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第三章 農地集團化利用治理結構之概析
第一節 台灣農地集團化利用之歷程 ㄧ、農地集團化利用之源起
台灣自光復後起，在政府對經濟建設面強調「以農業培養工業，以工業發展 農業」之號召下，實施一連串包括耕地三七五減租、公地放領、耕者有其田等所 謂第一階段農地改革政策，著重所有權的重新分配，輔以推動農產品品種改良、
生產技術改進等措施，讓農業在四○、五○年代成為經濟之主幹，使台灣能因吸 取農業所創造的剩餘，以累積資本帶來工商業的發展，並有輝煌的成效。然而，
此係存在於以農業為主的社經環境，藉由對自耕農的保護，以創造自給自足的家 庭農場，因而形成我國小農經營之型態；此時政府也開始有營造農民合作之集團 化意識，由農復會1自民國 51 年起，協助台灣省農林廳及臺灣省農會，輔導集合 個別農民之力量，試辦水稻「共同栽培」計劃。不過由於當時農業之經營，還未 顯露出急需擴大與整合之問題，故僅針對特定點作示範2，仍已顯示家庭農場形 態下，集聚個別小農的觀念正逐漸受到重視。緊接著於民國 55 年起，藉由水稻 共同栽培示範區的成功，加上農業推廣人員之鼓勵與指導推動，使各地農民組成 約二十人、以十五到二十公頃毗鄰稻田為一共同栽培區的「水稻共同栽培研究 班」，並由水稻擴展到雜糧作物之共同栽培，可視為台灣農地集團化利用組織發 展之先驅。
由於五○年代初期的台灣，主要在強調農業產力的發展，因而組織起共同栽 培班之主要目的，其實在為培養農民共同作業的習慣，鼓勵農民加速採用優良綜 合 耕 種 技 術 ， 以 減 少 農 民 個 人 間 技 術 之 差 距 ， 提 高 單 位 面 積 生 產 量 ( 張 文 水,1974；羅明哲,1981)，故並未對農作物的處理、運銷與整體農場的改善有妥 善的考量規劃；也就是共同栽培班僅強調採用優良技術的共同作業，尚未注意農 業機械化及各種農業經營改善措施的推行，是以將其定位為促進農業作業技術改 進的生產團隊，於日後也由這樣的共同作業開始，逐漸演變為共同經營的實現，
1 農復會，為「中國農村復興聯合委員會」之簡稱，係農業發展委員會之前身，即係目前之行政
院農業委員會。
2 政府於民國 51 年第二期作起，在屏東市和雲林縣二崙鄉分別試辦以共同作業為主的水稻共同
栽培計畫，並自民國 52 年起實施。(戴旭如,1984；李崇尚,1988)。
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故此乃為台灣推行共同經營的開端，而非處本研究強調結合公共秩序與私人秩序 治理農業經營之農地集團化利用階段。
隨著經濟成長與生產結構轉型，台灣在耕地規模狹小之小農經營環境下，機 械化推動困難，造成生產成本偏高與生產效率偏低，致使農業的成長漸有弛緩之 趨勢；農產業與工商業所得間的差異也開始使農業部門處於不利之地位，進而產 生因農村勞動力外移、農業工資大幅上漲、農業生產資材價格相對提高、農民所 得相對低落的惡性循環。此時是因工商業的發展所帶動整體社會經濟結構之轉 變，但農業的發展仍是支持當時經濟的重要項目，政府開始意識到農業成長率的 低落，係導源於相對利益之降低與勞資之缺乏，為提高農場經營效率，便要設法 促使農場經營機械化與專業化；而要達成此ㄧ目標的先決條件，即需擴大農場經 營規模，使有足夠的農地面積以利充分發揮機械之經濟效用，並防止生產設備的 過度投資，遂於民國 58 年宣佈「十四點農業政策綱領」，其中以「擴大農場經營 規模，推行農業機械化」為農業發展措施之首要。而農復會繼於民國 59 年協助 省政府農林廳以共同栽培為基礎，進一步添補內容並擴大作業範圍，訂定「共同 經營計劃」，開始鼓勵共同投資、共同利用設備及辦理共同運銷，皆在促進共同 經營工作之推動；其施行的過程，最初是以多項新技術與單一農家配合開始，至 後 來 逐 漸 演 變 到 多 項 新 技 術 和 ㄧ 群 農 地 毗 鄰 之 家 庭 農 場 相 互 配 合 ( 張 文 水,1974,p.61)，而有共同經營班隊的形成。此時的共同經營幾乎皆建立於既存 的社會關係，除了血緣關係外，地緣上的鄰近亦為共同經營班班員之間的一大特 色，故共同經營班可以說是血緣和地緣的結合，不但促成個別小農能獲大農經營 利 益 之 目 的 ， 更 為 農 業 生 產 專 業 區 之 形 成 ( 張 文 水 ,1974,p.136 ； 李 瑞 倉,1976,p.64)，奠定了良好的集團化組織基礎。
二、台灣農地集團化利用階段之演進
由加速生產技術改進的共同栽培，到結合個別農家共同經營之推動，擴大農 場經營規模已成為六○年代起農業結構轉型下，實現農地集團化利用的手段；而 台灣農地集團化利用之始，則起於政府於民國 61 年所宣布九項「加速農村建設 重要措施」中，承藉先前農場共同經營的成效與根基，進而擁有正式層級組織架 構，並採契約栽培制度以規劃生產之「農業生產專業區」的創設。這是因為農業 生產專業區是政府初有為促進農業發展的地區化，使農業生產成為有計畫產、
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製、儲、銷的產業，依比較利益之原則將生產地區集中所劃設，並開始考量到為 防止非專業區農地之相同農產品所可能引起的過量生產，與因應比雜異化風險大 之專業化生產，所開始採取之「契約生產」與「保證價格」規則，雖然可能因實 行經驗的不足，使少有專業區能全面實施契作與保價計劃，導致農業生產專業區 日 後 因 執 行 與 維 持 的 困 難 而 有 結 構 的 演 變 ， 卻 因 其 具 組 織 之 功 能 ( 李 瑞 倉,1976,P.19)，並開始採契約化之私人秩序集合個別農民共同作業，是以本研 究納為臺灣農地集團化利用之第一階段而加以分析。
農業生產專業區劃設後，仍需以推行共同經營為集團化手段來配合，以實現 擴大農場經營規模的經濟利益。民國 62 年所公佈施行之農業發展條例第十九 條，即明示「農業主管機關應獎勵家庭農場以共同經營、委託經營、合作農場或 其他經營方式，從事農業生產，擴大經營規模。」，使共同經營之推行具有正式 法令依據及獎勵；而政府更於民國 69 年頒布「第二階段農地改革方案」，積極透 過共同經營、委託經營及合作經營等集團化經營手段，運用血緣及地緣等關係，
以專業農家為核心，推動各種不同經營類型之共同生產工作(李崇尚,1988)。採 用這樣的集團化經營手段，意味著運用集合土地、勞力、資本、技術、補助、設 施等資源，以追求規模與外在之經濟利益的策略，成為七○年代後農業發展所強 調的方向，而有民國 73 年之農地利用綜合規劃計畫的實施。
農地利用綜合規劃所建立之「農業生產區段」，同樣依照適地適作與比較利 益原則，據各鄉鎮之自然環境、農業發展狀況、土地利用以及作物制度等特性，
以配合國家農業政策與地區農業之發展目標，主要係藉由政府與農民之共同投 資，改善生產環境與現代化生產設施，使生產更具效率；並在生產區段內透過核 心農民組織共同經營班，推行計劃性的共同生產、製作、運銷，以避免中間剝削，
提高農民所得(林森田,2005,p.11)。此農業生產區段的建立，係以同ㄧ區段或相 鄰區段之地緣性為依據，具有規模與集中的集團化農地利用意涵；更因為其非單 純強調生產，而是採計畫生產、定價收購等方式之契約化產銷，影響著之後的農 業發展，故處於台灣農地集團化利用中重要的一階段。然農地利用綜合規劃欲採 由下而上的實施方式，囿於農民承襲過去之習慣，或無法對市場作詳盡之考量，
故實行意願不強，使農業單位無法給予完善的補助；再加上動態社會變遷下，農 業經營急速轉變與地方人員不足，均令此規劃未能達成農業發展條例明訂之通盤 檢討與修正，致農地利用綜合規劃計劃雖有其背景與企圖，但最後形成了僅呈現 有產銷班之情勢(林森田,2005,p.20)。
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班、隊之形成，是台灣農業發展歷程中一直存在的合作團體。早自民國 43 年起，即有以「農事研究班」為名，從事農業推廣教育工作；此後政府為有效推 動諸多農業發展與建設方案，對於集團性之農業經營活動之運行，常皆以班、團、
隊 之 名 稱 ， 或 藉 組 織 「 農 業 產 銷 班 」 為 手 段 ( 林 梓 聯 ,1986,p.108 ； 李 謀 監,1995,p.210)。而在民國 73 年以後，共同經營班被農地利用綜合規劃計劃所 採用，作為集團性農業產區之基本單位來促進集團化經營，造成以班為名之各種 基層組織為數眾多，並不斷演變存在。行政院鑑於歷年各種農業推廣或產銷經營 組織，其名稱相近似又有功能重疊之現象，影響農業施政資源的有效運用，故於 民國 82 年推動「農業產銷經營組織整合」計畫，範圍涵蓋長期以來所辦理與輔 導的許多種類產銷組織，包括進行對七大產業班隊3，和農地利用綜合規劃之共 同經營班的整合工作，更使得產銷班成為以契約結合而成之農業基層團隊。
原本以血緣與地緣所形成的農地集團化利用組織，在農地利用綜合規劃於劃 定農業生產區段後，以輔導成立共同經營產銷班為基層單位之方向下，逐漸演變 為藉由自願性契約所結合、以「人」為主的小型團隊；這係由於在八○年代之環 境下，產銷班被認為能藉由產銷一元化、自產自銷及特色產品等方式提高收益的 團隊單位。但由於國內外農業環境急遽轉變，又因在九○年代之當前，於國際化 自由貿易趨勢下加入 WTO，所實施之關稅減讓及取消非關稅等開放市場措施，使 大量廉價之農產品向國內傾銷，屬基層團隊之產銷班，將因為規模的不足而難以 成為主體組織加以因應，更使我國農業在面臨漸失廉價原料與工資等優越條件 後，對外銷市場也喪失競爭能力。由行政院農委會各年度(1988~2005)之業務報 告中，也可看出對農地利用綜合規畫的推動，由七○年代強調為調整農地利用而 規劃之區域集團性農業區的建立，至八○年代配合農業綜合調整方案的實施，以 集團輪作之示範提高經營效率，更於目前開始走向引進非農業部門成功之經營管 理手法，藉由強調品種改良、品質認證與品牌行銷，提升農業競爭力，而有民國 94 年稻米產銷專業區的成立，擬透過稻米產銷一體的契約化營運機制，發展以 計劃生產引導農業躍進的集團化利用型態。
然稻米產銷專業區為強調單一性作物之農業經營規劃，較忽略了農地資源利
3 「農業產銷經營組織整合」，初係指針對蔬菜、水果、花卉、養殖水產品、毛豬、雞肉、雞蛋
等七項重要產品的產銷經營組織之清查、登記、建檔及更新等工作，作為通盤規劃整合及輔導之 基礎(李謀監,1995,p210；蔡宏進,1995,p15)。
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用管理的考量與配合，使區域性農地利用之觀點未被落實(林森田,2005,p.73)，
故行政院於民國 95 年起，以建置農業經營專區為調整策略，藉政府制度化的輔 導與輔助，由營運主體運用專區土地利用公約、契作合約、策略聯盟等產銷制度，
吸引農民自願加入形成集團化之規模經營；再加上其經營型態並非僅著重單一作 物的生產，而是可含蓋多種作物生產之共同經營體理念，成為目前正發展中之能 結合農地利用經營性規劃，與農地資源利用管理的農地集團化利用組織。
同時，政府也在持續檢討歷來的農業施政，採延續、修正、創新之精神來調 整發展策略，透過定位台灣農業的重要性與價值，以推動新觀念、訂定新目標、
吸引新農民之手段，倡導特別強調創新與行銷之「新農業運動」。此運動係將農 業施政全方位整合，推動生產、生活、生態之三生農業，總合產品研發、升級、
產銷及消費安全等的全面改進；而農業經營專區係經選定主要農業生產區域下完 整集中地建置，並將農業相關資源整合至專區內統整運用，在強調限制農舍興建 與個別設施設置之原則下，係實踐新農業運動中，應建構農地資源合理利用規劃 理念之具體實踐。
三、農地集團化利用之混合式治理
歷來台灣對農業發展所採取的經營策略，由早期強調扶助個別農民之家庭農 場自營，到隨社經環境轉變下，逐漸建立集團化組織運作的型態，此固可以宏觀 之新制度經濟學角度，來解釋農地集團化利用制度環境之變遷；然而，台灣在耕 地分零細散形成後對農業發展，幾乎皆以擴大農場經營規模為制度環境規劃之訴 求，所強調的就是農地資源、設備之有效利用；而加入農地集團化利用組織之農 民，藉由共同作業、共同運銷…等法律命令與契約規則的訂定與遵循，使農民(集 團成員)間存在著為達降低成本、提高收益等共同目標之互依性關係，實皆符合 Menard(2002, p.351-363)所歸納之具有資源整合(Pooling Resource)、契約化 (contracting)、與互依性(dependency)的混合式(hybrid)治理特徵。
又從農地集團化利用的這項交易來看，農民就所從事之農作經營技術，具有 人力資產專用性(human-asset specificity)；於其所投施勞資的土地，擁有區 位專用性(site specificity)；就該土地條件適地適種，具有物理資產專用性 (physical asset specificy)；對集團範圍內共同資材的投資與使用，即為奉獻 專用性(dedicated asset specificity)；在以採制度產銷、品質商譽建立後，
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更 有 品 牌 資 本 專 用 性 (brand name capital) 產 生 ， 皆 係 資 產 專 用 性 (asset specificity)的顯現，再加上農產之交易是長期持續的進行，卻受制於收成量而 產生對市場價格之不確定、集團成員間是否有互依共識達成、與個人行為之不確 定性，皆可能引發危機(Koopman,1957, p.147)而影響集團的運作，就必須藉由 治理(governance)加以統整(coordination)與適應(adaptation)，使集團得以 順利存續。也就是政府爲帶動經濟發展、農民爲追求自我利益而使農地集團化之 結合利用，所頒布的法令規則，與形成集團之契約訂定，可視為為解決因人類行 為與交易特性所可能產生的衝突、導入良好之秩序，使統整與維護集團內部關 係，以實現相互的利益所設計之治理結構，故實應依微觀的角度，藉由交易成本 經濟學中不連續的分析方法，對形成台灣各農地集團化利用階段，結合公共秩序 與私人秩序之制理結構進行比較分析。
本研究藉由對台灣農地集團化利用歷程的概述分析，如圖 3-1 所示，在闡述 於第一階段農地改革奠定了台灣小農經營的家庭農場型態後，逐漸有為改進農業 生產技術之水稻、雜糧共同栽培研究班，及共同經營班隊等成立，但因其皆係藉 由血緣與地緣關係所建構的農業生產團隊，而非本研究所欲探討之結合法規命令 與契約規則所整合之混合式治理，卻也係農地集團化利用發展的先驅，並為隨後 的農地集團化利用階段奠定了良好的組織基礎。在符合混合式治理除依公共秩序 外，更強調契約化私人秩序訂定的特徵下，首先先定義台灣於民國 61 年所劃設 之農業生產專業區、民國 73 年農地利用綜合規劃之農業生產區段與其內之共同 經營產銷班、民國 94 年所建置之稻米產銷專業區，與自民國 95 年起正進行示範 推動之農業經營專區，皆係符合以混合式治理的農地集團化利用階段；接下來便 將藉由概述形成各農地集團化利用階段之公共秩序命令，與各階段中聚集農民加 入集團之契約化私人秩序的規則訂定，與各是透過何種方式執行的執行機制，以 應用於後續所進行之比較分析。
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圖 3-1 農地集團化利用階段之歷程簡圖
時間(民國) 38 年
43 年
農 地 集 團 化 利 用 方 式
代 表 意 涵
51 53
第 一 階 段 農 地 改 革
農 事 研 究 班
水 稻 共 同 栽 培 計 劃
水 稻 共 同 栽 培 研 究 班
雜 糧 共 同 栽 培
十 四 點 農 業 政 策 綱 領
共 同 經 營 計 劃
共 同 經 營 班
、 隊
農 業 生 產 專 業 區
第 二 階 段 農 地 改 革
農 地 利 用 綜 合 規 劃 計 畫
共 同 經 營 產 銷 班
農 業 產 銷 經 營 組 織 整 合
農 業 產 銷 班
稻 米 產 銷 專 業 區
農 業 經 營 專 區
奠定小農 經營之家 庭農場利 用型態
農地集團化 利用之基礎
農地集團化利用階段
農地集團化 利用之先驅
95 年 94
年 82
年 年 年
58 59 年 年
61 年
69 年
73 年
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第二節 農地集團化利用之規則
ㄧ、農業生產專業區
農業生產專業區之創設，是政府為促進農業現代化，於民國 61 年所宣 布「加速農村建設九項重要措施」中，關於農業建設的重要政策性措施之 ㄧ，目標在由政府提供政策性資金來改善農業結構，以補貼農業投資使降 低農業生產成本；民國 62 年所公布之農業發展條例第十五條便明定「中央 農業主管機關應就指定發展之農產，劃定農產專業區，實施計劃產、製、
儲、銷」。廣義而言，農業生產專業區是根據自然環境與市場需要，促使在 同一地區的農家相互結合，而選擇一、二種最有利的產品，藉共同作業、
共同生產，使達成專業化之經營，並以保證價格和契約栽培實施計劃生產，
另以共同運銷方式降低成本，使達到提高農民所得、改善農民生活的一種 農業經營制度(李瑞倉,1976,p.17；張文水,1974,p.72)。為便利此農業生 產專業區政策之推行，台灣省政府於民國 64 年公告「農產專業區之設置標 準及計劃提審程序」，即係依民國 61 年規劃完竣之各專區的設置經驗所訂 定，其主要內容包括台灣農業區域發展的基本構想與方案、專業區的一般 與個別標準，以及專業區計畫之提審程序等事項。
此階段之規則內容係為便利農業生產專業區政策計畫之推行，由省政 府先將台灣地區劃分為七個農作區域，以促進農業生產區域集中化的發 展。農業生產專業區之適當規模，係依產品種類而定；每一地區同一專業 區之土地以集中為原則，其土地面積不得小於 50 公頃(蔬菜面積另計)，其 毗連之作業單元土地糧食作物面積不得小於 5 公頃，其他經濟作物面積以 不得小於 1 公頃為原則。於專業區劃設的一般標準內，並訂有詳細的經營 方式，包括規定專業區應有完整之作物或牲畜制度，其型態係要依據「台 灣農作物發展區域計劃」選定；申請設置農產專業區內之農民，必須要具 有改善農業經營、提高農場收益之共同意願，並由參加農民簽訂公約，詳 細規定辦理共同作業或共同經營項目，包括擬採用之改良技術、委託作業、
機械使用、運銷方式以及違背公約時應接受之處罰條款等，藉以提高經營 效率；而專業區內所組織之班、隊數及規模，則視個別產品種類及經營環 境自行決定，並有說明專業區內農民之作業係按輪作制度，或由班內執行 小組所研訂之計劃作業。
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對於專業區內之產銷規劃，規定專業區各項農產品應配合市場需要，
訂定全年生產及出貨計畫全面參加共同運銷，惟如市場或運銷配額不能全 部容納，或預定銷售之市場價格偏低時，可經當地農民團體之同意，或經 由安排，由農民自行處理；而專業區之農產品，如屬政府核定統一供貨，
或其出口、加工有統一或聯營機構辦理者，應與有關廠商簽訂供銷契約，
保證其最低收購價格。另專業區之農產品如政府設有安定基金，則應納入 計畫，保證其最低收購價格。
而對專業區內公共設施之建設方面，則強調專業區應加強農路、水電、
灌溉、排水、運銷設施、機械、倉庫及其他產銷之必要公共設施，各項公 共設施之投資應由專業區之農民及地方政府共同負擔百分之五十，其餘百 分之五十得向中央農業主管機關申請補助。經營面積超過 100 公頃以上者，
中央政府得酌予提高補助比率，農民所負擔之投資經費必要時也得向金融 機關申請低利長期貸款。各專業區內所補助之對象，會以貧困或一般農民 為優先，並避免對個別農戶之直接補助。於專業區內所建設之公共設施，
則應由地方政府訂定辦法輔導農民確實維護與營運。
關於各農產專業區之個別標準，係分別訂定於該項設置標準及提審程 序中，例如蔬菜專業區規定其最小區域面積為 20 公頃，並應具備農路、集 貨場、共同運銷設備與農藥遺毒檢驗設備等公共設施，區內農民則以周年 種植蔬菜為原則，並配合果菜公司之作業實施計畫產銷；雜糧專業區之最 小區域面積係 200 公頃，除需具備儲藏庫與乾燥設備等公共設施外，另規 定應訂定最低保證收購價格，以實施契約生產為原則。
另分別以蔬菜與雜糧生產專業區的推行運作為例，蔬菜生產專業區係 由台北市建設局負責，協同台灣省農林廳推動台北地區各專業區之菜農在 改良場之技術協助下，按計畫生產所需蔬菜，指導市農會及各有關鄉鎮洽 定蔬菜契約生產及產銷；政府並補助每一專業區循環基金 8 萬元，存儲於 當地農會，由各區改良場、鄉鎮市區農會及生產隊長等組成基金管理委員 會，負責管理該項基金，其運用限於墊付有共同利益之生產資材(如種子、
農機具、農藥、化學肥料、工程設施及包裝材料等)的全部或部分價款；並 為確保專業區內菜農之利益，與穩定蔬菜供應，須與市場訂立契約生產(李
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瑞倉,1976,p.73)。此外，所謂的保證價格制度，根據實施經驗後改變為自 保安定基金之辦法，其係將參加運銷之蔬菜價格以產地批發價格為準，當 市場價格高於產地價格時，高出的部份應扣除為安定基金，不歸菜農所有；
若市價低於產地時，則由安定基金補足其差額(黃添財,1975,p.61)。而雜 糧生產專業區也強調要施行集團耕作方式，並對參加集團生產之農民，實 施保證價格收購措施，以保障農民合理收益，提高栽培興趣，更因為農業 生產專業區起而考量到契約生產等機制，故為農地集團化利用混合式治理 結構所欲分析的第一個主體。
二、農地利用綜合規畫之共同經營產銷班
民國 69 年由農發會發布「台灣地區農業區域發展規劃」，作為當時在
「台灣地區綜合開發計畫」下，對台灣農業發展之藍圖；而此係屬於國家 層次之整體規劃，為進一步改善農業之經營與擬定農業產銷計畫，以作為 土地資源合理使用之依據，即需有下位個體層次之農業規劃加以具體補 充，故有配合各縣(市)進行農業規劃作業之農地利用綜合規劃出現。雖然 林森田(2005,p.17)將當時之農地利用綜合規劃計畫定位為部門計劃，僅為 農委會的施政計畫或行政作為，未具法律上之拘束力，但此計劃自民國 73 年起由雲林縣開始規劃，隨後擴展至嘉義、台南、屏東、彰化、台中等地，
並逐漸遍及台閩地區(含福建省金門縣)，而行政院農委會更自民國 80 年 起，將此項計畫正式納入「農業綜合調整方案」之施政項目與國家六年建 設計畫中，為農業部門重要的長期施政項目(洪忠修,1998,p.44)直到現 在；且其內所建立各種屬生產專業區之「農業生產區段」，除藉由政府與農 民的共同投資外，其透過核心農民所組織之共同經營班，更是台灣農地集 團化利用所一直存在的重要基層單位。截至 88 年度止，全省包括宜蘭縣等 14 個縣(台北縣除外)，共有 247 個鄉鎮辦理農地利用綜合規劃工作，總計 規劃面積達 851,268 公頃，占全台灣耕地面積百分之九十九，總共規劃出 304 個區段(台灣省政府農林廳,1999)，故對於農業生產區段內共同經營 班，與因民國 82 年起對產銷組織整合所演變之產銷班型態，分析其所得以 運作與執行的公共秩序，與產銷班內私人秩序之訂定，便是比較台灣農地 集團化利用治理結構時所要分析的重點。
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(一)共同經營產銷班
農地利用綜合規劃，是以農業發展條例第 21 條「農業主管機關應會同 有關機關，就農業資源分佈，生產環境及發展需要，規劃農業生產區域，
並視市場需要，輔導設立適當規模之農業專業區，實施計劃產、製、儲、
銷。」為法律依據，透過政府協助農民規劃農地利用方式，進行對縣(市) 農業資源條件與農業發展潛力之分析與規劃，將各鄉(鎮、市、區)行政區 域土地劃分成以區段為生產區域，並依地區特性和農民意願來訂定地域性 農業發展目標，使能透過農民經營組織、產銷制度的設立，與規劃實質建 設等綜合措施，激勵農民參與集團性經營，提高公共設施的使用效率，促 進區域性計畫生產，以達成農業生產結構調整之目標(台灣省政府農林 廳,1999,p.3)；而稱為農地利用綜合規劃，是因為此有別於一般單純之規 劃工作，不僅包含生產面，亦包括社會福利面的考量(林煒煜,1987,p.10)。
規劃工作以鄉鎮市區公所與農會為基礎單位，將轄區範圍內農業環境 相近、發展潛力相同、利用目標一致之地區，劃分為相同的「農業生產區 段」，劃分的原則為包括考量：(1) 自然環境及農業發展條件相近者。(2) 灌 溉排水系統一致者。(3) 土地利用及作物制度相近者。(4) 同一共同經營、
生產輔導區域者。(5) 同一育苗中心、農機中心服務範圍者。(6) 同一行 政區域及村里範圍者。(7) 地權與地緣、親緣關係相近者。(8) 同一經營 主體範圍者；區段面積大小，則以二百公頃為原則，參酌農業環境、產銷 特性、作物種類與發展需要等而予以調整(台灣省農林廳,1999,p.7)，劃分 有水稻區、疏菜區、果樹區等二十四種經營型態，而針對區段內之發展措 施規劃包括：
1. 策進區段發展業務：
規劃組織區段農民成立共同經營產銷班，並對農畜產品之產、製、
儲、銷加以訓練與輔導，藉地區農民形成具共同理想之組織致力推動集 團生產、建立現代化生產環境，共同促進農地有效利用。
2. 基本生產環境改善規劃：
依照發展目標及需要規劃灌溉設施、排水設施、農地整理、農路興 建、土壤改良、水土保持、防風設施與農電設施等，以建立理想的生活
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環境。
3. 現代化農業產銷設施規劃：
為促進區段內農業產銷的現代化，應依發展目標，規劃有包括育苗 中心、農機代耕中心、農機修護中心、農業搬運機具、整地中耕除機具、
病蟲害防治機具、收穫機具、設施園藝、有機堆肥等的生產設施，與包 括乾燥加工調製設施、集貨場分級包裝設施、倉庫、冷藏庫、冷藏運輸 車、加工設備、產品包裝材料、促銷廣告等的加工儲運設備。
4. 農村環境改善：
依區段內之需要，應規劃交通道路設施、環境美化設施、農業污染 處理、多功能研習中心等設施，以促進農村之現代化。
農業生產區段的劃設，旨在整合區段內之農民與產銷設施，建立有效 的農地利用調整單位，達成區段專業化、組織化及複合化生產，促進整體 農業資源合理有效的利用；實施的方式則是輔導土地相毗鄰或鄰近之農 民，組成共同經營產銷班一起從事農場經營。一共同經營產銷班的規模範 圍，若以水稻、甘蔗、雜糧等利用較大面積農地之土地利用型經營，原則 上以 20-50 公頃左右為一班；若係以蔬菜、花卉、果樹或其他作物等之設 備利用型的經營，原則上則以 10 公頃左右組成一班，然班的規模仍會參酌 區段內公共設施利用、產品種類與農民意願等因素有彈性的調整。共同經 營產銷班的推動，會因為地區發展目標及經營型態的不同，於輔導成立時 亦有階段層次性的差異，目標在逐漸發展為統收統支形式的完全共同經 營；其間的層次約可分為最鬆散卻普遍存在之共同研究的共同經營、漸次 增強產銷制度化程度，而有共同運銷的共同經營、共同設備利用的共同經 營、共同作業的共同經營、與完全的共同經營等五種組織階段，其中以「共 同作業」的共同經營方式最為普遍，也最被推展。此種經營方式係將個別 農場生產過程中之部分作業項目，由共同組織的農民共同作業，如共同育 苗、共同採購資材，而個別農場的經營及個別產品仍屬個別所有，也是標 準的混合式治理態樣。政府在硬體設施上將依不同階段發展需要，給予 30-50%的補助；在軟體設施上，則在班隊組訓、領導統御、經營管理、運 銷通路、財務管理及資訊取得等方面，給予必要協助，使區段內農業人力、
資源、技術、市場及資訊能充分結合，達成產、製、儲、銷一元化之班共
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同事業境地。
(二)農業產銷班
由於農地利用綜合規劃到近來僅呈現產銷班的型態，故主要以農業產 銷班的組織章程與班公約來展現此農地集團化利用階段之私人秩序規定。
行政院曾於民國 82 年推動「農業產銷經營組織整合」計畫，進行將歷來各 種農業推廣或產銷經營組織之整合工作；而農地利用綜合規劃的特色之 ㄧ，便是共同經營班組織的輔導落實，故統整工作係以各種產銷班隊，與 農地利用綜合規劃之共同經營班為對象，使此後共同經營班有逐漸改稱為 產銷經營班(林煒煜,1987,p.13)，到目前更形成僅呈現產銷班之情勢(林森 田,2005,p.20)，至民國 93 年已完成設立之產銷班共計有 7,025 班，所結 合之農民數逾 13 萬人，成為農地利用綜合規劃階段中，最普遍之集團化利 用基層單位，是以將分析其運作規則與執行方式，以展現該階段內治理結 構之內涵。
「農業產銷經營組織整合」計畫的推行，為民國 90 年所頒定之「農業 產銷組織輔導辦法」所取代；更因欲使業產銷班輔導工作法制化，而有據 民國 92 年修正之「農業發展條例」第二十六條第二項之規定，授權中央主 管機關訂定農業產銷班之設立條件、申請程序、評鑑方式、輔導、獎勵、
補助及其他應遵行事項之辦法，故由行政院農委會擬具「農業產銷班設立 輔導辦法」，於民國 93 年發布施行。此辦法共計 19 條，內容重點包括明定 農業產銷班與輔導單位之關係，輔導單位係為所在地之農會、漁會、農業 合作社、相關產業團體、公所或經直轄市或縣(市)主管機關核准之機關或 團體；規定農業產銷班設立條件、申請設立、變更及解散程序；規範產銷 班組織運作方式，和評鑑、輔導之辦法；建置與維護產銷班資訊系統，與 對未符合組班條件班組織之過度條款。
據「農業產銷班設立輔導辦法」(行政院農委會,2004)，關於產銷班組 織的運作成立規則概要為：農業產銷班應以年滿 18 歲，土地相毗連或經營 相同產業之農民為班員組成，且農民就同ㄧ產業類別(共分為農作、畜牧、
漁業、與其他等四種產業類別)以參加一個農業產銷班為限；其中農作類產 銷班要由班員 10 人以上、全班栽培面積合計 10 公頃以上(設施利用型為 5
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公頃以上)所組成。農業產銷班的成立，應選擇一輔導單位，取得其出具之 輔導同意書，以協助產銷班辦理申請設立、變更及註銷登記，列席班會辦 理評鑑等，與其他和產銷班有關之事項。農業產銷班之登記，應由班長檢 具包括設立申請書、班員名冊和經營規模證明，與班公約等相關文件，送 請輔導單位協助審查符合規定後，向直轄市或縣(市)主管機關申請登記。
關於班公約，則需載明業務範圍，班員加入、退出與除名之條件，班員之 權利、義務，班費的繳納與退還，班幹部的選舉方式及任期，和班公約之 修改程序、解散清算規定，與其他約定事項，並明定由農業產銷班班長至 少每兩個月召開班會一次，應邀請輔導單位派員列席。而經登記之農業產 銷班，直轄市或縣(市)主管機關，應於農業產銷班列冊登記滿六個月之次 一年度起，每二年辦理評鑑一次；主管機關將依年度施政重點，於年度計 畫訂定補助項目，對農業產銷班予以低利貸款、補助或獎勵，是以評鑑成 績合格者優先。
茲以台中縣霧峰鄉稻米產銷班第三班之組織章程與其班公約為例，來 看產銷班組織於私人秩序下的運作規則。該產銷班設立之宗旨，在藉由班 組織群策群力，以提升生產技術，創造較高利潤；組織章程中訂有班員之 職權，包括班之幹部選舉及罷免權、班之資產及各項福利享用權、班之投 資及盈餘分配比例決議權，與班的各項經營管理、相關權利義務，和組織 章程訂定、變更、決議等之權利。於班員公約中則明定班員必須遵守稻米 生產期之調節分配、稻米安全使用農藥與安全期採收、遵守稻米採收分配 量與時間、確保稻米優良品質與供應量等義務，並必須共同積立班基金；
此班基金除係班員所繳納之入會費外，也得自於享受共同採購肥料、農藥，
與承包插秧、收割等共同作業，或使用班之設備時，所酌收的手續費共同 積立，使班員能享受以班基金所購置之設備、所創設之活動場所，並以其 支付進行班會議、投資事業、觀摩及公益活動、技術人員聘請等的開銷支 出。此外，將視每季稻米收割後的現況，舉行出遊或聚餐，且班內也會不 定期舉辦良質米比賽，激勵班內對稻米的栽培管理。
此外，農委會為加強輔導農業產銷班組織運作得以企業化、資訊化及 制度化，並激勵發揮創新經營，以有效提升農業競爭力，故於民國 94 年起 訂定實施「全國十大績優農業產銷班評選實施計畫」，讓凡依規定登記有案 滿一年、經最近一年初評成績達 95 分以上(總分為 120 分)之農業產銷班，
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得每年檢送相關資料、產銷班評鑑表及具體優良事蹟提出申請。評選的過 程分為三個階段，首先由直轄市、縣(市)政府轄區內之輔導單位推薦 1 班 參與評選，再以農委會各區農業改良場所轄區域為分區標準，由各區域經 評選後推薦參加全國性評選之班數合計為 30 班，最後則由行政院農業委員 會組成評選委員會，以投票方式評選出全國十大績優產銷班。獲選為十大 績優產銷班者，每班將給予 20 萬元獎勵金；獲選為優良產銷班者，則每班 有 5 萬元獎勵金。
三、稻米產銷專業區
我國於民國 91 年正式成為世界貿易組織(WTO)的會員，為因應加入 WTO 需遵守開放稻米進口與削減境內農業補貼等規範，政府於近幾年來急欲輔 導稻米產業進行結構調整，期藉引導臺灣地區優良稻米產區擴大經營規 模，產製具產地特色、安全且高品質的食米，以塑造優良之「台灣米(Taiwan Rice)」形象，使能在兼顧農田生態與地力下，達成國內稻米供需平衡及降 低對境內農業支持之目標，故自 94 年度起規劃稻米產地鄉鎮建置稻米產銷 專業區，擬透過將稻米上、中、下游產業結合所設置之專業區為共同營運 平台，輔導其掌握消費市場需求，徹底實施生態化、安全化與標準化田間 作業等計畫產銷以降低生產成本；並藉由採品牌化策略，令專業區所收穫 之稻米不繳交公糧，而是全數流入自由市場銷售，以健全稻米自由市場機 制等方式，促使形成具行銷能力之稻米產銷單位，達成提升台灣米內外銷 市場競爭力之目標。
自民國 94 年起，由行政院農委會農糧署及所屬各區分署為主辦單位，
暨農委會農業試驗所、農業藥物毒物試驗所、各區農業改良場，與各縣市 政府、各縣市米榖商業同業公會等單位共同協辦，以六年為期輔導建置稻 米產銷專業區。此階段之農地集團化利用，係透過符合具協調整合、企劃、
行銷能力之農民團體，及已依糧食管理法辦理糧商登記、並取得糧食買賣 及加工糧商登記證之營利事業或團體，在具備稻米碾製加工相關之乾燥、
倉儲、礱碾、精米、包裝等設備機具，與產銷推廣中心用地和硬體空間，
並有自有商業品牌和完整明確之財務會計機制等條件之下，所由此種農民 團體及糧商共組，也可單獨以農民團體或糧商等三種可能營運主體，負責 專業區之營運。截至民國 96 年止，已成立稻米產銷專業區 33 處，推行面
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積達 10,647 公頃。據「建置稻米產銷專業區工作手冊」所列，關於稻米產 銷專業區(以下簡稱專業區)之建置，係由稻米產地鄉鎮建置稻米產銷專業 區；將由農糧署各分署(或縣市政府)，或由具備專業區營運主體條件之農 民團體或糧商籌組專業區，並經過一定之程序及審核所設立。
而關於專業區之設置原則與運作規範中，首先規定其最小營運規模 為：生產面積單一期作稻米生產面積至少需達 60 公頃以上，且全年一、二 期作均應參加，契作田區以相鄰集中為原則。另為便於生產管理與契作農 戶建立良好互動關係，契作田區宜距營運主體所在地 50 公里範圍內；若距 離超越 50 公里以上者，宜和當地鄉鎮農會合作栽培生產，以確實輔導契作 農戶栽培管理，及舉辦相關教育訓練與活動。專業區參與成員應包括稻農、
育苗業者及加工碾製、行銷人員等，成員合計 50 名以上。
專業區內之組織架構，係由營運主體推舉設立執行長一名，於其下依 業務分工設置企劃、生產、品管及行銷等組，以強化專業區營運效益、發 揮組織功能。各組業務包括：由企劃組研擬各組年度工作計畫與專業區營 運計畫，並負責統一採購種苗、農藥、肥料等各項資材，與專業技術人才(生 產、品管及代耕等業務)之培訓、調配，召開營運計畫推行成效檢討會議，
和申辦政府補助計畫等事宜。生產組則得確定年度生產品項、栽培品種及 議定品質分級收購標準和價格，規劃田間農業用品暨農機設備等之品項數 量，並輔導實施合理化施肥與減農藥栽培管理模式、實施生產履歷追蹤及 書面與數位化生產紀錄、建立共同使用耕作機械及代耕服務體系、辦理專 業區內稻米品質競賽等事項。品管組須訂定稻榖及稻米品質檢查標準，並 負責產品之加工製程、品質和生產環境之控管及檢驗。另有行銷組辦理產 品包裝設計、廣告宣導及通路促銷等事宜，進行建立專業區產品國內外市 場行銷體系，與銷售網絡、品牌策略之規劃和宣導。
另此階段有特別規定專業區內契作農戶需具結同意不繳交公糧，此係 指參加專業區之農戶，需與營運主體簽訂契作合約書，同意所生產之稻榖 全數不繳交公糧，由營運主體依品種分級加價收購；其收購價格，由分署(或 辦事處)依據當地交易特性及行情輔導營運主體與農戶議定。
此外，為確保專業區內稻米之安全品質，專 業區內之灌溉水源至少須
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每年檢測 1 次，並於每期作插秧前完成田區土壤重金屬含量與肥力分析等 檢測；於專業區內更必須設立產銷推廣中心，創造自有品牌行銷。
而政府也將對專業區內生產履歷制度之建立，與人才培訓、拓展行銷 等產銷軟體方面提供協助，並針對年度考評營運績效績優良之專業區，辦 理優先推薦專業區產品行銷與媒體宣導，或對有意願且符合 CAS 良質米認 證申請條件之績優營運主體，加強輔導其取得 CAS 良質米認證，以助其推 廣行銷；更會依專業區之營運規模大小、契作收購標準與加價措施、企劃 內容、營運目標與績效及考評結果，由 農糧署會同相關單位代表實地查核 符實後，予以經費補助，經費補助以不超過 3 年為原則。此經費之產銷補 助將用於專區內水土環境調查與評估、稻作生產環境改良及管理、產銷推 廣中心之相關設施、相關產銷人員之訓練、強化品牌行銷、與充實品質檢 驗相關儀器設備等費用，以獎助專區的運作。
另以台中縣霧峰鄉稻米產銷專區的運作為例，其係由霧峰鄉農會為營 運主體，並與農民簽訂「參加稻米產銷專區不繳交公糧意願書」與「契作 合約書」(詳見附錄ㄧ)以成立稻米產銷專區；此契約化私人秩序的內容，
包括由契作人參加稻米產銷班之總面積為契作面積加入該稻米產銷專區，
訂明該契作合約為期一年，於期間內霧峰鄉農會將以濕穀重量每百台斤 930 元收購(市價高於每百台斤 930 元時，依實際情形酌情調整)，並以合約品 種為限；簽訂此契作之農戶不得再與其他糧商契作相同之品種，且在此契 作下所生產的稻穀應全數繳交營運主體，不得再繳交公糧。參加契作農戶 須按包括：於栽培管理期間確實填寫可供霧峰鄉農會抽檢之栽培管理記錄 表、應向霧峰鄉農會之供銷部採購於栽培管理期間所用之農藥和肥料、於 田間栽培不得倒伏、發芽，與於栽培管理期間不得使用禁藥及未推薦用藥，
以讓農藥殘餘量符合安全容許量等規定耕作。
四、農業經營專區
農業發展條例第二十五條規定：「主管機關應會同有關機關，就農業資 源分佈、生產環境及發展需要，規劃農業生產區域，並視市場需要，輔導 設立適當規模之農產專業區，實施計劃產、製、儲、銷」，在此農業發展目 標之制度環境下，農委會實際也一直為農產專業區的建置而努力，除有農
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地利用綜合規劃的持續推動外，更有前述稻米產銷專業區的設立。然現行 的農業區，大多止於農業經營性之規劃，或有針對單一作物設計之局限，
皆較忽略了農地資源利用管理的層面；另為朝向「優質農業」與「安全農 業」之現代化農業目標邁進，故有目前正示範運作之農業經營專區推行。
所謂農業經營專區，依林森田(2005,p.74)之定義，係以土地資源的特性為 基礎，結合農業合理化經營的需要，為發揮農地資源利用、管理及農業合 理化經營的綜效，所形成共同體概念之規模化經營範圍；其擬基於區域農 地利用的觀點，採契約化機制，透過政府制度化的輔導，及於農地資源利 用管理上之支持與共同要素的營造，強調農地所有權與其上使用權的集 中，且非僅單一作物的生產，而係從事多樣化之經營以提升整體農業競爭 力，促使農民享有集團化利益後願意留農，係農地集團化利用所將邁入的 最新推動階段，雖然確切的設置辦法，正待目前短期示範專區實際運作後 方得加以修訂，但仍可藉由現行三個專區示範點的建置原則，歸納其未來 訂定設置辦法之設計方向，更能據實呈現農地集團化利用治理結構之趨勢。
目前農業經營專區三個示範點之建置，係自農委會於民國 96 年透過「96 年度推動農業經營專區示範計畫」所進行，是在政府訂定規劃與輔導機制 後，於中央成立統合性輔導小組、縣市政府則成立推動小組，由農民團體 或農企業所成立之經營主體設置執行長及企劃、生產、品管、與行銷等組，
透過申請機制，經初審與複審通過下所建置。據「97 年度推動農業經營專 區計畫提審及執行注意事項」中，關於專區的運作暨建置原則，係由認同 農業經營專區設置理念，並具熱誠及營運能力之營運主體，於具集中完整 之規模化農業經營區域(農地面積至少達 100 公頃以上)，以 3 年為持續期 間，將設置的整合性農業共同和便利設施之長期經營計劃提出申請，再由 農民自願性地加入，與營運主體訂定 3 年期專區土地利用公約及契作合約，
使農民負擔生產風險、營運主體承擔銷售風險，並由政府提供制度化的輔 導、補助、訓練及資訊分享等支持與協助(林森田,2007,p.12-132；行政院 農委會,2008)。
農業經營專區內可包括個別農民及已組成產銷班的農民自願加入，將 可享有政府對專區內包括稅的優惠、低利長期貸款、免費產銷訓練及生產 技術輔導、講習與訓練等補助，但有需簽訂專區土地利用公約及契作合約 之義務；此契作價格則可由農業主管機關，依當地交易特性及行情輔導營
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運主體與農民議定(林森田,2007,p.132)。農業經營專區主要係透過契約化 私人秩序而運作，另由政府對專區核定發放各項農業補助，包括生產設施、
生產機具、生產及防治資材、運銷設施及資材、集資加工設施、水土保持 設施，並興辦改善環境之農地重劃及農水路之更新，與舉行展售活動和農 業推廣教育等之協助外，也會對營運主體提供適度總體規劃、地域性共同 設施及產銷軟體輔導等的相關資材補助，更以調整為對農業經營專區作優 先補助對象為目標(林森田,2007,p.132)。
茲以於宜蘭縣三星鄉、苗栗縣後龍鄉、與台中縣大安鄉等，目前正示 範推行的三個農業經營專區之土地利用公約內容(詳見附錄二、三、四)，
來看農業經營專區的運作規則。此三者專區土地利用公約同樣於述明專區 設置宗旨與目標後，說明專區所將提供的服務，包括整合專區內農地、農 民意見和資料以資訊化管理，基礎環境、公同設施之規劃與改善，行銷體 系、田間標準化作業管理的建立，與契作契約內容之協商簽訂等工作。隨 後則直接詳列出農民參與專區所應盡的義務與所享有的權利項目，其中所 應盡的義務包括：農地需繼續從事農業活動不能荒廢；於未能繼續從事農 業經營又有意願出租、出售農地時，願意優先由農會提供資訊給專區內其 他農民購買或承租，宜蘭縣三星鄉的公約內容更已更新為要透過農會推動 之農地銀行為媒合平台；欲於專區內興建農舍或個別農業設施時，願意先 經由專區內之推動委員會或定期會議討論通過後才建置，且經通過興建之 農業設施及農舍，要注意周遭環境維護，不得有影響專區農業生產環境之 行為；並願意接受專區內所採行之田間標準化作業規範，及參與共同運銷 和由專區所召開的會議、組訓、促銷或觀摩交流活動等。於參與專區後所 擁有的權利方面，則係使加入專區的農民，除能擁有專區內所規畫之基礎 環境設施與共同設施設置外，也能優先享有專區所有之獎勵與補助、參與 專區舉辦之專業講習訓練和觀摩研習活動，更能藉由使用專區所建立之農 產品共同品牌包裝，而能有以展售促銷等活動拓展行銷通路；並於最後列 出公約存續期間與執行單位和方式。另有為鼓勵共同經營產作業之產銷班 加入專區，訂有獎勵金發給辦法，此獎勵金給付標準將另行制定，經推動 委員會決議通過後，由縣政府轉呈農委會核定實施。
此三處專區土地利用公約中，也由於營運主體經營理念的不同，而存 在些微差異，其中宜蘭縣三星鄉的土地利用公約，已將「於專區內興建農
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舍或個別農業設施時，願意先經由專區內之推動委員會或定期會議討論通 過後才建置，且經通過興建之農業設施及農舍，要注意周遭環境維護，不 得有影響專區農業生產環境之行為」修改為「加入專區之農地未能完全配 合合作生產者，即終止享有公約賦予之權利不予輔導」；在苗栗縣後龍鄉 於專區土地利用公約中所訂明的權利事項，有使加入專區之農民，如訂定 耕作契約者，將可優先由農會保障共同運銷價格收購；而當產銷班或經營 班，參加農會共同運銷達七成以上者，每班將給予 3 萬元獎勵金。另在台 中縣大安鄉之專區土地利用公約中的權利內容，則有特別訂明參加契作契 約自營經指定之稻穀者，得享有每百台斤市價加補貼，並會依稻米之種類 案品質的情況酌情加價，也會視市場銷售情形酌予增減或中止。其中，只 有三星鄉之專區土地利用公約有載明當加入專區之農地未能完全配合作生 產使用時之規定。
在詳述台灣四種農地集團化利用階段的設置成立辦法與運作規則後，先 就其治理結構中所具規定之共同特徵，或有異於其他階段的特殊規定等，
依照公共秩序之法規命令與私人秩序下的契約規則，分別做概要式的分類 描述，詳見表 3-1 與表 3-2，並做為後續進行各階段規則比較分析之基礎。
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表 3-1 各農地集團化利用階段公共秩序 - 規則內容分類表
農業生產區段 農業生產
專業區 共同經營
產銷班
稻米產銷 專業區
農業經營 專區
法令規範
「農產專業 區之設置標 準及計劃提 審程序」
「農地利用 綜合規劃計 畫」
「農業產銷 班設立輔導 辦法」
「 建 置 稻 米 產 銷 專 業 區 工 作 手冊」
「96 年度推 動 農 業 經 營 專 區 示 範 計 畫」
農地規模
面積 50 公頃 以 上 ( 蔬 菜 面積另計)
區段面積以 200 公頃為 原則
栽培面積 10 公頃以上
單 一 期 作 稻 米 生 產 面積 60 公 頃以上
農 地 面 積 至 少 100 公頃 以上
個別農民參 與資格
具有改善農 業經營、提 高農場收益 意願之農民
土地相毗鄰 或鄰近並有 共同意願之 農民
1. 年 滿 18 歲 2. 土 地 相
毗 連 或 經 營 相 同 產 業 之農民 3. 同 ㄧ 產
業 類 別 以 參 加 一 個 產 銷 班 為 限
由 專 業 區 內 田 區 相 鄰 集 中 之 農 民 自 願 性地加入
由 專 業 區 內 田 區 相 鄰 集 中 之 農 民 自 願性地加入
負責營運之 單位
縣市政府與 當地農民團 體
鄉鎮市區公
所與農會 產銷班
營運主體 1. 農 民 團
體 2. 糧商 3. 兩 者 共
組
營運主體 1. 農民團體 2. 農企業
加入集團之
認定 簽訂班公約 簽訂班公約
簽定 1. 契 作 合
約書 2. 具 結 不
繳 交 公 糧
簽 3 年期之 1. 專區土地 利用公約 2. 契作合約
參與成員 農民 農民 農民 1. 稻農 1. 農民 階
段 規
則 內 容
項 目 農業產銷班
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2. 育苗、加 工 碾 製 業者 3. 行 銷 人
員
2. 由農民所 組成之產 銷班
運作單位 規模
各農產品專 業區各有不 同標準
1. 土 地 利 用 型 20-50 公 頃 為 一 班 2. 設 備 利
用 型 10 公 頃 為 一班
農作類：
1. 毎 班 班 員 10 人 以上 2. 栽 培 面
積 10 公 頃以上
參 與 成 員 應 包 括 上 述 三 類 人 員，合計 50 名以上
由 營 運 主 體 自 行 規 劃 ， 從 而 決 定 專 區之規模
集團利用土 地之方式
1. 按 輪 作 制度 2. 班 內 研
訂計畫
部分生產項目由農民共同 作業
由 專 業 區 規 劃 栽 培 管 理 模 式，並建立 代耕體系
以 共 同 體 概 念 規 模 化 、 多 樣 化 經 營 ， 營 造 集 團化利益
產銷規劃
1. 訂 定 全 年 生 產 出 貨 計 畫，全面 參 加 共 同運銷 2. 與 廠 商
簽 訂 供 銷 契 約，從事 契 約 生 產 3. 實 施 保
證 價 格 收購
依所成立之 共同經營產 銷 班 的 不 同，而有不 同的產銷制 度
由產銷班訂 定班公約載 明業務範圍
1. 依 各 專 業 區 契 作 契 約 栽 培 管 理 2. 創 造 自
有 品 牌 行銷
各 經 營 專 區 採 各 別 之 田 間 標 準 化 作 業 規 範 與 共 同運銷
對私人秩序 內容之規定
1. 共 同 作 業 或 共 同 經 營 項目 2. 違 背 公
約 之 處 罰
共同作業層 次之共同經 營班強調某 些作業項目 共同作業
班公約載明 1. 業 務 範
圍 2. 加入、退
出 與 除 名 之 條 件 3. 權 利 義
1. 農 戶 具 結 同 意 不 繳 交 公糧 2. 需 確 實
輔 導 契 作 農 戶 栽 培 管
1. 需簽訂專 區土地利 用公約與 契作合約 2. 契作價格 由農業主 管機關，
輔導營運
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務 4. 班 費 的
繳 納 與 退還 5. 班 幹 部
的 選 舉 方 式 及 任期 6. 班 公 約
修改、解 散 清 算 程序 7. 召 開 班
會
理，及舉 辦 相 關 教 育 訓 練 與 活 動
主體與農 民議定
區內公共設 施之要求
1. 基 本 生 產 環 境 改善 2. 基 本 農
業 產 銷 設施 3. 由 地 方
政 府 訂 定 辦 法 輔 導 農 民 維 護 與營運。
1. 基 本 生 產 環 境 改善 2. 現 代 化
農 業 產 銷設施 3. 農 村 環
境改善
1. 具 備 稻 米 碾 製 加 工 相 關 之 設 備機具 2. 產 銷 推 廣 中 心 用地 3. 硬 體 空
間 4. 水 源 土
壤 安 全 檢測
由 營 運 主 體 規 劃 設 置 整 合 性 農 業 共 同 和 便 利 設 施
政府補助
1. 區 內 公 共 設 施 之 投 資 可 申 請 50%補助 2. 補 助 每 一 專 業 區 循 環 基金 8 萬 元 3. 某 些 專
區 設 有 自 保 安 定基金
1. 硬 體 設 施
30-50%
之補助 2. 軟 體 設
施 給 予 必 要 協 助
依年度施政 重點訂定補 助項目
1. 協 助 建 立 生 產 履 歷 記 錄 制 度 2. 專 業 技
術 人 才 行 銷 人 才 培 訓 3. 協 助 拓
展 行 銷 4. 年 度 考
評 績 效 績 優 者 有 經 費 補 助 5. 協 助 產
1. 稅的優惠 2. 各項農業 設施及資 材補助 3. 低利長期
貸款 4. 免費產銷
訓練及生 產技術輔 導 5. 產銷軟體
輔導
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銷 履 歷 驗證，建 立 品 質 形象 辦
法
全國十大績 優產銷班評 選
提 升 稻 米 品 質 之 比 賽
舉辦 機關
行政院農委 會
行 政 院 農 委 會 或 營 運主體 獎
勵 規 定
獎 賞
無 無
十大績優產 銷班者：20 萬元 優 良 產 銷 班：5 萬元。
所 生 產 之 稻 穀 全 數 由 營 運 主 體收購。
提 供 生 產 資 材 做 為 獎 勵 性誘因
資料來源：整理自「農產專業區之設置標準及計劃提審程序」、「農地利用 綜合規劃計畫」、「農業產銷班設立輔導辦法」、「建置稻米產銷專業區工作 手冊」、「96 年度推動農業經營專區示範計畫」。
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表 3-2 各農地集團化利用階段私人秩序 - 契約內容分類表
農業生產區段 農業生產
專業區 共同經營
產銷班
稻米產銷專 業區
農業經營 專區 1. 專 區 土
地 利 用 所建立之私 公約
人秩序 班公約 班公約 契作契約
2. 契 作 契 約
成員職權
公共秩序規 定班公約內 容包括 1. 共 同 作
業、共同 生產，使 專 業 化 經營 2. 享 保 證
價 格 權 利 3. 以 共 同
運 銷 方 式 降 低 成本
1. 幹 部 選 舉 罷 免 權 2. 資產、福
利 享 用 權 3. 投 資 及
盈 餘 分 配權 4. 各 經 營
管理、權 利 義 務、組織 章 程 訂 定 變 更、決議 等權利
1. 契 作 稻 米 於 期 間 內 將 由 營 運 主 體 依 一 定 價 格收購 2. 市 價 較
契 作 價 格 高 時，收購 價 格 將 依 實 際 情 形 酌 情調整 3. 農 戶 有
權 研 議 契 作 條 件
1. 擁 有 專 區 內 所 畫 設 之 基 礎 環 境 與 共 同設施 2. 優 先 享
有 專 區 所 有 之 獎 勵 與 補助 3. 參 與 專
區 舉 辦 之 專 業 講 習 和 觀 摩 活 動 4. 農 產 品
以 共 同 品 牌 包 裝行銷
協議項目
據契作契約 實施計劃生 產
( 因 此 階 段 演變為僅呈 現產銷班的 型態，故以 產銷班之班 公約代表此 階段私人秩 序規定)
1. 生 產 期 調 節 分 配 2. 安 全 使
用農藥 3. 安 全 期
1. 契 作 農 戶 不 得 再 與 其 他 糧 商 契 作 相 同 之 品
1. 農 地 從 事 農 業 活 動 不 能荒廢 2. 於 出 租
出 售 農業產銷班
項 目 階
段 契
約 內 容
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採收 4. 採 收 分
配 量 與 時間 5. 確 保 優
良 品 質 與 供 應 量 6. 共 同 積
立 班 基 金
種 2. 契 作 稻
穀 不 得 再 繳 交 公糧 3. 按 規 定
栽 培 耕 作 4. 不 得 倒
伏、發芽 5. 不 得 使
用 禁 藥 及 未 推 薦用藥
前，願意 優 先 專 區 內 其 他 農 民 購租 3. 欲 於 專
區 內 建 農 舍 或 個 別 農 業 設 施 時，先經 委 員 會 通 過 後 才建置 4. 接 受 專
區 所 採 行 之 田 間 標 準 化 作 業 規範，及 參 與 共 同運銷 5. 參 加 專
區 會 議 、 組 訓、促銷 或 觀 摩 交 流 活 動等。
共享資源 無
1. 設 備 購 置 2. 活 動 場
所創設 3. 投 資 事
業 4. 觀 摩 及
公 益 活 動
1. 優 良 秧 苗栽種 2. 肥 料 等
共 同 採 購
1. 整 合 專 區 農 地、農民 資料 2. 基 礎 環
境 與 公 設 之 規 劃改善 3. 行 銷 體
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5. 技 術 人 員聘請
系
激勵方式 無
1. 出 遊 聚 餐 2. 不 定 期
舉 辦 良 質 米 比 賽
契作契約中 無激勵方式 的規定，應 依據稻米產 銷專業區內 各班之班公 約規定
1. 訂 定 契 作 契 約 者，優先 保 價 收 購 2. 以 產 銷
班 形 式 加 入 者，提供 獎勵金 3. 產 銷 班
參加達 7 成 以 上 者，給予 3 萬元獎 勵金(後 龍) 4. 參 加 契
作 得 享 加 價 補 貼 ( 大 安) 資料來源：本研究整理
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第三節 農地集團化利用之執行機制 ㄧ、農業生產專業區
台灣省政府於民國 64 年公告「農產專業區之設置標準及計劃提審程 序」，由於當時該農業發展計畫之目的，是要促進農業生產之地區集中化，
為使農業生產成為有計畫產、製、儲、銷的產業，故有由政府公佈此計劃 程序，首先將台灣地區劃分為蘭陽農作區、北部農作區、中部農作區、嘉 南輪作農作區、高屏農作區、東台灣農作區，與澎湖農作區等七個區域，
並規劃各區域作物類別及栽培型態，故可得知農業生產專業區的設置步 驟，首先係由中央農業主管機關視國內外市場之需要後，選定發展潛力高 之農產品規劃專業區，從事計畫生產，再由地方農業機關在該選定地點，
組織農民，依此設置標準及提審程序擬定發展計畫，層報中央農業主管機 關核定後實施，並由中央農業主管機關根據專業區發展之需要，予以各項 經費補助。
該項計劃係由縣市政府協調有關農業機關、農民團體後，負責研提。
而專業區之設置計畫，則酌視作物情形，由縣市政府或當地農民團體負責 執行，並由當地鄉鎮公所、農民團體及農業試驗改良場所等協助執行；重 要工程若縣市政府無法執行者，得由省級機關代為承辦；農用品及農產品 之運銷工作則應盡量交由當地農民團體負責辦理。農業生產專業區經核准 設置後，區內農民得依法享受各種權利。惟當發生經濟環境變遷或發生其 他重大變動事項，或經縣(市)政府主動申請且經核准者，得申請變更設置；
而當計畫核定二個月後，無特殊原因仍未付之實施、專業區內公共設施維 護不當或不照規定使用情節重大、或未認真執行計畫工作及其他重大違反 計畫目標，則會由中央主管機關命令撤銷。
專業區之農民則必須按輪作制度，或由經營體系自行組織工作班隊、
於互相選出班隊長等幹部組成執行小組後，研訂經全體班員認可後共同推 行之業務工作計畫及執行步驟作業，並由該執行小組所選出之總負責人，
督促班內各班隊農民按照既定計畫推動各項工作。專業區所組織之班、隊 數及規模，視個別產品種類及經營環境自行決定。於專業區內之農民組織 及活動，係由地方農民團體負責輔導，並由地方政府機構負責監督指導；
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對跨鄉鎮及跨縣市之專業區則由上級主管機關負責執行工作。另關於對專 業區之監督考核工作，則係由省級機關按照擬訂工作進度負責。
二、農地利用綜合規劃之共同經營產銷班
(一)共同經營產銷班
台灣省農林廳(1999,p.4)於農地利用綜合計畫之成果報告中指出，此 規劃係掌握農地環境特性，考慮地方需要及農民意願，由基層農民與基層 農政單位共同執行；主要希望能藉由基層農業單位研擬發展計畫，報由中 央主管機關輔導執行，使能從規劃、計劃至執行皆得以充分配合，建立由 下而上之農業輔導體系。規劃工作是以鄉鎮公所與農會為基礎單位，將轄 區範圍內農業環境相近、發展潛力相同、利用目標一致之地區，劃分為相 同的「農業生產區段」；而實際的運作，在中央係由行政院農委會負責策劃 與指導，並由省政府農林廳、縣政府及鄉鎮公所共同執行；在地方則會與 當地農業機構如水利會、農會、農業產銷合作社、重要核心農家等溝通，
以利充分反映地方意見，使實際需求能和政策相互配合，並由鄉鎮農會所 設立之區段農業發展協進會，與鄉鎮公所所成立之推行小組，協助組織區 段內，合於規劃發展目標與經營種類之農民成立共同經營班，輔導共同經 營班能針對消費者需求及市場導向，擬定生產計劃與排程，規範標準化作 業流程，並設置現代化產銷設施以改善基本生產環境，提升農產品品質、
樹立起共同經營班之品牌信譽等集團化利益。
(二)農業產銷班
行政院農委會於民國 93 年發布施行之「農業產銷班設立輔導辦法」中，
於農業產銷班選定所在地之農會、漁會、農業合作社、相關產業團體、公 所及其他經直轄市或縣(市)主管機關核准之機關(構)或團體之一，為輔導 單位後，由輔導單位協助產銷班向直轄市或縣(市)主管機關申請登記；而 關於農業產銷班運作的執行內容規定概述如下：農業產銷班班會對班公約 之變更、班員之除名、班員共同財產之購置或處分、班員共同投資及盈餘 分配、虧損分攤事宜、合併與解散等事項，須經全體班員三分之二以上出 席，及出席人數三分之二以上之決議行之。而直轄市或縣(市)主管機關，
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對已登記農業產銷班每兩年辦理一次之評鑑，包括基本組織運作、組織功 能運用與績效、經營管理績效及政策配合度等項目，係依照先由輔導單位 主辦初評，再由直轄市或縣(市)主管機關，邀請相關之農業試驗研究機構、
有關機關(構)或團體等組成評鑑小組共同審查之複評，所組成的兩階段步 驟方式辦理。此評鑑成績總分為一百二十分，若產銷班列冊登記滿六個月 以上卻未參加評鑑，其評鑑成績視同零分；連續二次未達六十分者，由直 轄市或縣(市)主管機關予以註銷登記。
以台中縣霧峰鄉稻米產銷班第三班之籌設為例，係經向所在地之農會 或農業合作社呈報，再轉呈向直轄市或縣(市)政府登記後，由所屬之農會 或農業合作社派員指導召開班會，並通過組織章程；此組織章程於該產銷 班成立時，需經全體班員三分之二以上贊成通過，呈報有關單位或上級單 位後開始實施，若有修改必要時，得經全體班員三分之二以上贊成通過後 修改。章程中除有對當班員違反班員公約約定之ㄧ，經班幹部會議全數通 過後，初犯者得予警告並罰款入帳班基金，再犯者即予停止班員權益一年，
連續犯規者將取消班員資格，永久除名等之規定外，更有對當班員於比賽 違反規則時，經由班員糾正屢勸不聽者，可由班長提出議處喪失參賽資格 及本班班員資格，與於不克參與班會議，卻未向幹部請假連續達三次以上 時，將因班幹部會議全數通過而喪失班員資格等的罰則。而班內不定期所 舉辦之良質米比賽，係由該班幹部組成良質米比賽評議委員會，評鑑各班 員對稻米栽培管理之良窳，並對各得獎班員提供固定金額之獎金或獎品，
以作為各組班員對稻米栽培管理重視的獎勵。
於該班班公約中則係詳細規定，當班員違反前述之需遵守稻米生產期 之調節分配、稻米安全使用農藥與安全期採收、遵守稻米採收分配量與時 間、確保稻米優良品質與供應量，或共同積立班基金等義務之ㄧ時，係經 由班幹部全數通過後，對初犯者予以警告並罰款新台幣五千元入帳班基 金、對再犯者即予停止班員權益一年、若為連續犯規者，將取消班員資格，
永久除名。
三、稻米產銷專業區
在行政院農委會所發佈之「建置稻米產銷專業區工作手冊」中，關於
