第陸章 結 論
本章依據本研究之研究目的歸納出本研究之主要發現及將現行兩岸少數民族 自治法制作一探討，根據這些發現提出若干建議，藉以提供目前尚未拍板定案之 台灣《原住民族自治區法》制訂之意見，並為相關後續之研究作為參考。
第一節 、 研 究 發 現
由本研究發現台灣原住民自治衍生出下列問題：
一、原住民族自治的意願：
原住民族對自治的意願是否強烈支持是原住民族自治成功的關鍵要素，原住 民族社會有共識、有共同的意願，原住民族自治才有成功的希望。尤其原住民族 自治法是要由各族成立自治籌備團體及擬定原住民族自治條例，若原住民族無意 願，其自治籌備團體、自治條例等實難成功，更何言自治 ?
二、制度利益是有所牽動及衝突的，例如平權會「全台平地人進入山地鄉權 利促進會」即對原住民族自治制度持強烈反對的意見，因為在未來原住民族自治 涉及到土地區劃並不符合當今居住在原鄉漢人的利益，進而可能產生土地的糾葛 與衝突，對原住民族自治的落實是事倍功半。自治充實的說服力是主流社會接受 與否的關鍵所在，否則要他們支持是相當困難的。
三、原住民族自治人才是否足夠：
民族自治是一項基礎性、群眾性、政策性很強的工作，民族自治制度的落實，
責任與關鍵在鄉並落實在村。因此基層幹部特別是鄉鎮幹部的素質就成為影響自 治實效的一個不可忽視的重要因素，若「當官管民」的意識及思維模式不變，將 制約著自治的實踐。
由於自治區制度是由下而上，自主管理的設計，原住民自身若無足夠實行管 理人才，自治區縱使成立，亦將面臨一個新而無能的政府，其結果自治政府將沒 有效率，執行力低落及行政怠惰等，對原住民而言是無益的。
四、國家制度的固執：
政府的態度支持強弱與否亦為原住民族自治成功的關鍵，單只原住民族自治 需要配套修正的法律形式修正、實質修正近約八十種之多、政府相關部門的協
調、各部會主管業務的釋出（如保留地業務移由原民會主管），及政府有義務與 原住民展開協商，持續推動自治的進行，政府成立自治推動小組，針對具有意願 之民族或部落，給予助力與扶持。
五、自治能力：
（一）財政問題：自治財源取得及自治財政狀況之良窳是自治的最
根本問題，一個事事仰賴中央或其他政府補助才能維繫其自治功能的政府，相信 是很難立足，而不得不妥協接受中央的制約。一旦步入此等情境，原住民族自治 區政府也將淪為空談。甚者，財政投入可能不足，自治政府恐無法妥效運用公營 事業與公共造產權力，亦缺乏主動招商能力，以致自治政府難以開源興利，擴大 財政基礎，增加稅收，面臨資源稀少的危機與自治經營困境。且原住民地處偏遠、
交通不便、資訊閉塞，經濟基礎薄弱，沒有相當的物質經濟基礎保障，自治很難 有效開展。
（二）人力問題：為應付大量龐雜的自治行政事務，自治專業各類人才需求大增，
以現有鄉公所的人力編制，根本無法支應，儘速培育自治區人才視為重要課題。
（三）自治區劃的問題：有關原住民族自治區劃分的問題，是否參照現行三十個 原住民鄉及二十五個平地原住民鄉的建制、由各族制定區劃、或尊重部落傳統的 領域之下突破現制，打破山原平原的區劃，都是可以思考的方向。
六、制度決擇的困境：
原住民實行自治最重要的關鍵在立法院。目前原住民立法委員雖有十位，有關 自治的提案及連署，甚而排上立法議程並不是難事。但原住民自治法要在國會獲 得多數政治支持並不容易，原住民藉立委在立法上雖可能暫拋黨意而就民意，但 由於政黨競爭及個人考量，要建構有效的多數聯盟也有一定的難度。因而可以預 見自治法草案的立法過程將是曲折、複雜的，即便通過，自治法恐怕也是各方妥 協下的產物，理想性究竟有多少頗成疑問。
到目前為止原住民族自治的版本在立法院關係文書就有五種不同的版本，行政 院版、蔡中涵版、楊仁福版、高金素梅版及曾華德委員版，或許在立法院審議時 又會有其他的版本出現，委員彼此之間的協調、政黨之間角力折衝、利益的衝突 等。都是影響原住民自治通過的關鍵，到底自治制度的選擇採何種方式才符合原 住民族自治的需要亦為關鍵所在。
至於在中國大陸之民族自治地方，本研究發現：
改革開放後，民族自治地方的經濟發展在國家通過一系列政策後(如扶貧攻 堅計劃)得到進一步加強，物質文化生活水平穩定提升。民族區域自治制度建設 獲得大幅的進步，民族自治權力亦較前擴大。然而，由於傳統僵化的計劃經濟體
制打破，改革開放向縱深發展，在市場經濟條件下各種思想大量湧入，急據地改 變少數民族的生活方式、觀念型態和文化習俗，使民族區域自治制度建設在新的 時期面臨嚴峻的挑戰並衍生一系列待解決的問題。具體表現析述如下 (李保林，
2000：35 ) ：
1. 民族自治地方與內地經濟差距進一步拉大。
2. 民族法制體制和監督機制不配套。
3. 政治體制改革中黨政分開、政企分開有待深化落實。
4. 民族幹部綜合素質與社會發展要求不相適應。
5. 民族文化生存環境急待淨化提高。
由是觀之，中共自改革開放以來實踐以經濟建設為中心發展策略，因此近二 十餘年來，中共領導階層皆是以促進經濟成長，作為其施政之首要任務，並持續 實現近百分之九的經濟高成長目標，位居世界各國經濟成長前矛。然而，過度訴 求單一的經濟高增長目標取向，顯然已產生日益嚴重的社會負面效應。無論是貧 富差距、城市與鄉村之地區差距擴大，或是社會不穩定因素之滋長與威脅，皆促 使中共當局思考採行經濟、社會協調與平衡發展策略之必要性與迫切性。另外，
位處於相對落後的民族自治地方，上述之情況更形惡化。
第二節 、 研 究 建 議
第一項、關於我國原住民族自治法制之研究建議：
成立原住民自治區是一項複雜的政治工程，必需結合各界力量，妥善細緻 的規劃，才能建構一個既符合國情，又能因應實際需要的自治體制，以下根據研 究發現提出若干自治政策的建議 ，分別列舉如下：
１．推動自治區成立宜先由地方及主管機關出面進行協調推動設立族群自治籌備 委員會。由各鄉代表、政府代表、專家學者代表組成之，負責推動自治籌備、研 究、規劃及宣導事宜，其推動經費應由中央出資並協助人力訓練。專家學者成員 應包括法政、經濟、人類學或社會學等原漢專家學者參與，俾針對該族群自治題 題及法制作業進行系統研究及週密規劃。
２．有關自治體制的行政層級，建議由中央至鄉共分三個層級，均為法人，鄉 以下設部落會議，以利落實民族自治。
３．自治區行政區劃應由中央主管機關及各民族代表共同規劃，並應顧及族群 人口分佈、歷史文化、地理環境、經濟條件、天然形勢及交通便利等因素，除 基於特殊理由外，自治區域之區劃應避免割裂同一民族，並應有利於建設發展及 族群團結。
４．自治區政府之自治權限應至少等同縣市政府之職權，包括自治權、財政權：
立法權、規劃權、組織權、人事權等，並應考量增加國際交流權、社會治安權、
司法初審權，以及參與國家事務管理之權。
５．自治居民除應享有一般權利外，本於民族自治理念及強化住民直接參與及 監督，並保障其權利，以彌補代議民主之不足，居民應享有對自治區民選公職人 員行使選舉罷免之權、對重大自治事項行使創制複決權、對自治公職人員有請求 監察之權、對自治議會有請求解散之權、對自治政府資訊有請求公開之權及政策 建議權、弱勢者享有供養及醫療之優待、以及尊重維護自治區原住民族傳統習慣 之義務。
６．為促進自治區內族群關係，對自治區內非原住民族應保障其平等權、參與權、
諮商權、文化權及發展權，並設立族群關係委員會，以調節民族糾紛，化解族群 爭議。
７．自治組織應結合排灣傳統彈性化設計，並建立行政部門及議會間之制衡機 制，自治區議會對行政首長有不信任權，首長對議會有解散權，俾訴之民意，解 決政治僵局。另為保障人民權益及落實民族自治，自治區議會應建立諮詢及聽証 制度。
８．為妥善解決民族自治財政並謀地方均衡發展，應在自治法中明定法定收入，
並以錢權下放、提升財政自主為目標，同時從支出面、分配面及收入面來健全民 族自治財政。
９．自治法應保障原住民族對傳統固有土地之所有權、使用權及資源權；原住民 保留地移轉自治區部落共有，自治區內公有財產、土地及資源歸屬及管理應歸自 治政府，主管機關為行政院原住民族委員會。
10．為吸引優秀人才，未來自治區在人事制度上可採統合制，有一定彈性，並 在人才培育、民族化、首長自主權以及人事制度上有彈性作法及民族特色，以兼 顧地方需要。
11．自治選舉制度的設計宜突破政黨、宗教、漢人及財團之控制，尊重原住民之
自主性及維護傳統文化，且得以傳統或該民族認定之方式選舉代表。
12．尊重地方自主性，自治監督應以立法監督為主，減少不必要的行政監督，並 將司法監督當成解決爭議的最終手段，以符合民族自治之本質。
13．在自治法中明定上級國家機關對自治區之職責，並從資金、物資、人才、技 術等方面提供自治區必要的協助。
14．自治區規模大小宜合理，俾使財政與人力資源集中，並易於彈性而有效地 運用，以解決自治政府面臨資源稀少的治理危機與經營困境。另外在財政上應 給予有力的法律保障及支援。若經費嚴重短缺，自治工作很難有效開展起來，也 會挫傷基層幹部的積極性。
15．加強自治政策宣導：原住民基層幹部和群眾的自治及自主意識還比較淡薄，
因此有關民族自治相關議題的宣傳、學習顯得迫切、重要，俾引導基層幹部及民 眾正確認識原住民族自治的意義，使之逐步適應自我管理模式。
16、全面提高自治人力綜合素質，並擴大宣傳、教育和培養力度，加強培訓自治 幹部，強化各級幹部的理論和法律知識，全面提高他們的政治、業務素質，使之 逐步適應自我教育、自我管理、自我服務的管理模式，變「要我自治」為「我要 自治」，使之成長為合格的民族自治主體。
17、加強自治理論與實務研究：自治是一項全新的事業，要想在實踐中取得發展，
需要加強自治研究。因此建議編列專項經費並組織專門人員，開展原住民自治相 關課題研討，並深入基層調查研究及出國考察自治個案，以建構完整的原住民自 治理論、政策、法規、計劃，真正達到理論先行，指導實踐的效果。
上述關於原住民族自治之問題似乎陷入困境中，然困境並非死胡同，俗話說的 好：危機即是轉機。原住民族自治是關係台灣原住民族圖謀生存，延續與發展，
二十一世紀偉大的族群工程，此項工程極為艱辛且道路漫長的旅程，只要原住民 族有信心，並付出具體行動，相信必能完成原住民族自治的歷史任務。
第二項、關於中國大陸民族區域自治法制之研究建議：
如同江澤民在十六大前後一再強調的「與時俱進」觀念。江澤民在大會上做 了一個題為「全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面」的政治報 告中指出：堅持四項基本原則，發展社會主義民主政治、堅持中國共產黨的領導，
鞏固和完善人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體、堅持和完善共產黨 領導的多黨合作和政治協商制度以及民族區域自治制度，推進政治體制改革，發 展民主，健全法制，依法治國，建設社會主義法治國家，保證人民行使當家作主 的權利。由上可之，中國大陸逐漸地朝向建構法律制度的目標邁進，此點由行之 有年《民族區域自治法》的修改即不難發現。
中國俗語一直教導著中國人－「富不過三代」的警語，十六大正式將中共領 導權力推到「第四代」手中，以胡錦濤為首的中共第四代，能否真正領悟「與時 俱進」的精神與實質，並付諸實施，將決定中共在此迅速變遷的時代，是否能夠 穩定這個龐大的社會主義國家。於此之時，民族區域自治制度亦隨著「與時俱進」
的理念進行了修改的過程，《民族區域自治法》亦於2001年進行了相當範圍的修 改。
根據中共當局近期關於經濟、社會各方面的政策，本研究認為當前中國大陸 社會仍然維持在相對穩定的狀況。中共自改革開放以來實踐以經濟建設為中心發 展策略；中共改革開放的總設計師鄧小平即強調：「發展是硬道理」之主張。因 此近二十餘年來，中共領導階層皆是以促進經濟成長，作為施政首要之政治與迫 切任務，並持續實現近百分之九的經濟高成長目標，位居世界各國經濟成長前 列。然而，過度訴求單一的經濟高增長目標取向，顯然已產生日益嚴重的社會負 面效應。無論是貧富、城鄉與地區差距擴大，或是社會不穩定因素之滋長與威脅，
皆促使中共當局思考採行經濟、社會協調與平衡發展策略之必要性與迫切性。
中共新領導人胡錦濤個人有在西部生活的經驗，他上台之後已著手修正過去 二十多年，以經濟發展為唯一中心的政策，而逐漸調整為兼顧社會平衡的發展模 式，可見新領導人希望藉此緩和可能出現的社會緊張關係。此外，中共開始擬定 第十一個國民經濟與社會發展五年發展計畫（簡稱「十一五」計畫），在實現小 康社會的過程中，亦將著手解決發展不全面、不平衡的問題，並完成國內生產總 值翻兩番、推動經濟結構戰略性調整、加快提升農村發展水平等。
據瞭解，負責規劃「十一五」計畫的「國家發展和改革委員會」已開始進行 前期工作。中共「國家發改委」已向社會公開招標「十一五」規劃研究課題，內 容包括：全面建設小康社會的內涵、標準，解決現在的小康低水準、不全面、發 展很不平衡問題的長遠思路；樹立新的發展觀，用新的發展觀指導經濟社會發展 的各項工作；實現國內生產總值「翻兩番」（四倍）的途徑、制約條件和對策；
推動經濟結構戰略性調整，走新型工業化道路；統籌城鄉經濟社會發展，加快解 決三農（農村、農民、農業）問題；積極推進西部大開發，支持老工業基地調整 和改造；加快教育、衛生、社會保障等公共服務發展。
「十一五」期間面臨的問題與挑戰，亦涉及戰略層次的思考與布局，其中包括：
科教興國戰略、可持續發展戰略、水資源等重大問題。國務院發展研究中心研究 報告亦認為，中共在「十一五」期間，在經濟全球化背景下亦將面臨國家安全、
貿易保護主義、經濟社會發展不均衡等重大與嚴峻挑戰。此外，由於農業現代化 舉步維艱，農民收入增長困難重重，農村社會事業發展任務艱鉅，三農問題仍是 重大挑戰。尤其是人地矛盾、土地沙化、北方水資源短缺、水資源污染、石油供 需短缺繼續擴大，都有待解決。明顯地，中國大陸經濟、社會發展在「十一五」
期間，將面臨許多內外環境的重要變化，這些因素將使中共在實施「十一五」期 間，乃至更長時期內，經濟、社會發展要以協調與平衡為目標。
客觀而言，中國大陸現階段政治、經濟與社會發展呈現失衡之趨勢。尤其是 經濟市場化轉型快速，無論是在政治體制之制度化、法治化與民主化，或是社會 保障與福利，皆難以適應市場改革之需求。此外，在經濟全球化與加入WTO 效 應下，貧富、城鄉、地區差距持續擴大，且在短期內沒有緩和的趨勢；追求經濟 成長與生態環境破壞嚴重之失衡，以及經濟快速成長與精神文明、道德低落、法 治嚴重滯後，皆存在嚴峻挑戰。
另一值注意的面向為，中共新一代領導人多為「技術官僚」出身，且不乏在中國 大陸困苦地區擔任地方行政首長之經歷，因而較能體現理性與現實的特質。中共 領導階層已意識到經濟、社會協調與平衡發展的優先性與重要性，顯示其經濟發 展策略偏好的調整，亦是其務實取向的表現。換言之，經濟現代化目標的追求不 僅滿足於經濟數據的增長，而應同時在社會保障的完善、人民生活素質的改善、
道德與文明的提升，以及環境保護的落實，才是現代化社會的表現。在此一基調 下，相信「民族區域自治制度」與法治規範的落實在新世紀更有其發展的意義。
