第三節國家對客家族群在文化權利上的責任

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第五章國家對台灣客家族群文化權利的責任

本章節內容分為三個方面，一是探討國家在實踐文化權利方面的責任；二是國家對於國際人權公約國內法化的方式，及我國實施的經驗；三是國家對於客家族群的文化權利，在憲法層次與法律層次上，應該如何履行責任。

第一節文化權利與國家責任

壹、國家必須履行的責任

文化權利的主張，主要是源自《世界人權宣言》第 27 條的規定，同時在《宣言》序言中規定，國家是實現這些權利，承擔這些責任的單位¹，但是，由於《宣言》就形式意義而言，並非條約，無法律約束力，只能視為是聯合國大會的一項政治聲明或道德訴求²（李孟玢，1998：334），因此，聯合國開始著手制定對國家具有規範的人權公約。1966 年聯合國通過《經濟、社會、文化權利國際公約》，交由各國簽署，並於 1976 年正式生效。此公約的第 2 條³中規定，國家是

1 1948 年，在聯合國所通過《世界人權宣言》的序言，便強調「對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎」，並聲明「《世界人權宣言》，作為所有人民和所有國家努力實現的共同標準，以期每一個人和社會機構經常銘念本宣言，努力通過教誨和教育促進對權利和自由的尊重，並通過國家的和國際的漸進措施，使這些權利和自由在各會員國本身人民及在其管轄下領土的人民中得到普遍和有效的承認和遵行。」

維護人類基本權利的主要執行單位，就是聯合國的各會員國。

2 《世界人權宣言》在形式意義上並非條約，不具法律約束力，然隨著各國對《宣言》的重視，

芬蘭、瑞典代表認為《宣言》的國際習慣法地位，已逐漸為眾多國家所承認，國際社會的會員國實有遵守《宣言》的義務；但巴拉圭、新加坡代表則對於《宣言》的法律效力，持保留態度。

因此，在當前對於《宣言》是否對國內具有約束力，分成兩派，一派是持肯定說，主張經由國家的國際法實踐，《宣言》具有國際習慣法地位足以約束國家行為，實不容置疑；另一派持否定說，雖不反對《宣言》可形成習慣法，但不認為或反對國家的國際法實踐業已充分，對於《宣言》的習慣法地位，持懷疑或保留的立場。（李孟玢，1998）

3 《經濟、社會和文化權利國際公約》第 2 條規定：

「一、每一締約國家承擔盡最大能力個別採取步驟或經由國際援助和合作，特別是經濟和技術方面的援助和合作，採取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權利的充分實現。

二、本公約締約各國承擔保證，本公約所宣布的權利應予普遍行使，而不得有例如種族、膚色、

性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區分。

三、發展中國家，在適當顧到人權及它們的民族經濟的情況下，得決定它們對非本國國民的享

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履行此項責任的單位，但是，該公約對於國家責任的規定，是「盡最大能力」、

「個別採取步驟或經由國際援助和合作」、「逐漸達成」等字眼，並不具立即性的要求，同時，整個公約內容欠缺有效的監督機制，使得各簽約國在履行文化權利的這項責任成效不彰。

另外，由於文化權利的本質具有「橫向連結」特性，在權利的性質上與公民權利、政治權利具有密切關係，如公民與政治權利內的表達自由、結社自由、

宗教信仰自由等，而《公民權利與政治權利國際公約》對於國家責任的規定是

「立即」可以實現的⁴，同時為了能夠達成公約的目的，在公約的第四部份（第 28-45 條）規定《公約》的實施機制，如設立人權事務委員會、該會須向聯合國大會提出年度工作報告、設立受理個人申訴和國家間的指控。並且為了能夠落實各簽約國對公約規定的實踐，同時附有第一與第二《公民權利和政治權利國際公約任擇議定書》⁵，對於簽約國責任的監督與要求較為明確。遂造成各國重視公民與政治權利的實踐，反而忽視對文化權利的實踐。

然而，隨著國際社會與各國境內，因為文化問題所導致的衝突不斷發生，

其中，尤以少數族群文化問題所導致的糾紛、衝突更是層出不窮。使得聯合國

受本公約中所承認的經濟權利，給予什麼程度的保證。」

4 在《公民權利和政治權利國際公約》第 2 條規定：

「一、本公約每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別。

二、凡未經現行立法或其他措施予以規定者，本公約每一締約國承擔按照其憲法程式和本公約的規定採取必要步驟，以採納為實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施。

三、本公約每一締約國承擔：

（甲）保證任何一個被侵犯了本公約所承認的權利或自由的人，能得到有效的補救，儘管此種侵犯是以官方資格行事的人所為；

（乙）保證任何要求此種補救的人能由合格的司法、行政或立法當局或由國家法律制度規定的任何其他合格當局斷定其在這方面的權利；並發展司法補救的可能性；

（丙）保證合格當局在准予此等補救時，確能付諸實施。」

5 (1)《公民權利和政治權利國際公約任擇議定書》（Optional protocol to the International Convent on Civil and Political Rights）即第一任擇議定書共 14 條。第 1 條至第 7 條為實質性條款，第 1 條規定：「成為本議定書締約國的公約締約國承認，人權事務委員會有權接受並審查在該國管轄下的個人提交的指稱該國侵害其公約權利的來文。個人用盡國內補救辦法之後，得向委員會提出書面申請。」第 3 條至第 5 條規定個人申訴來文可接受的條件。人權事務委員會在接受個人申訴來文以後，應提請被控締約國注意，該國應在六個月內提出書面解釋或聲明（第 4 條）。人權事務委員會依據雙方提供的書面資料舉行不公開會議進行審查，然後將其意見送交各該雙方

（第 5 條）。人權事務委員會應將其審查個人申訴來文的工作摘要，列入其通過經社理事會提交聯合國大會的年度報告（第 6 條）。

(2)《旨在廢除死刑的公民權利和政治權利國際公約第二任擇議定書》（Second Optional protocol to the International Convent on Civil and Political Rights, aiming at the abolition of the death penalty）

共 11 條。《第二任擇議定書》第 7 條規定，在本議定書締約國管轄範圍內，任何人不得被處死刑。除按照對戰爭期間所發生的具有軍事性質的最嚴重罪行的人判處死刑外，議定書不容許有任何保留。

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對於文化權利的重視與日俱增，鑑於以往在《經濟、社會、文化權利國際公約》

對於國家責任的規定，不夠積極、周延，且容易讓簽約國有所藉口，因此，聯合國及其相關組織或是相關會議中，針對這項規定予以補充、強化，藉以要求各國對於文化權利的重視與實踐。針對《經濟、社會、文化權利國際公約》內對於國家責任的缺失，修正如後（楊成銘，2004：308-309）：

1.1977 年，聯合國通過《關於人權新概念的決議》，強調「一切人權和基本自由都是不可分割且相互依存的」；

2.1985 年，聯合國經社理事會設立「經濟、社會、文化權利委員會」（the Committee on Economic、Social and Cultural Rights），專司處理各國按期提交的國別報告和對《公約》各條款提供一般性評論，監督各國履行義務的行為；

3.1986 年，在《經濟、社會、文化權利國際公約》通過 20 週年之際，國際法學家委員會、荷蘭林堡大學法學院、烏爾本‧摩根人權研究所和美國俄亥俄州新星那提大學聯合主持召開討論《經濟、社會、文化權利國際公約》締約國義務的性質和範圍、新近成立的經社文委員會對締約國報告的審查及國際合作保證《公約》施行為主題的國際會議，會議一致通過了被認為反應國際法現狀的

《施行＜經濟、社會、文化權利國際公約＞林堡原則》（Limburg Principles on Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights），強調《經濟、社會、文化權利國際公約》應依照《維也納條約法公約》

以其用語的通常意義，並參照其目的和宗旨，及準備工作和相關實踐善意地予以解釋；簽約國應誠實履行其在《經濟、社會、文化權利國際公約》中接受的義務；

4. 1993 年 6 月 25 日，世界人權會議通過「維也納宣言和行動綱領 (Vienna Declaration and Programme of Action)」，宣言強調人權的普遍性，認爲一切人權都是普遍的，不可分割、相互依存、相互聯繫的，國際社會必須用同樣重視的眼光，以公平、平等的態度全面地對待人權。各個國家都有義務促進和保護一切人權和基本自由。同時，宣言也明確地反映了許多發展中國家關於人權具有特殊性的觀點，指出，在對待人權問題上必須要考慮民族特性和地域特徵的意義，以及不同的歷史、文化和宗教背景。

5.1995 年，經濟社會文化委員會，根據 1993 年已建立的簽約國在《經濟、社會、文化權利國際公約》明顯且清楚的「核心（義務）內容」，開始起草《經濟、

社會、文化權利國際公約》的《任擇議定書》。

就文化權利來看，這些修正的目的，都是為了能明確且立即加強國家在這部分責任的實踐。所以，國家對於文化權利的實踐，不再是「盡最大能力」、「逐漸的」，而是應該要「立即」去實現的責任，而且各國也不再只是報告而已，聯

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合國同時也要監督各國的實踐情形，充分顯示出聯合國及國際社會對於這項權利的重視。

貳、國家對少數族群的責任

少數族群權利的保障在《世界人權宣言》內並未予以規定，不過在《公民權利和政治權利國際公約》第 27 條對於少數族群權利則有所規定，而該公約要求國家義務的實踐是立即的，且具有監督機制。因此，各國境內的少數族群及其成員可以根據這條規定，向聯合國控訴國家對其權益的侵害，如在加拿大印地安人案，包括印地安婦女因為結婚而喪失其印地安族身分，離婚後也無法恢復身分的洛夫萊斯訴加拿大案（S. Lovelace v. Canada）（1977）、因為能否享有自決權的米克馬克訴加拿大案（1980）、因為經濟開發導致原住民族傳統生活權利受到侵犯的伯納德奧米納亞訴加拿大案（Bernard Ominayak v. Canada）

（1984）；又如北歐薩米人案，包括因為瑞典法律侵犯薩米人繼承放牧權利的科圖克訴瑞典案（I. Kitok v. Sweden）（1985）、因為經濟開發導致薩米人放牧權利的拉斯曼等訴芬蘭（I. Lansman v. Finland）（1992）；還有像是因為少數族群語言問題，有多米尼克․格斯頓訴法國（Dominique Guesdon v. France）（1986）、魁北克講英語的公民訴加拿大（1989）；以及少數族群因為宗教信仰致使工作權受到侵犯的問題，如比恩德訴加拿大（K. S. Bhinder v. Canada）（1986）（周勇，2002：

72-99）。

隨著國際社會內少數族群問題不斷地出現，而影響少數族群問題的重要因素之一就是文化，因此，少數族群的文化特性，再度受到國際的重視，少數族群的文化權利成為國際的焦點。少數族群為保有自己族群文化特性、使用自己的語言、信仰自己的宗教，分別在各國境內與多數族群或是具支配地位族群發生衝突，遂使得少數族群的文化權利成為國際重視的焦點。1992 年聯合國通過

《個人歸屬於民族或族裔、語言或文化的少數群體的權利宣言》，該宣言對於國家的責任規定如下：

1.創造有利條件，使他們得以表達其特徵和發揚其文化、語言、宗教、傳統和風俗（第 4 條第 2 款）；

2.使他們有充分機會學習母語或在教學中使用母語（第 4 條第 3 款）； 3.鼓勵對其領土內少數族群的歷史、傳統、語言和文化的瞭解，並確保屬於這

類少數族群的人有充分機會獲得對整個社會的瞭解（第 4 條第 4 款）；

4.允許他們參與經濟進步和發展（第 4 條第 5 款）；

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5.在制訂國家政策和方案以及在規劃和實施合作與援助方案時應考慮到少數族群的人的正當利益（第 5 條）；

6.涉及少數族群的問題上與其他國家進行合作，包括交流資訊和經驗，以期促進相互瞭解和信任（第 6 條）；

7.促進對本《宣言》規定的權利的尊重（第 7 條）；

8.履行各國根據其作為締約國的國際條約和協定所承擔的義務和承諾（第 8 條）；

9.鼓勵聯合國系統內各專門機構和其他組織促進全面實現本《宣言》規定的權利（第 9 條）。

宣言第 4 條至第 9 條，除明確規定各國在境內必須履行的責任，聯合國並特別針對少數族群設置匯報程序、人權事務高級專員、少數族群問題工作組、

以及調查、技術援助和諮詢服務等項⁶，作為解決少數族群問題的依據。

隨著國際社會對於少數族群文化特性的重視，為求保障少數族群文化特性的延續，聯合國積極推動「文化多樣性」的觀念，使得「文化多樣性」成為當前國際社會文化發展的趨勢，並改變以往各國對於文化採取一體化的同化政策。聯合國教科文組織特別在 2001 年通過《世界文化多樣性宣言》，雖然為了讓簽約國能夠有具體目標，規定 20 項的行動計畫要點⁷，但由於「世界文化多

6 (1)匯報程序：為了實施各項國際公約所規定的屬於少數族群的權利，已設立各種委會對各締約國在履行其義務，特別是在使國家法律以及行政和司法措施符合這些規定方面所取得的進展進行監測。各締約國保證向各委員會提交定期報告，闡述他們為確保各有關公約所規定少數人權利的享有而採取的立法、司法、政策和其他措施。當有關委員會對一個締約國的報告進行審議時，有關國家的一位代表可對此報告進行介紹，對委員會專家委員提出的問題作出答覆，並對提出的意見進行評述。

(2)設置人權事務高級專員：人權事務高級專員是由大會於 1993 年設立的一個職務，除其他事務外，主管促進和保護屬於少數群體的人的權利。更具體地說，大會授權高級專員推動實施關於屬於少數群體的人的權利的《宣言》所載的各項原則，並繼續為此目的與有關國家的政府進行對話。

(3)成立少數族群問題工作組：1995 年在防止歧視及保護少數小組委員會中設立了一個由五位成員組成的少數人問題工作組，任期最初為三年，以便促進關於屬於少數族群體的《宣言》所規定的權利，特別是：審查促進和實施《宣言》的情況；審議有關少數族群問題的可行的解決辦法，其中包括促進少數族群之間和少數族群與政府間的相互理解；為促進和保護在個人歸屬於民族或族裔、宗教和語言上屬於少數族群的權利提議適當的進一步措施。

(4)調查、技術援助和諮詢服務：聯合國為調查和匯報特定國家人權狀況以及各主題而任命的獨立專家，往往在討論有關少數族群的權利問題，或少數族群權利遭受到侵犯的問題時，這些特別報告員的結論和建議會得到發表和受到審議，使得他們所討論的問題受到全世界注意，並可作為有關國家政府的指南，或作為減輕或消除已被查明的各種問題的壓力手段。出自台灣非政府組織國際交流協會網站，聯合國人權手冊內「保護少數群體的權利」，網址：

www.aitaiwan.org.tw/html/unright.htm。

7 《世界文化多樣性宣言》的 20 項行動計畫要點內容如下：

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樣性宣言」只有宣示性、並無約束力。此外，會員國也認為該宣言尚不足以因應全球化所帶來對於文化多樣性的威脅，特別是開發中國家、或是國家內部的少數族群⁸。於是，聯合國教科文組織在 2005 年通過具公約性質的國際人權文書，作為實踐世界文化多樣性的具體要求。

2005 年，聯合國教科文組織大會於 2005 年 10 月 20 日在巴黎通過了《保護和促進文化表達多樣性公約》，前言強調：

「確認文化多樣性是人類的一項基本特性，認識到文化多樣性是人類的共同遺產，應當為了全人類的利益對其加以珍惜和維護，意識到文化多樣性創造了一個多姿多彩的世界，它使人類有了更多的選擇，得以提高自己的能力和形成價值觀，並因此成為各社群、各民族和各國可持續發展的一股主要的動力。」

第四章為締約國的各項權利和責任（第 5 至 19 條）。在第 5 至 11 條的內容包含了一系列的政策和措施，其目的均在於保護和促進文化表達的多樣性、維護創造力及其在全球化背景下的全部內涵；亦即在全球化環境中，多種表達能夠透過文化産品和服務四處流通，並廣爲傳播。因此，締約國在承認民間社會的重要作用的同時，將努力創造一種環境，鼓勵個人和社會群體從事「創作、

生産、推廣、傳播和享有其各自的文化表現形式，同時對婦女以及少數族群、

原住民族等各類社會群體的特殊情況和需求給予應有的重視」，並「承認藝術家、參與創作活動的其他人員、文化界和支援他們工作的有關組織的重要貢獻

(1)深化國際間對於文化多樣性的辯論。

(2)推動相關原則、標準、以及措施的定義。

(3)促進文化多元主義相關知識及措施的交流。

(4)進一步瞭解文化權利作為人權的內涵。

(5)保障人類的語言資產，儘可能用各種語言進行表達、創作、及傳播。

(6)鼓勵各國在各級教育的語言多樣性；在可能的範圍下，儘早學習多種語言。

(7)透過教育來體會文化多樣性的價值，特別是教材及師資培育的充實。

(8)設法將傳統教學納入教育過程。

(9)鼓勵數位學習，以確保新資訊傳播科技的嫻熟。

(10)推動網際空間的語言多樣性。

(11)矯正數位落差。

(12)透過公共電台，以確保媒體內容、及資訊網絡的多元化。

(13)鼓勵文化資產的保存及創新。

(14)尊重及保障傳統知識。

(15)推動創作者、藝術家、研究人員、科學家、以及知識份子的流動性。

(16)保障智慧財產權。

(17)協助開發中、即轉型中國家發展文化產業。

(18)督促各國文化政策中納入本宣言的原則。

(19)鼓勵公民社會參與文化政策的制定。

(20)鼓勵私人部門與公共部門對話。

8 施正鋒，觀察《世界文化多樣性宣言》（2005.8.16），出自 http://mail.tku.edu.tw/cfshih。

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及其在培育文化表現形式多樣性方面的核心作用。」

基本上，《世界文化多樣性宣言》的規定，聯合國教科文組織是依據「夫里堡團體」所草擬的文化權利內容所修改而成的（Donders，2002：78-79），而《保護並促進文化表達多樣性公約》則是根據《世界文化多樣性宣言》增補而成為一項具有約束力的國際公約。因此，這兩項有關文化多樣性的內容，大致上是以「夫里堡團體」所規劃的權利內容為主。亦即文化多樣性的目標其實就是文化權利的實現，而國家就必須承擔實現文化權利的責任。

參、國家對少數族群文化權利的責任

從上述《世界人權宣言》、《公民權利與政治權利國際公約》、《經濟、社會、

文化權利國際公約》、《個人歸屬於民族或族裔、語言或文化的少數群體的權利宣言》、《世界文化多樣性宣言》與《保護並促進文化表達多樣性公約》等國際人權公約及與文化權利的相關文書中，對於國家的責任有著相當明確的規範。

首先，國家對於保障人民文化權利的這項責任，是「立即的」責任，而非「盡最大能力」、「逐漸的」責任，國家不得再以國內的條件作為無法實現的藉口，

國家必須比照實現公民和政治權利的責任，立即實現保障人民的文化權利。國家實踐這項責任是普遍性的，對於國內的所有人民都適用的。

其次，國家實踐這項責任，雖然是不分個人與群體的，但是國內的少數族群及其成員，卻在權利不均等的情形下，容易遭受國內多數族群或具支配地位族群的歧視、排斥、壓迫，造成少數族群成員在傳承自己的文化、使用自己的語言、信仰自己的宗教，以及其他與文化特性相關的各項權利受到侵害，同時也包括對於少數族群成員在族群認同上的選擇也受到限制，包括選擇自己原生的族群認同受到限制，如國家的同化政策；或是選擇非原生族群或是多數族群認同受到排斥，如多數族群排斥少數族群及其成員的選擇。這些侵害皆造成少數族群及其成員行使文化權利的障礙，這也是國家必須去解決這些問題的責任所在。

為此，目前國際上對於各國處理文化權利相關問題時，以 Eide 所提出的國家三層責任來看，即：尊重（respect）、保護（protect）、實現（fulfill）責任，

實現責任又可分為促進（facilitate）與提供（provide）兩種責任。就文化權利而言，國家的責任就是尊重每個人及其族群所享有的文化權利，對於每個人及其族群的文化權利必須確實保護，並且要讓每個人及其族群的文化權利能夠實現。而就國家對於少數族群及其成員而言，對於少數族群及其成員的文化權利，

就必須賦予不同於多數族群或具支配地位族群的權利，藉以讓少數族群及其成

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員能夠與其他族群、成員一樣，享有實現其文化權利的權利。所以，本文認為，

國家保障境內少數族群及其成員，所必須履行的責任為：

1.尊重少數族群及其成員的文化多樣性；

2.尊重少數族群及其成員的文化選擇的自由；

3.保護少數族群的文化特性；

4.實現少數族群及其成員的文化權利。

而少數族群文化權利要能夠獲得國家的尊重、保護與實現時，國家應該有何種作為呢？周勇（2002：41-47）主張國家對於少數族群及其成員的責任，可以分為消極不作為與積極作為，消極不作為責任包括：不滅絕、不同化、不歧視、不排斥；積極作為的責任包括：適當立法、採取優惠措施和特別措施、提供資源、促進多元文化教育和跨文化教育、促進充分參與等。適當立法與採取優惠措施和特別措施，是 Eide 認為國家在實現責任上必須有的促進責任，而提供資源、促進多元文化教育和跨文化教育、促進充分參與，便比較接近 Eide

（2001：23-26）所主張「實現」責任內的第二項「提供」的責任。而國家必須制定法律來實現上述義務，而制定法律的法源，則是來自於這些國際人權公約及其相關文書所規範的內容。因此，國家要履行義務就必須將國際人權公約及其相關文書的規定轉成國內法律適用之，如何轉成國內法律，這個過程稱之為

「國內法化」或「內國法化」，方式為何？下節說明之。

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第二節文化權利的國內法化

文化權利在訂定初期，不受各國重視，然因為文化問題所滋生的國際或國內事件，層出不窮的出現，造成國際緊張與國內動亂。因此，隨著國際對於文化權利的重視，文化權利也日漸受到國家的重視。為此，各國在早期制定國家憲法或法律時，常有忽略文化權利的現象，現則透過國內法化的方式，將這些規範成為國家法律的內容，作為保障人民權利的依據，亦是國家的責任所在。

壹、國內法化的意義

根據國際公認的原則—條約必須遵守的原則，因此，只要國家簽署國際人權公約，就必須遵守國際人權公約的規範。而國家要如何履行國際人權公約的義務呢？主要的做法就是將國際人權公約轉成國內法律。

就理論而言，可以分成「兩派三論」，一派是「一元論」（monism），強調國際法與國內法屬於一個法律體系，其中又分成國際法優先國內法⁹，以及國內法優先國際法¹⁰的兩種見解；另一派是「二元論」（dualism），認為國際法與國內法是兩個不同法律體系¹¹。從各國實踐的經驗而言，可以分成兩種模式，一是「轉化適用」（transformation），原則上，國內要實施國際人權公約內容，必須在國內先制定相應的法律後，才能將國際公約轉化成國內法律，如英國、義大利、

愛爾蘭、中國等國；二是「直接適用」（adoption），指國家批准或加入某項國際公約之後，該公約立即可以直接適用於國內，而無須再制定相應的國內法律，

9 國際法優於國內法，認爲國際法與國內法處於同一個法律體系，但在此體系中，國際法應占主導地位，國內法的效力是依靠國際法的。而國際法的效力則是最終依靠「約定必須遵守」或

「國際社會的意志必須遵守」這樣一個最高規範。（王鐵崖，2000：28）

10 國內法優於國際法，這種學說盛行於 19 世紀末二十世紀初的德國，認爲國際法作爲法律是與國內法屬於同一個法律體系。在這個體系中，國內法優先於國際法，國際法只有依靠國內法才能産生效力。由於國際法的效力來自國內法，此說甚至把國際法描述爲國家的「對外公法」。

（周洪鈞，1999：16）

11 「二元論」的主張就是指國際法與國內法平行，此說認爲國際法與國內法是兩個獨立、平行的法律體系。國內法是國家主權意志的對內表現，其物件是國家之內的人民；國際法是國家主權意志對外的集體表現，其物件是國家關係中的國家本身。國際法和國內法在本質上是不同的，

其淵源不同，所規定的關係不同，法律實質也不同。（王鐵崖，2000：28）

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如荷蘭便是採取這種方式。另外，還有就是根據公約性質的不同，採用「轉化適用」或「直接適用」，如美國透過司法判例，將國際公約分為「自動執行條款」

與「非自動執行條款」，前者可以直接在國內適用，後者必須經過轉化過程才可以在國內適用，這項做法也為其他國家所採用，如阿根廷、比利時、奧地利、

希臘等國。（王啟富、張莉，2003：278-279）因此，將國際公約轉成國內法律適用的過程，一般稱之為「國內法化」，國家必須有遵守的責任。

貳、國內法化的方式及我國的經驗

國際人權公約國內法化的方式，大抵上可以分為三種方式，一是將國際人權公約規定在憲法內，二是透過憲法解釋，三是直接制定法律保障。這三項方式，以下分別說明之。

一、國際人權公約入憲

將國際人權公約國內法化的主要方式，就是將國際人權公約內容直接規範於國家的憲法內容中。當前國際人權公約入憲的方式，主要分成兩種：一是規定在憲法前言內，如阿富汗憲法前言宣示：「尊重憲法運動之傳統，遵從聯合國憲章及世界人權宣言。」又如玻士尼亞憲法前言宣示，本憲法受「世界人權宣言、公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約、國家種族宗教與語言少數民族權利宣言，及其他國際人權文書之啟發...」；二是規定在憲法本文內，如哥倫比亞憲法第 93 條規定：「國會所批准之條約及協議所承認之人權在國內法有優先之效力。本憲法所規範之權利及義務，應依哥倫比亞索批准之國際人權條約解釋之。」另憲法第 94 條規定：「本憲法及有效國際協議所列示之權利與保障，不應視為排除其他於此為明示之其他權利。」又如羅馬尼亞憲法第 20 條規定：「一、本憲法有關權利及自由規定之解釋及實踐，應符合世界人權宣言及羅馬尼亞為會員國之國際人權條約之規範。本憲法所規定之基本權利，不應排除其他法律或是國際法所保障之基本自由。二、當國內法與羅馬尼亞為會員國之國際人權條約有衝突時，國際人權條約優先適用。」（廖福特，

2002；陳隆志、廖福特，2002；行政院研究發展考核委員會，2003）

就我國而言，是採取憲法本文規定的方式，如憲法第 141 條規定：「...遵重條約及聯合國憲章」。廖福特（2002：35）認為「尊重」是否表示具有國內法效力？是否代表《聯合國憲章》可以直接於國內法適用？仍須加以釐清。

我國憲法對於有關文化權利較為廣泛的相關規定中，就個人的基本權利而

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言，如非歧視與平等原則（第 5 條、第 7 條）、言論表達自由（第 11 條）、宗教信仰自由（第 13 條）、結社自由（第 14 條）、受教權（第 21 條）等，在我國憲法的基本權利中皆已有規範。而認為沒有規定的基本權利，可以根據憲法第 22 條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」適用之（李震山，2005：63）。因此，像文化權利當中的文化認同權利、

資訊取得的權利、擁有文化遺產權利、參與文化政策權利等，是可以根據憲法第 22 條的概括性規定予以保障。但是，就憲法第 22 條的概括性規定所規定的

「其他自由及權利」，是否包括國際人權公約中所規定的權利，從條文中無法明確得知（廖福特，2002：35）。雖然概括性規定，對於人權保障具有避免產生遺漏的重要功能，但由於強調必須以「不妨害社會秩序公共利益」作為前提方能受到憲法保障，造成此種「未明文例示之人權」地位低於其他憲法「明文例示之人權」的印象，使得概括性人權地位受限（周志宏，2005：245-246）。所以，

對客家族群成員的權利而言，如客語權利的使用、學習或保障，能依據國際人權公約所規定的形式明文列出，對於客家族群成員的權益保障，將具有明確性與穩定性的保障，對於國家履行責任的要求，也能較為具體。

另外，在基本國策方面，對於人民上述的權利保障也有所規範，如受教權

（第 159 條、第 160 條、第 162 條、第 163 條、第 164 條），享受科學進步及其應用所產生利益的權利、擁有文化遺產的權利（第 166 條）等，然而，這些內容都比較是侷限在「藝術及文化」的概念（陳淑芳，2005：244-245）。而對於少數族群權利而言，除了非歧視與平等原則（第 5 條、第 7 條）外，在參與政策的權利上，從原先的蒙古、西藏以及其他邊疆民族在民意機關的保障名額與地域性自治權利的保障，轉成今日對原住民族在民意機關（立法院）的保障名額（如憲法增修條文第 4 條第 1 項、增修條文第 10 條第 12 項）與語言及文化的保障（增修條文第 10 條第 11 項、第 12 項）。對於同屬於相對少數的客家族群而言，只有憲法增修條文第 10 條第 11 項的原則性規範，即「肯定多元文化」。而「肯定多元文化」是一項基本國策，基本國策雖然不是人民的基本權利，但仍具有規範性質，規範國家各機關必須去實現的責任所在（林明炘，2004）。也就是說，如以「肯定多元文化」來看，客家族群的集體文化權利是可以要求國家實現保障其語言、文化的責任，但在保障的層次上，仍不像基本權利來得直接、明確。因此，客家族群的集體權利，在當前我國憲法內的保障，仍是較為欠缺的。

從個人基本權利與國家基本國策來看，對於我國在個人的文化權利上的保障是有規定的，不過，由於有些屬於文化權利並未明文例示，這種採取未明文例示的方式，會讓人覺得這些權利地位是受限的，這是有關個人文化權利的問題所在。我國憲法對客家族群集體權利的保障，仍是較為欠缺的，對於族群語言、文化的保障，更是闕如，因此，對於客家族群集體權利的規定，憲法必須

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加以規範，才能真正落實國家的責任。

二、憲法解釋

在我國，憲法解釋是指透過大法官會議解釋的過程中（包括解釋文、理由書、協同意見書、不同意見書），將國際人權公約及其相關人權文書引用於內。

我國雖然不是聯合國的會員國，但是，在我國憲法第 141 條明文規定：「尊重聯合國憲章」，我國雖然未將聯合國相關國際人權公約及其相關文書列於憲法內，

但是，在因應許多訴訟事件時，國際人權公約的精神或公約相關文書的內容，

便是大法官會議解釋常會引用，作為解釋的依據。

我國有關憲法解釋的方式有：一是由申請人聲請大法官會議解釋時引用，

如釋字第 469 號¹²、釋字第 483 號¹³、釋字第 517 號¹⁴、釋字第 521 號¹⁵等；二是大法官會議解釋文及理由書直接引述，如釋字第 372 號¹⁶、釋字第 392 號¹⁷、釋

12 大法官會議釋字第 469 號的申請人引用：

「世界人權宣言第 10 條昭示所有人完全平等地有權由獨立無偏倚的法庭進行公開公正的審訊，以確定其權利義務，並判斷任何對其提出之刑事指控，也是本於此旨。我國憲法以保障人權為本，合乎世界潮流，解釋上自難有別於各國立法例。」

「按人格尊嚴之維護與人身安全之確保，乃世界人權宣言所揭示，並為我國憲法保障人民自由權利基本理念，是以我國憲法序文裡開宗明義就說要『保障民權』，對於人民各項權利之保障，

除採列舉方式外，唯恐民權保障不夠周全，第 22 條又特別總括規定。」

「按依『世界人權宣言』及『公民與政治權利國際公約』之規定，居住及遷徙自由之具體內容應包括...此係近世民主法治國家俱皆保障之人民憲法上不可恣意侵犯之基本權利。」

「歐洲人權公約第 6 條第 2 項規定：『因可處罰性行為被控告者，在依法認定其責任之前，...

應推定為無辜。』而奧國行政罰法第 5 條之推定責任與之正屬相反，因此即使在奧國本身亦曾發生是否違反歐洲人權公約而構成違憲之爭議。」

16 大法官會議釋字第 372 號：

「人格尊嚴之維護與人身安全之確保，乃世界人權宣言所揭示，並為我國憲法保障人民自由權利之基本理念。憲法增修條文第 9 條第 5 項規定：『國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等。』即在宣示上述理念。」

「憲法第八條第二項規定之性質為迅速移送條款，乃繼受自外國立法例，參酌一九五三年九月三日生效之『歐洲保障人權及基本自由公約』第五條、一九七六年三月二十三日生效之『聯合國公民及政治權利國際盟約』第九條、一九七八年六月生效之『美洲人權公約』第七條，其對因犯罪嫌疑而遭逮捕拘禁之人，一致規定其應迅速解送至『法官或其他依法執行司法權之官員』，顯然上開公約均認為受理解送人犯之機關並不限於法官，僅受理提審聲請之機關，始限於狹義之審判法院。

另一九五三年生效之歐洲人權及基本自由保障公約（European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）第五條第三項所規定之『依法執行司法權力之其他官吏』（other off icer authorised by law to exercise judicial power）暨一九七六年生效之公民及政治權利國際盟約第九條第三項與一九七八年生效之美洲人權公約第七條第五項類同之規定，是否

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字第 549 號¹⁸、釋字第 578 號¹⁹、釋字第 582 號²⁰、釋字第 587 號²¹、釋字第 591 號²²等；三是大法官會議解釋之協同或不同意見書之引述，如林永謀大法官於大法官會議釋字第 372 號所提的協同（含部分不同）意見書²³、黃越欽大法官於大

應包括檢察官，亦即人民被逮捕拘禁後，其所應解送之處，是否僅限於『法官』﹖此雖各執一詞，然參以歐洲人權法院於一九八八年關於『包威爾斯』乙案之判決所稱，若法律將犯罪偵查與公訴提起之權授予同一官吏，縱其係獨立行使職權，其職務之中立性仍應受質疑，有違前開公約第五條第三項所指之『依法執行司法權力之其他官吏』之規定等語（ G.Pauwels Case, Judgement of 26 May 1988, COUNCIL OF EUROPE YEARBOOK OF THE EUROPEAN

CONVENTION ON HUMAN RIGHTS ,148-150(1988)），即不得賦予羈押人民之權，而我國之檢察官既為偵查之主體，且有行使公訴之權，是即令依據前述相關之國際公約，顯亦不應有刑事訴訟法上之羈押權；何況我國憲法第八條第二項既明定為『法院』如上，而此之所謂法院係指有獨立審判權之法官所構成之狹義法院，亦已述之如前，尤不宜執此『國際盟約』、『公約』

之規定主張我國憲法第八條第二項前段所稱之法院亦應包括『依法執行司法權力之其他官吏』

如檢察官在內。」

「社會保險所提供之保障，依據國際公約及各國制度，通常分為兩類...，並依前述解釋意旨就遺屬津貼等保險給付及與此相關事項，參酌有關國際勞工公約及社會安全如年金制度等通盤檢討設計。」

「...由相關機關根據我國憲法保障勞工之基本精神及國家對人民興辦之中小型經濟事業應扶助並保護其生存與發展之意旨，參酌有關國際勞工公約之規定，並衡量國家總體發展，通盤檢討，併此指明。」

「西元一九五○年十一月四日簽署、一九五三年九月三日生效之歐洲人權及基本自由保障公約

（European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）第六條第三項第四款及聯合國於一九六六年十二月十六日通過、一九七六年三月二十三日生效之公民及政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Rights）第十四條第三項第五款，

亦均規定：凡受刑事控訴者，均享有詰問對其不利之證人的最低限度保障。足見刑事被告享有詰問證人之權利，乃具普世價值之基本人權。在我國憲法上，不但為第十六條之訴訟基本權所保障，且屬第八條第一項規定『非由法院依法定程序不得審問處罰』、對人民身體自由所保障之正當法律程序之一種權利（本院釋字第三八四號解釋參照）。」

「子女有獲知其血統來源之權利，為聯合國一九九○年九月二日生效之兒童權利公約

（Convention on the Rights of the Child）第七條第一項所揭櫫；確定父子真實身分關係，攸關子女之人格權，應受憲法第二十二條所保障。」

「聯合國大會決議通過，並推薦各國採用之一九八五年聯合國國際商務仲裁法範本（UNCITRAL Model Law on International Commercial Arbitration）規定，當事人聲請法院撤銷仲裁判斷之事由，

除「仲裁判斷違反本國之公共秩序者」，涉及實體事項者外，其餘諸如仲裁協議之當事人不適格、

仲裁協議無效、仲裁人之選定或仲裁程序之進行未經合法通知或有其他原因致使當事人未獲陳述之機會、仲裁判斷逾越仲裁協議之範圍、仲裁庭之組成或仲裁程序牴觸仲裁協議或仲裁法，

及爭議事件不具仲裁容許性等，均為有關程序之重大瑕疵（第三十四條，另第五條參照）。上開規定之目的，在於避免司法機關動輒對仲裁判斷之實質問題為全面之審理，俾維護仲裁制度之自主原則並發揮迅速處理爭議之功能。」

23 林永謀大法官於大法官會議釋字第 372 號所提的協同（含部分不同）意見書的內容：

「惟一時忿激之過當行為，若已達侵害『人性尊嚴』之程度，而有否定自由之人格或威脅健康與生命之情形，即為憲法秩序所不容許，法院應適用『人性尊嚴絕對性保障原則』，直接認定其為『不堪同居之虐待』。上開判例之意旨，於此等情形，未立即作出基于國家保護義務所為之認定，與憲法保障『人性尊嚴』之意旨未合，就此部分應加以限制，不予援用。茲就相關論點暨

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法官會議釋字第 514 號所提的不同意見書²⁴、黃越欽大法官於大法官會議釋字第 547 號所提的協同（含部分不同）意見書²⁵、黃越欽大法官於大法官會議釋字第 549 號所提的協同意見書²⁶等（廖福特，2002；陳隆志、廖福特，2002；行政院

其理由分述如下：

一『人性尊嚴』不可侵犯，乃是『先於國家』之自然法的固有法理，而普遍為現代文明國家之憲法規範所確認。憲法保障基本人權，對於每一組織構成社會之個人，確保其自由與生存，

最主要目的即在於維護人性尊嚴。蓋人類生存具有一定之天賦固有權利；在肯定『主權在民』

之國家理論下，乃將此源諸人類固有之尊嚴，由憲法加以確認為實證法之基本人權。『人性尊嚴』

（Menschenwuerde）不可侵犯是最高的法律價值，各國憲法有設明文加以宣示者...。我國憲法雖未明文宣示普遍性『人性尊嚴』之保護；但是此項法益乃基本人權內在之核心概念，為貫徹保障人權之理念，我國憲法法理上亦當解釋加以尊重與保護。

世界人權宣言之前言第一句即謂：『鑑於人類一家，對於人人固有尊嚴及其平等不移權利之承認確保係世界自由、正義與和平之基礎；』而第一條亦明白揭示：『人皆生而自由；在尊嚴及權利上均各平等。人各賦有理性良知，誠應和睦相處，情同手足。』世界人權宣言是會員國本身及其所轄人民均應永享咸遵之國際憲章，我國亦為簽署國之一。為維護民主憲政國家之形象，

國家亦應盡保障國際人權之義務。」

24 黃越欽大法官於大法官會議釋字第 514 號所提的不同意見書的內容：

「我國憲法上基本權雖於法典中一一列舉，外觀上條理分明，不過在實際上則因為下列三點理由內容仍嫌空洞：

(一) 我國對基本權觀念一向並無深厚淵源，制憲、行憲時人權清單照單全收已為不易，遑論深入探討，故歷史文獻並不豐富。

(二) 我國憲法中基本權係繼受外國，然數十年來為我所繼受之國家其基本權內涵迭有變革與成長，已不復當年面目者比比皆是，再加上我國行憲以來世界普遍人權觀念發達日新月異，國際人權有關之宣言、條約、文件大量增加，反觀我國近數年來雖修憲頻繁，但對基本權之成長並無具體成績可言。

(三) 我國憲法基本權既然繼受自外國，在詮釋上固然以外國工具為之，在目的解釋上亦多以外國觀念、理論為指導，迄今尚無暇對我國之特色予以關照。以致我國憲法中人權體系與實際人權狀態並不完全一致。」

中間引用國際人權文書的有：《世界人權宣言》、《經濟、社會、文化權利國際公約》、《歐洲人權公約》、《歐洲社會憲章》等說明其意見。最後，黃越欽大法官結論為：

「憲法基本權利未於人權清單之中明文規定並不表示在基本權利之譜系中即不存在。事實上人權清單中之基本權利固然係基本權利，人權清單以外依據世界人權宣言或公約所規定之基本權利同樣可受到憲法之保護。」

25 黃越欽大法官於大法官會議釋字第 547 號所提的協同（含部分不同）意見書的內容：

「在二十世紀中葉以來，一方面因國際公約不斷增加，另一方面進步國家紛紛以內國之立法與之相呼應，因此工作權已有非常充實之內涵。我國行憲以降，內國法關於工作權保障之立法雖形同停頓，但在解嚴後已有真正進展，而國際公約之適用則因外交形勢之惡化形同隔絕，即使我國已加入國際貿易組織（ＷＴＯ）但至今仍未接軌。」

26黃越欽大法官於大法官會議釋字第 549 號所提的協同意見書的內容：

「近世以來，愈屬新興事務，其法律關係之國際統一程度愈高，原因在於國際組織常透過公約規制，齊一各國步伐。因此在社會安全、勞動、經貿、財稅、智慧財產、環保等各方面，公約數量日增，內容日益詳盡。尤其世界經貿組織（WTO）成立以後，此種現象更加明顯。而此種現象之濫觴當推國際勞工組織（ILO），ILO 之公約與立法建議書數以百計，對人權保障之普世價值發揮極為關鍵性之作用。本案解釋文能以公約作為法源，對我國釋憲制度之成長，乃極為可喜之現象。

本院釋憲之態度，向來對國會保留及立法裁量權極為尊重，蓋以我國憲政秩序中立法與司法之界限分明，本院對此極為自制。然此乃就國內法律秩序而言，如以國際之格局視之，則在以普世價值之實現為宗旨之公約要求下，各公約會員國國會之任務，無非即在忠實表達公約之意旨，所謂立法裁量空間實極有限，為確保立法裁量權之正確行使，釋憲機關以公約為法源，

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研究發展考核委員會，2003；李震山，2005）。

其中，就大法官會議釋字第 329 號而言，在解釋文中引用《公民與政治權利國際公約》、《歐洲人權公約》、《美洲人權公約》及其相關條文、案例作為解釋的依據，對於國際人權公約的適用具有正面的意義。但是，這項解釋也有著憲法解釋的侷限性存在，包括：解釋文是為了反駁相關機關的觀點而不得不提出的回應，本質上並未擴增人權範疇，我國並非這些國際人權公約的簽約國，

何以需要適用的理由等（行政院研究發展考核委員會，2003：164）。

由上可知，我國雖然不是聯合國會員國，且未將國際人權公約規定於憲法內，然在我國的憲法解釋中，無論是申請人、憲法解釋文、或是大法官的不同或協同意見書，都可以看到引用國際人權公約作為解釋、說明的依據，由此顯見我國對於國際人權公約的尊重與適用。

從我國大法官會議解釋（包括申請人、解釋本文、協同或不同意見書）中可以發現，引用的內容是以《世界人權宣言》最多，而對於《經濟、社會、文化權利國際公約》則少有被引用的紀錄。且大法官會議解釋是採取「不告不理」

的原則，因此，大法官也無法主動自行解釋憲法及其相關法律，對於國際人權公約的保障較為被動。因此，如果要等待大法官會議來對有關客家族群的集體文化權利作解釋，則會有時間上等待的問題，況且這些問題還常會與政治問題相關，在解釋上是否能夠參照國際人權公約之規範，仍有待考量。

因此，與其被動等待大法官會議的解釋，不如主動要求立法機關，制定相關權益的法律，予以直接保障，較有時效。但如果有這方面問題的申請人申請釋憲，大法官適度引用國際人權公約及其相關人權文書的規定，對於改善國家法律的不足之處，要求行政、立法機關主動修改或制定具有法律地位的保障內容，未嘗不是一項可行的方案之一。

三、直接立法保障

對於國際人權公約及其相關文書的規範，國家直接制定法律保障，是將國際人權公約國內法化最為直接的方式。就理論而言，此種方式是適合於採「二元論」的國家。以下本文以人權法案為例，就成文憲法國家與不成文憲法國家所採取的方式說明之，內容如下（蔡兆誠，2000；廖福特，2002；陳隆志、廖福特，2002；行政院研究發展考核委員會，2003）：

（一）成文憲法國家

檢視立法機關所制定之法律，毋乃正是憲法原則忠實詮釋之表現。」

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馬爾他（malta）是採「二元論」的國家，在國際人權公約方面，1987 年通過「歐洲公約法」（European Convention Act）將《歐洲人權公約》國內法化。

在「歐洲公約法」的前言強調該法律：「是使歐洲人權公約之實質權利條款成為馬爾他法律的一部份，並具執行力。」內容重點如下：

1.如一般法律與歐洲人權公約之實質權利條款不符合時，歐洲人權公約具優先效力，而一般法律不符合歐洲人權公約之實質權利條款則無效（第 3 條第 2 項）。 2.國內法院可以適用「歐洲人權公約」（第 4 條）。

3.歐洲人權法院之判決可經由憲法法院實踐之（第 6 條第 1 項）。

馬爾他採取直接立法的方式，將國際人權公約內的實質權利條款，直接適用於國內，但只侷限在「歐洲人權公約」。

挪威也是採取直接立法的方式，但與馬爾他的方式不同。挪威憲法第 110 條規定；「國家機關有責任尊重並確保人權保障。實踐公約之條款應由法律決定之。」強調國際人權公約必須經由國內立法的方式，才能適用於國內。1999 年，

挪威制定「挪威法律有關強化人權地位法」（簡稱人權法案）（Act of 21 May 1999 No.30 relating to the strengthening of the status of human rights in Norwegian law）

（the Human Rights Act），其重點如下：

1.明文規定《歐洲人權公約》、《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利及政治權利國際公約》及其兩個《任擇議定書》等具有國內法的效力（第 2 條）。

2.國內法律如與上述國際人權公約及其議定書衝突時，國際人權公約及其議定書具優先效力（第 3 條）。

挪威制訂「人權法案」將《歐洲人權公約》、《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利及政治權利國際公約》及其兩個《任擇議定書》等轉成國內法律，且具優先適用的效力。

因此，馬爾它與挪威兩國皆是透過立法的方式，直接將國際人權公約國內法化。

（二）不成文憲法國家

英國於 1951 年即批准《歐洲人權公約》，但英國是採取「二元論」的立場，

因此，《歐洲人權公約》並未直接適用於英國，直到 1998 年才通過「人權法案」

（Human Rights Act），該法的重點如下：

1.以附件方式將《歐洲人權公約》所保障的自由、權利逐條列舉，稱之為「公約權利」，成為英國的國內法²⁷。

27 英國的「人權法案」等於是照抄《歐洲人權公約》。當時英國在討論「人權法案」時，也曾

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2.規定司法機關對「公約權利」的解釋，必須參酌「歐洲人權法院」及「歐洲人權委員會」的相關判決、決議、聲明或意見（第 2 條）。

3.如先前法律與「公約權利」有衝突時，必須儘可能以「與以公約權利相容」

的方式解釋（第 3 條、第 4 條）。

4.任何新法案在國會二讀前，主管該法案的部會首長皆應發表與「公約權利」

的「相容性聲明」（statement of compatibility）（第 19 條）。

5.任何公部門（public authority）的行為（包括作為與不作為）違反歐洲人權準則時，即是違法行為（第 6 條）。

英國將《歐洲人權公約》直接置於「人權法案」內，作為國內法律，作為保障人民權利及要求國家履行責任。

我國在 1971 年退出聯合國之前，是聯合國的創始會員國與安全理事會

（Security Council）的常任理事國，同時也是人權委員會（Commission on Human Rights）的成員國。因此，在 1948 年公布的《世界人權宣言》，1966 年公布的

《公民權利與政治權利國際公約》與《經濟、社會、文化權利國際公約》，我國都有簽署，但尚未批准（廖福特，2002：25）。但在 1971 年退出聯合國之後，

由於聯合國會藉被中華人民共和國取而代之，造成我國日後與國際人權公約的關係日漸疏遠。像《個人歸屬於民族或族裔、語言或文化的少數群體的權利宣言》，我國就無法加入，另外，像由聯合國教科文組織所通過的《世界文化多樣性宣言》與《保護並促進文化表達多樣性公約》，我國則並未接受邀請簽署。

對於直接立法保障方面，我國現並無任何「人權法」的制定。由於我國雖是聯合國憲章的起草國家之一，同時亦積極參與《世界人權宣言》的起草，並於 1967 年簽署《經濟、社會與文化權利國際公約》及《公民權利與政治權利國際公約》，但後來由於國際局勢丕變，我國於 1971 年退出聯合國，使我國對於國際人權公約的適用，未能在國內制定相關法律，同時在日後的七次增修憲法中，對於人權的增補也較為欠缺，就算有也都採取基本國策的性質予以規範，

更使得我國在文化權利保障的不足（廖福特，2004）。

我國對於國際人權公約國內法化的方式，理論上是採「一元論」的方式，

但在實質上我國在國際社會中所面臨的困難，比如我國無法主動簽署，或被邀請簽署，或批准國際人權公約，無法以「一元論」的方式進行（廖福特，2002：

55）。因此，對於上述採取「二元論」立場的國家，將國際人權公約及其相關文書國內法化的過程，採取直接制定「人權法案」的方式，對我國而言，極具參

引起爭論，為何不自創而要抄襲《歐洲人權公約》？不過最後仍採取照抄的方式，一來反正英國已經簽約受公約所約束，照抄是最簡便的方式，二來如果要另創，勢必對於條文內容又會出現爭論，結果可能會無法通過，所以照抄或是直接採用是引起爭論最少的方式。（蔡兆誠，2000：

212）

(18)

考價值。

為此，我國對於國際人權公約國內法化，是可以透過直接立法的方式。行政院曾研擬制定「人權保障基本法」草案，內容 7 章 53 條，該草案是以「歐洲聯盟基本權利憲章」為藍本所訂定的，對於國內少數族群及其成員而言，在個人權益方面，少數族群成員與其他非少數族群成員的權益是相同的，而在第三章平等，除強調非歧視與平等原則、對弱勢族群（如老人、兒童、殘障者）權益保障外，在第 22 條規定：「文化、宗教與語言之多樣性應受到尊重」。但是，

整體而言，仍欠缺對於少數族群集體權利的保障。

2001 年，行政院法務部參考國際人權法典及相關重要國際人權公約，及憲法精神之意旨，完成「人權保障基本法」草案；2003 年，總統府人權諮詢小組亦完成「人權基本法」草案。這兩個草案對於文化權利的保障都有所規範，如行政院版的「人權保障基本法」草案第 19 條第 1 項規定：「人民有學習、保存、

發揚及傳播其傳統語言、宗教及文化之權利。」但在少數族群權利的保障方面，

仍只有保障原住民族，如同法草案第 20 條規定：「國家應尊重及保護原住民族之文化資產，並協助傳承其語言及文化。」而總統府版的「人權基本法」草案第 49 條規定：

「國家應保障文化、宗教與語言之多元性。人民有學習、保存、發揚及傳播其母語、宗教、文化之權利。

國家應尊重及保護原住民族及其他少數族群之文化資產，並協助其傳承語言及文化。

國家對城鄉都市的更新發展，應兼顧傳統文化保存及各階層人民公平參與及分享的權益。

國家應鼓勵及推動文化、宗教與語言之國際交流與合作。」

從兩個版本的比較得知，行政院版對於少數族群的保障，只著重在原住民族，而總統府版對於少數族群的保障範圍則除了原住民族外，另包含其他少數族群的保障。因此，對於客家族群而言，總統府版的規定，對於協助及傳承客家族群的語言及文化，能直接具有法源上的依據，對於客家族群語言及文化的保障較為明確。

此外，我國對於原住民族在法律上的保障較多，如《原住民族教育法》

（1998）、《原住民身分法》（2001）、《原住民族工作權保障法》（2001）、《原住民族基本法》（2005）等。雖然客家族群在權利的保障性質上與原住民族有所差異，但現有法律沒有一項是針對客家族群當前面臨的語言流失、文化斷層的問題予以保障。相對於同屬於少數族群的原住民族，客家族群權益在法律上的保障顯然較少。為解決此一問題，本文認為，對於客家族群權益，尤其是語言流失與文化斷層問題，是需要採取直接立法的方式來保障的。

第三節 國家對客家族群在文化權利上的責任

第五章 國家對台灣客家族群文化權利的責任

第一節 文化權利與國家責任

第二節 文化權利的國內法化

第三節國家對客家族群在文化權利上的責任

第五章國家對台灣客家族群文化權利的責任

第一節文化權利與國家責任

第二節文化權利的國內法化