都市垃圾焚化廠正式營運，從興建至營運 管理之模式計有「公有公營」、「公有民營」及「民有民營」等三種，茲分述如下：
1. 公有公營：由政府取得土地後委託顧問機構規劃設計並發包興建，完成後由政 府機關設置機關或單位負責操作營運，如垃圾進廠管制、焚化處理，污染防治 設備操作與防治措施，一般性暨例行維修保養、飛灰及灰渣運送與最終處裡 理、廠區清潔與管理、敦親睦鄰等營運管理業務，但屬於專業範疇之設備維修、
定期保養、檢測等仍委託專業機構執行，目前台北市內湖厰、木柵廠、北投廠 及高雄市中區、南區等五厰，係依此模式營運。
2. 公有民營：依據「台灣地區垃圾資源回收(焚化)廠興建工程計畫」及「垃圾焚 化廠興建及營運階段縣（市）政府應行配合事項」規定，由地方政府取得土地，
中央環保署及台灣省政府環保處（負責台中市、台南市及嘉義市三廠），以統 包方式發包興建，統包商依據政府單位之規劃設計進行細部設計，經政府單位 審核同意後施工，工程完工並試車完成後，再移交由當地縣市政府依據「垃圾 焚化廠委託操作管理應行注意事項」遴選公、民營機構，委託其操作管理，依 上述應行注意事項規定，垃圾焚化廠之委託操作管理，應採整廠委託方式，其 操作管理範圍至少應包括垃圾計量、貯存、焚化、資源回收、污染防治、焚化 廠維修、廠房與周界環境之維護等，委託操作管理期限以二十年為原則。各縣 (市)政府並得委託技術顧問機構提供技術服務，監督受委託操作管理垃圾焚化 廠之公、民營機構。雖焚化操作營運委託操作管理，但當地縣市政府負責敦親 睦鄰及焚化後之飛灰、灰渣處理等工作。現行垃圾焚化廠之操作營運模式以此 為主，計有台北縣新店、樹林、八里、新竹市、台中縣后里、台中市、彰化縣 溪州、嘉義縣鹿草、嘉義市、台南市、高雄縣岡山、仁武、屏東縣崁頂、基隆 市、宜蘭縣利澤等 15 厰，另預定 96 年 12 月完工運轉之台南縣永康廠亦將採 取此模式營運。
3. 民有民營：法源依據為環保署於 85 年訂定之「鼓勵公民營機構(BOO/BOT)興建 營運垃圾焚化廠推動方案」，地方縣市政府參照行政院環保署訂頒之垃圾焚化 廠建廠技術及操作規範、契約範例等興建及營運相關規定，製作招標文件，經 評審委員會審查通過後，公告招標遴選民間廠商興建營運垃圾焚化廠，依據上
