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美国地方政府债务融资与管理经验介绍 李慧杰 李 萱
一、美国政府间财政关系 ... 3
二、美国地方政府债务状况 ... 3
三、美国地方政府债务管理 ... 6
四、美国地方政府债务风险控制 ... 8
日本地方政府债务融资与管理 李慧杰 刘琦敏 一、政府间财政关系 ... 12
二、地方政府债务融资 ... 12
三、日本地方政府债务管理 ... 17
四、地方政府债务风险控制 ... 18
五、日本市政债券和美国市政债券对比 ... 19
巴西地方政府债务融资与管理经验介绍 李慧杰 高慧珂 一、政府间财政关系 ... 21
二、地方政府债务资金来源 ... 22
三、地方政府债务管理 ... 23
四、地方政府债务风险控制 ... 23
美国地方政府债务融资与管理经验介绍
研究发展部 李慧杰 李萱
◎
一、美国政府间财政关系
美国属于典型的联邦制国家，其政府结构包括一级联邦政府、50个州政府以及8万 多个县、市、镇、学区或其他特别服务区。地方政府从属于州政府，与其他国家 相比，地方政府在美国政治生活中的作用要大得多。在《宪法》的保护下，联邦 政府、州政府和地方政府均在各自权限范围内享有独立权力。《宪法》确立了各 级政府的职责和支出责任，同时也赋予各级政府相应的税权，使联邦、州和地方 各级政府的财权与事权明晰，有法可依。
《宪法》规定，联邦政府主要负责全国性的国防及公共福利，而州政府主要负责 联邦政府职责以外的属于州内的管辖的事务，地方政府的权力和职责是由州宪法 和相关法律规定。从具体的职能范围看，州政府和地方政府长期以来一直负责提 供最基本的公共产品及服务，包括基础教育、中等教育、地方治安和消防、交 通、公共工程、公共福利及州级高等教育等。
与政府权限划分相对应，美国财政体制也具有突出的自治性特征，各级 政府均拥 有各自独立的税收决定权和支出预算。按照管理权限划分，美国税收体系包括联 邦税、州税和地方税，三级税收形成独立的税收来源和管理体制。联邦税收的征 收依据为联邦国会通过的法律；各州税收征收的依据是州议会通过的法律；而县 和城市也可在符合宪法的前提下根据议会的立法征税。对联邦政府而言，个人所 得税和工薪税已成为最重要的税收来源；而销售税和个人所得税则是州政府最重 要的税收来源；对地方政府而言，各地方政府有权自行确定其地方税的税基和税 率，财产税是地方政府的主要收入来源。
另外，政府间转移支付体系也是美国财政体制的一个重要组成部分。州及州以下 地方政府对联邦政府拨款有着很强的依赖性，联邦政府拨款中有很大一部分经由 州政府再转拨给地方政府，此外，州政府本身也向地方政府提供拨款。在州拨款 中，针对公立基础教育及中等教育的拨款占了绝大部分。
二、美国地方政府债务状况
美国是世界上发行地方政府债券最早、规模最大的国家之一，其地方政府债务基 本上是与城市化同步的。美国发行的地方政府债券出现在19世纪初，当时纽约地 方政府为了筹集开凿伊利运河所需的经费而发行地方政府债券，从此开创了美国 地方政府依靠举债来进行地方建设的先河。第二次世界大战以后，随着美国经济 的发展以及人口数量的增长，城市规模也不断扩大，地方公共事业、基础设施建 设需要大量的资金支持，美国地方政府债务开始膨胀。自2000年以来，美国各州 政府的债务余额已经翻了一番，截至2010年12月31日，美国的地方政府债务余额 已达2.86万亿美元，约占当期美国GDP的21.5%。
目前，美国地方政府进行债务融资主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁 等方式，其中市政债券是美国地方政府支持公共事业、进行基础设施建设最主要 的融资工具。截至2012年6月底，美国市政债券余额达3.75万亿美元，占美国全部 债券余额的10%。
图1 1996年-2012上半年美国市政债券余额及其在全部债券余额中的比重ڝϚ㏳叾ⷲ QU
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数据来源：Thomson Reuters，SIFMA
图2 1996年-2012上半年美国市政债券发行量及其占全部债券发行量的比重ڝϚ㏳叾ⷲ QU
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数据来源：Thomson Reuters，SIFMA
（一）发债主体及举债用途
在美国现有的83000多个州、县、市和其他地方政府部门，大都具有发行市政债 券的权利，其举债主体包括：（1）政府和政府机构（包括代理或授权机构）；
（2）债券使用机构。其中，政府和政府机构占发债主体的97%左右。地方政府 及政府机构举债目的分为两类：一是发行债券为自身营运融资；二是自身没有经 营业务，只作为其他企业的融资渠道，借入资金用于公司（私人机构）的工程项 目。同一政府机构可以同时为自己和其他实体发行债券。
（二）债券类型
根据债券期限的长短，可将美国市政债券分为长期债券和短期债券。短期债券是 指一年以内的债券，主要包含市政票据和商业票据等，主要是为了弥补州和地方 政府财政收支不同步所产生的差额而发行的，并以地方收入为还款来源的临时性 借款。长期债券往往与特定基础建设项目挂钩，其期限通常是根据用款项目的期 限而定的，由于基础建设项目的周期一般较长，只有长期债券才能适应基本建设
资金筹措的需要。美国市政债券绝大部分都为长期债券，截至2012年9月30日，
在全部未清偿市政债券中，长期债券占到94.68%。从图3.3可以看出，大多数年份 里，美国市政债券的平均到期年限在15-20年之间。
长期债券按照信用基础又可分为一般责任债券（General Obligation Bonds，简 称“GO”）和收益债券（Revenue Bonds）。一般责任债券并不与特定项目相联 系，而是以发行机构的全部声誉和信用作为担保的债券，其还本付息得到发行政府 的信誉和税收支持。收益债券与特定项目或部分特定税收相联系，其还本付息来自 投资项目（如高速公路和机场）本身所产生的现金流，因此其风险要高于一般责任 债券。就现状来说，美国市政债券中的60%-70%属于收益债券（见图3.4）。
图3 1996年-2012上半年美国市政债券平均到期期限ڝϚ㏳叾ⷲ QU
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资料来源：Thomson Reuters，SIFMA
图4 1996年-2012上半年美国市政债券结构图ڝϚ㏳叾ⷲ QU
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资料来源：Thomson Reuters
（三）债券特点
1、税收减免
美国市政债券最突出的特点就是税收优惠。在美国，市政债券绝大部分都享受联 邦政府或者地方政府的税收优惠政策。而若投资于一般公司债券，投资者不仅需 要缴纳利息所得税，而且还需要缴纳资本利得税。因此可以说，税收上的优势，
是推动美国市政债券发展至关重要的因素。
由于市政债券具有免税特征，所以市政债券的收益率比相同到期期限的国债收益 率低，但其税后收益率却高于联邦政府债券。
2、与保险结合
美国市政债券的另一特色就是市政债券发行业务与债券保险相结合。市政债券的 保险始于20世纪70年代。目前，美国市政债券约90%都由保险公司提供保险服务。
3、容易变现和借款
美国州政府债券的90%以上是长期债券，一般来说，大众投资州政府债券都愿意 持有到期满，但如遇特殊情况，可利用州政府债券做抵押向银行借款，一般可借 到债券价格的85%。
三、美国地方政府债务管理
3.1.3.1 法律框架
美国联邦证券法主要由《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《1935年公 共事业控股公司法》、《1939年信托债券法》、《1940年投资公司法》和《1940 年投资顾问法》这六个联邦证券法案以及后来颁布的一些补充法规构成。
《1933年证券法》和《1934年证券交易法》中都对市政债券做出了相应的豁免规 定，市政债券的发行不受《1933年证券法》注册要求的约束，而且在1989年以前 也不受《1934年证券交易法》中定期报告要求的约束。但是在发售和交易时必须 遵守反欺诈条款。《证券法》中的17（a）和《证券交易法》中的10（b）都是关 于反欺诈的条款，这两项著名的条款一直是美国证券诉讼案件中的主力。这些反 欺诈条款禁止了在证券发行和销售过程中的欺诈和欺骗行为，要求市政债券发行 者披露的所有材料，包括官方陈述都不得有错误的或误导性陈述，也不得有重大 遗漏，这些要求构成了市政债券信息披露最重要的原则。
20世纪70年代初，在纽约市政债券发行中出现了一些不规范行为，加上证券监管 当局与市政债券发行机构的纠纷，促使美国国会在1975年通过了《1975年证券 法修正案》，拓宽了对市政债券市场的联邦监管范畴。该法案将市政债券市场上 的经纪商和自营商，包括承销和交易市政债券的银行，纳入了《1934年证券交 易法》的监管之下。同时组建了市政债券规则制定委员会（Municipal Security Rulemaking Board，简称“MSRB”）作为监管系统的一个组成部分，并赋予了 证券交易委员会广泛地对经纪商和交易商制定规则和执法的权限。但在《1975年 证券法修正案》中，仍不要求市政债券的发行遵守《1933年证券法》的注册要求 和《1934年证券交易法》中定期报告的要求。直到1989年，SEC为了提高市政债 券信息披露的质量和及时性，修订了《证券法》的15c2-12规则，要求所有债券发 行额在100万美元以上的承销商都必须获得债券发行者的官方陈述，并及时传递给 投资者。沿用至今的美国市政债券市场监管的三级就起源于1975年的法律修正活 动。这三级包括：证券交易委员会对于经纪交易商的监管、MSRB的监管以及反欺 诈条款的约束力。而SEC近几年的努力，包括提高价格透明度、为常规的信息披露 提供框架、防止利益冲突与腐败、推进对投资人的信息披露等，都是在这三级的 基础上进行的。
3.1.3.2 管理体制
美国地方政府债务管理体制主要采取制度约束型。就市政债券发行的审批管理而 言，由于美国的政治体制是联邦制，州及州以下地方政府发行市政债券并不需要 上一级政府的批准或同意，即各州发行市政债券不需要联邦政府批准，地方政府 发行市政债券也不需要所在州政府的批准，而且美国的《证券法》也规定发行市 政债券不需要向美国证券交易委员会（简称“SEC”）报告和登记，更谈不上由 SEC核准发行，因此，是否发行市政债券，完全由本级政府确定。尽管联邦政府 对地方政府举债限制很少，但许多州级法律对州及州以下地方政府的举债权进行 了限制。政府机构举债要在法律规定或特许范围之内。州及州以下地方政府发行 债券，特别是一般责任债券，必须经听证、公决、议会或镇民代表大会的批准。
如杜姆市、西雅图市就要求发行建设债券为资本品融资，需经全民公决。授权或 批准主体包括：全体选民、议会、专门委员会、政府财政部门、其他部门或机构 等 ，不同类型的债券所需授权或批准的主体不尽相同。一般责任债券的发行往往 须经高层次机构（如议会、全体选民）批准，而批准收益债券发行的机构层次相 对较低。
3.1.3.3 管理机构
根据美国政府职责分工，财政部是联邦政府债务的主管部门，负责联邦财政债券 的发行和管理。各州及州以下地方政府的财政部门是本级政府债务的主管部门，
负责本级政府一般责任债券的发行和使用。联邦政府的机构债由发债机关发行和 管理，州及州以下地方政府发行的市政债券由各州有关主管部门和实体发行及管 理。同时，在联邦层次主要有两个机构负责对市政债券进行监管，一个是美国证 券交易委员会市场监管部的市政债券办公室，另一个是美国市政债券规则委员会
（MSRB）。
市政债券办公室的权力主要有两个方面：（1）根据反欺诈条款进行事后监管，包 括对市政债券的发行人、承销商、经纪人、交易商、律师、会计师和财务顾问等 所有参与人的监管，主要的手段有责令限期改正、罚款以及提 起诉讼。（2）制 定或者委托制定约束市政债券承销商、经纪人、交易商、律师和会计师行为的规 则。要求这些参与人履行信息披露的义务，从而实现对市政债券的监管。
在1975年《证券法》修正案中，国会指示证券交易委员会建立市政债券规则委员 会作为一个自我监管组织并负责主要为市政债券交易商制订规则。虽然其只是市 政债券的行业自律组织，接受SEC的监督，但由于有关市政债券的许多规则都由 SEC授权市政债券规则委员会制定，该委员会实际上承担了制定市政债券规则的主 要责任。这些规则包括：从业资格标准、公平交易、簿记、交易确认、清算和交 割等，目标是防止市政债券市场发生欺诈和操纵事件，保证公平交易。市政债券 规则委员会所制定的规则，并不由其自身来执行，而是交由其他部门来负责。由 全国证券交易商协会执行针对证券公司的规则；由联邦存款保险公司和联邦储备 委员会的货币监理办公室来执行针对银行的规则；由SEC来执行对于所有经纪商和 交易商 的规则。
四、美国地方政府债务风险控制
1、预算管理
为保证政府项目资金的供应，合理安排债务资金，美国实行复式预算管理，即经 常性预算和资本性预算相结合，其中资本预算就是将政府各部门当年所需建设、
修缮或拆除的学校、医院、监狱、体育设施和道路、上下水等公共项目全部列 出，并安排落实其资金来源。资本预算资金除了发行债券所筹集的资金外，还包 括安排经常性预算后剩余的预算资金及其他收入等。同经常性预算的编制基本相 同，资本预算的编制需要经过一个很长很严格的过程，其中包括在编制和审批过 程中的各种质询和听证。由于项目预算程序非常透明，项目立项比较客观、公 正、科学，从而保证了项目资金的及时足额供应，保证了资金的用途，保证了项 目的效益，同时又充分考虑了经济发展需求和债务承受能力。
多数政府每年会准备一份资本项目跨年度的改进规划，以便选民能够了解近期内 可能修建的设施。接下来，预算分析和计划人员要对项目规划进行仔细复查，只 有当债务偿 还期与项目周期接近时才会使用公债，防止滥用地方政府债券。最 后，由地方政府政策制定部门决定资本项目。一旦涉及债券融资还需要进行全民 投票，使未来纳税人确信他们能从这一借款融资项目中得到好处，从而增强债务 的政治辩解力。
2、预算硬约束
根据预算管理制度，美国州及州以下地方政府预算对经常性预算和资本性预算实 行分类管理，通过一定的预算约束，实现收支的合理规划。其中，资本性预算可 采用负债筹集资金，而经常性预算一般都要求收支平衡。目前，几乎所有各州和 地方都在宪法或法令中规定政府必须遵循平衡预算规则。据2002年美国全国州预 算官员协会的调查统计，除印第安纳、德克萨斯、佛蒙特、弗吉尼亚和西弗吉尼 亚5个州外，其他45个州的宪法或法令都要求州长向议会提交平衡预算，有41个州 的法律规定议会只能通过平衡的预算法案。
3、发行审批
美国部分州对市政债券发行进行了较高层次的审批。在进行全民投票之前，州财 政办公室“地方政府委员会 ”必须审批政府所有的资本和学校筹资项目，委员会
除了对项目的可行性进行分析外，还要分析主要债务和收入指标。
4、规模控制
美国对市政债券发行规模有所限制，大多针对一般责任债券，控制指标主要有：
（1）债务率（州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年度总收入），
其目的是测算政府还贷能力；（2）负债率（州政府债务余额/州内生产总值）；
（3）人均债务率（债务余额/当地人口数）；（4）偿债率（债务支出/经常性财政 收入），反映了预算灵活性和承债能力；（5）偿债准备金余额比例（偿债准备金 /债务本金）；（6）税收还款的净债务与个人所得税之比；（7）税收还款债务的 当年还本付息额与一般预算收入之比。
据美国全国州预算官员协会2002年进行的调查：在州宪法和法令规定允许发行 一般责任债券的47个州中，有37个州在其宪法和法令中对一般责任债务规定了 限额，以检查自己的负债情况和还贷能力，并据此实施严格的债务管理。除此之 外，一些地区还设置了自己的规模控制指标。北卡罗来纳州的法律规定，该州及 州以下地方政府的资产负债率要小于8%；马塞诸赛州的法律规定，州政府一般责 任债券的还本付息支出不得超过财政支出的10%；加利福尼亚州的宪法规定，除 非某机构事先获得辖区2/3选民的赞同，否则任一年度内县、市和学区举债的数额 不得超过其年度收入。
5、风险预警
美国地方政府的债务风险预警中，最为著名的当属俄亥俄州的财政监测计划与
《地方财政紧急状态法》。20世纪七八十年代，美国发生了几起有影响力的地 方政府违约事件，如1975年纽约市政债券违约，1978年克里弗兰违约，1983 年华盛顿电力供应系统违约等。为此，美国政府间关系咨询委员会（Advisory Commission on Intergovernmental Relations，简称“ACIR”）对地方财政紧急 状态开展了一系列的研究，提出了一些作为预警信号的指标，并在此基础上发展 起来一个地方财政监测系统——财政监测计划。1979年，俄亥俄州通过《地方财 政紧急状态法》（后于1985年修正），该法律规定了实施财政监测计划的程序。
俄亥俄州地方财政监控计划由州审计局负责执行。首先它对地方政府进行财政核 查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果一个地方政府的财政状况符合以 下三种情况中的任何一种，审计局便宣布其进入“预警名单”：（1）出现下述 两种情况中的任一种：①在财政年度末，普通预算中逾期超过30天的应付款在减 去年末预算节余后超过这一年预算收入的1/12；②截止到财政年度末，普通和专 项预算中的逾期超过30天的应付款，减去普通及专项预算节余后超过该财政年度 可使用收入的1/12。（2）上一财政年度的总赤字，减去所有可被用以弥补赤字的 普通和专项预算的资金，超过本年度普通基金预算收入总额的1/12。（3）财政年 度末，地方政府金库所持有的现金及可售证券，减去已签出的支票和担保余额，
其价值少于普通和专项预算的节余额，而且此差额超过前一财政年度金库收入的 1/12。
只要上述情况中的一种或几种出现，州审计局就应发布书面通知，宣布对地方财 政进行监视。在州审计局确定上述情况不再存在并宣布从“预警名单”中将其取 消前，该监控程序一直有效。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶 化，并达到了“财政危机”的程度，则将该地方政府从“预警名单”中移至“危 机名单”。
6、偿债准备金
为了防止债券不能按时还本付息，州及州以下地方政府还设立了偿债准备金制 度。偿债准备金的数额可能与每年所需偿付本息总额相等，可能为每年还本付息 总额的120%，也可能是发行价值的10%。随着债券逐渐被分期偿还，偿 债准备金 的相对规模也会减小。偿债准备金通常来源于发行溢价收入、发债人提供的资本 贡献以及投资项目收益或信用证收益。偿债准备金只能限于投资于低风险的联邦
政府支持债券，并且所投资的债券期限不能长于偿债剩余期限。偿债准备金的存 续期限不会比债券的期限长，且有时要求至少一半的准备金期限短于10年。
7、政府债务担保限制
许多州都制定法规对地方政府担保进行明确限定。在担保范围上，通常规定地方政 府只能对废物处理设施、地方储备设施、地下石油开采等提供担保。在担保资格 上，规定只有每年都通过检测的地方政府才能作为担保方，检测条件通常为可供选 择的多项测验。此外，还对担保资格、担保基金等建立定期登记和审查制度。
8、市政债券保险
一般来说，市政债券保险可以达到“三赢”：发行人的利息节省可能超过其保费 支出；保险商获得利润；投资人节约了信息搜寻成本。
目前，在美国市政债券市场上，有十多家专业的市政债券保险公司，并已成立了 行业性组织“金融担保保险协会”（AFGI）——在市政债券市场的各个环节都可 提供保险服务。
9、信用评级制度
美国监管机构规定，凡是公募的债券均须接受两家评级机构 评级。而为了保证以较 低的成本发行债券，各级政府都十分重视本级政府的债务管理，尽可能使自己的债 务信用度保持在较高的水平上，同时都自觉接受评级，并将评级结果公布于众。截 至2012年9月30日，在美国所有未清偿市政债券中，经评级的债券占到89.79%。
图5 美国市政债券等级状况ڝϚ㏳叾ⷲ QU
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数据来源：SIFMA
10、严格的信息披露制度
市政债券的发行者负有向投资者提供信息的义务，保证投资者能够合理地理解 和评价所要购买的债券。按照1989年SEC修订的《1933年证券法》的15c2- 1 2 规 则 ， 州 政 府 或 地 方 政 府 应 该 对 外 披 露 的 主 要 材 料 有 综 合 年 度 财 务 报 告
（Comprehensive Annual Financial Report）、官方陈述（Official Statement）
以及独立审计报告。该规则规定，公开发行的市政债券一般要通过正式的官方声 明来公布地方政府的责任和义务；市政债券上市前后要经有资格的审计机构对发 行人的财务状况、债务负担和偿债能力等出具意见；同时，所有公开发行的市政 债券都要聘请一名国家认可的“债券律师”或“独立律师”，由其对市政债券发 行的合法性和免税待遇等出具法律意见，以保证市政债券有关合同的可执行性。
就 美 国 市 政 债 券 的 财 务 信 息 披 露 而 言 ， 与 发 行 公 司 债 券 一 样 ， 合 理 、 真 实 和 及 时 地 反 映 发 行 者 财 务 状 况 和 经 营 成 果 的 财 务 报 告 ， 也 是 发 行 市 政 债 券 所 需 要 披 露 的 最 重 要 的 信 息 。 发 行 者 的 财 务 报 告 应 该 符 合 一 般 公 认 会 计 原 则 ， 值 得 注 意 的 是 ， 这 个 会 计 原 则 并 不 是 由 美 国 财 务 会 计 准 则 委 员 会 （ F i n a n c i a l Accounting Standard Board）制定的企业会计准则，而是由政府会计准则委员会
（Government Accounting Standard Board）制订的政府会计准则。现在，美国 各个州都要求按照该准则编制政府机构的会计报表，各个州和地方政府在发行市 政债券和申请获得财政资助时也不例外。如没有按照该会计准则编制会计报表，
则必须对没有按照准则编制会计报表所产生的差异进行估计和做出说明。
虽然SEC和MSRB对于发行市政债券所应披露的信息没有很多硬性规定，但一些 行业自律组织制订了很多指导信息披露的规范性文件 。例如美国政府财务师协会
（Government Finance Officers Association，简称“GFOA”）和美国市政债券 分析师协会（National Federation of Municipal Analysts，简称“NFMA”）制订 的有关自愿披露的规则，这些规则事实上已经成为发行市政债券信息披露所应遵 守的规则。发行市政债券披露的信息至少应该包括：
（1）对官方陈述的简要介绍，以帮助投资者理解官方陈述；
（2）对所发行债券的特性的描述，包括债券融资的目的、融资计划、债券的优先 级、还本付息的方式及资金来源、提前赎回条款、是否按面值或是折价发行、利 率浮动等；
（3）任何信用增进(Credit Enhancement)以及有助于改善发行者的财务和经营状 况的信息；
（4）发行者相关信息的披露，包括发行者的行政级别、人口统计等，如果是收入 支持债券，还应该披露企业的组织机构、管理方式、收入结构、经营计划和结果；
（5）发行者的债务余额、债券的审批权限、债务约束比例、未来债务负担以及还 款计划；
（6）法律和政策事项，包括未终审的案件、政策和行政管理方式的变化等任何可 能显著影响债券发行和税收等方面的事项；
（7）债券评级、承销合同、财务顾问以及获取进一步信息的方式。
11、债务危机化解
各州化解债务危机的措施存在着差异。对于一般责任债券的偿付危机，地方政府 可以提高税率或收费比率；如果是暂时性或技术性的财务危机，只需与债权人直 接协商即可。但如果上述自我补救措施没有效果，有些州就会设立专门的管理机 构对地方政府进行监管，并提供技术帮助。如果采取上述措施后，地方政府财政 状况继续恶化，就应依照联邦《破产法》，由发债政府提出和解协议和自愿破产 请求。和解协议必须得到51%以上的相关债券持有者的认同。如果破产请求得到 法院批准，则债务人资源转入法院审判范围。对于收益债券持有人而言，其债权 只是以某种收入来 源作抵押，所以当债务偿付发生困难的时候，损失将由投资人 承担。
日本地方政府债务融资与管理
研究发展部 李慧杰 刘琦敏
◎
一、政府间财政关系
日本是一个单一制国家，中央政府独自负责稳定政策的制定和实施。全国共有1 都、1道、2府、47个县，每个都、道、府、县下设若干个市、町（相当于我国的 镇）、村。都、道、府、县是一级平等的行政区，直属中央政府，但各都、道、
府、县都拥有自治权。
日本地方财政的建立起始于明治维新时期，是在以明治天皇为首的改革者自上而 下的变革大潮中应运而生的。由于变革的自上而下特征，日本地方财政从诞生之 日起，就带有明显的中央集权印迹。1992年，日本自民党决定实施分权化改革，
1993年《分权推进决议》在众参两院通过，改革从此拉开帷幕。2000年4月，
《地方分权一览法》实施，标志着分权改革进入具体的实施阶段。
日本的地方自治存在着较为严重的纵向不平衡，地方税收收入只占全国税收收入 的30~40%，支出却占全国支出的60~70%，财政支出的大部分依赖中央财政向地 方财政的转移支付，主要包括地方交付税、国库 支出金等，缺口部分则在国家确 定的地方财政计划中批准地方政府发行债券弥补。
二、地方政府债务融资
（一）日本地方政府债务融资概况
1、日本地方政府债务融资方式
日本地方政府债务融资最早可以追溯到明治初年。1879年，日本确立了“举借地 方政府债必须通过议会决定”的原则，从此拉开了地方政府举借债务的历程。目 前日本地方政府债务主要包括地方债券、交付税特别会计贷款、公营企业债券等 几种形式。其中地方债券（地方公债和地方公营企业债券）的发行方式分为证书 借款和证券发行两种。证书借款指地方政府不发行债券，而以借款收据的形式筹 借资金，这是地方债券发行的主要方式。目前，证书借款占地方政府债务余额的 72.5%，尤其是借入中央政府资金和金融企业金融公库资金时，一般都采用这种方 式。同时，政府规定，地方政府债务可以用于资本性支出、建设性支出及其他特 定用途，但不能用于经常性支出。
2、日本地方政府债务规模
从20世纪90年代开始，日 本地方债券发行规模不断增加，由此造成地方政府债务 规模快速膨胀。1992年地方政府债务余额仅为79万亿日元，占当期GDP的比重仅 为16.43%。到2000年，地方政府债务总额达到了181万亿日元，占同期GDP的比 重也增加至35.50%。进入21世纪以来，日本地方政府债务得到了有效的控制，一
直维持在200万亿日元左右，特别是2007年《地方公共团体财政健全化法》出台 后，地方政府债券的年发行额基本没有增长。截至2010年底，日本地方政府债务 余额约为200万亿日元（约2万亿美元），占当期GDP的比重约为41.51%，相当于 全年地方财政收入中“一般财源”1的2.5倍。其中地方债券为159万亿日元（地方 公债135万亿日元，地方公营企业债券25万亿日元），交付税特别会计贷款41万亿 日元。
表1 1992年-2010年日本地方政府债务总额及结构（单位：万亿日元）
年度 地方政府 债务余额
地方债券 交付税
特别会计借款 地方债券
合计
地方公债 地方公营
地方公债总额 都道府县 市町村 企业债券
1992 79 78 62 16 2
1997 150 134 111 23 15
2000 181 - 128 70 58
2001 188 159 131 72 59 28 29
2002 193 162 134 74 60 28 31
2003 198 166 138 77 61 28 32
2004 201 169 141 79 62 28 32
2005 201 168 140 79 61 28 34
2006 200 - 139 79 60 - -
2007 199 165 138 80 59 27 34
2008 197 163 137 - - 26 34
2009 198 163 138 80 53 25 34
2010 200 159 135 - - 24 41
数据来源：Japan local Government bond association
就日本地方政府债务率来看（即地方政府债务余额与当期GDP的比值），虽然近 几年日本经济出现了一定的下滑，GDP从2007年以来持续下降，但是由于日本地 方政府债务总额的有效控制，日本地方政府债务率从2000年以来一直维持在40%
左右，波动不大。受2008年金融危机的影响，2009年和2010年连续2年地方政府 债务率略有上升。
图1 1992年-2010年日本地方政府债务率变化情况ڝϚ㏳叾ⷲ QU
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1 “一般财源”是指地方税、地方交付税等没有指定特别用途的财政收入。
3、日本地方政府债务构成及资金来源
就地方政府债务总额中地方公债占比来看，一直维持在70%左右。最高为1992年的 78.48%，最低为2010年的67.50%。如果加上地方公营企业债券，2010年的地方债 券占比达79.5%。这说明日本地方政府主要依靠发达的债券市场来进行债务融资。
图2 2002年-2010年日本地方政府债务余额中地方公债占比ڝϚ㏳叾ⷲ QU
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就日本地方政府债务资金来源来看，主要包括中央政府资金2、公营企业金融公库 资金3、银行资金4和其他资金5等。一直以来，中央政府资金占地方政府债务资金 的50%左右，如果加上实际属于财政投融资资金的公营企业金融公库资金，中央 政府提供的资金占地方政府债务资金的65%左右。受1999年财政投融资计划改革 和2006年以来邮政民营化改革的影响，地方政府新增债务中，来源于中央政府资 金的份额逐年下降，已经从1999年的45.37%下降到2010年的37.03%。如果加上 公营企业金融公库资金，中央政府提供的地方政府债务份额从1999年的55.52%下 降到了2010年的41.26%。6
4、日本地方政府债务偿债资金
日本地方政府享有自主征税权，税收收入可以作为它们发行地方政府债务的担 保。此外，为降低风险，日本还建立了特有的减债基金制度。
减债基金又称为偿债基金，其操作原理为：政府每年都必须从国库中拨出一笔资 金交由特定的机构管理，以专作公债偿付之用。有时，政府也会在发行债券的时 候以减债基金作为担保，以此来提高公众对政府的信任。日本目前的减债基金制 度基本上以国债整理基金为中心，即通过国债整理基金，来偿还一般会计中所发 行的国债，并由此筹措各年度所需支出。日本政府规定，减债基金可以通过三种 方式从一般会计中获得偿债资金：（1）固定比率转入，即提取上年初国债余额的 1.6%的资金转入特别会计；（2）将一般会计决算结余的一部分转入国债整理基 金，比例高低可根据具体情况确定，过去多为50%；（3）在年度预算中安排一定 资金转入整理基金。偿债基金主要用于债券本金的偿还，而利息则以每年财政的 经常预算支付。
2 中央政府资金主要包括大藏省资金运营部（现为财务省的财政融资部）和简易人寿保险资金两类。其中，大藏省资 金运营部资金来源为邮政储蓄资金及厚生年金、民国年金等中央事业类特别会计的积累基金和结余资金，简易人寿 保险资金是邮政部门利用邮局网点开展简易人寿保险业务的闲置资金。
3 专门针对地方工业企业提供的融资资金。
4 主要是日本城市银行、地方银行、长期信用银行贷款资金。
5 主要包括共济协会、保险公司及其他公司的资金。
6 杨华. 日本地方政府债务管理及近年来的改革动向[J]. 首都经济贸易大学学报，2011（4）:13-17.
（二）日本地方债券
1、日本地方公债的种类
在日本，地方债券包括地方公债和地方公营企业债券两种类型，其中地方公债是 日本地方公债制度的主体，其中既有都、道、府和县发行的，也有市、盯和村发 行的。由日本地方政府直接发行的债券，主要用于地方道路建设和地区开发、义 务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地及其他公用事业；地方公营企业 债是由地方特殊的公营企业发行的、地方政府担保的债券，这种债券一般都是由 政府担保支付本息，所筹集的资金一般也用于执行政府的经济政策。这类债券使 用比较集中，主要用于下水道、自来水和交通运输设施等方面。
2、日本地方债券的规模
从图3.8可以看出，1998年-2005年，日本地方债券发行规模持续上升，从1.72万 亿日元增加至6.15万亿日元，且年增长率均保持在了20%以上，2003年增长率达 到了65.15%。2007年《地方公共团体财政健全化法》出台后，地方债券增长速度 明显放缓，201 1年甚至出现了负增长。截至2011年底，日本地方债券余额占日本 债券市场总余额的4.81%。
图3 1998年-2011年日本地方公债发行规模ڝϚ㏳叾ⷲ QU
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3、日本地方债券特点
日本地方债券的主要特点有：（1）无论发行主体为谁，只要在同一时期发行债 券，发行条件都完全相同；（2）面额以1万日元、10万日元、100万日元为主；
（2）大部分地方债券采取私募的方式发行；（4）大多为付息债券，债券利率通 常参照同期限的国债利率确定，同时私募债券利率要略高于公募债券；（5）原则 上不可上市流通。在日本，除东京都发行的地方债券可以在证交所上市外，其他 地方政府发行的公债都不在交易所上市，只能在证券公司的柜台上进行交易。
4、日本地方债券的发行方式
（1）招募。日本地方债券大部分是以私募方式募集的，以公募方式募集的比较 少，其交易基本上在柜台市场进行，在交易所市场交易的比较少。从交易的性质 来看，日本地方债券的发行则带有一定的财政转移支付及互助性质，不完全是真 正意义上的市场活动，只有占地方债券的30~40%的以公募方式发行的大都市债券 和以非公募方式发行、但通过证券公司买卖的 地方债券的发行交易属于真正意义 上的市场行为。
（2）交付债券。这种方式与国债中的情况一致，地方政府对债权人发行债券并约 定在以后支付现金。在地方债发行中，交付公债的规模不大，但也属于常用的方式。
（三）日本地方政府债务融资发展方向
1、资金来源趋于多样化，且逐步以民间资本为主导
1999年之前，日本地方政府债务资金中有6成以上来自于中央政府的资金。1999 年财政投融资改革和2006年以来的邮政民营化改革之后，民间资本的占比不断增 加。特别是“2007年度地方债券计划”要求民间资本占比达到60%以上。另外，
2007年—2009年的3年间，要求包括旧资金运用部资金、简易生命保险资金、公 营企业金融公库资金在内的总额为5万亿日元的地方债提前偿还。于是，发行以民 间资金为主的转期债，使地方政府公债资金来源逐步由公共资金为主转向以民间 资金为主。
2、地方债券发行方式趋于多样化
首先，从2001年开始，日本地方政府除了可以发行地方公债外，还可以发行一定 额度的“临时财政对策债”。“临时财政对策债”的募集资金可以作为地方政府 经常性开支使用，其本息偿还以地方交付税为担保。其次，从2002年起，东京 都、横滨市、神奈川县、名古屋市等部分地方公共团体实行不同于其他地方公共 团体的债券发行条件。从2003年开始，27个地方公共团体先后发行市场共募地方 债（“共同发行债”）。目前日本全国共有30多个地方公共团体（包括道府县和 政令指定城市）参与了“共同发行债”的发行，且发行规模还在继续扩大。与普 通的地方公债相比，“共同发行债”的流动性明显要强，有利于投资者在二级市 场的转让交易。同时“共同发行债”的发行有利于投资者利用其利率曲线作为购 买公募债等其他地方公债的参考。
3、债券发行期限得到了延长
过去购买地方公债的民间资金主要以短期或者3年期内储蓄存款为资金来源，债 券期限一般为10~15年。近年来，20年期、30年期的地方公债相继出现。由于 这些地方公债属于超长期债券，一般以外资金 融机构、人寿保险公司为最终的购 买者。另外，考虑到社会资本性投资的耐用年数、公债费用的负担能力以及社会 资本使用者的方便程度，在以公共资金为资金来源的地方公债发行方面，允许发 行超长期债券。而以民间资金为资金来源的地方公债发行方面，债券期限多为10 年。这就需要在债券期满后不是全额偿还而是将部分债券以新债券形式发行，实 际上就是发行转期债券。随着日本地方财政困难程度的加深，预计今后转期债券 的比重将会继续增加7。
4、外资金融机构开始参与地方政府的债务融资
随着地方政府债务资金来源向民间资金的转移，外资金融机构开始加大了对日本 地方债券市场的参与程度。近年来，外资金融机构不仅直接参与购买公募地方债 券，还直接为地方自治体提供融资服务。
7 日本地方公债协会。地方财政白皮书（2000-2010年）。Http:www.mof.gojp./jouhou/kokusai/saimukanri/2010/
saimuoo.htm.
三、日本地方政府债务管理
（一）地方政府债务管理体制
目前，日本地方政府债务管理体制正在由行政控制型向制度约束型转变。2006 年以前，日本对地方政府债务主要实行审批制。法律赋予了中央政府直接控制地 方政府借款的权力。这种控制有多种形式，如：控制每个地方政府每年的总体债 务权限标准或某些债务成分（如海外借款）；对地方政府借款业务的检查和授权
（包括审批借款业务的期限和条件），集中各级政府的借款和待审批的对地方政 府的贷款（一般为投资项目）。一般来说，中央对地方政府借款的直接控制权不 仅包括对被提议借款项目的事前授权，还包括对地方政府财政活动的事后监控。
从2006财年起，基于分权改革，审批制转变为协商制。虽然在协商制下，当总务 省不同意地方政府的举债计划时，只要向地方议会报告仍可举债，但地方政府在 经过中央政府同意后举债可以获得两种优惠政策：一是中央政府在计算对地方政 府的转移支付时考虑偿债资金数额；二是如果地方 政府满足其他约束条件还可以 向中央政府借款。基于以上优惠政策，地方政府大多会选择经中央政府批准后再 举债。因此，协商制能否让日本地方债务管理制度由集权完全向分权转变，尚有 待观察。
但日本地方公债的逐级审批仍有其现实意义，其并不是单凭主观意志，而是要基 于以下三个原则：①不能破坏中央金融市场的正常业务。要在中央计划指导下使 得地方财政需求和公私部门间的资金协调更加合理。②力求资金在所有地方公共 部门间得到均衡分配。防止富裕地方公共部门资金的高度集中。③为不致将财政 负担留给下年度，对地方公债发行必须维持一个适当的限额。
（二）地方政府债务管理机构
2006年改革之前，总务省负责制定地方政府财政计划，同时还代表地方政府与 财务省和内阁进行协商。具体讲，总务大臣是根据其与财务大臣协商制定的《地 方政府债务计划》及地方政府债务审批方针进行审批的。《地方政府债务计划》
决定每年各事业类别地方政府债券发行额，即认购资金构成计划。在计划中，按 不同的预算账户和事业性质分别列出一般预算债、公营企业债及特别地方债发行 额，以及政府资金、公营企业公库资金和民间资金的认购金额。
2006财年起，地方政府举债制度由审批制转变为协商制。地方政府举债首先须经 地方议会批准，然后与中央政府就有关问题进行协商，总务大臣负责审核地方政 府的财政状况及债务的安全程度，地方监察委员会则负责对地方政府财政收支及 行政行为进行审计监督，在地方政府的财政状况满足一定条件的情况下，可直接 举债，无须总务省批准，但如果相关指标超过一定限额，则需经总务省批准，如 果地方政府实际偿债率超过18%，则需经过中央政府的审批。在18%-25%之间，
首先起草债务管理计划，如果计划可行，总务省依据提前公布的一般规则批准其 举债；介于25%-35%之间，将限制债务资金用于非指定项目；超过35%，则限制 向公共住房、教育和福利设施建设融资。
四、地方政府债务风险控制
日本作为中央集权制国家，由于上级的法律或道义事权往往成为下级的当然事 权，下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级不得不成为下级债务实际 上的最后承担者，因此，在日本实际上存在着双重保证的偿还机制安排。地方政 府作为债券发行或担保者是第一次、法律和制度的偿还人，中央政府成为二次 的、行政和道义上的偿还人。为此，日本的地方债务风险管理以行政控制为主，
通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。
（一）计划管理
日本对地方政府债务发行实行计划管理。第二次世界大战以后日本中央政府（主 要由大藏省和自治省）每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债 务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。地方政府债务计划只作为参考资料 提交国会，不属于国会审决议对象，因而没有法律依据，无强制执行的效力。但 是，由于它是大藏大臣与自治大臣协商制定，并且规定了中央政府认购地方政 府 债务的规模及地方政府债务的具体用途，自治大臣在审批各地方政府的发债申请 时，以该计划为依据，因此，其意义不可小视。
就地方公债而言，地方公债计划一般由发行公债的各级地方政府自行制定，再经 地方议会审查后方可通过，其主要内容包括：①发行公债的目的；②预定的公债 的利率；③公债偿还条件，其中还包含偿还能力和偿还期限等内容。地方公债计 划必须纳入地方预算结构之中，便于统筹管理。
（二）风险预警与财政重组
早期风险预警体系的引入，其根本目的是通过预警避免地方政府陷入债务危机从 而导致破产。2007年，日本颁布了改善地方政府财政状况、防范债务风险的法 案。新的法案包括三项内容：（1）通过新的更为全面的指标监控地方政府的财政 状况；（2）中央和县政府共同参与的财政重组计划；（3）短期财政赤字代替地 方政府债券。风险预警体系的引入，对道德风险有一定的威慑作用，它不仅比市 场规则的约束力更强，而且对减轻纳税人的负担也很有效。表3.2列明了地方政府 必须披露的4项财政指标。
表2 日本早期预警和财政重组计划的限制
财政监控指标 早期预警 财政重组
（1）实际赤字率 都、道、府、县：3.75% 都、道、府、县：5%
赤字额/标准财政收入 市、町、村，根据财政收入规模不
同，从11.25%-15%不等 市、町、村：20%
（2）综合实际赤字率 都、道、府、县政府：8.75% 都、道、府、县：15%
赤字额/政府综合财政收入 市、町、村，根据财政收入规模不
同，从16.25%-20%不等 市、町、村：30%
（3）实际偿债率
都、道、府、县和市、町、村：25% 都、道、府、县和市、
町、村：25%
用于偿还债务的一般财政 收入/标准财政收入
（4）未来债务负担率 都、道、府、县和政府指定城市：
400%
债务余额（包括公营企业 --- 和政府附属机构的未来债 务负担）/标准财政收入
市、町、村：350%
资料来源：2008年7月在中国举办的“地方政府债务管理国际会议”资料整理
在日本，中央政府不允许地方政府破产，宪法规定，即使地方政府财务状况严重 恶化也仍然需要偿付债务。在这一体系下，4项指标中的每一项都必须符合规定限 额。如果其中一项突破限额，意味着地方政府面临财政困难，需要在中央政府的 严格监管下制定财政重组计划，在未来若干年将指标降低到限额内。在财政重组 过程中，地方政府需要采取多方面的措施以降低公共支出，增加税收和其他财政 收入，而这样做很可能会给那些财政困难地区的居民带来不便，迫使他们离开家 园。财政重组计划须由外部审计人员每年进行审计，由地方议会批准并向中央政 府报告。同时，地方政府每年将计划执行情况向中央政府、议会和公众报告，如 果执行中有问题，中央政府向地方政府提出改进建议。
（三）审计监督
日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。会计检察院是日本 的最高审计机关，属于国家行政序列，但独立于内阁，不受政府干涉，负责对中 央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督。为保证其独立性，日本法律 对会计检察院在预算、人事、制度等方面都有特殊规定。
地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一审计 对象，监察委员会分别出具一份审计报告，直接提交给议会或委托审计的政府部 门。对于审计中发现的问题，监察委员会通常不会直接做出处理，而是提出改进 措施或意见，建议管理部门实施处罚，其建议一般很受重视。
（四）债务偿还保障
日本地方政府享有自主征税权，税收收入可以作为它们发行地方政府债券的担 保。同时，每年经总务省、财务省和国会审议批准后公布的地方公共财政计划，
预估了债务本金和利息偿还额，中央拨付给地方政府的地方交付税中涵盖了偿债 资金，这一措施有利地保障了地方政府偿还资金。同时日本政府采取控制债务的 偿还期限来控制地方政府债务风险，地方政府债务偿债期限最长为30年。地方政 府每年还须按照债务余额的1/3提取偿债准备金，这一规定为按时偿还债务提供了 有利保障。
五、日本市政债券和美国市政债券对比
由于美国为联邦制国家，而日本为单一制度国家，因此其市政债券融资也不尽相 同。第一从发行主体来看，美国市政债券的发行人为地方政府和地方公共机构，
而日本地方债券的发行人则为地方政府及地方公营企业。第二从审批制度来看，
美国市政债券无需联邦政府批准，只需通过州政府的审批即可，而对于日本地方 债券来说，尽管协商制较审批制略显宽 松，但一般超过特定条件，下级政府发行 债券需要上级政府批准，地方政府需要中央政府批准。第三从债券约束来看，美 国依靠市场纪律约束和破产硬约束，日本则通过负债指标约束和债务违约重建体 系来约束。第四就投资者结构而言，美国市政债券投资者包括包括个人、各类基 金、保险公司、银行、信托等，而在日本地方债券中，政府资金占据重要地位，
但是近年来政府资金占比有逐步下降趋势。最后从政府的担保责任来看，美国州 政府对一般责任债券进行担保，联邦政府无担保义务，对于日本地方债券，地方 政府提供直接担保，中央政府具有隐形担保责任。
表3 美国市政债券和日本地方债券对比
债券形式 发行主体 审批机制 偿债约束 投资者结构 政府担保责任
美国
地 方 政 府 及 其 公 共 机构
州 政 府 审 批 程 序 ， 无 需联邦政府批准
市场纪律 约束和破 产硬约束
市场投资者，包 括个人、各类基 金、保险公司、
银行、信托等
州 政 府 对 一 般 责 任 债 券 进 行 担 保 ， 联 邦 政 府无担保义务
日本
地 方 政 府 及 地 方 公 营企业
2006年以后由审批制 改 为 协 商 制 ， 但 是 超 过 一 定 条 件 的 ， 下 级 政 府 需 要 上 级 政 府 批 准 ， 地 方 政 府 需 要 中 央政府批准
负债指标 约束，债 务违约重 建体系
政府资金占据重 要地位，但近年 来政府资金占比 逐步下降
地 方 政 府 提 供 担 保 ， 中 央 政 府隐形担保
巴西地方政府债务融资与管理经验介绍
李慧杰 高慧珂
◎
一、政府间财政关系
巴 西 的 政 治 体 制 和 美 国 相 仿 ， 是 联 邦 制 国 家 ， 中 央 到 地 方 分 为 联 邦 、 州 、 市
（县）三级政府，三级政府的职能分工在宪法中都有明确规定，其行政事务权和 经济管理权相对独立。
就财政体制来看，目前巴西的财政体制可追溯到1964年军人当政后制定的一种以 联邦政府、州政府和市政府为基础的三级管理体制。1988年，巴西颁布新宪法。
新宪法奠定了巴西现行财政体制的基本框架。该宪法规定：巴西的财政体制仍然 分为联邦、州和市三级；三级政府都有各自的征税权，税率和税种由宪法或联邦 法规确定；联邦政府征收的一部分税收应与州政府和市政府分享，州政府征收的 一部分则应与市政府分享。
1、收入划分
巴西联邦系统最显著的特点之一就是各州政府在征税过程中的重要作用。联邦政 府管理着特殊增值税，并享有对外贸、公司所得、资本收益、个人所得、农村财 产、工薪征税的特权。州政府除取得一般增值税、车辆税、财产转移税、公务员 工薪税以外，还可以在联邦政府许可下将个人及公司所得税率在联邦税率的基础 上提高5%。地方政府可以对服务、财产转移、财产和其他“特殊税种”征税。近 年来，各种社会保障缴费在联邦政府自有收入总额中约占55%，一般增值税占州 政府自有收入总额的近93%，而服务税占市政府自有收入的近一半。因此，巴西 州政府的收入相对稳定，而市政府的收入相对薄弱。
2、支出职责划分
1988年《宪法》除了公共部门人事管理方面之外，对州的财政支出只做了很少的 明确限制。尽管法律没有明确大多数支出责任的划分，但实际上巴西的公共支出 责任划分已呈现出向地方分散的明显趋势。不过这种趋势并非是有计划的支出责 任下放，而是联邦政府面临财政困境下的无奈之举。在实践中，大多数领域的政 策制定往往被两级，有时甚至是三级政府所共同把持。
目前，巴西州政府支出集中于一般行政管理、教育、社会援助及卫生等领域。市 政府的重点支出领域包括一般行政管理、住房及市政服务、初级教育、卫 生和地 方公共交通等。值得注意的是，巴西南部和东南部的8个较富裕的州政府及其地方 政府支出占全国州及州以下地方政府总支出的71%。这表明尽管联邦政府转移支 付发挥着很大的再分配作用，但各州之间巨大的筹资能力差距仍然严重地影响着 州及州以下地方政府支出的地区分布。
3、转移支付
尽管巴西的州政府可以取得那些重要的、有广泛税基的税收收入，并且较富裕州 的大部分支出都来源于当地财政收入，但政府间的转移支付仍然是巴西联邦财政 体系中一个极为重要的方面。巴西各个州对转移支付的依赖程度相差极大。
目前，巴西的政府间转移支付体系由收入共享和拨款组成，其中拨款又包括分类 拨款和专项拨款。收入共享和分类拨款构成了一般性转移支付。近年来，一般性 转移支付在政府间转移支付总额中的比重显著上升，同时专项拨款的比例下降。
在税收初次分配基础上，通过转移支付等财政政策、体制调整后，三级财政收入 所占比重分别是57%、26%和17%。
4、举债权限
巴西各级地方政府均有举债权，中央政府通过建立一系列法规和制度，对地方政 府举债行为进行约束，但原则上不对地方政府债务管理活动进行行政干预；仅对 地方政府贷款，要求其向财政部申请。
二、地方政府债务资金来源
巴西州政府的债务资金来源比较多样化，包括国内私人部门、国外私人部门、联 邦金融机构及各种非正式机构。
首先，他们在国内私人银行的举债主要用于短期资金的管理及中期融资。短期举 债的一种重要形式是预期收入贷款（ARO），这是管理现金流的一种方法。与此 同时，州政府也在国内资本市场上发行债券。在私有化浪潮出现之前，有20个州 政府都至少拥有一家银行，它们通过认购州政府债券的方式帮助其筹资。这种举 债行为很大程度上被政治化了，其主要官员的任期都很短，而且多属政治任命，
银行员工的雇佣也大多是出于政治目的，其贷款全部流向政治同盟。这些银行中 大多数在20世纪90年代中期都倒闭了。
其次，州政府还从联邦金融机构取得贷款。从20世纪60年代开始，长期资金由联 邦住房及储蓄银行和联邦经济与社会发展银行提供给各州。另外联邦政府通过其 储蓄商业银行使存款流通，储蓄商业银行中最主要的一家是巴西银行，它已经被 州政府租用。而在财政援助计划中，联邦财政部与中央银行也成为了州政府的债 权人。
同时 ，州政府还从国际私人机构取得贷款，其中大多数是以中期契约式债务形式 存在的。20世纪90年代，一些州政府及其企业成功地发行了欧洲债券。
最后，州政府还通过各种非正式机构取得贷款。短期的州政府赤字经常通过拖欠 供应商贷款及州雇员工资来弥补。另外，州政府有时会利用司法程序上的时滞来 获得一种特殊形式的借款，即缩减成本措施。如土地征用，它可能会被法庭宣布 无效，但等到判决下达时州政府已经逃避了支付。
三、地方政府债务管理
巴西地方政府债务管理体制属于制度约束型。在三次饱尝地方政府债务危机苦果 之后，巴西于2000年5月颁布了《财政责任法》及其配套法案，建立了三级政府在 财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架，对地方政府举债进行了操作性 极强的制度层面的量化指标约束，如债务率、新增债务率、偿债率等等，从需求 和供给两方面对地方政府债务规模和举债行为进行控制。
为应对三次债务危机而制定的两部法律是巴西地方政府债务制度约束的关键：
（1）1997年立法中的9696法案。针对其后两年在州债务问题上的重新谈判设立了 相关约束条件，还设立了比以往谈判更加严厉的事后措施，如联邦政府不向州债务 提供担保、从联邦政府向地方政府提供的共享收入中直接扣除债务利息等。（2）
2000年巴西《财政责任法》。为州预算、人员管理和债务管理等设置了最低标 准，包含了限制地方政府财政赤字的制度，还专门设定了对收入和支出进行控制的 措施；要求贷款的地方政府首先向巴西财政部申请，并证明其要求符合法律规定；
禁止中央政府向州级以下地方政府融资。违反《财政责任法》的债务和劳动合同将 不再有效，对于那些因此而蒙受损失的贷款人而言，这属于一种事后惩罚。
四、地方政府债务风险控制
1、预算管理巴西所有的政府收入和支出都必须由年度预算法批准；公共债务再融资必须在预 算法和附加信贷的立法中分别列出；对债券债务的再融资金额变动不能超过预算 指导原则或其他特别立法中规定的价格指数的变动；支出目标不明确或分配不受 限制的信贷在年度预算法中是被禁止的；巴西《宪法》第167条规定，如果没有包 含在多年期计划（PPA）中或没有法律文书授权，年度预算法不能为时间跨度超过 一个财年的投资分配资金。
按照新的预算提交程序，巴西国会每年6月审议下一年度的预算指导法案并制定明 年联邦预算的主要参数，然后由政府在每年8月将具体的预算方案提交国会投票。
国会制定的预算指导方案不但包含联邦政府下一年度的基本财政目标，还包括未 来两年政府财政的中期目标。换言之，经过改革的联邦政府预算方案包含了中期 目标。而且，巴西政府的预算目标由赤字目标转为规定财政盈余最低规模，迫使 各级政府削减开支、增加收入，有利于推动前述各项改革方案的实施。尽管中期 预算框架还比较粗糙，但它有效限制了地方政府的短视行为和政府短期开支规 模，许多政府支出项目必须根据未来数年的收入情况量入为出，预算方案对政府 的约束作用明显提高。
2、规模控制
巴西对地方政府债务采取需求控制与供给控制相结合的措施。
