成大研發快訊 - 文摘
成大研發快訊 第八卷 第三期 - 2009年四月三日
[ http://research.ncku.edu.tw/re/articles/c/20090403/2.html ]
地方政府救災體系之研究 – 以九二一大地震為例
楊永年
國立成功大學社會科學院政治學系教授 永續環境研究中心兼研究員
作者在2008年3月6日經"Disasters"（災難期刊）通知接受稿件，將於2009年於電子期刊刊出，紙本 則安排於2010年刊出。
由於地球暖化與氣候變遷，導致世界各國生態破壞與大型災害 不斷發生，減災成為全球的重要議題。減災面向很多，包括防災、
整備、救援、復原（重建）等，都很重要，但救援體系健全與否，
與生命救助直接相關，成為本研究之重點內容。民國八十八年九月 二十一日凌晨一點四十七分，台灣發生芮氏規模7.3級的百年大地 震，震央在南投集集，而受災最嚴重的縣市包括南投縣與台中縣 市。這場災害造成逾2000人死亡，以及超過8000人受傷的慘劇，
全台灣電力供應也在這場大地震均受到影響。因此，本研究從九二 一大地震個案，探討南投縣政府救災體系運作之情形。研究結果除 可作為避免未來發生重複錯誤之依據，也可提供健主或強化救災體 系的政策建議。
除了九二一大地震，今（民國九十七）年五月在四川汶川發生的 7.8級大地震，亦造成數萬人傷亡。從過去之九二一大地震、汶川 大地震、南亞大地震，以及美國卡催娜颱風與緬甸風災等救災案例
顯示，具體與正確災情資訊，是決定救災體系救援成效的首要因素。而資訊的內容應包括災害的地點、範 圍、內容、人數、種類等，而且也應立即傳輸，讓社會各界能知道災情的嚴重性，才有意願投入救援。然 而，光有災害資訊（傳輸）難以保證災害救援的成效。因此，能否在短時間動員資源投入救災，也是救災 成效的第二個關鍵因素。特別當災情龐大，需要在短時間吸引與動員龐大人力與物質資源，而這涉及民眾 與官員是否擁有環境救災的危機意識。雖然民眾自願參與救災也不可或缺，但因政府擁有最豐富的資源，
因此擔負最大的動員責任。
不過，為有效動員龐大的人力與物力資源，組織是較佳的動員工具，比較能有秩序與穩定地進行資源動員 投入救災。而一旦災情龐大，往往不是單一組織可以擔負救援任務，因此需要組織間之分工與合作（整 合），才能提升救援成效。透過概念架構圖，可明顯看出資訊、動員、組織間合作等三個自變項，係影響 救災（援）體係成效的三個重要因素，而這都是本研究希望瞭解之內容。藉由該概念架構，除可建構地方 政府救災體系之理論基礎，同時可作為深入瞭解地方政府救災體系實際運作之工具。簡言之，如果沒有災 害相關資訊與暢通之資訊傳輸，等於不知道災情發生，就不可能有良好的救災成效。然而，如果沒能迅速 動員人力進行搶救，也難以解救因地震受困的災民。而有效動員人力投入救災經常必須仰賴組織間合作，
才是最有效的動員方式。
因此，影響救災體系成效之資訊、動員與組織間合作等因素相互影響，缺少其中一項，都可能造成救援的 延遲或障礙。例如，今年四、五月發生的緬甸風災，除了災情資訊（傳輸）不良，緬甸政府刻意不發佈災 情，使國際救援行動受阻，導致救災資源無法或難以準確投入災區，導致救援成效不彰與延誤。汶川大地 震，中國政府未在第一時間即同意台灣與國際救援團體進入災區救災，即（國際）救援組織未獲重視，導 致救災的延緩。這些救災體系運作的問題，在大型災害中經常重複發生，也突顯本研究之重要性。
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救災體系概念架構圖
本研究訪問南投縣政府高層官員、警察（官）、消防人員，以及鄉鎮市公所之官員等，希望從訪談中獲得 九二一大地震，地方政府救援體系的全貌。研究結果發現，地震資訊傳輸確實存在許多問題。由於九二一 大地震發生後，所有通訊設備全部中斷，沒有人知道到底那裏發生了什麼事（災情）。最早曝光的埔里 鎮，災情雖很嚴重，但因媒體大幅報導，所以獲得外界最多的關懷與救（支）援。但外界卻不知道的中 寮、國姓兩鄉（甚至台中東勢），其受害程度比埔里有過之而無不及。重點在於，多處地震災區缺乏媒體 報導，加以通訊系統多遭破壞，資訊傳輸僅有香腸族業餘無線電，以及收音機可以運作，導致外來資源投 入救援的延遲。因此，中寮與國姓兩鄉發生的災情，只能仰賴當地民眾的互助合作。
在組織動員方向，南投縣長透過資訊傳輸發揮很大的作用，他首先透過媒體表示，南投發生重大地震，需 要外界物質支援。短短三天之內即湧入龐大救災物資，擠滿臨時的救災指揮中心（體育館）。但因為救災 物質短時間湧入過多，南投縣長又透過媒體表示，救災物質已經足夠，目前最需要的是金錢，請社會各界 慨捐善款。同樣的，這呼籲在短時間內也讓南投縣累積很多重建與救助的經費。不過，由於南投縣政府缺 乏救災經驗，救災物質表面雖然充裕，但因許多災區資訊不明，無法將這些救災物質送到需求的災民身 上。主要問題在於，縣長並未就這些救災物資作有效分配與管理，而這其實和組織（部門）間合作有關。
南投縣在九二一大地震同年四月時，警察與消防分立。由於組織分立配套措施不完善，使得原本全力投入 救災的警察局（雖然警察人員還是非常努力協助救災），和消防局之合作不是很順暢，成為組織間合作最 大的盲點。事實上，警察局較消防局有更多之人力與派駐單位，有比消防系統更綿密的通訊與人際網絡。
但警消分立後，警察局不再擔負防救災任務，影響災害救援的工作。雖然，九二一大地震有很多國際救援 隊到南投救災，但也應協調整合出現問題，影響救災成效，而這也是組織間合作的重要問題。
綜言之，南投縣政府救災體系仍有改善空間。包括資訊系統、動員系統，以及組織間合作，都應再學習成 長。其內涵包括，南投縣的資訊系統應作準備，可有更多之衛星電話，以及為大地震來臨時斷電時，準備 可用之資訊傳輸系統。在組織動員方面，由於相關組織指揮官都忙於接待上級長官視察，使得人力與物質 動員不甚理想。而這又與組織間缺乏共同合作救災之機制有關，因此，如果能建立組織間合作的誘因，當 能強化救災體系功能的發揮。
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