第二章 地籍圖重測與財產權保障之關係
土地是人類最寶貴的資源，也是國家的要素之一，沒有土地人類就不可能存 在，土地是我們賴以繼續生存和永續發展之所繫，而土地資源有限，人類慾望無 窮，形成人與人之間對土地資源的競爭。有關財產權的存續與價值的保障，依大 法官第四百號解釋意旨：「確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及 處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格 及維護尊嚴」，然而人民的生存與財產權該如何予以保障？使「有恆產者，有恆 心」俾促進土地有效利用，提升國民整體福祉。
健全的地籍圖資，必須確保其真確，使之永遠與現實相符並持續管理，使土 地權利人對於其所擁有之土地財產範圍及權利得以確保，防止受到他人之妨礙，
而透過地籍圖重測可將地籍資料予以精確整理，使土地登記內容確實，以杜絕糾 紛、便利管理、公平稅賦，更是財產權保障的重要手段。又在地籍圖重測過程中，
有關確定土地界址位置及爭議的處理，率皆影響地籍圖之成果即因之而產生財產 權上課題，本章爰以財產權保障的觀點就地籍圖重測之意涵及其於財產權保障之 重要性做探討，並闡釋其間之關係。
第一節 地籍管理與地籍圖重測
一、界址的形成
人類在地表面上生活，依賴土地為生，然而土地資源有限，因而不僅使用土 地，而且要把土地區分為各種領域與劃定界線，小自相鄰的土地、進而村里、鄉 鎮、縣市、乃至國家，皆有其分界。經界產生以後，要如何來表示呢?農地裡堆 疊土石築田埂，都市內籬笆圍牆圍界址，有用道路、水溝為界，也有埋設人為標 樁以為界，也有在山上開一條溝、種一排樹，都可表示經界所在，總之，經界是 人為的，跟著人的意思表示而存在1。有了這許多人我之間不同的經界領域概念，
進而形成經界範圍內土地財產權關係，那麼土地雖然是地球表面的自然資源，如 何界定、管理其界線與權利內涵就相當重要。
土地既然有領域之分，經界關係著所有權人對於土地的管領範圍，經界的確 定自然也會影響到完糧納賦及使用收益等財產上的權益與負擔，為求精確及公 平，須透過測量技術清楚的以「圖」來紀錄表現土地與土地的界址、範圍、位置、
1 陳新民，「地籍管理與土地測量」，土地事務月刊，83 年 6 月，頁 9。
形狀、面積，再以「簿」來記載所有權人之姓名、住址、權利狀態等土地和人之 關係。因此經界形成後，首先須測量土地，調查人和土地的關係，再透過法律制 度建立一種土地的秩序，在此秩序的建立中，首要的工作即為界址的確定。
二、地籍的形成
地籍為記載轄區內每一宗地的權屬、權利人、界址、位置、用途、數量和質 量等基本狀況的籍冊，有學者認為地籍者「乃土地標示與土地權利相互關係之組 織，亦即明示人地關係之圖簿記載也」2，然而社會經濟變遷，地籍資訊與地籍 制度的功能與時俱進，因此亦有學者從資訊學的角度定義地籍為：「為管理土地 而系統收集的轄區內所有土地的資訊」3。土地的資訊是指將獲取的土地相關資 料經過處理，成為可了解與可用的型式，而土地資料的獲取可能是文字的、圖形 的、也可能是數值式的，地籍是以宗地為基礎的資料，資料組織是以宗地為中心，
主要在提供關於土地所有權、地價、及土地利用的相關訊息，地籍也是地政機關 將各種土地資訊、權利正式紀錄的結果4。
地籍的測量是一種技術的運用，屬於自然科學的領域，是以數學為基礎，透 過測量儀器以測量方法對土地實施測量。隨著科學進步，測量技術上的問題並不 大。而地籍的測量，透過屬於社會科學領域的法律制度予以調查、確認界址，故 地籍圖重測工作中，界址的調查與確定須以法律所建立的制度為基礎，也就是測 量的依據須立基於法律制度上，測量的結果再和登記結合起來，成為構成「地籍」
的重要因素，也因此地籍圖重測的制度，必須兼重技術與法律，同時，重測的程 序與結果，皆透過法律來執行與保護。
三、地籍制度
（一）制度的內涵
制度者，舉凡各種社會團體之行動，能影響或控制個人行為者皆可稱 之，詳言之，即指各種限定「個人」或「團體」或「個人與團體」間權利 義務關係之規則與習慣，此類規則與習慣，包括法律、命令、行政規章及
2 李鴻毅，『土地法論』，增修訂十九版，中國地政研究所，83 年 9 月，頁 217；張元旭，「我 國地籍制度之研究」，國立政治大學地政研究所碩士論文，65 年 7 月，頁 1。
3 陳龍飛，『地籍管理』，上海 百家出版社， 1994 年，頁 1。
4 何維信，「地籍管理」，收錄於李鴻毅主編，『土地政策論』，中國地政研究所印行，85 年，頁 321。
舊慣傳統等，乃個人或團體應行遵守之正式或非正式的行為規範，此等規 範亦即代表社會的組織特性。總之，制度是由於社會或團體之共同行為而 發生，為實現社會共同目的而存在，以維持社會和平安定與秩序等利益而 設計之行為規範與組織型態，故制度乃是一個社會中的遊戲規則5，是人 類文化的表現，法令規章及習慣之累積。
由於制度係個人與社會團體行為之準則，故其範圍至為廣泛，而其內 容更兼含抽象與具體等不同的型態，因此，所謂完備的制度絕不是放諸四 海而皆準的規範。行政制度則是行政機關用以規範個人或團體的準則，在 一個制度不夠完備的社會中，往往依賴「為政在人」，所以遂有「人存政 畢，人亡政息」的缺失6。制度透過法律的程序建立後，由政府以強制力 加以執行，即有限制並指導人類活動之拘束力或影響力，此種力量使權利 的界線明確，可用來保障個人之財產權，擴大財產利用的機會，另一方面 亦可用來限制某些個人財產權利之過分擴張，避免侵害社會全體之福利。
（二）土地制度與地籍制度
在英文文獻中，土地制度常以 Land Tenure 二字代表。美國土地經濟 學家雷納 ( R．R，Renne) 稱，「土地制度的意義，甚為廣泛，包含一切 人與人間的關係，去決定土地利用不同程度的權利。」他討論財產權利的 分割，或各地主間的劃分，地主與占有人債主間的劃分，私人與公家間的 劃分。同時，這還包括私人財產的課稅，及各種社會管制，對土地利用的 管理，土地制度，還牽涉到土地權利的時期7。
土地制度為國家政策性制度的一環，舉凡影響土地資源利用及其所有 權之制度皆可稱之。此種制度，乃由人類使用土地行為所累積而成的組織 或規範，經過長時期之演進，強化與定型之後，成為人類使用土地行為外 部規律之要素。易言之，係以土地為中心，而產生的人與人之間的關係，
經社會所承認者，此種關係對於土地的佔有、使用、處分，具有規範的作 用，以實現土地政策之社會目標8，而地籍制度作為確定人民產權、徵收 稅賦之依據，為實行土地制度的基礎，國家之土地政策原則確立後，以地 籍制度作為配合之手段及土地政策實施之參考。
（三）地籍制度的分類
5 張婉宜，「土地登記制度對財產權保障之研究－從新制度經濟學之觀點」，國立政治大學地政研 究所碩士論文，90 年 7 月，頁 23 。
6 張元旭，前揭論文（同註 2），頁 2~3
7 林英彦，『土地經濟學通論』四版，文笙書局，80 年 6 月，頁 200。
8 張元旭，前揭論文（同註 2），頁 4~5
目前有研究依地籍制度之「財政」或「確定產權」之目的，將其區分 為「財政的地籍（Fiscal Cadaster）及「法律的地籍（Legal Cadaster）」
9，本研究認為地籍制度的內涵，會隨一個國家不同時期的社會經濟狀況、
土地管理的目的等變化，而有不同的定義與型式，例如：日治時代台灣地 籍管理與土地登記並非同一機關辦理，當時地籍管理主要任務在於徵收田 賦10，屬於行政範圍11，土地登記則由司法機關執掌12主要為確定產權，而 我國現行地籍制度中不論測量與登記則皆由行政機關辦理。目前我國地籍 制度實已具備稅收及產權等功能。而「多目標地籍系統可能包含一系列與 地權及地價有關的核心資料13」，具有多方面的功能，早於民國六十年代之 研究中，即有學者提出多目標新地籍制度的建立，為財政、法律、經建之 所需14，至今歷三十載，地籍的功能應與時俱進，且將地籍資料納入地理 資訊系統亦為政府部門資訊整合的趨勢。過去由於功能的需要及技術的限 制，對於地籍精度的要求較不嚴苛，而地籍資料的整合與精度的要求，皆 可藉重新實施地籍測量而精益求精。晚近亦有研究認為地籍制度如能進一 步結合其他土地資料，朝向多目標地籍資訊系統之建立與運用的目標，則 建立精確、完整、數值化、圖形化之地籍資訊，迨為最根本的要求15。因 此，基於現行制度及因應未來地籍圖資建置之發展需要，故本研究將地籍 制度依其主要功能分為「稅收地籍」、「產權地籍」、「多目標地籍」三種分 類，藉由其演化與釐清其間之區別，可了解不同目的、制度所測繪之地籍 圖功能，及在地籍制度的功能特色下，因重測之辦理所可能產生之附帶的 問題，以因應此趨勢下未來地籍圖重測時，應該努力的空間與方向。
1.稅收地籍
在農業經濟為主的國家裏，土地稅往往是國家最重要的財政收入，例 如「辭海」定義地籍為「中國歷代政府登記土地作為徵收田賦根據的冊
9 參閱羅慶昌，「多目標地籍系統」，收錄於第三屆地籍測量學術研討會論文集，75 年 8 月，頁 129； 張元旭，前揭論文（同註 2），頁 8
10 徵稅應該是最主要的目的，當時既登錄地中私有地約佔百分之九三.七，因此可說是由稅務機 關主管者；而由地理機關主管者，則係未登錄之國有地。參閱張元旭，前揭論文（同註 2）；
張金土編著，『台灣地籍整理之沿革』，地政局地籍測量人員訓練班。民 42 年，頁 54。
11 臨時土地調查局於土地調查所測量編成之土地台帳及地圖等圖簿分別於明治 37 年 2 月移交各 地方廳，翌年 3 月部分劃歸總督府財務局保管；「明治 37 年 11 月「台灣地租規則」（律令第十 二號）第 4 條之規定：「地方廳應備置土地台帳及地籍圖登錄有關土地事項。」參閱『台灣土 地登記制度之由來與光復初期土地登記之回顧』，內政部印，81 年 3 月，頁 52。
12 明治 32 年 6 月 17 日台灣總督府以律令第 12 號公布「台灣不動產登記規則」其第 1 條規定：
關於不動產之權利登記，依不動產登記法（明治 32 年 2 月 24 日法律第 24 號修正公布，同年 勒令第 34 號規定自明治 32 年 6 月 16 日施行）由地方法院或其出張所辦理之。
13 何維信，前揭文（同註 4），頁 350。
14 包括：張元旭，前揭論文（同註 2），頁 65~69；王瑞棟，「臺灣未登記土地清理之研究」，國 立政治大學地政研究所碩士論文，61 年 7 月，頁 76。
15 吳容明，『土地管理專題研究』，現代地政叢書，87 年 8 月，頁 26。
籍」，為了保障土地稅的稅收而建立的地籍，本文稱之稅收地籍。至今有 些國家的土地管理部門仍隸屬於財政部門，就反映了稅收地籍的實質，世 界各國早期實施的都是稅收地籍制度，實際上，地籍起源於收取土地稅，
台灣在日治時代之地籍測量亦係為課稅目的而辦理16，目前我國的地籍雖 然仍有課稅的財政功能，但不宜因此認定屬稅收地籍，因為它同時兼具了 確定產權等其他功能。
在實施稅收地籍的國家裏，地籍制度尚無法落實土地財產權的保 障，政府的制度並不負責確定產權的功能，惟演變至今，各國不同地籍制 度中，仍都保留著為徵稅服務的功能，稅收地籍主要的內容包括應向誰收 税之土地業主資訊，如姓名、地址等；另一是為了確定稅額、稅率所需之 土地等級、面積等17。台灣早期的地籍資料，因係著眼於稅收，因此所有 權人對於面積的重視，更甚於界址位置與地籍圖精度的重視。
2.產權地籍
土地財產權是一束的權利 (a bundle of rights)包括能夠給人們帶 來經濟效益的所有權或其他物權，產權地籍記載土地標示、土地權利及其 他登記事項，除了保留為稅收服務的功能外，還具有保護土地所有人、使 用人或他項權利人的合法權益。產權地籍如何確定產權呢？本研究認為可 表現在二方面，一為地籍資料的內容，另一為地籍資料的變動，而資料變 動的前提必須是內容的確實。地籍資料在內容上無論是標示或權利都應該 與事實相符18，在標示上應該透過技術盡量求其精確，此亦為地籍圖重測 對於確定產權的功能。我民法第七五八條19、七五九條20規定登記為不動產
16 『台灣地區土地測量計畫之回顧與展望』，內政部編印，72 年 6 月，頁 222；另參閱：張金土 編著，前揭書（同註 10），頁 9：「而其宣傳要點，列舉劉氏清賦事業係以增稅為目的，而此 次土地調查並非藉資租稅訴求，其主眼在於確定地籍保護個人管業，增進人民福利云云，其實 主要目的不外增加稅收。」
17 陳龍飛，前揭書（同註 3），頁 1~3。
18 我國土地標示部記載：登記日期、登記原因、坐落、權屬界線、用途、面積、地目等則、地 價等。我國土地登記簿，另設所有權部與他項權利部，其各有其他登記事項欄。其不同形式的 地籍資料，不論是數字、文字、圖表等諸如地籍圖，登記簿、地價冊、地籍調查表、界址點坐 標等，在內容上必須一致，且所有資料必須與現場實際狀況一致。
19 不動產物權經法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記不生效力，此為民法第 758 條所明定，可見辦理登記乃為不動產物權行為生效要件之一，欲依法律行為使不動產物權發生 變動者，絕對須辦理登記，學理上稱此種登記為「絕對登記」。民法該條所稱之登記，係指將 不動產物權之變動事項，依照土地法及土地登記規則完成登記程序，記入登記簿而言。
20 相對登記乃為處分其物權的要件，其效力為相對的，非絕對的，故又稱宣示登記，民法第 759 條規定：因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登 記，不得處分其物權。據此規定與第 758 條之反面意旨可知，因繼承、強制執行、公用徵收或 法院之判決而取得不動產物權者，均不待登記即可取得不動產物權。惟此四種情形，只不過是 非由法律行為而使不動產物權變動的例示，除此以外，尚有由於法律行為以外之原因，例如自 己出資建築之建築物、因公權力取得之不動產(沒收、政府照價收買之土地)而生不動產物權變
物權生效或處分的要件。係因物權具有排他性，其變動生排他之效果，故 如不藉某種表徵使人自外部得以認識,恐將有害於第三人，導致權利關係 趨於複雜21。可見地籍制度有使物權變動發生法律上一定效果之機能，此 種機能乃在對外顯示物權的變動及其變動後的物權現狀22。
德國的地籍制度採「權利登記制23」也是典型的產權地籍，土地登記 具有法律效力，未經登記的權利無法獲得法律保護，在涉及土地權利糾紛 時，經過登記的土地權利，可以對抗第三人，任何人如欲明瞭土地之權屬 狀況，可透過土地登記內容了解。
產權地籍具有「動態管理土地產權」的功能，地籍圖測繪好後，據以 使用及管理，俟有需要時，必須再重新實施地籍測量，這是靜態的管理。
在動態管理上，任何一宗土地的資訊發生變更時，須及時辦理土地權利變 更登記，使外界足以觀察其權利狀態，因信賴登記而保障交易安全，其取 得權利者，亦獲得登記絕對效力24的保障。因此，地籍圖重測前後所產生 有關界址及面積成果，因廣為外界所信賴，一旦與地籍制度之動態管理發 生關係，則由於登記內容之變動，有可能因此影響到財產上權益。
3.多目標地籍
地籍資料狹義而言，是指地政機關經由登記程序所儲存之地籍資料。
惟土地資訊廣泛，就廣義而言，凡是土地有關的自然狀況與經濟狀況等各 種事實之記載皆屬之。多目標地籍是在產權地籍的基礎上綜合收集和管理 多方面與土地有關的資訊，從而可以多方面服務的地籍制度，可廣泛提供 各方面重要的資訊。隨著政府功能的多元化，地籍圖資除了仍然是地政工
動的情形。
21 蔡珠明，「土地建物更正登記之研究」，國立政治大學地政研究所碩士論文， 80 年 6 月，頁 23-25。
22 謝在全，『民法物權論』，三民書局，78 年 12 月，頁 58。
23 權利登記制（System of Registration of Title），又稱為德國登記制，或登記要件主義。此制對於 土地權利之取得或變更，非經登記於官署備置之公簿，即不發生效力。非但不能對抗第三人，
即當事人間，在法律上亦不發生物權變動的效力，登記採實質審查，具有公信力。
24 關於土地登記之絕對效力，相關司法解釋及判例說明如下：
(1)28 年 9 月 15 日司法院院字第 1919 號解釋：「本條所謂登記有絕對效力並非於保護交易安 全之必要限度外剝奪真正之權利，如在第三人信賴登記而取得土地權利前，真正權利人仍 得對於登記名義人提起塗銷登記之訴並得向主管地政機關聲請為異議登記。」
(2)29 年 1 月 16 日司法院院字第 1956 號解釋：「所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，
將登記事項賦予絕對真實之公信力。真正權利人在已有第三人取得權利之新登記後雖得依 土地法地 39 條24請求損害賠償，不得為塗銷登記之請求；而在未有第三人取得權利之新登 記前，對於登記名義人仍有塗銷登記請求權，自無疑義。」
(3)最高法院 33 年 1 月 1 日 33 上字第 5909 號裁判說明如下：「土地法第三十六條所謂登記有 絕對效力，依司法院院字第一九一九號解釋，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對 真實之公信力。故第三人信賴登記而取得土地權利時，真正權利人固不得對之主張其權利，
若土地權利名義人並非此種第三人，而其登記原因係無效或經撤銷者，真正權利人不提起 塗銷登記之訴而對之提起確認之訴，主張其所有權之存在自無不可」。
作的一個要項外，也成為許多單位的重要工作，在許多不同的活動中，往 往需要使用到地籍資訊，如不動產移轉、課稅、估價、公共設施服務的開 發經營等，尤其是土地所有權人、律師、調查員、土地估價師、不動產經 營者、各級政府機構等，更是使用頻繁。最近二、三十年來，地籍資訊的 需求日益增加，已使得地籍資訊的範圍逐漸擴大25，並導致快速獲得的需 求，因此多目標地籍之發展就顯得特別重要，目前電腦的運用普遍，各部 門之間的資訊聯繫如能加強，投入足夠的人力與經費，則地籍資料與國土 資訊系統26相結合，當能發揮資訊整合的功效，提升各界土地利用管理的 效率。
多目標地籍為地籍制度的發展趨勢，利用各種圖籍相互套合使用，可 充分發揮地籍圖的功效，也使得影響土地財產價值之各類土地資訊，得以 更便利的運用，而利用電子資料處理技術將相關資訊套圖整合也提高地籍 資訊的正確性與效率。為達到促進各類土地資訊合理有效的管理與運用，
有賴於提高地籍測量精度，以建立多目標地籍資訊系統，而「數值地籍測 量」的實施，即是建立土地資訊系統的基礎工作，藉由電子化資訊的普及，
使圖籍數值與文件資料聯繫同時處理，改變原有管理方法，提高行政效率。
總之，地籍圖重測，透過重新調查地籍、確認界址、測繪圖資、辦理標示變 更登記，使地籍資料與現況更為相符，初而釐正經界進而健全地籍，就地籍資料 之公平稅賦、確保產權或作為多目標使用之演進看來，其功能將愈顯重要，然而 由於地籍制度之動態管理的特色，以及地籍資訊的普遍利用，地籍圖重測前後土 地界線等地籍資訊的變動之間，所產生之土地利用、土地權益影響，亦不容忽視。
四、地籍管理之地籍圖重測
一國領域內之土地結構，錯綜複雜，形貌不同，權屬殊異。為欲明瞭土地「質」
與「量」之真實狀況，確定土地權利之歸屬，乃由國家依照法定程序，將所轄各 行政區域每一宗公私有土地之標示狀態及其權利關係，加以詳實精確之測量、調 查與登記，製成地籍圖，編成登記簿後予以管理，亦即先透過地籍整理，建立地 籍制度，而地籍制度建立後，再透過制度長久予以動態的管理，本研究稱之為地 籍管理。
25 何維信，前揭文（同註 4），頁 321。
26 國土資訊系統乃是結合全國各種具有空間分佈特性之地理資料，以分工合作方式達到資料共 享與多目標應用之整合性分散式地理資訊系統。參考內政部地政司國土資訊系統網站：
http://ngis.moi.gov.tw/index.aspx；檢索日期：95 年 5 月 23 日。
我國土地法地籍編分設地籍測量、土地總登記及土地權利變更登記等專章，
其第三十六條第二項：「地籍整理之程序，為地籍測量及土地登記」、第三十八條：
「辦理土地登記前，應先辦理地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依 本法規定辦理土地總登記」、第七十二條：「土地總登記後，土地權利有移轉、分 割、合併、設定、增減或消滅時，應為變更登記」等規定，可知地籍整理完成後，
遇有土地之分割、合併、坍沒、新漲等增減及土地權利之移轉、設定、變更、消 滅、等異動情形，適時予以複丈、重測與變更登記，訂正圖簿，以保持地籍資料 之永久正確完備，而使土地之分配與使用狀況，隨時管理，故管理眾人之事的政 府機關，為便利土地管理、保障土地權利、調劑土地分配、導引經濟發展27，首 須對於土地予以確實調查、測量，其次要把土地和人的關係，確實記載，並隨著 異動整理與更新，即以「地籍圖」與「登記簿」為基礎，在時間上永久保存，在 空間上，使其隨時與現實相符，以期便利管理、防止流弊，故地籍管理，乃土地 圖籍與冊籍之管理28。
地籍圖重測為地籍管理上，對於圖籍管理的重要工作，我國由於特殊之歷史 背景及地籍管理上之重大事件因素，因而有特殊之辦理原因，茲以法律條文為基 礎予以分析，並就重測於地籍管理上所發揮之功能，說明如下：
（一）地籍圖重測之原因
1.因地籍原圖破損、滅失29
台灣之地籍圖源自於日治時期所測繪者，共有三種：
（1）地籍原圖：地籍原圖為地籍測量之最重要原始之成果，需要永 久保存，儲藏於前總督府圖庫，予以嚴密保管，專供異動管理 複製地籍圖之用。
（2）地籍圖：俗稱「地籍正圖」，係依地籍原圖描繪裱裝而成，由 地政事務所保管，供繪製複丈圖使用。
（3）地籍副圖：係地籍圖之副本，由地政事務所保管，供核發謄本 及閱覽之用。
雖然日治時期對地籍整理確曾費了不少心力及鉅額經費30，但由於最
27 李鴻毅前揭書（同註 2），頁 219。
28 土地登記規則第 14 條:「登記機關應備下列登記書表簿冊圖狀：登記申請書、登記清冊、契 約書、收件簿、土地登記簿及建物登記簿、土地所有權狀及建物所有權狀、他項權利證明書、
地籍圖、地籍總歸戶冊 (卡) 、其他必要之書表簿冊。」
29 破損指地籍原圖部分破壞毀損；滅失指地籍原圖毀滅失落而言。參閱李鴻毅，前揭書（同註 2）， 頁 228。
30 日治時期，台灣土地之調查，自明治 31 年 9 月開局，至 36 年 10 月地籍調查已全部告竣，惟 因異動地整理、大租權處分及改革地賦等善後事務遷延至明治 38 年 3 月，其局始閉，共計六 年有半，其調查費用總計五百餘萬元。參閱：程家穎，『台灣土地制度考察報告書』（民國三年
基本最重要集中總督府嚴密保管之地籍原圖，在第二次世界大戰時，隨總 督府被炸燬，戰後僅存「地籍圖」及「地籍副圖」二種繼續沿用31，而副 圖係專供野外調查之用，經雨淋風吹日曬，年久使用頻繁破損，多數地區 已不堪使用，且圖紙伸縮已無精度可言32。至於地籍正圖係由地籍原圖描 繪裱裝而成，使用數十年，折損破舊，亦已不堪繼續使用；由於地籍原圖 既已炸燬，欲沿襲以往成例描繪複製已不可能，有時因土地分割沒有做好 釐正或登記，造成「有簿無圖」或「有圖無簿」或是圖、簿不符甚至圖、
地、簿都不符的情況。除非依據實地情形重行測量恢復地籍原圖，實無其 他方法可予代替，故法定地籍原圖毀損失落、部分破壞毀損，為地籍圖重 測之首要原因。也因此，對於地籍原圖的保管應特別加強，如設置地籍原 圖保管庫，庫內裝設防潮濕、防蟲咬、防火災、防水淹等項設備，並嚴密 規定地籍圖保管、使用與訂正方法，使地籍原圖可以長久保持完整33。 2.因比例尺變更
比例尺之大小與土地面積所需測量精度有關，日人實施地籍整理時多 採用一千二百分一比例尺34，而地籍圖既破舊不堪，且原圖施測當時，因 技術及設備所限，誤謬在所難免，及比例尺過小，還原於實地之能力差，
實已無法因應當前高精度地籍測量需求，在技術觀點看應該把比例放大，
方便使用。再者經濟日趨繁榮，地價高漲，寸土寸金，人民對土地面積之 重視，已非昔比；為保障土地權利人之權益著想，因應經濟發展，變更地 籍圖之比例，提高精度，適合人民需要，亦為實施地籍圖重測原因之一。
目前地籍圖重測之實務作業，於結果公告確定後，依據異議處理後之 基本資料檔，繪製地籍圖、地籍藍曬底圖、縮製地籍藍曬底圖、段接續一 覽圖及地段圖，以供地籍管理之用，其比例尺之規格如下35：
（1）地籍圖：繪製比例尺以五百分之一為原則，有特殊情形得依地 籍測量實施規則第七十條規定，由重測作業單位會同該管地政 事務所調整並報中央主管機關核備。惟同一地段各幅地籍圖繪 製之比例尺應一致。
（2）地籍藍曬底圖：與地籍圖繪製比例尺相同。
（3）縮製地籍藍曬底圖：依地籍圖繪製比例尺之五分之一縮製地籍 藍曬底圖為原則。
撰），臺北市 : 臺銀經研室, 民 52 年，頁 91。
31 參閱：『台灣省地政處土地測量局志』，台灣省地政處土地測量局編印，87 年 12 月，頁 117。
32 參閱：張元旭，前揭論文（同註 2），頁 71。
33 吳容明，前揭書（同註 15），頁 7。
34 台灣地租規則測量事務實施細則第 3 條：「細部測量，用一千貳百分之一縮尺，但限於特別指 定之地區或地目，得用三千分之一或六百分之一縮尺為之」，明治 38 年 2 月訓令第 23 號。
35 『數值法地籍圖重測作業手冊』，內政部編印，93 年 12 月，頁 16-1；內政部 93 年 12 月 27 日台內地字第 0930110534 號函修正。
（4）段接續一覽圖：依地籍圖繪製比例尺之十分之一為原則，必要 時其比例尺分母應為一千之倍數調整之。
（5）地段圖：與原地籍圖相同，惟各宗地過大或過小時，得酌量放 大或縮小。
3.其他重大原因：
土地法第四十六條之一係有關地籍圖重測原因之法律依據，該條文自 六十四年七月增訂迄今，尚未經修正，時至今日，本文以為除了原圖破損 滅失、比例尺變更等原因之外，所謂「其他重大原因」，應屬立法上所為 之概括規定，以作為應付天災、人為、技術、設備、歷史與自然等因素，
而為政策執行之依據，使土地管理機關免於受法律上之型式限制，於認為 有必要時，即得據以辦理。依內政部土地測量局蔡鴻勳等之研究，認為地 籍圖重測有「先天不良、後天失調、技術改良36、順應 E 世代需要」等實 施重測原因37，而本文探究台灣地籍管理之過去歷程與未來發展趨勢，以 今日觀點認為地籍圖重測之其他重大原因尚可包括：
（1）地形變遷界址異動：原有地籍圖，因年代久遠，致圖紙伸縮、
破損嚴重，且隨著經濟快速發達及都市建設發展，土地分割頻 繁，坵塊日益細分，致天然地形變遷，人為界址異動，使得常 有圖、地、簿不盡相符情形，造成界址糾紛時有所聞，且土地 分割或界址鑑定，據以複丈結果，每有前後結果未趨一致之情 況發生，人民困擾不堪，影響政府信譽亦大38，加上施測當時受 技術、設備影響，精度難以肆應時代需求，影響公私財產權益 甚鉅，有賴實施地籍圖重測，以確實釐整地籍，杜絕經界糾紛，
保障國民合法產權。
（2）地籍分割與都市計畫樁位的配合：都市計畫樁位成果不理想之 源由，可追溯戰後初期的都市計畫擬定情形，當時除了沿用日 治時期的都市計畫七十二處外39，初期增加十九處，全台灣僅九
36 技術改良： 日本人測量土地時所引用之三角點因屬小區域範圍，幾乎過河就無法聯測，致接 續之圖根測量、戶地測量之精度相對變差，段與段之間銜接不起來之現象實屬平常，加以以往 測量量具為竹尺、塑膠繩等，誤差大，比例尺為三千分之一、一千二百分之一等，測繪精度已 不敷時代需求，且以人工測繪地籍圖、計算面積，故實際測量與圖面顯示已產生落差，這種測 量精度已不符目前土地寸土寸金之需求。目前採用 GPS 測量三角點、圖根點，以電子光波測 距儀測距，以全測站測量儀器辦理戶地界址測量，以電腦整理測量成果、計算面積、繪製地籍 圖，種種技術之改良讓測量精度提升許多足以滿足各種需求。
37 蔡鴻勳、黃淑儀，「地籍圖重測中界址指界問題探討」，中華民國地籍測量學會會刊， 92 年 9 月， 頁 41-42。
38 『台灣省地籍圖重測第一期（含六十九年度）總報告』，台灣省地政處編印，70 年 12 月，頁 1。
39 日人從 1899 為改善衛生引入日本內地只有東京實施的市區改正計畫、1936 年 8 月 27 日公布
「台灣都市計畫令」，將都市計畫、建築管理與土地重劃會於一爐，建構台灣都市計畫的基本
十一處都市計畫。民國五十八年為因應經濟的急速發展與人口 幾何級數的增加，前台灣省政府公共工程局都市計畫規劃總隊40 成立，擬訂五年計畫，預計自該年起至六十三年止五年內要完 成二三三處尚未擬定都市計畫的鄉鎮公所所在地41之都市計 畫，平均一年內要測量、繪製地形圖並完成實質規劃內容達四 十六處，易言之，此時期的都市計畫根本是在交差時限壓力下 匆促趕工的成品，自然於計畫發布實施後之樁位測釘作業難以 健全。於此時期，由於測量人員的業務量已不堪負荷，故多委 由民間測量公司辦理，當時民間測量公司，儀器、設備、及人 力，水準不一，確實無法保證其成果與精度42。當時測量公司因 受限合約時限、人員素質與態度，故通常實地測量的只有市區 平地，山區則以套合都市計畫圖法辦理之。同樣的問題於地籍 分割亦然，各地政事務所當年同因受上級政府交辦時限所迫，
無法於規定時間內承受密集發布都市計畫樁位測釘後之地籍分 割作業，於是委外辦理，以當年人力與素質，卻須負責如此浩 繁之新訂都市計畫區之地籍逕為分割業務，確有其困難，加上 委外廠商辦理品質之良莠不齊，部分採逕依都計樁位坐標展點 於圖上作業分割，而未依現地點交實樁辦理檢測查核；亦有部 份依計畫圖直接套合地籍圖作分割，成果無法全面檢查，精度 無法控制，有錯誤也無法及時發現，造成地籍分割測量錯誤的 問題。此外，樁位遺失或遭破壞、原坐標精度欠佳，補建位置 與原點交地政單位之位置不符、中心樁位連接錯誤、都市計畫 書圖製作或不同年度樁位成果數值不符、建築線指示錯誤等種 種原因，皆造成了地籍分割無法配合都市計畫的問題。爰此，
地籍測量實施規則第一九０條規定：「都市計畫範圍內，辦理地 籍圖重測時，直轄市或縣 (市) 建設或工務機關，應事先檢測 都市計畫樁位置，並將樁位及其坐標資料列冊點交直轄市或縣 (市) 主管機關。」於辦理重測時，實施都市計畫樁位的清理補 建，俾使地籍圖與都市計畫樁位能完全配合，避免無謂糾紛及 損失。
（3）多目標地籍系統的建立：土地資訊的整合是國家經濟建設的基
框架。
40 依據省府 58.11.21 人丙字第 95311 號令成立，為戰後專責都市計畫規劃之專業組織，負有對 都市規劃之階段性任務，規定規劃工作完成後即撤銷，為大規模擬定都市計畫的開始，反映各 縣（市）欠缺規劃人才之窘境。參閱呂芳上等訪問，『都市計畫前輩人物訪問紀錄』，中央研究 院近代史研究所，89 年 11 月，頁 299。
41 參閱張景森，『台灣的都市計畫（1895-1988）』，業強出版社，民 82 年，頁 71。
42 郭玉樞，「台灣省地籍圖逕為分割測量業務之探討」，收錄於第三屆地籍測量學術研討會論文 集， 75 年 8 月，頁 40。
礎，地籍測量是土地資訊整合的首要工作，目前係以數值法實 施地籍圖重測，除提供地籍資料電子化管理的基礎，不但能重 新釐整地籍，徹底解決地籍誤謬、圖地不符問題，更提供數值 化測量成果，建立數值地籍測量土地複丈系統，可與地理資訊 系統結合，進行圖籍套疊分析，與都市計畫圖、道路街廓圖、
建物位置圖、地形圖等套疊，整合為多目標圖籍，提供工程及 公共設施規劃、土地管理、建管查報、消防救護、商業調查等 方面應用。
（4）九二一震災造成坐標的位移：民國八十八年的九二一震災，嚴 重的扭曲了台灣的地形，即使連台灣地理的坐標原點，都嚴重 的位移，原點都變了，相對位置當然也會改變，這在地籍測量 上絕對會有不符43，災區土地位移的嚴重性，隨地區而有不同，
依「地籍災區的分析」：整個台灣地區中部八個縣市之一等水準 點幾乎全都受到了創傷44。在災區的重建上，由於地籍已經變 形，而由於土地的位移等關係45，九十年二月七日內政部依「九 二一震災重建暫行條例46」發布「九二一震災災區重新實施地籍 測量辦法」計十二條，基於斷層帶、地層移動嚴重地區指界確 有困難之處，針對該地區地籍調查指界作業程序及協助辦理協 議及調整界址等為特別規定，以幫助災區實施地籍圖重測，避 免將來產生更多的問題。
（二）地籍圖重測於地籍管理之功能
在前面的分析中，我們知道為確定產權，對於土地權利的變動，須辦 理變更登記以為物權生效或處分的要件。地籍資料中以登記簿而言，包括 標示及所有權與他項權利等，然若僅就土地法第三十七條及土地登記規則 第二條所規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之
43 參閱李與之，「災後重建的地籍問題」，空間雜誌，89 年 1 月，頁 64。
44 曾德福，「九二一災區土地位移分析與地籍圖重建」，測量工程，89 年 3 月，頁 2。
45 九二一震災災區重新實施地籍測量辦法直轄市或縣 (市) 主管機關依現況測量分析，災區土 地因地層移動致土地界址與原地籍圖經界線有偏移時，地籍調查應參酌現況圖、原地籍圖及原 登記面積辦理，並依下列原則為之：一、土地地層表土因震災造成局部地區發生崩塌、陷落情 形者，其土地界址視為未移動，參酌歷年土地複丈圖或其他可靠資料所示坵塊形狀及關係位置 辦理地籍調查。二、士地因震災造成地層移動而發生絕對位移，且其界址隨之移動者，應依移 動後實地現況及土地界址辦理地籍調查。三、土地因震災造成地層移動，致界址相對位置變形 者，應依本條例第八條第二項規定（應先由該地政機關通知土地所有權人於三十日內相互協 議、調整界址及埋設界標。逾期未完成者，依前項規定逕行調整界址，據以測量）辦理之。
46 民國 89 年 2 月 3 日總統 (89) 華總一義字第 8900029730 號令制定公布全文 75 條；本條例 自公布日施行，施行期間自生效日起算五年；95 年 2 月 3 日行政院九二一震災災後重建推動 委員會重建行字第 0950000404B 號公告發布施行期限至 95 年 2 月 4 日期滿當然廢止。
登記。」之內容以觀，似獨漏標示部，那麼標示部是否不在登記及確定產 權的範圍內呢？惟觀之土地登記規則第五章設「標示變更登記」專章，其 第九十二條「因地籍圖重測確定，辦理變更登記時，應依據重測結果清冊 重造土地登記簿辦理登記。」再觀察土地法第三十八條：「辦理土地登記 前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦 理土地總登記。」，可認為必先辦理地籍測量，才能辦理土地登記，登記 客體（測量結果）之確定，為登記簿之建立或重造的基礎，基礎建立了，
其他登記範圍包括登記主體、權利內容、法律關係等始得以登記，故土地 標示之確定為確定產權的前提，無測量則登記失所依據，標示的確定與權 利保障具有「脣齒關係」，如標示之不正，何以言產權之確定呢?地籍圖重 測，依所有權人所指界範圍施測，並埋設界標，使界址確定，減少日後糾 紛，其測量成果使地籍圖、簿之記載與土地現況一致，進而使民眾負擔之 土地稅賦及政府徵收補償等之計算趨於公平合理。所以重測結果使土地標 示確實，亦使登記內容與事實相符，進而才能明確界定人與地，地與地、
人與人間之關係。
目前地籍圖重測皆利用數值法辦理，以點位坐標等方式來表示界址位 置，可有效提高測量精度，藉由資訊處理亦可展繪不同比例尺之地籍圖，
並可結合圖解地籍圖數值化成果，利用電傳視訊，更便捷提供地籍圖成果 供各界使用。於鑑定界址時依坐標數值據以還原現況，避免受圖紙伸縮等 影響，而重測時，清理未登記土地、重編地段號，釐整地籍，也可便利圖 籍管理。
（三）土地複丈與地籍圖重測之不同
一般對於複丈與重測，在觀念上多有混淆，其實所謂複丈（Revision）
係指一宗（Individual Plot）或局部土地測量成果與實際狀況有不符情 事時，得由土地所有權人申請或政府施政之需要以及司法機關之囑託而為 之再次測量，而重測（Resurvey）係指較大範圍或全面性由政府地政機關 主動辦理之重新測量，亦言之，複丈之性質偏重於個案之查核與校正，重 測則著眼於地籍圖資料全面之更新47。
土地複丈與地籍圖重測皆為為地籍整理完成後，於地籍管理階段時之 測量，即已依法辦理地籍測量地區之土地，由於天然或人為因素，導致土 地原有測量結果與實地情況不符時，土地所有權人或管理人得依法向土地 所在地地政事務所申請之再次測量謂之。參閱地籍測量實施規則第 204 條 其作業項目計有：鑑界複丈、分割複丈 、合併複丈、他項權利位置測量、
浮覆複丈、坍沒複丈、界址調整複丈及調整地形複丈等，就土地產生變動、
47 朱子緯，『土地測量法規概論』，五南圖書出版公司，77 年 2 月再版，頁 219。
土地利用需要或須鑑定界址部分，加以實測後，訂正圖簿之記載，故為局 部性之測量，可不需從三角測量開始48，應依據圖根點作為複丈之基點，
故地籍整理時之圖根點，應設法永久保存。地籍圖重測則係為了建立新的 地籍測量成果，採用最新測量儀器，配合高科技的技術，編列預算、訂定 計畫、劃定區域辦理，重新測製地籍圖，計算面積，以使重測後每宗土地 的位置、形狀、地號、面積等獲致更精確之成果。
土地複丈係專指已依法辦竣地籍測量及土地登記之土地而言，與地籍 圖重測異議之複丈者有別，有關地籍圖重測與土地複丈之區別，本研究參 照地籍測量實施規則分析如下（表 2-1）：
地籍圖重測 土地複丈
目的 重新測製原圖，切實釐整地籍，杜 絕經界糾紛，保障合法產權。
地籍整理完成後之測量，釐清地籍經 界之範圍。
原因 原圖破損、滅失、比例尺變更或其 他重大原因。（地測§184）
鑑定界址或經界不明或變更需要者。
（地測§204）
實施 範圍
劃定重測區範圍較大（地測§186） 以宗地為範圍較小
方法 由政府主動辦理 由人民申請、法院囑託（地測§205、
地測§222）
辦理 機關
內政部、縣市政府（地測§187） 地政事務所（地測§8）
附加 功能
未登記土地處理、都市計畫樁位清 理（地測§188、190）
地價改算（地測§226）
異議 處理
得申請複丈，視結果辦理土地標示 變更登記。（地測§201）
對鑑界結果有異議時，得申請再鑑 界。再鑑界仍有異議者，應訴請司法 機關處理。（地測§221）
繳費 規定
人民無須繳納重測費 須繳納複丈費並有退費規定（地測
§209、地測§214））
48 地籍測量實施規則第七條：已辦地籍測量之地區，準用本規則規定實施土地複丈…土地複丈 時，得免辦第三條第一項第一款（三角測量、三邊測量或精密導線測量）及第二項（得隨科技 發展，採衛星定位測量或其他同等精度測量方法為之）之程序。
表 2-1 地籍圖重測與土地複丈之區別
程序 施測程序較複雜（地測§185） 施測程序較簡易
綜上，隨著時代需求與測量技術的進歩，為切實釐整地籍，保障人民合法產 權及配合今後經濟建設規劃種種需要，縱然沒有地籍原圖破損或比例尺變更等理 由，即應採用最新測量儀器，配合高科技的技術，正確的方法辦理地籍圖重測，
重新測製地籍圖，計算面積，使地籍測量成果更為精確，定期實施檢查修測 (revise)或重測(resurvey)，以保持地籍圖之精確度，提高其效用價值，而利地 籍之管理與維護49。目前地籍測量之趨勢已自以往以課稅為目的之「面積本位」
進化為「位置本位」，「面積」只不過是「位置」測量的當然產物，因此以所有權 為主體之地籍測量，不僅其經界在現場要有明確的標示，並應有明確的測繪紀 錄，俾已決定的經界位置，不論何時都可在現場還原，亦即現場經界還原能力必 須保持很高的精度，並作為各種測量的基礎，由於日治時期之地籍測量是為課稅 目的而辦理，已不符目前為確保產權及土地利用趨勢之測量潮流，在地籍管理 上，應積極辦理重測，以促進土地利用，保障人民產權50，而在辦理方式上，應 正視過程中如何認定界址位置，及因應重測前後面積變動所產生之課題，以符合 正經界杜糾紛之本旨。
49 李鴻毅，前揭書（同註 2），頁 227-228。
50 參閱『台灣地區土地測量計畫之回顧與展望』，(同註 16)，頁 222。
資料來源：本研究整理
第二節 財產權保障之意涵
在第一節的討論中，可知地籍圖重測的結果，透過地籍管理之手段，直接影 響到土地的使用管理、稅捐負擔、徵收時之補償價額等土地的財產上權利與義 務，然而也因為地籍管理制度的特色，使得地籍圖重測前後之界址位置及面積變 動影響了財產上之權益。地籍圖重測在保障產權之目標下，係透過法律的手段建 立制度以為落實，本節就財產權理論的意涵與緣起及其社會功能做一回顧，藉由 對財產權保障的認識，瞭解財產權保障之理論如何透過地籍圖重測予以落實，並 作為後續判斷問題時所應持之角度，以求能客觀地從財產權觀點探討地籍圖重測 之問題。
一、財產權的形成
財產（property）一詞乃源自於古羅馬之「property」一語，其原義為「依 據習慣」。惟隨著時代的演進，「財產」一詞被賦予許多不同的涵意，而今日對 財產的定義為「個人或團體所持有之具有稀有價值之物品而該項價值由社會共同 認知」51，故財產權的產生有二個必要條件：一為「社會」，一為「價值」，而 財產權之範圍可說包含了「任何具有財產價值的私人權利」52。而所謂稀有性，
屬於一相對的概念，而非絕對的標準。從而吾人可進一步為「財產權」界定其範 圍，所謂財產權為「界定個人有關於稀少資源之利用的地位之一套經濟與社會關 係」，財產權的實質內涵，並非絕對或靜態之觀念，往往受到社會風俗傳統、立 法、規則等權限之影響，而有不同的內涵與界定，賦予個人財產權，雖然是社會 演化的結果，其本質乃在保障個人努力的成果，不為他人所剝奪53，其目的一方
51 楊松齡，「現行土地制度有關財產權保障之研究－公用徵收補償之分析」，85 年 3 月，大日出 版社。頁 3-1。
52 陳明燦，「財產權保障、土地使用限制與損失補償法制分析」，92 年 4 月，台北縣政府地政局 授課資料，頁 4。另者，1923 年，柏林大學教授 Martin Wolff 發表了「聯邦憲法及所有權」一 文將憲法所有權保障的標的，由傳統的，由民法物權概念沿襲而來的「（物體）所有權」，擴充 到「任何具有財產價值的私權利」，因此，任何具有「財產價值」的「請求權」，即可包含入憲 法本意的「所有權保障」範圍之內；德國憲法財產權保障理論，公權力必須維護並尊重這些權 利之範圍。參閱陳新民，『憲法基本權利之基本理論』，元照出版公司，頁 290、340。
53 一般而言，財產權之法律保障，大都係以擁有此財產權之所有權人為受保護者，因此所有之 狀態關係為保護之程度與範圍。財產權制度的建立，規範了人與人間的行為關係（而非人與物 之關係；所有權的保障，是權利主體之保障）。財產權所具有的「排他的獨佔性」、「絕對不可 侵性」、「絕對自由性」與「絕對優越性」等特質，保障了擁有財產權者之所有權、使用權、受 益權及處分權的行使，及確保免於他人（甚至是政府）對這些權利的侵犯。（楊松齡，「地權限 制」，收錄於李鴻毅主編，『土地政策論』，中國地政研究所印行，85 年，頁 268-269；陳明燦，
前揭論文（同註 52），頁 10。
面在保護個人之投入，鼓勵個人努力經營其財產權，使個人之辛勞得到未來利益 之報酬，同時亦使團體因而獲利54，財產權保障的受益者，應包括個人及社會整 體。
財產權也是一種法律概念，這概念基本上是建構在所有權概念上，自從 1789 年人權宣言率先揭「所有權係神聖不可侵犯之權利」概念後，所有權正式成為法 律保障之標的。而所有權觀念源自於土地，人類在逐水草而居的漁獵時期並不重 視土地所有權，直至農耕時期，因須賴土地為生，才開始有土地所有權的觀念。
然隨著人類社會的轉變，財產權的概念已擴充至任何具有財產價值之權利，在德 國學界及實務界，將任何具有財產價值的請求權，包含入憲法本意「所有權保障」
範圍內55，所以就土地財產權而言，所保障者亦應包括所有權以外具有財產價值 之其他權利。
二、財產權之內涵
(一) 廣義的自由權且具有人權的理念
從財產權發源的歐美歷史來看，財產權雖常與自由權並列，卻不是相 斥的概念，其特別之處，在於其對存在於身外的「物」或某種「權利地位」
(Rechtsposition)外，更重要的是權利人對該物或權利地位的「自由利 用」，從而財產權當然是一種廣義的自由權，和其他自由權一樣，屬於排 除公權力侵害或干預的消極地位56。財產權亦是一種抽象的社會關係，為 人們擁有及使用稀少性財貨而形成的關係，為個人生存於社會的基本權，
由於個人之生存必須擁有其維持生存之基本資源，在尊重人權以及生存尊 嚴之要求下，必須同時賦予財產權，以供其維生。在人與人或人與政府間，
對於財產權的尊重，其本質即在於維持其持續生存的尊重，因此財產權本 質上具有人權的理念。
（二）實質內涵的轉變
財產權思想演化過程中，主要有「羅馬法」與「日爾曼法」二種法系 觀念，前者以個人作用為主，以所有（支配權）為中心，後者以社會作用 為主，以完全利用為中心。近代財產權之思想變遷，係由「個人所有權」
54 楊松齡，前揭論文（同註 51），頁 3-1~3-3。
55 楊松齡，前揭論文（同註 51），頁 3-2。
56 蘇永欽，「財產權的保障與大法官解釋」，憲政時代，第 42 卷第 3 期，87 年 12 月，頁 23。
另楊松齡，前揭論文（同註 51），頁 3-5 亦認為財產權具有此項特點。
思想轉變為「社會的所有權」思想，再由「社會的所有權」思想轉變為「個 人與社會調和的所有權」思想57。
十八 世紀迄十 九世紀中期 ，自由 平等之說盛行 ，個人主義思想
（Individualism）發達，提倡天賦人權的「財產權絕對化」，主要受盧 梭「天賦人權」的影響，認為生命、自由、財產都是與生俱來的，不應受 任何限制與侵害，惟此種思想放縱過度，在絕對保護私有財產權的情況 下，漸漸產生財富分配惡化的現象，釀成物質為少數資本家所獨占，貧富 偏畸，勞資對立，使社會陷於不安，及至十九世紀末業，團體主義思想興 起，倡導社會職務說（Social Function），所有權行使應顧及社會公益，
排斥個人本位代之以社會本位，乃有「財產權社會化」的理念，認為財產 權不應被視為與生俱來的，而是應負有一定的社會義務。
德國一九一九年公佈的威瑪憲法中，第一五三條第三項規定：「財產 權負有義務，其行使應同時有益於公共福祉」，首次將財產權之社會性、
義務性的思想表彰出來，認為「為符合社會發展之需要，得以對財產權施 以相當的限制」，十九世紀以後，各國有關財產權之立法莫不以此思想為 基礎，例如：西德在一九四九年公布的基本法第十四條第一項即規定：「財 產權與繼承權應予保障，其內容與界限以法律定之」。第二項更明確指出：
「財產權負有義務，其行使應同時有助於公共福祉，以法律規定之」。故 財產權不再是絕對主觀的法權，而是一個為條件所拘束的法律所保護的法 益。58
（三）財產權的特質
土地財產權具有下列三項特質59，由財產權此三項特質，可知財產權 不僅為現代民主法治國家所賦予的特質，保障了擁有財產權者之所有權、
使用權、受益權、管理權及處分權的行使，及確保免於他人對這些權利的 侵犯。
1.私的性質：
57 所謂「個人的所有權思想」，系指在所有權絕對原則下，個人對自己的土地得自由使用、收 益、處分，國家不得加以干涉；「社會的所有權思想」係指所有權之行使，應顧及社會公益，
不容個人專恣自為，致生損害於他人。於是權利觀念相對化，認所有權為負有義務之權利，所 有權應受限制之觀念產生；「個人與社會調合的所有權思想」，即個人行使所有權時，故應顧 及社會公益，然亦惟有讓個人享有所有權 (尤其是土地所有權) 之適度自由，社會全體之發展 始能期其健全。參閱溫豐文，『土地法』作者自版，民 94 年，頁 42、43 ; 楊松齡教授認為 所有權觀念改變的順序，大致從極端的個人及社會的所有權，直到個人與社會所有權調和，亦 採相同見解，楊松齡，『土地法規要論』，華泰，民 86 年，頁 52、53。
58 楊松齡，前揭論文（同註 53），頁 272-274；李鴻毅，前揭書（同註 2），頁 61-63。
59 楊松齡，前揭論文（同註 53），頁 268。
係指所有權具有排他的獨占性而言為完全屬於「私有財產制」之 基礎。
2.觀念性：
所謂所有權之觀念性，係指所有權是「觀念的」存在，其構成不以物 的現實之支配為必要，由於物體之「有體性」只不過是所有權客體現象，
所有權客體之本質乃「財貨價值」本身，故從未支配標的物，亦得成立所 有權。
3.絕對性：
所有權之絕對性，在內容上包括絕對不可侵性、絕對自由性與絕對優 越性三者。所有權之絕對性在近代民法體系上，乃賴物上請求權制度予以 保障，即如我國民法第七六七條之規定，所有人對他人不正當干涉其所有 物之行為，得為排除之請求。
由財產權上述之特質，可知財產權之本質乃建立在「私有財產制」的 基礎上，財產權是個人生存的基本權之一種，正如同自由、平等一樣。因 此對於財產權的保障，厥為現代社會法治國家具有重大意義之基本職能。
一般而言，財產權之法律保障，大都係以擁有此財產權之所有權人為保護 者，因此所有之狀態關係其為保護之程度與範圍。此舉不僅為現代民主法 治國家之基本立國精神，亦為人類自由之重要一環，且舉凡所有權人已經 取得之具體主觀之法律地位，都屬於憲法之財產概念，故憲法上財產權之 意義，乃指個人一切有財產價值之權利，不以民法上之動產 不動產為限，
凡任何種類之物權、或主觀上之公法上權利或公法上之法律地位，於具備 一定條件時，亦屬於憲法上所稱財產權保障標的60。
（四）規範人與人之間權利義務的法律概念
法治國家在保障及實踐財產基本權利時，非透過法律之程序不可，財 產權本身原有待立法者形成財產制度，確定各種財產權利的歸屬及其內容
（形成私有財產權制度）61。財產權是一個法律的概念，政府建立財產權 制度以界定財產權範圍，個人或團體行使其財產權亦因而受到保障；確立 財產權制度，一方面可以保障財產權擁有者對其權利之行使，另一方面則 排除他人 (包括政府)對財產權之侵犯，例如某甲擁有一塊土地，則財產 權制度將保障甲所享有之使用、收益、處分、管理等各項權利，並排除其
60 楊松齡，前揭論文（同註 51），頁 3-7。
61 陳愛娥，「司法院大法官會議解釋中財產權概念之演變」，『憲法解釋之理論與實務』， 中 央研究院中山人文社會科學研究所專書，87 年，頁 400。
他人對其權利之侵犯。由此可知，財產權乃是規範人與人之間的權利義務 關係，而非人與物之關係，假如世上只有一人存在，或人們彼此間毫無權 益衝突發生，社會上便無建立財產權制度之必要。如同 H．Demsetz (1967 ) 所言，在 Robinso Crusoe 的世界裡，財產權之角色則無足輕重。然而衡 諸現實社會，上述假設不可能成立，人與人之間經常發生權益上的衝突，
尤其在現代化之工商社會中，人們彼此間的權利衝突機會更多亦更激烈、
財產權制度之建立因此愈顯重要，蓋透過財產權制度對財產權之確立與保 障，將能節省交易成本穩定投資預期，而促進資源之有效利用62。
三、我國憲法之財產權保障
我國係為承認私有財產制之國家，憲法第十五條明確地指出「人民之生存 權、工作權及財產權，應予保障」，此三種基本權性質雖不同，舉凡所有權人已 經取得之具體主觀之法律地位，都屬於憲法之財產權概念，可知在憲法中財產權 是國民所享有之基本權利，也唯有透過所有權制度對財產權之確立與保障，才能 夠節省交易成本、穩定投資預期，提供充分的經濟誘因，促進資源的有效利用。
又第二十二條：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受 憲法之保障。」、第二十三條「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自 由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要63者外，不得以法律 限制之64。」及第一四三條：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取 得之土地所有權，應受法律之保障與限制。」等規定，在在顯示財產權為我國所 重視，其中有關國民經濟之土地政策特別對於土地所有權規定應受法律之保障，
更突顯保障土地所有權的重要性。
（一）財產權保障原則
在一個法治國家內，首先要求國家行為有合法性，故國家權限除由各
62 楊松齡，前揭論文（同註 51），頁 3-11
63 這四種公益條款內容的性質，涵蓋為了保障他人權利之「消極必要」及社會利益之「積極必 要」，惟「公共利益」是一個典型「不確定法律概念」，如對「利益內容」、「受益對象」的 不確定，隨著時間之遞嬗、國家任務範圍擴充、及國家基本原則的實踐，「公益」的概念及內 涵亦隨之而變，不易有放諸四海皆準的定義，來衡量「公益」與「私益」間的權重關係，故憲 法僅列出公共利益之基本概念，而將其實質運作之規範，許可立法者員引公益條款限制人權，
以「調和」、「均衡」私益與公益。參閱陳新民，前揭書（同註 52），頁 187-199。
64 雖然此條文並無明示財產權負有社會義務，但准許政府對財產權做某種程度的限制，其本質 上已有社會義務之理念。條文中提及國家僅能在考量「公共利益」的「必要性」前提下，須以
「法律」（等三個條件）限制人民行使其自由權利，換言之，政府僅能以法律限制人民財產權 的行使，而且法律的制定還需符合公共利益及必要性。參閱陳新民，前揭書（同註 52），頁 182-183。
個不同的機關行使外，國家行為尚應符合正當程序的要求，亦即立法機關 所制定的法律必須符合正義的理念及其他法律所應共同遵守的原理原 則，這是法治國家原則應有的內涵65。而財產權和公共利益間的衡量，固 然仍以後者為優先，但我國大法官對限制財產權的國家行為，提出必要性 原則、比例原則、法律保留原則、具體明確原則、正當程序原則、不溯及 既往原則、信賴保護原則、一事不二罰原則、徵收補償原則、及平等保護 原則等憲法明定或未明定的原則做為檢驗基礎，而且不斷強化，可以說是 藉大法官的解釋成為我國憲政秩序的重要部份，其保障的完整程度確實是 其他憲法權利無法比擬的66。
（二）大法官會議有關財產權保障之見解
大法官會議對於憲法財產權應予保障之規定，遲至第四百號解釋：「憲 法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續 狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之 侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目 的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方 符憲法保障財產權之意旨」，始有較確切的說明;其第四 0 六號解釋亦再次 提及，「財產權」性質上是一種「保障人民自由使用財產之憲法上權利」。
由此看來，大法官會議傾向於將「財產權」理解為具防衛性質的財產自由 權67。
被大法官會議所承認，而列入「財產權」保護範圍之內的財產權利益 涵括甚廣，大法官會議第二一六號及第三０四號解釋均肯定，抵押權應受 憲法財產權規定的保障 ； 第三五八號解釋承認，共有人分割共有物之請 求權，屬於憲法意義下的財產權，故所有權以外的物權也是憲法保護的財 產權68；直接論及地籍圖重測性質之釋字第三七四號解釋69中指出最高法院 認為土地所有權人以「指界錯誤」為由不得訴請另定界址之決議，有違憲 法保障人民財產權之意旨，確認土地所有權本身屬於「財產權」的保護範 圍。 此外，依第四０六號解釋理由書意旨，土地所有權的財產權保護範 圍，並包括自由使用土地建築之權利，總結看來，大法官會議似概括地認 定，一切「物權性權利」均屬財產權的保護範圍。「債權性權利」亦為大 法官會議所承認財產權保護之範圍，早在釋字第三七號，大法官會議即已
65 劉榮村，「從大法官釋憲看比例原則在我國憲政上之發展」，全國律師，第 5 卷第 8 期，90 年 8 月，頁 95。
66 蘇永欽，前揭論文（同註 56），頁 56。
67 陳愛娥，前揭論文（同註 61），頁 411~412。
68 蘇永欽，前揭論文（同註 56），頁 30。
69 大法官會議第 374 號解釋：詳本文第一章註 24。
指出，不知情之第三人，就其 (在被沒收財產上所) 合法成立之債權，應 受憲法「財產權」規定的保護。第一 0 六 (一般債權)、第二九二 (破產 債權)、第三三五 (受領提存物之債權)以及第三八六號(公債債權)亦均一 再承認，「債權性權利」屬於「財產權」的保護範圍70。
大法官會議於釋字第一四八、第一五六號解釋，有關變更都市計畫之 行為，係公法上之單方行政行為，允許人民提起行政救濟。此雖未明確指 出財產權保障，惟此顯然除訴訟權外，尚涉及財產權保障。
綜上，人與人之間財產權的界定須藉由制度之執行，進而確保財產權之免於 他人的侵害，國家對於土地財產權的保障與限制亦須透過法律制度以落實，基 此，本研究乃採用本節之財產權理論作為基礎，並從財產權的觀點檢視我國地籍 圖重測相關法制中，有關界址認定問題之具體規定及執行過程與方式，對保障財 產權所發揮之功能與重要性，所產生之問題及應改進之方向。
70 陳愛娥，前揭論文（同註 61），頁 413。
第三節 地籍圖重測於財產權保障之重要性
在前二節的敘述中，可以發現，地籍圖資的功能從早期財政考量為主之「稅 收地籍」演化為確定產權以「正經界杜糾紛」為目的之「產權地籍」後，及至晚 近利用電子處理技術以地理資訊系統配合土地利用之整合性「多目標地籍」，地 籍圖的功能愈發彰顯與重要，而對於地籍圖重測所提供之「確定產權」功能，是 為落實憲法保障財產權之必要手段，亦為多數土地法相關論著所肯定，然或因探 討主題之不同，都僅為提示性之表達，相關論著對於「地籍圖重測」於財產權保 障上所發揮之功能，論述並不多見，本節有鑑於此，乃基於前述地籍管理制度下 辦理地籍圖重測之認識及對財產權觀念之探討，分析地籍圖重測於財產權保障之 重要性。
一、地籍圖重測的執行與財產權制度
地籍圖重測的實施，係針對重測區土地全面重新實施地籍調查與測量，追求 圖、地、簿的精確與合一，重新建立地籍資料，使圖籍再造，正本清源，亦即地 籍圖重測是基於法律所建立的土地制度之規範下，強制性、全面性確定土地界址 的基礎工作。土地制度乃由人類使用土地行為所累積而成的組織或規範，經過長 時期之演進，強化與定型之後，成為人類使用土地行為外部規律之要素。在法治 國家，包括地籍制度等所有的行政制度須透過法律與以建立，取得其合憲性的基 礎。法律是有權機關制定，以強制力為其施行手段之社會生活規範，其作為一種 社會生活規範和宗教與道德無異，但法律具有強制力是其和宗教與道德不同之 處，因法律有強制力，所以可以施行於全國，約束每一個國民，原則上不因風俗、
宗教、道德之不同而受影響，因此法律為現代社會中最重要的社會生活規範。在 其規範的範圍內，權利和義務即告確定，權利和義務之指定，基本上亦等於現有 資源分配之指定並得到確認71。
地籍圖重測工作，全面而重新認定土地界址範圍，須以法律建立制度加以執 行，透過制度的運作，以強制力進行，而重測的成果，確定土地權利人的財產權 範圍，再藉由法律制度予以運用與落實。因此，為確定土地之財產權利，須以土 地為中心，而建立一套可以強制規範人與人之間關係的土地制度，並經社會所承 認，此種關係對於土地的佔有、使用、處分，具有規範的作用，須能確保土地權 利人「擁有」其土地權利，才談的上進一步的財產權保障，前所述及，我國民法 第七五八條、第七五九條規定財產權的變動，須透過登記始生效力或始能處分，
又於登記上，權利之登記必附著於土地標示之上，地籍圖重測明確的界定產權使
71 謝哲勝，『財產法專題研究』，三民書局，84 年，頁 5。
