第三章 主要國家教育視導之演進與趨勢
第一節 我國教育行政與視導制度之演進
教育是一種邁向理想性的社會理性實踐活動,隨著教育活動 的發展,形成了一定的程序與步驟,而這些經驗在進路的過程 中,逐漸的定型、也穩定而完備了每一個世代的教育管理制度與 視導系統。根據「尚書.舜典」記載,在虞舜時已有專門的職官,
管理教育事業。舜命「契」作司徒, 「敬敷五教.在寬」 。命「夔」
典樂,教冑子,「直而溫、剛而柔、剛而無虐、簡而無傲。」前 人的解讀,最早見諸於教育行政管理,一是「司徒」 ,主持五教;
二是「秩宗」 ,主持三禮;三為「典樂」 ,掌禮教。 (張建仁,1991)
然而,可考的是到了西周之時,所謂的「國家機器」才建制 完備, 「天子」為全國最高行政首長;天子所居謂之「明堂」 ,為
「大教之宮」 ,也稱「天子太廟」 。國學開學典禮,是由天子親自 主持,每年要到學校視學四次(惠棟;明堂大道錄,卷1)。而 教育的政令與實施,是由「大宰」總領負責。大宰為六官之首,
掌國之「六典」 , 「教典」為其中之一。在「周禮,天宮家宰」 ; 「…
凡教職皆統于大宗伯。… … 」準此,「大宗伯」是中央教育行政 之最高管理事務官。大宗伯之下是大司樂;「大司樂掌均之法,
以治建國之學政,而合國之子弟焉」 (周禮;春官宗伯) 。可見,
其職位在統攝國家的教學工作。此外,上有「大司成」,管理考 核事宜。在西周之時,中央教育行政機構已儼然有形。
至於,地方教育行政事務,由大司徒總攬;必需管理「鄉樂」
的教學事務,同時也要督促「卿大夫」等地方教化。按照「周禮.
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地官司徒」所記載;「鄉大夫之職;各掌其鄉之政教禁令。正月 之吉,受教法于司徒,退而頌之予其鄉吏,使各以教其所治。」
故可以推論西周之教育管理與監督系統已粗具規模。尤其是值得 一提的是西周的視學制度非常嚴密,規定天子一年必須「視學四 次」 。王應麟在其著「玉誨學校篇」引敘; 「凡一年之中.養國老 者有四,皆用天子視學之時。」「禮記」的「文王也子篇」也詳
盡 紀 錄 全 部 過 程 ; 「 天 子 視 學 , 大 昕 。」視學的典禮除了展 鼓 現「建國君民,教學為先」的德化安國,也是對教育活動的一種
檢核確認。而春秋以後,「禮記」更規定學校的典章制度和國家 最高統治者必須親臨學校的視學制度,在歷史的發展與演進中具 有相當的影響。(學記.宵雅)
所謂「漢興以來,承用秦法」 (顧炎武,日知錄) ,可推論先 秦與兩漢之教育管理制度應該是變異不大。我國中央集權制度肇 端於漢。漢代,全國教育由「九卿」之首的「太常」兼理(漢書,
百官公卿表) 。而西漢的博士之首稱為「僕射」 ,東漢時改稱「祭 酒」,是負責高等教育的最高行政督導官史。在漢代的教育管理 系統大略是,如圖 3-1:
樸射(祭酒) 博士 太學等
皇帝 三公 九卿(其首:太常)
地方行政長官 地方鄉樂等 圖 3-1 漢代的教育管理系統
資料來源:李才棟(1996)中國教育管理制度史,頁 115。江西。
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漢代在教育管理制度中最大的貢獻與成就,是「太學」的設 立:太學的管理走向制度化,為我國古代教育管理體系的建立提 供了倫理依據和實踐基礎。在師資的管理與教學管理與教學組織 形式與考核,都有明確的規定。魏、晉、南北朝繼續承襲既有的 制度,直到隋代,設立「國子監」作為專管學校行政機構,不再 由太常兼理教育事務,並規定「祭酒」為最高的行政長官:教育 行政自伊始才有真正的隸屬(隋書,禮儀志四,卷九)。唐、宋 都在中央設禮部,統管全國之文化與教育,但真正具行政和教育 雙重職能的還是「國子監」 (宋史值官志) 。至於地方教育行政,
在宋崇寧二年以設置「提學司」 ,即「提舉學事司」 ,又稱「提督 學校官」 。其職: 「掌一路州縣學校,歲巡所部以察師儒之優劣,
生員之勤惰。」(陳茂同,1998,頁 210.)
明代的「提督學校官」,是「奉諭行事,專督學校事宜。」
但明清時,中央的教育行政機構又回復「禮部」掌管:而地方教 育行政,則清承明制,各省設「提學道」 (督學道) ,或「提督學 致」 。到清光緒二十九年張之洞等提議專設總理「學務大臣」 ,統 轄全國學務﹔光緒三十一年同意成立設置學部,至於,我國教育 行政組織機構才正式其有較完備的形式。其組織架構,如圖 3-2:
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-視學官
-京師大學堂
-國子監 -實業司 -庶務科
-教務科
-編譯圖書局
-學制調查局
-專門司 -庶務科
-教務科
- -(左)丞(右) -審計科
-機要科
-總務司 -案牘科
-中學科
-(左)參議(右)
參事官
-京師學務局
-普通司 -師範科
-小學科 尚 侍
書 郎
(左) (右)
-會計司 -度支科
-建築科
-教育研究研
-諮議官
-高等教育會
圖 3-2 晚清教育行政組織機構
資料來源:李才棟(1996)中國教育管理制度史,頁 552。江西。
在其時,已有「京師督學局」之設立,並任命「視學官」 。至 於地方教育行政管理,清初沿用明制「提學道」:一直到光緒三 十二年(1906)才撤銷各省提督學政改設「提學使」。其組織系 統,如圖 3-3:
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學 部
提學使司
學務公所
圖 3-3 晚清地方教育行政管理組織系統
資料來源:薛人仰(民 72)中國教育行政制度史略,頁 90。台北:中華。
其中, 「視學」獨立於學務公所外;設有視學六人,承提學 使之命巡視府廳州縣的學務.按照清光緒三十一年的「奏請特設 學部摺」,其設置「視學」之構想是仿自日本。最早的正式之視 學官,是於清光緒三十二年,學部奏定官制; 「設視學官(暫無,
員 12 人以內) ,與學部下設的五司平級,專任巡視京外學務,輪 流到各省視察教育」 ,這是我國教育視導實行之始(多賀秋五郎,
民 65;李才棟,1996)。
宣統元年(1909)頒佈了「視學官章程」 ,共三十三條,是我國 近代教育視導的第一個正式命令與規則,包括:視學區域、視學 資格、視學職任、視學權限、視學日期、視學經費、視學考成等 內容。 (張瑞璠:中外教育比較史網,1997,852-853)其大要如下:
一、視察主要內容:
(一)各省學務分析和各廳州縣勸學所及勸學區教育政情況。
議紳
視學 會計課 圖書課 實業課 普通課 專門課 總務課
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(二)各種官立、公立、私立學棠教育情況。
(三)學堂師生狀況。
(四)學堂經費情況。
(五)各項學務職員、教員員辦事和授課情況。
(六)各項學堂學生風紀。
(七)有關教育、學藝諸種設施。
(八)特學部指示之事項。
二、視學官的權限:
(一)凡部議之決定及特受部示之事件,視學官應向該省學務 人員員申述意旨,勸導辦理。
(二)凡各省學務公所有與章程不合或未能按章實行者,視學 官應受高妥商該省教育提學使改正整理。
(三)凡各廳州縣勸學所事務,有與章程不合或未能按章實行 者,視學官應詳告辦事員令其改正整理,並通知該省提 學使及省視學並該府廳州縣官,隨時留心考察。
(四)凡各勸學區事務,有與章程不合或未能按章實行者,視 學官應詳告辦事人員令其改正,並通知該府廳州縣官及 勸學所總董縣視學,隨時留心考察。
(五)凡各學堂事務,有與章程不合或未能按章實行,或所授 課與學科訓練之次序方法未能合度者,視學官應詳告學 堂監督、堂長、教員,令其改正整理。
(六)所視察之學堂,其管理員教員如實有不能稱職及曠假太 多,虛靡經費等弊,視學官得詳具事由,商由提學使即 行撤換。
(七)遇有關係教育事務之爭端(如官紳攻訐及因學款爭訟、
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管理員、教員爭執意見等事) ,可將情由移交提學使或地 方官辦理。
(八)凡各省學務公所和各廳州縣勸學所與勸學區及各學堂所 存之案卷簿冊,視學官可隨時調閱。
(九)在視察各學學堂時,為考驗學問程度起見,可隨時考試 學生,並調取講義稿本或圖書目錄查閱。
(十)每視察一府或一直隸州、廳完畢,即將視察情形呈報學 部,如另有意見、建議等,可隨時呈遞,聽候部核。
(十一)每次巡視,應約會該省議長、議紳、教育會長或省視 學籌議各項教育改良擴充辦法,遇有地方召開教育會 議,視學官亦應參加,並可自陳所見,以期相互裨益。
省視學之權責大略相同。由於權限甚大,其任用資格要求:
「宗旨正大深明教育原理」及「實學適才及確有經驗之人責以專 心」。
民國以降,袁世凱公佈之「教育官制」十二條,其中明例「視 學16人,掌學事之視察」。次年(民國三年)發布之「劃一現 行各省地方行政官聽組織令」,確立「省及教育行政管理機構」
的地位。其後,教育部(民國六年)頒布「教育廳署組織大綱」,
明定「設省視學 4-6 人」 。其間經過「大學區」之行政管理系統 變遷,到「民國 20 年」7 月教育部在「修正教育部組織法」中,
又重新設置督學。並正式頒布「教育部督學章程」與「教育部督 學細則」對督學之職能做了具體規定:
一、關於教育法令的推行事項。
二、關於學校教育事項。
三、關於社會教育事項。
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四、關於地方教育或指導事項。
五、部員特命視察或指導事項。
六、其他教育有關事項。
同年,教育部也公佈「省市督學規程」,省市視察人員開始 改稱「督學」 。也初步建構中央、省、縣市三級的教育督導組織。
督學視導人員除負有視察、監督的指導責任外,還有教育、輔導、
揭示任務等職責。
然而民國三十年教育部又訂定「教育視導規程」及「教育視 導室辦事細規」 ,改「督學室」為「視導室」 ,為擴大職能,視導 方式分「定期視導」和「特殊視導」兩種。
而定期視導包括「分區」和「分類」兩種。分區是負責教育現況 之巡視:分類視導是專門視察國民、中等、職業和高等教育事宜。
特殊視導是針對突發事件或控案,經費適用等。頗有行政及教育 視導分別專人施行之味,但民國三十二年幼修正將視導人員一律 稱「督學」。三十八年政府遷台,緊縮編制:五十七年修正教育 部組織,置督學十一人∼十七人。六十二年則改為置 6∼10 人,
沿用至今。
至於地方教育視導人員,也因民國以來多所更迭。民國六 年,由於省教育廳組織之確立,省縣市和之視學制度漸趨有統一 名稱與職責,到民國三十年統一職銜,統稱「督學」。主持省市 教育視導工作事宜。
政府遷台後,建立「三級」的視導制度,並且在權責與程序 都有明確的法令與規定。
一、中央教育部的督學:
(一)教育視導計畫計劃之擬定、修正及實施。
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(二)視察及指定本部教育政策之推進。
(三)視察地方教育行政。
(四)視察公私立各級學校教育。
(五)督導大專院校,聯合招生事宜。
(六)視導國際文化事務。
(七)出席部務會議及其他有關會議。
(八)輪值綜理學務。
(九)部次長交辦事項。
二、在省教育廳的督學:
(一)關於是導計劃之擬定,檢討與改進,視導意見之提供與 編訂事項。
(二)關於各種教育之研究及教育法令之推行事項。
(三)關於各級教育經費使用之指導及查報事項。
(四)關於各級學校一般學校與分科教學之視導及查報事項。
(五)關於各級學校訓導設施集體、群育樂之視導及查報事項。
(六)關於各級學校、行政及地方教育行政之視導及查報事項。
(七)關於義務教育推行概況之查報事項。
(八)關於軍訓教育、輔導教育、特殊教育、感化教育之指導 及推進事項。
(九)關於教育人員控告案件之查報事項。
(十)關於各項教育人員控告案件之查報事項。
(十一)關於視導資料之整理與保管。
(十二)其他有關教育視導事項。(省府公報,71) 三、在縣市政府督學:
(一)關於教育法令之推行事項。
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(二)關於鄉鎮教育行政事項。
(三)關於學校、行政事項。
(四)關於社會教育事項。
(五)關於學校教育經費事項。
(六)關於教育人員服務及考核事項。
(七)關於上級主管教育機關交辦事項。
(八)其他應行視導事項。
揆考我國自清末新學制以來,在中央教育視導制度之建立與 更迭,修訂、增充等,大要如下,見表 3-1:
表 3-1 中央教育視導制度之建立與更迭
光緒三十二年
(1906 年)
1.頒布「學部官制職守清單」 ,規定設置視學官,定額十 二人以內。
2.「秩正五品,侍郎中,專任巡察京外學務」 。
宣統元年(1909 年) 1.頒布「視學官章程」 ,分全國為十二學區,設視學官分 區視導,但未實施。
民國元年(1912 年)1.學部改教育部。
民國二年 1.部公佈「視學規程」 ,部設「視學處」 。 2.分八各視學區域,每區派視學二人。
民國十五年三月 1.政府設教育行委員,分為參事、秘書、督學三。
2.處設督學若干人。
民國十七年十二月 1.國民政府公佈「教育部組織法」 ,大學院改為教育部,
視察多為臨時充派,未有專人負責。
民國二十年七月
1.教育部組執法,始設部督學。
2.部設督學四至六人,視察及指導全國教育事宜。
3.公佈「教育部督學規程」 。 4.公佈「教育部督學辦事細則」 。 民國三十年
1.「教育部視導規程」 、 「教育部視導玉辦事細則」 。 2.督學室」為「視導室」 ,設督學八人至十六人,視察員
十六人至二十四人。
民國三十二年一月
1.修正公佈「教育部組織法」 ,督學增為三十人至四十 人。
2.視導人員一律稱為督學,視導室復改為督學室。
民國三十八年 1.各部奉令緊縮,督學僅餘三人。
民國三十九年 1.員額稍微擴充,督學增至五人。
民國四十五年六月 1.員額增至十二人。
民國五十七年 1.修正教育部組織法,置督學十一人至十七人。
民國六十二年 1.修正教育部組織法,改制督學六人至十人,列第十至 十二職等,取消薦任級督學。
資料引自:邱錦昌(民 88) :我國教育視導制度改進之研究,頁 221,台北:
教育部。
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至於地方教育視導,從民國三十一年正名稱謂「督學」,而 配合中央採「三級制」之視導制度,直到民國八十七年廢省,目 前又回復「二級」制:即台灣不再有省督學,各縣市逕為「縣市 督學」視導,其變革修正增充,如表 3-2:
表 3-2 中央教育視導制度之變革
光緒三十三年 1.裁撤各省學政,設提學使司,各汀州勸學所設縣市學。
民國元年至六年
1.各省正式成立教育廳。
2.教育部公佈「教育廳暫行條例」 ,教育廳設省視學四至六 人,由廳長委任。
民國十六年後 1.各省省縣學制度極為混亂,辦法、名稱多不相同。
民國十八年二月 1.教育部公佈「督學章程」 ,規定教育廳設督學四至八人,
直轄市教育局設督學二至四人。
民國二十六年 1.教育部公佈「省市義務教育視導員規程」 、「縣市義務教 育視導員規程」 ,規定設義務視導員干人。
民國三十一年 1.「全國教育視導人員工作檢討會議」 ,建議省市視導組織 設督學堂。
民國三十五年 一月
1.諮請各省教育廳設督室,室設主任督學一人每股指定督 學一人主持之。
2.縣市教育局設督導組,置主任督學一人,每二、三鄉置 督學一人為原則。
民國五十七年
1.教育局、督學、國民中學校長應由教育遴報任免遷調,
惟應受縣市長之監督,教育局督學名額,依照國民中小 學教師編制員額核定。
民國五十九年 1.訂定台灣省各縣市教育行政人員任用遷調辦法。
民國六十年五月
1.開始採用聘任督學。
2.台灣省政府依據台灣省政府組織規程準則第九條條文,
檢發「台灣省各縣市政府教育局聘任督學甄審聘用與待 遇要點」遴用聘任督學。
民國八十三年 七月
1.省縣自治法公佈,各縣市督學由各縣市政府自行辦理甄 選或由符合資格之相關人員遴用。
資料引自:邱錦昌(民 88):我國教育視導制度改進之研究,
台北:教育局
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我國在清末正式頒布「視學官章程」 ,建立視導之正式機構﹔
到民國15年政府在教育行政委員會設督學處,教育視導人員始 稱「督學」 。民國30年教育部頒布「督學規程」 ,同時也訂「省 市督學規程」,在制度上大略已備。近百年,雖然在角色、責任 與功能一直有所爭辯,惟視導制度之推動對教育行政與學校管理 及教學改進,無疑扮演著相當關鍵的助力。
回溯我國教育視導制度的發展,略可將其概分為幾個時期:
(李祖壽,民 71,13)
第一階段萌芽期:自清光緒卅二年到民國十五年左右。擔任視導 工作,在職務名稱即為「視學官」,任務以視 察學校為主。
第二階段建立期:自民國十五年國民教育行政委員會組織法中,
規定行政事務廳須設置督學處,至民國二十七 年止。在這一個時期,將原來「視學」的名稱,
改為督學;而任務上不僅是視察學校的一切作 為,並要督導與協助,以增進效率。
第三階段發展期:自民國二七年,到民國四十年左右。為因應時 代之須要,促進教育專業成長及行政管理效 能,採取視導與輔導之政策,一般雖然仍將「督 學」視為視導人員,唯主張督學之任務應及於 教學與研究,注重積極之指導與協助,不過開 始重視所視導的內容。
第四階段復建期:自民國四十年,到民國八十年初期。這一時期 視導制度已逐漸完備,慢慢跳脫科層體制的權 威體系。唯對岸中國大陸曾於文化大革命時廢
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除視導制度,一直到 1986 年(民 75)才恢復重新 設立「督導司」,並於 1991 年發佈「教育督導 暫行規定」 ,可見「教育視導」制度仍有其相當 的重要性及必要性。
第五階段變革期:自民國八十年以降,政治丕變,教育行政更在 教育改革的大旗,從「專業化」與「自主性」
的兩大訴求中,行政力量日漸弱化;相對的,
教育視導也面臨挑戰與衝擊。學校系統中,擔 任視導的「督學」角色與功能,要如何定位與 影響,或可能會影響到教育視導制度的存廢。
要言之,我國視導制度在形式上似乎發韌很早,但實質上具 有功能與作為不過僅百年;但在發展過程中,一直缺乏深遂的影 響,故在未來應把握專業化的努力,建立視導應有的地位,使教 育行政與學校行政綿密的結合,發達教育事業,並提供完美的教 與學之最佳環境。
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第二節 英國教育視導的發展與變革
就英國而言,從 1839 年以樞密院教育委員會任命皇家督學
(Her Majesty's Inspector, HMI)執行學校視導工作以來,教育視 導制度已有一百多年的發展。根據學者的研究,將其演進歷程分 類如下:
羅德(Rhodes, 1981)分為三個時期:第一期為十九世紀,
第二期為 1902 年至 1944 年,第三期 1944 年以後。
Wilson(1996)分為五個時期:第一個階段為傳統發韌期
(1839~1857) ;第二個階段為績效論酬期(1858~1897) ;第三個 階段為地方當局參與期(1898~1940) ;第四個階段是國家決策與 視導期(1941~1991);第五階為民營化期(1992~)(古博文,
2000) 。
楊維坤(1991)分為五個時期:創立期(period of initiation, 1839~1861) ,緊張期 (period of tension, 1862~1902) ,塑造期 (period of shaping, 1902~1944) ,挫折期(period of frustration,
1944~1968) ,再振興期(period of revitalization, 1969~1992) 。 (吳 培源,民 88 )
羅淑芳(民 89)之研究分為三個時期:第一個時期為皇家督 視導期,1839~1939 年。這一階段又分為 1839~1861 年是萌芽期;
1862~1898 年是修正規章期;1899~1939 年是完全視導期。第二 個階段是視導議論期,自 1940~1991 年。第三個階段為市場化視 導期,從 1992 年起,至今。
李芝安(民 90)之研究分為五個時期:第一個階段為創立萌 芽期 1839~1861 年;第二階段論績計酬期,1862~1898 年;第三
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個階段為完全視導期,1899~1943 年;第四個階段為轉型發展期,
1944~1991 年;第五個階段為公辦民營期,1992~到現今。
一、創立萌芽期
皇家督學在萌芽期主要的特色:(一)直接由國王任命,但 受制於宗教的勢力。 (二)以視導國家補助的小學校主要的對象,
並發展師資培育制度。(三)行政視導與教育領導併行。在功能 上是扮演「經費的守護神」及「當局的耳目」;在教學方面,提 供諮詢與服務,做為橋樑的角色。
二、論績計酬期
在論績計酬期的時期:(一)視導人員與組織架構有重大改 變,皇家督學人數擴增,到了 1890 年已達 300 人之多。 (二)學 校視導組織發展逐漸成型。(三)皇家督學的角色由諮詢變成評 估者。教師與視導人員之間轉變成畏懼與對立。
三、完全視導期
到了完全視導期,其主要的特徵:(一)學校視導的組織架 構漸趨完整。(二)皇家督學的角色由「監督者」轉為政策推動 者。 (三)學校視導由教師為對象轉為學校整體運作。 (四)採用 團隊視導的模式。在視導的過程,分視導前、視導間與視導後三 個階段,漸漸也使視導趨向專業的發展。
四、轉型發展期
轉型發展期,教育視導已出現「夥伴關係」的意識,皇家視 導督學處的發展也達到顛峰,但 1964 年成立學校課程與考試委 員會(School Council for Curriculum and Examinations) ,與皇家督 學在課程發展的督導成為夥伴關係;也從此,皇家督學影力漸漸 低落。其間,皇家督學在工作上另一變革,是停止個別學校的視
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導報告,而以全國性的調查報告取代。影響皇家督學之視導功能 另一個主要因素是與地方視導的角色功能重疊。不過,這一期間 英國的教育視導仍然強調維護: (一)績效責任。 (二)維繫皇家 督學崇高的法定地位。 (三)逐漸建構完整的組織架構。 (四)積 極發展多元的視導模式。 (五)彈性的角色功能。 (六)建立視導 的專業權威。(李芝安,民 90,37~38)
歸納英國教育視導制度的變革與演進,如表 3-3:
表 3-3 英國教育視導制度的變革分析
期別 名稱 分析項目
創立萌芽期 論績計酬期 完全視導期 轉型發展期 起訖年代 1839-1861 1862-1898 1899-1943 1944-1991 督學人數 2-60 人 增至 330 人左右 500 人以上 500 人以上 權力來源 國王任命(須經
總主教同意)
國王任命 國王任命 國王任命專 業權威 主管機關 1.樞密院教育
委員會 2.下議院教育 處
1.樞密院教育委 員會
2.下議院教育處
教育委員會
(中央教育 行政機關)
教育部教育 科學部
督學背景 神職人員居多 律師神職人員等 高學歷者為主 資深教師可任助 理督學
專家為主 晉用公立學 校的人才。
教育專業為 主
組織架構 皇家督學為主
(1850 年增聘 助理督學為輔)
依行政區劃分 8 位督學長下設 駐區督學 助理督學
皇家督導處 劃分為 小學督學處 中學督學處 技職督學處
再度統整由 首席督學長 指揮
下設六位督 學長取消助 理督學 視導範圍 接受補助款的
私立小學(以教 派別區分)
公立小學
接受補助款的私 立小學(劃分為 八個視導區)
中小學與技 職學校地方 教育當局
中小學 技職學校 大學
地方教育當 局
(轉下頁)
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視導對象