第一節　 波蘭金融自由化的政治背景

第二章 波蘭金融自由化的政治經濟分析　

　 金融自由化有賴於總體經濟穩定，總體經濟穩定繫於政府能否控制貨幣擴 張；而國營企業、國營銀行、資本市場與貨幣市場是金融自由化政策的對象。因 此本章分成六節。第一節介紹波蘭金融自由化的政治背景。第二節分析總體經濟 與貨幣穩定。第三節討論國營企業的金融重建與私有化。第四節回顧國營銀行的 金融重建與私有化。第五節是討論中央銀行、資本市場與貨幣市場。第六節為結 論。　 　

第一節　 波蘭金融自由化的政治背景

　

　 波蘭是雙首長制國家，總統由選民直接選出，總理由國會選出，總統有外交、

軍事權，總理有經濟與內政等權。國會分成眾議院與參議院。本節將介紹圓桌會 議與1989 年國會大選、1990 年總統大選與 1991、1993 年國會大選、1995 年總 統大選與1997 年國會大選。

圓桌會議與 1989 年國會大選。

從七零年代開始，波蘭持續遭受通 貨膨脹問題困擾，共黨政府也曾多次嘗試放寬物價管制，卻徒勞無功。在產出下 滑的情況，政府仍執意提高物價，以致於在1988 年 4 月至 9 月間，爆發歷來最 大規模的罷工，Solidarity (團結工聯)重新組織起來，西方國家也聲援罷工行動，

對執政的波蘭統一工人黨¹及其附庸黨²造成莫大壓力，最後當局宣布將與社會各 界(包含Solidarity)舉行圓桌會議(Round Table Meeting)，在政府不斷進行協商後，

罷工朝逐漸平息。但政府拖延召開圓桌會議，於是Lech Walesa等意見領袖發起公 民委員會(Citizen Commission)，與波共政府分庭抗禮。為了因應外界變局，波蘭 統一工人黨召開第十屆十中全會，會中恢復Solidarity合法地位、政治多元化與工 會多元化等決議。　

1989 年 2 月 6 日至 4 月 5 日，波共政府與社會各界舉行圓桌會議，會中通過 放棄一黨專政、三權分立、總統制、兩院制等重大變革，同年4 月 7 日，國會通 過了修憲案、眾議院選舉法、參議院選舉法、個體農民法和工會法修正案等6 項法案。將圓桌會議協議化為法律。圓桌會議開啟了日後的政治變動，對波蘭的 政治及經濟改革影響相當深遠。　 　 　

1989 年 4 月通過修憲案，增設參議院。圓桌會議決議將眾議院 460 席保留 299 席給波蘭統一工人黨及其附庸黨：統一農民黨、民主黨，其餘161 席開放 Solidarity 與無黨籍人士競爭。6 月時 Solidarity 拿下眾議院 161 席，參議院 99 席，國會於 同年7 月選出 Wojciech Jaruzalski 擔任總統(1989.9.29-1991.1.3)。

波蘭共產黨的慘敗，使其附庸黨統一農民黨與民主黨轉而跟Solidarity 結盟，

同年 8 月 24 日 Solidarity 的 Tadeusz Mazowiecki 出任總理

(1989.9.29-1991.1.3)，組成以 Solidarity 為主之內閣，成為 40 年來東歐地區第一 個非共政府。波共於 1990 年 1 月 30 日宣佈解散，改組為社會民主黨，和部 分左派小黨合組為民主左派聯盟(Alliance of Democratic Left, SLD)，統一農民黨 則改稱波蘭農民黨(PSL)。　 　

1 波蘭共產黨，Polish United Worker’s Party (PZPR).

2 包括統一農民黨United Peasant Party (ZSL)、民主黨Democratic Party (SD)。

表2-1：波蘭半自由國會選舉結果(1989 年)　 　

政黨 眾議院 參議院

統一工人黨(PZPR) 173 0

統一農民黨(ZSL) 76 0

民主黨(SD) 27 0

天主教團體(UChs、PAX、RZKS) 23 0 團結工聯(Solidarity) 161 99

無黨籍 0 1

總計 460 100

資料來源：周志杰，1995：64。

1990 年總統大選與 1991、1993 年國會

³

大選。

1990 年中在 Solidarity的壓力下，9 月 29 日國會通過修憲案，將總統改為全國公民直選，當 日Wojciech Jaruzalski總統(1989.7.19-1990.9.29)下台。同年隨即舉行的總統大選共 有六人⁴角逐，第二輪選舉由Lech Walesa勝出，當選總統。　

Walesa 總統就職後，任命 Jan Krysztof Bielecki 當任總理(1991.1.4-1991.12.5)，

為了執行經改方案與修憲工程，輿論普遍支持由民意決定新國會(周志杰，1995：

70)。於是政府在 1991 年 10 月進行國會大選，選舉結果有 29 個政黨取得眾議院 席次，其中左派斬獲138 席，中間派拿下 111 席，右派當選 174 席，其他政黨有 44 席。　 　

1991 年國會大選讓Solidarity派議員組成的公民議會團 (OKP)裂解⁵成Free

3 波蘭是兩院制國家，有參議院跟眾議院，法案的制定皆出自於眾議院，故本文中的國會是指眾 議院。　

4 Solidarity的領袖Lech Walesa、T.Mazowiecki總理、波蘭裔加拿大富商Stanislaw Tyminski、波蘭 共產黨眾議院領袖Wlodzimierz Cimoszewicz、PSL領袖Roman Bartoszcze、波蘭獨立聯盟(KPN) 領袖Leszek Moczulski。　

5 Solidarity內部包含工人、農民、知識份子與教會人士，政治光譜分成自由主義者、民族主義者、

基督教民主派及社會民主派，在對抗共黨政府時，尚能因共同目標掩蓋彼此間的差異，等共黨政 府倒台後，差異浮出檯面，最後走向分裂，1989 年時，Solidarity分成社會民族主義色彩的公民 議會團、中間溫和派的Mazowiecki政府與由Walesa領導之工會路線的工會行政部門(周志杰，

Democratic Council(KLD)、Agrarian Alliance(PL)、Democratic Alliance(UD)、Center Alliance(PC)等四個政黨。Solidarity贏得 1989 年國會大選後，組成七黨聯合政府。

Solidarity政府外則有國會三足頂立，內受黨紀不強，略佔優勢的右派政黨，內部 常因利益或意見不同，出現許多衝突導致不斷分裂，所以政府施政難獲得立法當 局支持，因此國會屢次與Walesa總統爭奪決策權與修憲主導權(周志杰，1995：

75)，內閣極不穩定，光 1991 至 1993 的兩年間，就更迭了四任內閣，平均任期 僅八個月。　

而Hanna Suchocka 政府(1992.7.8-1993.10.25)遭到 Solidarity 成員黨以不信任案 倒閣後，讓Walesa 總統決心解散國會重新選舉。有鑑於 1991 年國會選舉後，國 會政黨過多，嚴重影響議事效率，於是政府修改選舉法，規定政黨得票需過5%

門檻、政黨聯盟要過8%門檻，方能分配國會議席，此舉讓國會政黨減少為七個(請 參見表2-2)。　

1993 年的國會選舉時，由於右派政黨分裂與經改痛苦經驗發酵，讓 SLD 囊括 171 席，PSL 拿下 132 席，左派取得國會絕對多數(344 席，74.78%的席次)；Walesa 總統所屬的右派遭遇前所未有的挫敗，右派僅UD 贏得 74 席 (16.09%的席次)，

Center Alliance(PC)、Free Democratic Council 都未過政黨門檻，沒有獲得席次，

右派完全無法與左派抗衡。左派大勝讓Walesa 總統成了沒有國會奧援的跛腳總 統，譬如國會將激進經改政策以漸進經改政策代替之。隨即左派國會選出 Waldemar Pawlak 擔任總理(1993.10.25-1995.2.27)，開始著手制訂『波蘭戰略』

(Poland Strategic)(1994~1997 年)，實施宏觀經濟和漸進自由化與私有化，改革從

「沒有療法的休克，轉變為沒有休克的療法」。這段期間內(1994-1997)，國民生 產毛額增加超過28﹪，通貨膨脹下降 24﹪，失業率減少 6﹪，儲蓄增加有利國 內資本形成，財政赤字減少到國民生產毛額的2﹪(楊燁，2000：34)，總體經濟

1996：81、82)。　 　

已告穩定。　

　 1995 年總統大選與 1997 年國會大選。

1995 年總統大選，右派 分裂如昔，1995 年總統大選左派候選人Alexander Kwasniewski獲得農村地區支持 以些微差距擊敗現任總統Walesa，當選總統，左派掌握總統與國會。左派執政不 代表改革後退，而是由激進轉換為漸進，減少改革帶來的痛苦⁶。　

接連失去國會和總統的右派各黨決定捐棄前嫌。1996 年時在Solidarity領袖 Marian Krzaklewski號召下，數十個右派小黨重新組織為團結工聯選舉行動黨 (Solidarity Electoral Action Party, AWS )，結束長達六年右派分裂(1990-1966)，波 蘭政壇形成以SLD為首的左派和以AWS為主的右派兩大陣營，AWS於1997 年一 舉取得國會多數(58.57%的席次)，由Jerzy Buzek擔任總理(1997.9-2001.10.19)，開 啟為期四年的左派總統，右派政府和國會階段。2001 年國會大選後，左派的SLD 與UP⁷組成聯合政府，由Leszek Miller出任總理(2001.10.19-2004.5.2)。1997 年 9 月以後，波蘭內閣平均任期為三年半，較諸於前面幾任總理的短暫任期，顯示政 局逐漸穩定。　 　 　

6 左派政府上台後，持續推動經濟改革，與右派不同的是經改速度慢了許多，因為波蘭需要外國 資金援助，左派政府沒有太多的選項(J. William Derleth, 2000:294)。

7 Union of Labor.

表2-2：波蘭歷屆國會大選結果(1991、1993、1997)　 　

政黨或選舉聯盟 得票率 席次

西元 1991 1993 1997 1991 1993 1997

左派 28.3％ 45.5％ 34.4％

138 344 191

SLD⁸ 12.0％ 20.4％ 27.1％ 60 171 164 Union of Labor(UP) ^{2.1％ 7.3％ －} 4 41 －

PSL⁹ 8.7％ 15.4％ 7.3％ 50 132 27

Agrarian Alliance(PL) ^{5.5％ 2.4％ －} 28 － －

中間派 19％ 24.6％ 　0％

111 42 0

Poland Impendency (^{KPN) 7.5％ 5.8％ －} 51 22 － Pro Reform ^{－ 5.4％ －} － 16 － Germany Minority ^{1.7％ .7％ －} 7 4 － Catholic Election ^{9.8％ 6.4％ －} 53 － －

右派 33.6％ 23.9％ 47.2％

174 74 270

NSZZ Solidarity¹⁰ 5.1％ 4.9％ 33.8％ 27 － 210 Union of Liberty(UW)¹¹ － － 13.4％ － － 60 Democratic Alliance(UD)¹² 12.3％ 10.6％ － 62 74 －

Free Democratic Council¹³ 7.5％ 4.0％ － 37 － －

Center Alliance(PC)¹⁴ 8.7％ 4.4％ － 44 － － 其他政黨 19.1％ 6％ 18.4％

44

－ －

總計 100％ 100％ 100％ 467 460 461

投票率 43％ 52％ 48％ 43％ 52％ 48％

　資料來源：J. William Derleth, 2000:296. 　 　 　

8 民主左派聯盟(Alliance of Democratic Left)。　 　 　

9 波蘭農民黨。　 　

10 團結工聯，1996 年後與眾多小黨重組為團結工聯選舉聯盟(Solidarity Electoral Action Party, AWS )。 　 　 　

11 1993 年 9 月，Democratic Alliance與Free Democratic Council合組以Leszek Balcerowicz為領袖的 自由聯盟Union of Liberty(UW)。

12 由Mazowiecki總理支持者成立的民主聯盟，贊成擴大國家干預幅度、支持激進經濟改革。　

13 由Bielecki總理成立的自由民主大會，傾向自由放任的經濟制度。　

14 向來擁護Walesa總統的中央聯盟。　 　

第二節 總體經濟與貨幣穩定化措施　 　

後社會主義國家長期壓抑物價，是經濟問題的主因，往往在改革初期會先行 放開物價，隨著物價自由化之後，將帶來通貨膨脹。通膨對於後社會主義國家是 一把雙面刃，固然會減輕貨幣窖藏¹⁵和舊有債務¹⁶；也會導致利率因通膨調高，

但又不及通膨率，形成負的實質利率和幣值波動、外資投資意願下降、信貸擴張

17、企業估價困難¹⁸等問題。　

因此，消除通貨膨脹是經濟復甦、金融改革和金融自由化的先決條件。本節將 討論波蘭的經濟自由化、經濟穩定化與貨幣改革方案。 　

經濟自由化。

國家對價格、外貿與外匯的解除管制(deregulation)，統 稱為經濟自由化。故經濟自由化包含物價、外貿與匯率三個層面。　 　

物價。共黨政府管制多項物價，造成通貨膨脹問題，共黨政府雖多次解制部 分物價，卻未見成效。1989 年後Solidarity上台後，實施Balcerowicz穩定化方案，

捨棄部分物價自由化改採全面物價自由化。1990 年 1 月時，87﹪的物價達成自 由化，自由化後的物價飛漲，到後來出現惡性通膨。通貨膨脹率由1989 年的 251.1

％躍升到1990 年的 585.8％，成長逾兩倍餘。出現前所未見的通膨率，經濟穩定 大受威脅。因此政府緊縮貨幣政策，凍結工資增長¹⁹、提升名目利率，預防通膨

15 Monetary Overhang：統制經濟下，人民不易購買到商品，因此將工資存到銀行中，長久下來積 累大量貨幣。　

16 因為幣值貶值的關係，而貨幣窖藏和債務都是既定的，相較之下，帳面數字縮水了。　

17 國營企業與農業部門面對原物料價格攀升，營運困難，將要求國營銀行擴張信貸。

18 企業估價是私有化前的準備工作。　

19 Mieczyslaw Rakowski政府讓工資平均下降 16%。　

再度升高。並在1990 年 7 月通過壟斷法(Law on Monopolistic Practice)並設立反 壟斷部(the Anti-Monopoly Office，AMO)，遏止物資的壟斷。另外，國營企業飽 受原物料價格提高的成本壓力，透過國會要求央行(波蘭國家銀行，National Bank of Poland)提供更多信貸，此時央行已無信貸及儲蓄等商業機制，可以專心維護 信貸和貨幣緊縮政策，捍衛幣值與匯率穩定。　

　 外貿。1952 年憲法賦予政府外貿壟斷權，並將對外貿易分成第一區(area 1) 和第二區(area 2)^，前者是經濟互助委員會²⁰(COMECON，以下簡稱經互會)的內 部貿易，以盧布交易、採取配額制與固定價格，第二區則用硬通貨(hard currency) 和西方世界進行貿易(Michalek, Jan Jakub, 1993:112)。1987 年底，波共開始鬆綁 外貿，1988 年外國投資法(Foreign Investment Law)持續放寬管制、鼓勵吸收外 資、鬆綁外貿物價，另一方面，央行照樣管制外匯，國營貿易公司繼續壟斷對外 貿易。由四家外匯指定銀行(Bank Rozwoju、BH SA、外幣儲蓄銀行、波蘭國家 銀行)負責進口費用、出口外匯。根據統計，當年國營部門貿易額佔總進口的 84%、總出口的 91%(Michalek, Jan Jakub, 1993:115)，貿易配額要到 1990 年才結 束，大多數的關稅及非關稅障礙於1990 年 9 月撤除，結束政府壟斷外貿的時代。

　 外貿自由化帶來貿易活絡的好處。1992 年時，進口增加六倍、出口提升三倍 (Michalek, Jan Jakub, 1993:120)，但 Tadeusz Mazowiecki 總理卻因改革而失去支 持，在總統大選落敗。　 　

20 經濟互助委員會是冷戰爆發後，蘇聯為加強對東歐國家的控制，鞏固社會主義國家間的團結，

在1949 年成立的經濟組織，擁有豐沛燃料、原材料的蘇聯在經互會體制內處於支配、主導地位，

其他成員國因產品的性能、標準化等差異，難為世界市場接受處於被動地位。從經互會的活動情 況看，其他國家的經濟是圍繞蘇聯經濟而運作的：各國在原材料、能源等方面嚴重依賴蘇聯，生 產結構和部分產品也以蘇聯市場為導向。這就使這些國家的經濟發展要適應蘇聯的需要。其自主 權和靈活性受到很大的制約。經互會的活動從 1987 年起已經明顯減少，成員國之間的換貨額逐 年下降，協調性和共建性專案陷於停頓，各國間的矛盾則日趨表面化。1991 年 6 月 23 日，經互 會九個成員國的代表在布達佩斯簽署了解散議定書，90 天後，經互會正式宣告解散。

(http://www.cass.net.cn/chinese/s24_oys/chinese/Production/USSRjt/00504.htm)、

(http://www.pep.com.cn/200403/ca372059.htm)。

匯率。外貿自由化可讓匯率政策更加貼近市場(Michalek, Jan Jakub,

1993:113-114)。波蘭自 1987 年起嘗試開放外匯買賣，由外匯銀行(Bank Handlowy w Warszawie SA)、外幣儲蓄銀行及出口發展銀行(Bank Rozwoju Eksportu SA)擔 任外匯指定銀行，1989 年 2 月 15 日通過外匯法，廢止政府壟斷外匯( Elzbieta Chrabonszczewska,1994:32 )，開放國內經常帳自由兌換與固定匯率。1989 年 3 月15 日創立外匯市場，外匯交易所(exchange office)紛紛成立。Zloty(波蘭貨幣 名)在 1989 年底大幅貶值，使匯率貼近市場(9,500Zloty 兌一美元)，固定匯率有 助於充當穩定經濟的制約，減少通膨壓力。1990 年初至 1991 年 5 月為對美金 的固定匯率制，1991 年，零售物價上升 1/4，導致外匯外流，1991 年 5 月出口 商遊說團體對政府施壓要求貨幣貶值，結果是貶值17%(11,000Zloty 兌 1 美元)。

為避免再度出現這種情形，從1991 年 6 月到 2000 年 3 月採用一籃子貨幣政策，

2000 年 4 月後則改採浮動匯率制。　

　經濟穩定化。

經濟自由化後帶來通貨膨脹問題。共黨執政時期，曾多次 治理通膨問題卻無功而返；Solidarity 執政後，成功解決惡性通膨。因此本段將 比較1982 年的物價改革、1987-8 年波共政府的物價與所得方案

(1987.11-1988.10)、Rakowski 政府改革(1988.11-1989.9)與 1990 年 Solidarity 政府 的Balcerowicz 穩定化方案(1989.10-1990.11)改革內容與成敗之因。

　

1982 年物價改革。共黨執政後實施社會物價制，也就是將物價壓到低於市

價，其範圍遍及食品、農產品、肥料、能源、運輸與房租，長期下來物價增長速 度低於工資增長速度，需求大於供給，引發民生短缺問題，且外資銳減，政府為 了解決問題，曾於1970、1976、1982 年進行物價改革²¹，冀望透過物價調升來

21 波蘭的通貨膨脹可以追溯到 1970 年代，其因在物價增長一直低於工資增長，到了 80 年代，

修正經濟體系，都以失敗收尾。並於1983 年中至 1985 年及 1987 年設置國企信 貸設上限，不利於國企生產。在政府持續融通工資下，通貨膨脹依舊。　 　

　 物價與所得方案²²

(1987.11-1988.10)。1987 年 10 月Messner政府

(1987.11-1988.10)任命副總理兼國家計劃委員會主席Sadowski擔當改革重任，重 整物價長期扭曲問題。政府原先規劃以公民投票方式來賦予物價調整政策正當 性，但未能過半數。政府於是將改革範圍縮小，變成1988 年的物價與所得方案，

只鎖定食品、能源、菸草部分物價做調整，並配合抑制工資及加稅²³多管齊下，

工人階級要承受物價升高和工資上限雙重痛苦，加上共黨政府支持度不高，各 地工廠罷工、示威不斷、朝野對抗越演越烈。當局迫於工人壓力，只好恢復國 營部門的補貼款制度，使一切又回到起點。1988 年 5 月，國會因應物品短缺情 況加劇而授與政府緊急權力，允許以行政手段干預物資調配並要求國企加強內 銷，化解物資不足，卻造成外銷下滑效應，硬通貨減少，財政收支惡化，國家 陷於連串經濟危機中，最後Messner政府下台，同年 8 月由Mieczyslaw Rakowski 政府(1988.11-1989.9)接替。　 　

Mieczyslaw Rakowski政府改革(1988.11-1989.9)。Rakowski政府

(1988.11-1989.9)一上任就通過三項經濟法案：私部門經濟法、外資法與新銀行 法。1989 年 3 月開放國內外匯買賣，開始小部份國企私有化。1989 年 8 月取 消食物類的補貼款，制度面改革超越歷任政府，卻未能控制貨幣擴張。而食物 短缺嚴重，物價居高不下、實質利率為負²⁴、產出下滑、高估官方匯率、稅收 不足²⁵等讓財政更加惡化，光1989 年前九個月的政府赤字就超過 10﹪的國民 生產毛額，這些赤字必須仰賴央行融資，加上國民不願持有一直貶值的Zloty

基於圓桌會議通過的工資指數協議和國家貼補農業部門，讓貨幣流通量大增，加劇原先的通貨膨 脹情勢。

22 Price and Income Operation.

23 另外次要目標是創立商銀體系、政府再造、減少計劃幅度與開放貿易。

24 負的實質利率，表示通貨膨脹率超過存款利率，如此一來，國民沒有存款的誘因，貸款也因 實質利率為負，要還的款比借出去的還少。

25 1993 時，欠稅額為 4.6%國民生產毛額(Maria Vyshnya, 1999:20)。　 　

的心理，通貨替代(Currency Substitution)情況日益普遍，據統計 1988 年的美元 存款已超過國內存款總額的2/3(Branko Milanovic, 1992:518)，1989 年後物價波 動大，民眾對Zloty信心不足，較願意持有美金，逾半銀行存款為美金存款。制 度鬆綁後經濟卻惡化的原因是，朝野在圓桌會議(Round Table talks)²⁶達成工資 指數協議後，將調升國內八成工資，對於一個民意基礎不及Solidarity的政府，

要收回工資調升協議，勢必面臨極大政治風險，另外政府仍施行之前實行過的 相對物價自由化，部分物價(電力、熱能、燃料、食品)價格突然暴漲，部分物 價維持不動，這種部分自由化在Messner政府就被證明失敗，於是通膨問題一發 不可收拾(洪美蘭，2002：78)。　 　 　 　 　

　 Balcerowicz穩定化方案(1989.10-1990.11)。繼任的Tadeusz Mazowiecki政府面 臨Rakowski政府遺留的惡性通貨膨脹問題，有鑒於以往政策成效不佳，在國際與 社會壓力下，毅然決然於 1990 年 10 月宣佈緊急政策－Balcerowicz穩定化方案

27，兼顧經濟自由化與控制通膨兩項目標，冀望在 2-3 年間將波蘭導入市場經濟 體制。

Balcerowicz穩定化方案係以財政部長Leszek Balcerowicz為首推動，有兩項主 軸：固定匯率²⁸ (1 美元換 9,500Zloty)與所得²⁹政策，預計將補貼款減為5﹪的國 民生產毛額³⁰，赤字控制在1﹪的國民生產毛額³¹。一方面解除價格、外貿與匯率 管制，另一方面緊縮財政支出、貨幣擴張、抑制工資，實質利率從1990 年 3 月 開始轉正(Branko Milanovic, 1992:521-523)。物價與所得方案遭遇反抑制工資罷工 與未能掌控央行信貸政策兩項阻礙，而Balcerowicz方案施行之初，貨幣窖藏被惡

26，1980 年代後半期，沈寂數年的團結工聯勢力重現，波蘭民主化運動領先東歐各國，迫使共 黨政府於 1989 年 4 月與教會及團結工聯等團體舉行針對工會、經濟與政治等議題的圓桌會 議，同年五月波政府同意給予團結工聯合法地位，並參加六月舉行之大選，結果團結工聯贏得空 出之眾議院全部 161 席及新設立參議院 100 席中之 99 席。

(http://www.boca.gov.tw/~boca3007/trav/poland.htm)　

27 Balcerowicz穩定化方案與共黨執政的經改最大的不同在於取消國家介入和行政協調，改抓緊財 政、貨幣、所得與匯率政策(Zbigniew Polanski, 1992:108-109)。

28 波蘭讓官方匯率貶到市場水準，接著西方各國提供 10 億美元做穩定Zloty基金。

29 使用指數型工資法案(under-indexing enterprise’s wage bill)鼓勵國企用差異性工資來刺激生產

30 1988 年為 15﹪國民生產毛額，1989 年為 12﹪國民生產毛額。

31 1989 年財政赤字為 7﹪國民生產毛額。

性通膨消除³²，社會又容忍財政緊縮與貨幣政策所帶來的失業³³、外有西方提供 10 億美元作貨幣穩定之用、官方匯率貶值，且全面控制貨幣擴張和經濟自由化，

種下成功之因。從實質數據來看更發現穩定方案成效斐然，1990 年 8 月時月通 膨率降至2﹪，實質工資下降 36﹪(同年 8 月)，貨幣替代逐漸減少³⁴，財政轉虧 為盈。但隨著改革持續，一些制度缺陷開始暴露，例如產權不明確、利率太高造 成投資意願低落。尤其當工人感受到失業、工資減少的痛苦，不滿加深，罷工更 時有所聞，造成穩定化方案支持度由1989 年 10 月的 45﹪下滑到 1991 年 10 月 的20﹪，反對者由 1989 年 10 月的 10﹪上升到 1991 年 10 月的 40﹪(Stanislaw Gomulka,1994:91)。Mazowiecki政府因總統大選在即，需要爭取工人選票，所以 放寬貨幣政策，增加國營部門的信貸和工資，1990 年 7 月放鬆工資限制³⁵。但 Tadeusz Mazowiecki仍於 1990 年 11 月敗選，由深獲工人支持的的Walesa獲勝。

2.1 2.3 10.1 5.5

11.8 7.3 19.914.9

32.227.9 25.2 60.2 35.3

251.1 585.8

70.3 43

0 100 200 300 400 500 600 700

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

西元 通

貨 膨 脹 率

圖2-1：波蘭歷年通膨率(1987－2003)

資料來源：http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2002/02/data/pcpi_a.csv　

32 惡性通膨帶來的貨幣貶值，讓貨幣窖藏縮水。　

33 1990 年有 120 萬人失業。

34 通貨膨脹會降低國民對本國貨幣的信心 (Rautava, Jouko, 1999:11)，通貨替代率也會升高，如 1989 年 12 月外幣存款(主要是美金)占總存款 64﹪。1990 年 42﹪、1993 年 51％、1997 年 25％。

35 並未修改指數型工資法案，而是取消懲罰性稅負，而且僅非壟斷地位與合資公司才能享受。

　 貨幣改革方案。波蘭的貨幣改革方案，分成統一匯率與貨幣自由兌換兩個 層面。波蘭有權決定匯率的單位，在1989 年之前匯率是國家外貿部門，1989 年 後由部長會議、央行、財政部、經濟部共同決定³⁶。回顧1989 年以前，央行專 為國營企業提供信貸，沒有獨立的貨幣政策 (Zbigniew Polanski,1992:103)，加以 官方對外匯買賣進行管制，造成1982 年以後黑市匯率與官方匯率並存(Kolodko, Grzegorz W etc,1992:83)。Tadeusz Mazowiecki、Rakowski政府皆嘗試讓官方匯率 貶值³⁷，以統一全國匯率，但未能成功。直到Balcerowicz穩定化方案開始，加以 國際金融組織協助，政府方能將官方匯率大幅貶值³⁸到8,000 比一美元，官方匯 率貼近市場匯率，全國匯率統一。而貨幣貶值帶來大量外匯盈餘，由1989 的 24 億美金增加到1990 年的 221.4 億美金( Balcerowicz, Ewa, and Andrzej Bratkowski.

2001:9)，挹注了政府財政。1990 年 1 月到 10 月間，央行採盯住美元的固定匯率 制，收到匯率穩定、穩定進口物價、減少通膨預期心理之成效。同年10 月後改 成爬行匯率( crawling peg)。　 　

貨幣自由兌換。1989 年 3 月的新外匯法，開放外幣儲蓄銀行與民營交易所 自由買賣外匯，外匯可以自由流通，1990 年 1 月開放Zloty自由兌換(部分開放 經常帳) (Branko Milanovic, 1992:528) 並建立匯率穩定基金³⁹。1990 年 4 月銀行 可自行決定存放款利率，同年10 月廢除國家對於信貸及存款利率的控制，邁出 金融自由化方向上的重大一步(Ronald W. Anderson and Chantal Kegels,

1998:140)。1994 年 6 月經常帳全面自由兌換，完成貨幣自由兌換。

36 Kicinsky, W., and M. Golik., Exchange Rate Policy and Exchange Reserves. mimeo（National Bank of Poland，1994）

37 Mazowiecki政府從 1989 年 9 月 4 日，1 美金兌換 1,100 茲羅到 1989 年 10 月 16 日，1 美金換 2,100Zloty，Rakowski從 1989 年 10 月，1 美金兌換 1,775Zloty到同年 12 月，1 美金換 5,200Zloty。

38 捷克、波蘭、愛沙尼亞都是在國際貨幣基金支持下，先讓匯率大貶後，在採行固定匯率制，

西方國家也提供10 億美金的穩定基金，協助波蘭穩定幣值。

39 exchange rate stabilization fund.

　從全面壟斷的計畫經濟到自由市場經濟之轉型，需要將壟斷的外貿、匯率、

物價放開，才算邁入市場改革。經濟自由化將帶來通貨膨脹，波共卻無法認 識到開放部分物價自由化、未控制工資增長，會使通膨問題更加嚴重。全面 自由化需要民意的支持與國際的援助，Solidarity 政府挾民氣可用，全面放開 物價、外貿，並大貶匯率、控制工資增長，成功地將通膨由1990 年的 585.8

％降到1991 年的 70.3％，此後逐年降低，可見 Balcerowicz 穩定化方案相當 成功，但經濟改革的痛苦經歷，讓人民棄右擇左。　 　

第三節 國營企業的金融重建與私有化 

　國營企業在共黨時代是經濟核心，掌握大量資源，網絡遍佈全國，由計畫經濟 轉型到市場經濟，國營部門(國營企業與國營銀行)的轉變居於核心地位，經濟穩 定化後，讓經濟組織的調整有了初步基礎。所以本節將先分析國營企業的金融重 建與私有化。　

國營企業的金融重建。

從國營與民營資產消長來看，1987 年時國營部 門(含合作社)資產占總體經濟的 91.4%，雇用 67.6%勞工，生產 81.8%的年產值，

提供國家近九成的歲入⁴⁰，除農業部門外，所有產業皆被國營部門獨占(Wellisz, Stanislaw etc, 1993 :171)。1991 年的Balcerowicz穩定化方案採取緊縮貨幣政策，

讓許多國營企業獲利減少，1991 年經互會的貿易網解體造成另一波衝擊，許多 經營不善的國企紛向國營銀行(以下簡稱國銀)貸款，在過去國銀是國企貸款的主 要來源，國銀內部也習慣放款給國企，往往對國企營運的狀況缺乏評估，或無力 評估。這波國企經營危機進而演變成政治壓力，例如1992 年 6 月時，Waldemar

40 後來國企營收每況愈下以及私有化，連帶著國家財政愈加惡化，因而出現稅收改革。

Pawlak總理(1992.6.6-1992.7.7)要求銀行貸款給國企調薪，以化解罷工。民營銀行 壞帳從1990 年 6 月的 20%上升到 1992 年 6 月的 68%。國營商銀同樣災情慘重，

1991 年底壞帳就有 34.8％(Marek Belka etc,1997:2)，政府面臨財政赤字升高的壓 力。　 　 　 　

波蘭無力處理這麼龐大的壞帳，只好向國際金融機構求援。國際金融機構 開出將壞帳集中、統一處理的條件，但政府否決此項建議，其原因是：(1).匆 促難以成立壞帳處理機構、(2). 單一組織難抵政治壓力，將使壞帳問題週而復 始、(3). 國營銀行壞帳成因相當複雜。波蘭最後採分權方式的企業與銀行金融 重建方案(以下稱金融重建方案)，並設定三項目標：(1).國營商銀金融重建，進 而私有化、(2).國營企業金融重建、(3). 以債股交換⁴¹方式，加速國企私有化 (Balcerowicz, Ewa, and Andrzej Bratkowski. 2001:15)。企業與銀行金融重建方案 交由國會於1993 年 2 月表決，5 月通過。由於國營企業的欠款就是國營銀行的 壞帳，所以筆者將在國營銀行的金融重建討論金融重建方案的成效。

國營企業的私有化(1989-迄今)

。1946 年至 1989 年是波蘭經濟國有 化時期，國營部門成為經濟體系主要成分。波共曾進行多次經濟改革，以調整僵 化的經濟組織，如取消營業許可證，將權力下放到地方廠辦，造成1981 年後工 人議會⁴²的權力越來越大，自1986 年起，共黨時代的官員與幹部藉私有化吞併國 家財產現象日益普遍，引起共黨政府注意。Messner政府的雙軌(dual track)政策逐 漸放寬私部門管制，允許民營企業成立，另一方面在不改變國企產權下，由央行

41 以債換股方式，無助於銀行的流動性問題。將來銀行無力償債，還是要國家介入，造成破壞 硬預算原則(Olivier Blanchard etc. 1993:145-146)。

42 1981 年的國營企業法將國企資產分成發起基金(founder’s capital)和企業基金(enterprise capital) 前者屬國家產權，後者為企業自有，後者得納稅給前者，管理階層和工人議會(worker’s council) 妥協的結果創造出權力共享(power sharing)架構 (Wellisz, Stanislaw etc, 1993: 172)，從 1981 年的 改革始，到共黨政府下台前，工人議會權力仍受限制，1989 年夏季後，政府逐漸弱化，工人議 會權力大漲，逐漸掌握人事任免權，但是工人議會有國企控制權，卻沒有所有權。

對國企融資，並導入市場機制到國企營運體系內。接任的Rakowski政府屬於波共 改革派，任內推行物價自由化，並推行鞏固計劃(consolidation plan)，讓政府可越 過工人議會逕將經營不善的國企轉為合資公司，至1989 年底已有 2000 多家合資 公司。

Tadeusz Mazowiecki 政府時，為因應政府赤字引發的通貨膨脹危機，加速 國營部門私有化，以減緩赤字增長，加以1990 年總統大選時，主張大眾私有化 的Walesa 聲勢頗旺，Mazowiecki 政府為了抗衡 Walesa 的聲勢，政府在 1990 年 7 月通過國營企業私有化法(以下簡稱私有法，Privatization Act)，同時進行大、

小私有化。其中以大規模私有化(Mass Privatization Programme)最著名。

私有化法將私有化分成兩階段，一、國營企業轉換成財政部所有的合資公 司；二、出售財政部持股。有下列四種方式。　 　

(1).大眾私有化。1992 年 8 月通過，共涵蓋 400 家國企，平均雇員 1,000 人，先 進行公司化(Corporatized)，再轉換為合股公司，10%給職工，30%歸財政部，

其餘60%則到新進成立的投資基金，這些基金由外籍經理人運作，並接受私 有化部監督。投資基金股權為全民所有，股份可以交易。　 　 　

(2).部門私有化(sectoral privatization)。此途徑便是直接買賣國企。除價格高低外，

私有化部尚將考量買主的投資計畫和就業保障列入考量。

(3).經由重建達成私有化(privatization through restructuring)。以競標的方式出售國 企重建權，價高者得標，得標者須在一定期間內協助國企金融重建。　

(4).清算(liquidation)，資不抵債、且沒有希望改善的企業，便循此途結束營業。

由於國企私有化牽連眾多利益，特別是工人議會反對國企私有化，因此國會不 必然賦予政府私有化的權力 (Kazimierz Z. Poznanski, 1992:645)。政府多透過行政 措施削弱工人議會的影響力，例如Rakowski 政府使用國營銀行、保險公司及退

休基金進入國營企業的策略，以私有化、合資公司來稀釋共黨官員與幹部的權力 (Kazimierz Z. Poznanski, 1992:647)，這讓工廠幹部、職工相當不滿。1989 年底到 1990 年 8 月政府內部與國會的私有化辯論，爭論私有化股權的分配方法(Olivier Blanchard etc. 1993:123)，最後由 Mazowiecki 政府的職工配股(employee stock)勝 出，這項政策相當受工人階級支持。1989 年 10 月開始的 Balcerowicz 穩定方案 視私有化為市場改革的基石，由政府越過工人議會，財政部直接接管國企，引爆 工人議會激烈抗爭。Bielecki 總理則修正私有化政策，發放可轉換股權的憑證 (vouchers)給成年公民，寄望藉由股權流通加速私有化(Kazimierz Z. Poznanski, 1992:646)。　

由上所述，筆者發現國內利益集團(文官、工廠幹部及勞工)讓私有化愈加複 雜，官僚體系欲透過私有化掌控國營部門，幹部想從中取利，勞工不願下崗，於 是工人議會與國會議員紛紛提出各種勞工自治與職工股權的方法(Wellisz, Stanislaw etc, 1993: 176)，國企的定價高低也是各界爭議焦點。在長達數月討論 後，政府與利益團體才妥協⁴³制訂出1990 年 7 月的私有法。　 　

　因為國企遭到賤賣⁴⁴的消息時有所聞(Wellisz, Stanislaw etc, 1993: 174)，使民 族主義者更加反對國營企業私有化，所以私有法對外資入主有嚴格限制⁴⁵，1991 年底上任的Jan Olszewski政府(1991.12.6-1992.6.4)限制外資參與私有化政策。

Hanna Suchocka(1992.7.8-1993.10.25)的大私有化方案，遭遇反對黨與執政黨內 部批評，讓在國會未過半的七黨聯合政府面臨考驗，1993 年 3 月 18 日，國會 否決此大私有化方案。可見國內利益團體的支持私有化與否⁴⁶有關鍵性的影 響。　 　 　

43 譬如勞工(包括工人議會及管理階級)可投票決定是否要轉換成股份制。　 　

44 由於通膨率高達 586﹪，國企平均只賣到帳面價值的 26﹪(Roman Frydman and Andrzej Rapaczynski, 1994:156)。　 　

45 外資最高只能持有 10%的股權，而且尚需當局特許。　

46 包括支持政府推行緊縮財政與貨幣政策、抑制貨幣增長速度、減少補貼款、忍受產出下滑、

失業率上升、痛苦指數增加，以達到通貨膨脹率的下降、經濟好轉。　

依私有化的企業規模，可分成大型國企⁴⁷私有化與中小型國企⁴⁸私有化。大 型國企是中東歐地區的經濟核心，雇用大量勞工，為國家控制經濟的渠道，也 是私有化最為困難的部分。所謂的困難分成技術與政治兩方面，這些國企市值 大，中東歐資本市場與國內儲蓄太小難以吸收，對外資設限將會阻礙大型國企 私有化。　 　

波蘭的大型企業私有化仿效英國經驗(Barry Gordon & Libby

Rittenberg,1995.)，採取個案式的私有化，沒有一套系統(Robert Donnorummo, 1994:271)。共黨統治後期進行經濟改革，將企業權力由計劃經濟體系移轉給工 人議會(包括工廠管理階層或職工)，所以工人議會宣稱擁有工廠產權，這種現 象在匈牙利、波蘭或俄羅斯都有，捷克和羅馬利亞因為沒有權力移轉，沒有這 種困難。轉型初期，政府運用大眾私有化淡化工人議會的控制權，遭工人與管 理階層抗拒因而延遲。私有化勢必關閉若干國企或減少工作，工人團體將對國 會施加壓力。私有化部與貿易產業部也在爭奪國企私有化主導權，隨後政府將 事權統一到產權轉讓部(Ministry of Ownership Transformation)。

　 中小型國企的規模不大，因此不適合用股份公司制，較適合整廠出售或資產 清算，且共產黨下台前，中小型國企私有化就已經開始，又稱做自發性私有化 (spontaneous privatization)，也就是共黨時代的官員與幹部形成一股壓力，以低 價購買國企入主國企，共黨下台後，波蘭試圖阻止自發性私有化，成效不佳。

直到1990 年 7 月私有法、Bielecki 政府發放私有化憑證後，國企私有化逐漸增 加，民營部門穩定成長(請參見表 2-3)。　

47 所謂大型國企是職工人數在 1,000 人以上的國營企業。　 　 　

48 中型國企為職工數 50-500 人的企業，小型國企則為 50 人以下。　

表2-3：波蘭私部門的成長(1988.12-2000 年底) 雇用(人) 國民生產毛額 1988 年 12 月 120 萬 n.a.

1989 年 12 月 180 萬 n.a.

1991 年底 300 萬 n.a.

1992 年底 n.a. 50%

2000 年 n.a. 69.5%

資料來源：Robert Donnorummo, 1994:269、Olivier Blanchard etc,1993:131.、　

外貿行情與價格研究院，2001：24。

第四節 國營銀行的金融重建與私有化　

　 總體經濟穩定後，舊的壞帳因通貨膨脹而消除。波蘭最初採寬鬆銀行政策，

許多新興銀行為了競爭業務，未謹慎審視放款對象的財務狀況，及國營銀行貸款 評估能力不足，特別是對國營企業的貸款最嚴重，形成新一波的壞帳，故金融重 建迫在眉睫。學者Kate Mortimer 指出金融重建是銀行私有化的必要條件(Kate Mortimer, 1995:109)，國銀金融重建與國企金融重建是一體的兩面，這是因為國 銀的融資對象皆為國企，國銀的壞帳就是國企的債務，所以國企與國銀的金融重 建要同時開始。解決壞帳是私有化的準備工作，而缺乏私有化帶動產權結構改 變，金融自由化會遙遙無期，因為銀行私有化後方能開啟自由競爭的金融市場，

私有化更是決定經改成功與否的關鍵(Roman Frydman and Andrzej Rapaczynski, 1994:13-14)。　

本節回顧轉型前的金融體系(1945-1989)、國營銀行的金融重建－銀行重建

方案(1992-1996.2)、國銀私有化(1991-迄今)、民營銀行與外資銀行。　

　

轉型前的銀行體系(1945-1989)。

共黨執政期間(1945 年至 1989 年)，波蘭為單級銀行體系(monobank)：由波蘭國家銀行(Narodowy Bank Polski，

National Bank of Poland)和數家國營專業銀行與合作銀行構成，沒有商業銀行存 在。波蘭國家銀行就是名義上的中央銀行，但實質上，卻是政府的簿記員

(bookkeeper)，中央政府制定年度經濟計劃後，交由波蘭國家銀行和財政部協商，

待確立年度的生產目標和投資項目後，雙方再擬定協助國營企業達成其生產與投 資目標的信貸政策，直接提撥資金給生產單位，可說毫無貨幣與財政政策自主 性。波蘭國家銀行尚擔負一般商業銀行機能，經營國營部門的放款業務，一九八 零年代晚期，承接大眾存款業務，經手65﹪的銀行部門放款與存款業務，此時，

波蘭國家銀行涵蓋貨幣發行、一般儲蓄、放款(James Essinger, 1994:226)，同時具 備壟斷性商業銀行和中央銀行兩種角色。　

專業銀行與合作銀行。1988 年有五家國營專業銀行、近 1,600 家的合作銀 行。前者只能從事特定領域的，不能跨業經營，同時企業只能與固定銀行往來，

由行政機關來審批貸款，是計劃體制的附屬品；後者為農業部門提供信貸。信貸 政策係由政府統籌計算國企年度信貸額，然後編制經濟計畫，國營銀行依計畫提 供信貸。國銀主要的兩項功能是便利貨幣支付與記帳，此外無任何獨立政策可 言。且銀行存款被視為政策工具，存放款利率由政府決定，而非市場供需。　

　從Messner 政府起，便開始規劃將銀行體系分權化，Rakowski 政府延續此項 政策，直到1989 年 2 月 1 日新銀行法(New Banking Act)實施。此法為轉型前後 金融體系之分水嶺，將央行在各地的分行，轉成立九家區域國營商業銀行(以下 簡稱國營商銀)，承接波蘭國家銀行原先的存款及放款業務，商業銀行的成立象

徵波蘭打破單級銀行體系，邁入兩級銀行體系階段，銀行體系從集權經濟模式 轉變為市場經濟模式。九家國營商銀雖以特定區域為基礎，卻可跨區經營，並 能全權決定貸款利率及對象。九家國營商銀於1991 年轉換成股份制，為私有化 做預備(Balcerowicz, Ewa, and Andrzej Bratkowski. 2001:8)。　

表2-4：波蘭五大國營專業銀行(1945-1989)　

專業銀行 簡史 服務項目

食品經濟銀行

Bank Gospodarki Źywnościowej (Bank for Food Economy, BGŻ)

1975 年成立，由中央儲蓄聯合(Central Union of Savings)及農業銀行(Agriculture Bank)合併而生。商業化之後，財政部擁有 51%的股份，其餘皆為合作銀行的股份。

專責國營及私有 農場、食品加工 業、農村家計部門 的金融服務。

大眾儲蓄銀行

Powszechua Kasa Oszcędnościowej BP

(PKO BP)

1988 年創立，負責承接波蘭國家銀行 的家庭儲蓄帳戶以及40％的分行，1988 年 接手波蘭國家銀行的家庭貸款，是波蘭的 國營儲蓄銀行，並提供由政府補貼的低利 家庭貸款。　

一般大眾存款及 國內建設融資。

外匯銀行

Bank Handlowy w Warszawie SA

1870 年成立，主要提供貿易方面的金 融服務、Zloty 給流動資金及外貿金融的長 期貸款，另有為國營部門提供的海外清 算，與波蘭國家銀行一起管理波蘭的外匯 存底。　

外貿部門。

　 外幣儲蓄銀行　

Bank Polska Kasa Opieki SA (PKO SA)

專責家計部門和民營部門的外幣儲蓄

業務。　 　 一般大眾與私部

門。

　 出口發展銀行　

Bank Rozwoju Eksportu SA (Export Development Bank)

1987 年開始營運，提供外幣給國營外

銷部門。　 　 外銷部門。

※筆者整理。　

　 由表2-4 知道，波蘭專業銀行分成三個系統，一是農業金融方面的食品經濟 銀行、二是儲蓄業務的儲蓄銀行：大眾儲蓄銀行、外幣儲蓄銀行，三是國營企業 領域的外匯銀行和出口發展銀行，以提供外貿所需資金為主。　 　

　 探究轉型前的銀行體系效率低落有三點原因：(1).計劃經濟體制的政治力直接 介入信貸及資源配置所造成的資源錯置(James Essinger, 1994:223)、(2).金融技 術、知識的落後、(3).資本市場(股票市場、證券市場、公債市場)不存在，資金市 場(銀行間市場、貨幣市場)受嚴厲管制，也就是資金流動受到管制，國內大量存 款集中到兩家儲蓄銀行(大眾儲蓄銀行與外幣儲蓄銀行)，規模足以壟斷資金市 場。　

　 國營銀行的金融重建－銀行重建方案

⁴⁹

(1992-1996.2)

¹⁹⁹⁰

年以前的壞帳是國家政策所造成，大部分都集中在工業部門。共黨執政時期，

國營銀行配合政府調節資金，只要計畫編列信貸額度，不論國企財務狀況如何，

國營銀行便依照計畫分配信貸，所以很多信貸後來都變成壞帳。1989 年從央行 分 離 出 的 九 家 國 營 商 銀 ， 連 帶 繼 承 了 這 些 壞 帳(Pierre Siklos and István Ábel ,Thomas D. Willett etc eds,1995:243)，這是國營商銀的壞帳問題起因。

Balcerowicz經濟穩定化方案的貨幣緊縮政策，使許多國營企業流動性不足，更 無力或不願償還信貸，壞帳也就越滾越大。　 　 　

　隨著產業結構的轉變，壞帳的成因也發生變化。1990 年後，新興銀行競逐農 業及家庭部門⁵⁰客戶，缺乏審慎的放款評估，導致壞帳再起(Ronald W. Anderson and Chantal Kegels, 1998: 150-151)。1991 年至 1992 年，銀行業深受壞帳所苦，

部份銀行為了快速打消壞帳，於是從事高投機性、高槓桿的投資行為及財務槓 桿，以謀取鉅額利潤(Tadeusz Łamacz,1995:166)，讓銀行業更加不穩，因此國營 商銀與新興銀行的壞帳問題皆相當嚴峻。　 　

49 Restructuring Proposal.

50 因為國營部門的貸款市場被國營商銀和國營專業銀行所壟斷，所以新興銀行轉向家庭和農業 部門發展貸款市場。　

經濟穩定化政策目標初步達成後，波蘭開始處理國企債務及銀行壞帳問 題，鑑於匈牙利及保加利亞的處理壞帳模式所費不眥(匈牙利評估需花費 2.45 億美金，為其國民生產毛額的8％，保加利亞則預計支出 20 億美金，約為其 25

％的國民生產毛額)(Kalman Mizsei, 1995:76)，所以波蘭尋求世界銀行的資金⁵¹及 技術協助。　 　 　 　 　

壞帳問題是後社會主義國家普遍的問題，各國有其解決壞帳機制，這些機 制可概分為兩類，一是集權途徑(centralized approach)，將所有壞帳移轉或賣給 中央政府成立的機構，由這個機構統一處理，例如捷克的綜合整理銀行

(consolidated bank)，二是分權途徑(decentralized approach)⁵²，例如波蘭從1993 年開始推動的企業暨銀行重建方案(Enterprise and Bank Restructuring

Programme, EBRP)，便是以個案方式處理。 　

波蘭從1992 年初擬定「銀行和解法」(banking conciliation)草案，開始處理 壞帳，國會內部對此法爭執不下，遲遲未能完成立法。最後於1993 年 2 月在 國會妥協後另訂「企業及銀行金融重建法」(Enterprise and Bank Financial Restructuring Law，以下簡稱金融重建法)(Kalman Mizsei, 1995:77)，定下六類處 理壞帳的方式：(1).法庭和解(court-led conciliation，後以銀行和解(bank

conciliation)替代)⁵³、(2).破產⁵⁴、(3).資產清算(liquidation)、(4).支付債務 (repayment)、(5).出售壞帳(sale of debt)、(6)央行或銀行⁵⁵接管.(Cheryl W Gray., and Arnold Holle, 1997) 。財政部致力於國營銀行壞帳、央行及外資銀行協助新 興銀行。金融重建法目的有二：(1).協助國企金融重建、(2).依銀行處理壞帳進

51. 波蘭得到的援助主要來自於美國及歐洲共同體（European Community Countries）、國際貨幣基 金及西方銀行（Pierre Siklos and István Ábel ,1995:243）。　 　 　

52. 更詳細的內容可以參見Andrew W. Mullineux and Christopher J. Green. , 1999: 4-8.　 　

53 銀行和解與法庭和解都是債權方與債務方達成債務協議，前者由法庭發起，後者由銀行啟動，

須在1996 年 3 月 18 日前完成，更詳細的比較可以參考Marek Belka, 1997:35.

54 1991-1992 年間，甚少國企破產，這是因為波蘭的破產法規普遍對債權人不利，企業倒閉會傷 害債權人利益，再者債權人多為國營單位，追討債權意願不高(Kalman Mizsei, 1995:61)。　

55 外資銀行也能接管經營不善的銀行，在 1994-1997 年間共有 16 間銀行被接管。　 　

度來決定增資⁵⁶與否。　 　

　 但各家銀行獲得的金額和其壞帳不成比例。10 家國營銀行裡，專業銀行獲得 之金額遠較商業銀行大，三家專業銀行(大眾儲蓄銀行、外幣儲蓄銀行、食品經 濟銀行)在 1993 年至 1996 年共獲得 18 億美金，其餘七家銀行只分到 5,000 萬美 金。政府仍將龐大資源給國營專業銀行，金融重建基金解決了大眾儲蓄銀行的商 業信貸壞帳，留下金額龐大的家庭信貸壞帳(金額 10 億美金，2000 年，占其 15.1

％的信貸)未解決，食品經濟銀行第一次注資獲得 10.35 億美金，第二次注資於 1994 年合作銀行和食品經濟銀行法通過後，在利益團體施壓下，創立三級合作 銀行體系⁵⁷，政府和央行提供食品經濟銀行很大的協助，包括免除交易稅(income tax)、央行直接信貸、擔保基金貸款，並提供政府債券(1997 年止)，儘管大筆資 金投入食品經濟銀行，但其財務狀況仍未見改善⁵⁸。 　 　

　央行發行特別國庫券(Special Governmental Stock)是金融重建法的第一步，接 著財政部會對國營商銀進行增資到資本適足率12％的水準，並且訂定打消壞帳 的最後期限，九家商業銀行依法成立重整(work-out)部門專責壞帳處理，並接受 本國及外國諮商公司的協助，銀行要根據其債務企業的財務及貸款情形將其分 類，雙方(銀行、企業)簽訂債務協定，接著國營企業可視其情況向國營銀行申 請金融重建(James Essinger, 1994:235-236)。國營商銀之金融重建的在於私有 化，並提供債務企業誘因來改善財務狀況，營運最好的國企可獲得政府注資 (James Essinger, 1994:234) 限期三年(到 1996 年 2 月)。金融重建計畫可以說從 金融問題的源頭(國企)與終點(國營商銀)一起下工夫。政府在金融重建計劃負責 擬定法制基礎(金融重建法)、協助及監督、並在牽涉到國家預算者扮演國營銀 行及國營企業的中介者。　 　

56 國營銀行(7 家國營商銀、大眾儲蓄銀行、外幣儲蓄銀行、食品經濟銀行)共收到 5.38 億美金的 15 年期國庫券，條件是這些銀行必須在 12 個月之內打消壞帳。　 　

57 三級銀行體系：央行—食品經濟銀行—合作銀行。　

58 食品經濟銀行的自有資本僅 5.5％(Balcerowicz, Ewa, and Andrzej Bratkowski. 2001:16-17)。

可是金融重建法並沒有解決波蘭的壞帳問題。根據統計資料顯示，至 1993 年8 月為止，共有 214 家國企向 10 家銀行提出金融重建申請案，1994 年 2 月，

僅少數幾家完成重建合作銀行的金融重建從1994 年後進展快速。1995 年底商業 銀行放款中有21.7％為逾期放款(Claudia M Buch, 1997:341)。分析金融重建的目 標與實際產生落差，除了(1).金融重建相關的資訊與能力不足、(2).政治壓力使債 權銀行不敢對壞帳過於嚴苛，導致無法根除壞帳(Kalman Mizsei, 1995:78)、(3).

軟預算現象(補助款及直接信貸)依舊存在，國企感受不到硬預算制約，自然使重 建方案打折扣。1995 年擔保基金成立後，接手新興銀行壞帳。 　

　國營銀行的私有化(1991-迄今)。

銀行私有化後可以減少政府干預 程度，自行決定貸款對象，促成資源有效配置。以下將介紹國銀私有化的制度 變遷與作為、國銀私有化的三階段(1991-1993、1993-1997、1997

-

迄今)。　

　 國營銀行私有化的制度變遷與作為。波蘭國營銀行的私有化工程，內有財政 部、央行、私有化部負責進行，外有世界銀行、國際貨幣基金協助(James Essinger, 1994:229)。私有化的形式可分成國營銀行私有化與成立民營銀行。國銀改革的 關鍵在產權移轉，這包含兩個部分。首先，央行對體質良好的銀行商業化 (Commercialization of Banks)，就是國營銀行轉換成只有財政部持股的合股制銀 行，再出售股份，政府針對持股比例有另行規定，通常外國策略夥伴⁵⁹20-30％，

財政部30％，職工 5％，其餘 35-45％(Tadeusz Łamacz,1995:162-163)。下圖 2-2 說明國銀私有化的程序，分成(1).診斷財務狀況、(2).與西方銀行結盟(限體質佳 的銀行)、(3).產權移轉。

59 通常是外國銀行、企業等。

診斷　　 　 　 　 　 　 　 結盟⁶⁰　 　 　 　 　 　 產權轉移

圖2-2：波蘭國營銀行私有化程序 西方銀行與波蘭

銀行結盟，前者提 供長期技術協 助，不提供資金。

1990 年開始，由 西方財務公司檢 視各家銀行的財 務狀況。

1.商業化。

2.出售銀行股份。

　 　 　 　 　 資料來源：筆者整理自James Essinger, 1994:229-231.　

　 關於波蘭國營銀行的私有化，根據Balcerowicz, Ewa 及 Andrzej,

Bratkowski.(2001)的研究可分成三個階段：(1).1989 至 1993 年(困難的開始)、(2).

1993 至 1997 年(從私有到合併)、(3). 1997 年以後(快速私有化)。　 　

第一階段從1991 年至 1993 年。此階段的私有化以國營商銀為主，專業銀 行則因歷史包袱和政治因素，短期間難以撼動，故暫不列入私有化目標。1991 年3 月通過「國營銀行私有化方案」，鎖定：(1). 商銀商業化：將產權由國營(BP) 轉為股份制(SA)、(2). 三年之內讓二至三家國營商銀私有化、(3). 1996 年底完 成所有銀行的私有化、(4). 延遲專業銀行(外匯銀行、大眾儲蓄銀行、外幣儲蓄 銀行)私有化，因為她們牽扯的利益和層面太廣，如食品經濟銀行牽連龐大的農 業部門⁶¹，專為私營農業部門提供貸款，加上農民黨反對將其私有化；外匯銀 行積欠相當外債，短期內無力償清；大眾儲蓄銀行則牽扯到龐大的國內存款 戶，及其龐大存款壟斷銀行同業拆款市場 (Kate Mortimer, 1995:91)。

1991 年底，大眾儲蓄銀行擁有 1/4 的國營銀行資產，食品經濟銀行居次，

60 更詳細的內容可參考James Essinger, Eastern European Banking（Chapman & Hall，1994）, pp.

73-83.

61 波蘭以農立國，即便在共黨執政後，仍有 7 成左右的民營農場，僱用 2 成 6 人口。

掌握一成國營銀行資產，加上九家國營商銀，共11 家銀行掌握七成五國銀資 產，資產相當集中。從1991 年至 1993 年，國營銀行平均擁有 83.67%的銀行業 資產，國營銀行握有九成以上的信貸市場⁶²，其中國營商銀信貸主要流向國營 企業。國營銀行部門仍舊挾資金優勢及政府政策偏袒繼續宰制整個銀行部門

63(Ronald W. Anderson and Chantal Kegels, 1998:133)(請參見表 2-5)。政治上，左 派一向對外資有所疑慮，並指責私有化讓國家財產被賤賣、執政黨出賣公眾利 益，甚至執政的Solidarity內部也有異議(Balcerowicz, Ewa, and Andrzej

Bratkowski. 2001:18)，說明了國銀私有化一直有巨大的政治阻力。　

表2-5：波蘭銀行資產分佈(1991-1993)

1991 年底 1992 年 12 月 1993 年 12 月

國營專業銀行

52%

⁶⁴

52% 49%

國營銀行

國營商業銀行

92%

40% 81%

29% 78%

29%

其他

8% 19％ 22％

總計

100% 100% 100%

資料來源：筆者整理自Ronald W. Anderson and Chantal Kegels, 1998:134.、Robert Eastwood and Adam Durski, 1993:84.　

學者Ronald W. Anderson與Chantal Kegels(1998)指出，綜合上述難題，波蘭 此時無意進行大型專業銀行私有化。1991 年至 1993 年之間有Śląski Bank、

Wielkopolski Bank、出口發展銀行三家國營銀行完成私有化，前兩者屬從波蘭 國家銀行分離出去的九家商業銀行，後者為小型專業銀行。WBK(1993 年 4 月)、

BSK(1993 年至 1994 年)皆經由首次公開發行(Initial Public Offering, IPO)，讓外 資入股後⁶⁵完成私有化，因此央行未對這兩家銀行注資。Śląski Bank的私有化被 批為賤賣國產，傳聞許多官員收受賄賂，引爆政壇風暴，稱之為BSK事件。輿

62 Tadeusz Łamacz提到 1992 年時，雖然過半數的銀行為民營，但國銀仍掌握 90％的信貸市場

（Tadeusz Łamacz,1995:162）。

63 以資產規模排名來看大眾儲蓄銀行、外幣儲蓄銀行位居首位，外匯銀行次之，食品經濟銀行 第3，接下來是從波蘭國家銀行分離出來的 9 家商業銀行和 2 家開發銀行，其餘是 6 家在 1989 年後才私有化的原國營銀行（Ronald W. Anderson and Chantal Kegels, 1998:135）。

64 表示占全體銀行資產的百分比。　 　

65 WBK：EBR&D,28.5%股份，財政部,44.3% BSK：ING, 25.9%，財政部, 33.16%。

論一直以來就對外資入主有所疑慮，又以左派抨擊最力，1993 年左派國會勝選 後，銀行私有化邁入另一個階段。　

專業銀行

　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 分離 金融業務　

商業銀行　 　

外幣儲蓄銀行 大眾儲蓄銀行 外匯銀行 食品經濟銀行

外貿 儲蓄、信貸

九家區域性商業銀行 波蘭國家銀行

一般外匯 農業金融

：管理及監督。

　 　 ：業務範圍。

：分離。

圖2-3：1989 年後的波蘭金融體系架構　 　

※筆者整理。　　

第二階段的私有化從1993 年至 1997 年。1993 年國會大選後，SLD 與 PSL 組成聯合政府，SLD 與 PSL 主張波蘭銀行業資本、規模小不足與外資競爭、私 有化太複雜和緩慢、而銀行合併有利於提高售價，國營商銀員工也因為專業銀行 短期內不需私有化，讓他們心生不平，再者可能失業，更起而反對國銀私有化，

因此政府將銀行政策主軸從私有化轉變成國營銀行合併(consolidation)，如此一來 產生優先推動私有化或者合併的爭論，私有化派主張量的提升不必然會帶來質的 改善，甚至指出私有化後市場自然會完成合併，但在左派政府主導下，銀行合併 成為主流。　 　 　

第一波銀行合併開始於1994 年。政府要求四家商銀研議合併的可能性，後

來因銀行內部反彈過大而放棄，1995 年中，三家國營商銀和兩家小型開發銀行 完成私有化，官股達到這些銀行的股份三成(Kate Mortimer, 1995:92)，1995 年時，

波蘭共有 84 家銀行和 1,612 家合作社，其中大多數是民營的，這時國營商銀規 模太小的缺點漸漸突顯出來，考量國營銀行有區域網絡優勢，輿論轉而接受國營 商銀先合併再私有化的政策。　 　

　 第二波銀行合併是財政部在1995 年 7 月宣布的「官股集中方案」：其用意是 將官方的銀行股集中至外匯銀行與外幣儲蓄銀行，有助於使私有化更平順。根據 這項方案，尚未私有化的四家國營商銀股權都將集中到這兩家銀行，首先是1995 年底，將Bank Przemystowo-Handlowy SA的官股(約 46.6﹪)轉移到外匯銀行，1995 年底，國會批可一項將財政部持有的民營「Przemystowo-Handlowy SA Krakow」

銀行股份移轉給國營外匯銀行，將已私有化的銀行重新國有化(Ronald W.

Anderson and Chantal Kegels, 1998:137)，1995 年 10 月，在強烈反對聲浪下，當 局仍然通過國營銀行合併與私有化方案綱領⁶⁶，這份綱領確立合併為主、私有化 為輔的精神。而合併或私有化爭論越演越烈，讓外資卻步，且國營銀行的管理階 層反對，迫使財政部修正原計畫，改於1996 年 7 月提出銀行集團(banking group) 主張，擇定四家銀行(Bank Depozytowo-Kredytowy、Powszechny Bank

Gospodarczy、Pomorski Bank Kredytowy、外幣儲蓄銀行)合組以外幣儲蓄銀行為 首的銀行集團，稱做PEKSO集團，這是波蘭史上規模最大的金融機構。但在各 銀行本位主義抗拒下失敗後，外幣儲蓄銀行改組成PEAKO銀行。　

　 1995 年 10 月後，政府屬意讓專業銀行先行私有化。譬如 1995 年 10 月財政 部有意於1996 年底讓外匯銀行及外幣儲蓄銀行私有化，將 51﹪的釋股收入用於 補償1991 年至 1992 年工資受損者。隨後法院判決這項政策違法，從此專業銀行 的私有化延至1997 年後。BSK 事件爆發後，政府國營商銀私有化紛紛延後，像 是Przemystowo-Handlowy Bank 的私有化就從 1994 年 6 月延到 1995 年 1 月，即

66 The Outline of the Program of Consolidation and Privatization of State-Owned Banks.

便1995 年公開釋股後，財政部仍有其逾半股份，剩餘六家國營商銀私有化同樣 延後，1995 年 12 月 Gdansk Bank 用首次公開發行方式私有化，財政部就保留了 39.94％的股份，Powszechny Bank Kredytowy 在 1996 年底私有化。 　 　

1993 年至 1997 年，國營銀行部門資產繼續超越民營部門，雖然當局長久 以來施行漸進式銀行改革⁶⁷，但國營銀行資產仍佔總體銀行資產的2/3 強(Ronald W. Anderson and Chantal Kegels, 1998:227)，前 15 大銀行(有 10 家國營)資產約佔 整體銀行體系資產的六成 (Borish, Michael S., Wei Ding & Michel Noël, 1997)，

資產依然集中(請參見圖2-4)。　 　 　

2%

19%

10%

44%

25%

國營專業銀行 私有化後的專業銀行 國營商銀 私有化後的商業銀行 新興民營銀行

　 　圖 2-4：波蘭國營與民營銀行資產分佈(1995 年底)

資料來源：筆者整理自Ronald W. Anderson and Chantal Kegels, 1998:136.

1993 至 1997 年間，銀行官股比例很高，所以有政治力介入私有化過程的空

67 四家專業銀行(食品經濟銀行、大眾儲蓄銀行、外匯銀行、外幣儲蓄銀行)資產佔總銀行部門資 產的31﹪，9 家國營商銀佔 29﹪，即使在Wielkopolski Bank Kredytowy(1993)、Bank Śląski (1993)、

Bank Przemystowo-Handlowy SA(1994 年底)、Bank Gdański(1995 年底)私有化之後，官股佔大多 數的國營商銀資產在1995 年底仍有 16﹪，換句話說，國營銀行部門資產在 1995 年底至少佔銀 行部門資產的47﹪。

間，而多採首次公開發進行的私有化方式，不利於資本進入與技術傳播，加上社 會瀰漫反外資的氣氛，不僅限制外資參與，更促成內部人(insiders)私有化，而官 方大力推動的合併案失敗，讓私有化更加延遲，種種因素導致這段期間銀行部門 私有化較經濟部門要來得慢。　 　

　 第三階段：1997 年

-

迄今。1997 年 9 月國會大選由近 40 個右翼政府和組織 組成的AWS擊敗執政四年的SLD，由Jerzy Buzek出任總理，進入左派總統與右派 總理共治階段。此時，輿論普遍支持透過私有化收益完成退休基金改革，而外資 有足夠財力、技術與知識，可以加速達成私有化的目標。因此輿論對外資進入銀 行業抱持樂觀看法，這讓財政部審慎選擇外資，並將私有化收益挹注退休金⁶⁸ ( Balcerowicz, Ewa, and Andrzej Bratkowski. 2001:26)，並於 1997 年 8 月修改央行 法與銀行法，雖然執政黨內部傳出反私有化的聲音，政府仍於三年內將四家國營 商銀私有化，這四家銀行分別是1997 年初完成私有化的PBKS、外匯銀行⁶⁹，PBKS 的39％股份賣給三家金融機構，財政部仍握有過半數股權，外匯銀行的 25.96％

股份賣給外資、59%經由首次公開發行，財政部保留 28-30%，專業銀行方面僅 大眾儲蓄銀行和食品經濟銀行未私有化，Zachodni Bank⁷⁰於1998 年初私有化。

大眾儲蓄銀行的舊有家計貸款仍仰仗擔保基金和央行援助。2000 年秋季時，AWS 政府內部分裂，成為少數政府，面對國會內部反私有化勢力，AWS政府選擇屈 服，將51％的股票保留給財政部，以限制未來的私有化，再將 30％的股份保留 給國民，在朝野一致共識下，大眾儲蓄銀行未來將私有化。據統計1997 至 1999 年私有化收益達97 億Zloty(Balcerowicz, Ewa, and Andrzej Bratkowski. 2001:27)。

68共黨時期龐大的社會福利支出，讓後社會主義國家難以負荷，為了預防危機，於是將國企私有 化資金投入退休基金(Roman Frydman and Andrzej Rapaczynski, 1994:138)。

69 PBKS為Bank Austria Creditanstalt接手、外匯銀行被Citibank買走。

70 三家國營商銀(BDK、PBG、PBKSS)與PEAKO在 98 年合併，98 年以首次公開發行方式賣出 15％股份，99 年賣給策略投資者UniCredito Italiano52.09％股份，另一家國營商銀Zachodni Bank 銀行賣給策略投資者Allied Irish Banks 80％股份。

　合作銀行方面。政府採取提高資本額以促進合併(請參見表2-7)。1998 年 12 月 31 日前資本額需達 30 萬歐元單位(ecu)，1999 年尚有 44％未達門檻，因此國會 延期至2000 年 12 月 31 日，而合併案由 99 年的 256 件減至 2000 年的 30 件，2000 年時再度延後 1 年，總計這段期間內合作銀行總數減少 60％。2000 年 12 月 7 日在利益團體遊說下通過合作銀行法(Act on cooperative banks and association)。

表2-6：波蘭國營銀行私有化時程與方式　

階段 銀行 種類 私有化日期 私有化方式

Wielkopolski Bank

Kredytowy Poznań(WBK) 國營商銀 1993.4 Bank Rozwoju Eksportu

Warszawa 專業銀行 1993 首次公開發行 一

Bank Śląski

Katowice(BSK) 國營商銀 1993.11 策略夥伴ING 集 團荷蘭銀行購買。

Bank Przemystowo-

Handlowy SA Krakơw 國營商銀 1995.1 公開釋股 Polski Bank Rozwoju

SA Warszawa 專業銀行 1995 中 首次公開發行 Bank Gdansk 國營商銀 1995.12

二

外幣儲蓄銀行 專業銀行 1996.7 改組為PEAKO

Powszechny Bank Kredytowy

SA Warszawa(PBKS) 國營商銀 1997 年初

策略投資者 (Strategic Investor )

購買股份 外匯銀行 專業銀行 1997 年初 首次公開發行＋

策略投資者購買

Pomorski Bank Kredytowy

SA Szczecin(PBKSS) 國營商銀

Powszechny Bank

Gospodarczy Lodz (PBG) 國營商銀

Bank Depozytowo- Kredytowy W Lublinie

SA(BDK)

國營商銀

1998 年初

併入PEAKO 銀 行，採首次公開發 行＋策略投資者購

買私有化 Bank Zachodni SA

Wroclaw 國營商銀 1998 年初 策略投資者購買 食品經濟銀行 專業銀行 2000 年後

三

大眾儲蓄銀行 專業銀行 2000 年後

※筆者整理。