農業用地興建農舍辦法修正衍生 對東海岸土地交易影響之研究

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

指導教授：柯志昌 博士

農業用地興建農舍辦法修正衍生 對東海岸土地交易影響之研究

The Research of How the Amendment of Regulations for Constructing Farmhouses on Agricultural Land Influences

the Land Trading toTaiwan East Coast

研究生：鄭博陽 撰

中華民國一○六年七月

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

農業用地興建農舍辦法修正衍生 對東海岸土地交易影響之研究

The Research of How the Amendment of Regulations for Constructing Farmhouses on Agricultural Land Influences

the Land Trading toTaiwan East Coast

研究生：鄭博陽 撰 指導教授：柯志昌 博士

中華民國一○六年七月

謝 誌

已經在天上好命多年的阿母娘，一定很難想像他的小兒子會有完成碩士學業 的一天。能完成這本論文，首先要感謝 恩師柯志昌博士的耐心指導與啟迪，另 要感謝中山大學城鄉與地方發展研究中心 何柏正博士在研究設計與實證分析上 的教導與提點，還要感謝口詴委員洪綾君、劉麗娟兩位博士對論文的仔細審查與 循循建議，特此謹向諸位敬愛的老師們致上學生最深忱的謝意。

謝謝一路上互相提攜的好學伴們，感謝怡秀、美娟、財發、忠遜與文傑的分 組簡報小組作戰。謝謝俊明、櫪允與瑞成接下班務的幹部服務，讓我能偷閒專心 的在課業上學習。再者感謝親愛的老婆大人(玉燕)對我的寬待，讓我在這幾年不 論是課業上或工作上都能無後顧之憂的享受生活與學習，還要感謝每當夜深人 靜、腸枯思竭寫不出作業與論文時，總喜歡講反話一再勸我休學陪她遊戲、打混 的小女兒(ㄚ豆)，這些點點滴滴的記憶，讓我感受到人生的喜樂與滿足，也支持 著我能順利的完成課業。

需要感謝的貴人太多了，感謝工作上關心我的長官們，一再吹促我來補足學 歷。感謝被我反覆問卷騷擾的產、官、學界專家代表們，撥冗耐心的協助我填答 問卷與不吝給予專業建議。最後，敬天謝地，謝謝所有關心我的好朋友們，祝福 大家帄孜喜樂、闔家美滿幸福。

博陽 謹誌 2017.07.02

i

農業用地興建農舍辦法修正衍生 對東海岸土地交易影響之研究

鄭博陽

國立臺東大學

公共與文化事務學系

公共事務碩士專班

摘要

2001 年 4 月 26 日內政部與行政院農業委員會依據農業發展條例第 18 條第 5 項規定訂頒「農業用地興建農舍辦法」做為農地改革的重要配套措施，准許農 民在自有農地上興建農舍後，臺灣的農地政策正式宣告由「農地農有農用」變為

「放寬農地農有、落實農地農用」，至此農地已非僅限農民所有，而是開放自然 人均得以承受農地。至 2015 年 9 月 4 日因應國內輿論與各界針對農舍建築亂象 及農地炒作行為而公布第四次修正「農業用地興建農舍辦法」，限制農舍新建者 資格者應回歸為農民。

本研究預期上開法令修正前、後，衍生對於法令限制、政府政策執行、農舍 利用及農地需求規劃等面向，對東海岸土地交易必定產生重大影響，但其影響性 在產業界、官署人員、學者代表族群的重要排序觀點卻有各異。是以本研究採用 兩階段修正式德菲法與層級分析法建構研究模型，求得各專家群的評估準則與次 準則之權重，再佐以敏感度分析探得各替選方案的操作極限與評估準則優先順序 變化，期待實證資料能有效支援決策者的決策判斷並提供後續相關法令之修正參 考。

關鍵字: 農舍、土地交易、層級分析法、敏感度分析

ii

The Research of How the Amendment of Regulations for Constructing Farmhouses on Agricultural Land Influences

the Land Trading toTaiwan East Coast

PO-YANG CHENG

Abstract

On April 26, 2001, the Ministry of the Interior and the Council of Agriculture, Executive Yuan set out the ‘Regulations for Constructing Farmhouses on Agricultural Land’ as an important supporting measure for agricultural land reform in accordance with Article 18 (5) of the Agricultural Development Act (ADA).The policy allowed farmers to build their own farmhouses on their own agricultural land and Taiwan's agricultural land policy was then officially proclaimed from ‘the right to own and use agricultural land being limited to the farmer’ to ‘the release of the restriction on agricultural land transferee and realization of the substantial agricultural land uses’.

As a consequence, the right to transfer agricultural land at the time was not only limited to farmers but to all natural persons. It was not until September 4, 2015 that the Authority announced the fourth amendment of the Regulations for Constructing Farmhouses on Agricultural Land limiting the qualifications for only farmers who were entitled to build farmhouses in response to the public opinion concerning the distortions in the aspect of farmhouse construction and commercial exploitation of agricultural land.

This study expects a significant impact, especially for the tradings of East Coast land, in terms of decree limit, government policy implementation, farmhouse utilization and agricultural land demand/planning and other aspects prior to and post amemntment. However, industries, authorities and scholars have different views on the importance of the above impact. In order to obtain the weight of the evaluation criteria and sub-criteria of each expert group, two-stage Modified Delphi Method and Analytic Hierarchy Process were appliedd in this study to construct the research model. Along with Sensitivity Analysis method, the operational limits and priority change of the evaluation criteria for each alternative option were further found out. It is expected that the findings will effectively support the judgment of decision makers and provide a reference for the subsequent decree.

Keywords: farmhouse、land transaction、Analytic Hierarchy Process、Sensitivity

Analysis

iii

目錄

摘要 ... i

Abstract ... ii

目錄 ... iii

表目錄 ... v

圖目錄 ... vii

第一章 緒論... 1

第一節 研究背景與動機 ... 1

第二節 研究問題與目的 ... 4

第三節 研究範圍與限制 ... 4

第四節 研究方法與流程 ... 5

第二章 文獻回顧... 7

第一節 法令變更對土地利用之限制及影響 ... 7

第二節 政策執行對土地利用之限制及影響 ... 21

第三節 農地農用管制失靈之政府課責 ... 34

第三章 研究方法與研究設計... 37

第一節 修正式德菲法結合模糊理論 ... 37

第二節 層級分析法理論 ... 41

第三節 研究設計說明 ... 46

第四節 意見回饋分析 ... 50

第四章 辦法修正衍生對東海岸土地交易影響之實證分析 ... 55

第一節 層級分析專家問卷基本資料 ... 55

第二節 層級方法分析結果 ... 57

第三節 層級架構之敏感度分析 ... 77

iv

第五章 結論與建議... 95

第一節 結論 ... 95

第二節 建議 ... 99

第三節 對未來研究之建議 ... 100

參考文獻 ... 101

附錄一 ... 105

附錄二 ... 110

附錄三 ... 121

附錄四 ... 128

v

表目錄

表 2-1-1

評估準則及次準則之文獻整理 ... 14

表 2-1-2

農地、農舍政策轉變對交易意願影響之研究 ... 17

表 2-2-1

直轄市、縣（市）政府稽查 2013 年 7 月 1 日後取得使用執照之農舍使 用情形彙整表 ... 22

表 3-2-1

AHP 評估尺度意義及說明 ... 42

表 3-2-2

隨機指標表 ... 44

表 3-3-1

第一階段問卷專家群分析 ... 46

表 3-3-2

第二階段問卷專家群分析 ... 47

表 3-3-3

第二階段問卷量化演算整理 ... 48

表 3-4-1

第一階段問卷專家意見回饋分析(依架構條列分析)... 50

表 3-4-2

第二階段專家問卷─操作性定義修正參考對照表 ... 53

表 4-1-1

受訪專家服務年資概況 ... 55

表 4-1-2

第三階段問卷(AHP)專家群分析 ... 56

表 4-2-1

評估準則成對比較矩陣表(學者問卷)... 57

表 4-2-2

「法令限制」評估次準則成對比較矩陣表(學者問卷) ... 58

表 4-2-3

「政策執行」評估次準則成對比較矩陣表(學者問卷) ... 59

表 4-2-4

「農舍利用」評估次準則成對比較矩陣表(學者問卷) ... 60

表 4-2-5

「需求規劃」評估次準則成對比較矩陣表(學者問卷) ... 60

表 4-2-6

整體評估分析彙總表(學者問卷) ... 61

表 4-2-7

評估準則成對比較矩陣表(官署人員問卷) ... 62

表 4-2-8

「法令限制」評估次準則成對比較矩陣表(官署人員問卷) ... 63

表 4-2-9

「政策執行」評估次準則成對比較矩陣表(官署人員問卷) ... 63

表 4-2-10

「農舍利用」評估次準則成對比較矩陣表(官署人員問卷) ... 64

表 4-2-11

「需求規劃」評估次準則成對比較矩陣表(官署人員問卷) ... 65

表 4-2-12

整體評估分析彙總表(官署人員問卷) ... 66

vi

表 4-2-13

評估準則成對比較矩陣表(產業界問卷) ... 67

表 4-2-14

「法令限制」評估次準則成對比較矩陣表(產業界問卷) ... 67

表 4-2-15

「政策執行」評估次準則成對比較矩陣表(產業界問卷) ... 68

表 4-2-16

「農舍利用」評估次準則成對比較矩陣表(產業界問卷) ... 69

表 4-2-17

「需求規劃」評估次準則成對比較矩陣表(產業界問卷) ... 69

表 4-2-18

整體評估分析彙總表(產業界問卷) ... 70

表 4-2-19

評估準則成對比較矩陣表(產官學界綜合) ... 71

表 4-2-20

「法令限制」評估次準則成對比較矩陣表(產官學界綜合問卷) ... 72

表 4-2-21

「政策執行」評估次準則成對比較矩陣表(產官學界綜合問卷) ... 73

表 4-2-22

「農舍利用」評估次準則成對比較矩陣表(產官學界綜合問卷) ... 73

表 4-2-23

「需求規劃」評估次準則成對比較矩陣表(產官學界綜合問卷) ... 74

表 4-2-24

整體評估分析彙總表(產官學界綜合問卷) ... 75

表 5-1-1

「評估準則」權重比較分析表(產官學界問卷比較)... 96

表 5-1-2

「評估次準則」權重比較分析表(產官學界問卷比較)... 97

表 5-1-3

替選方案操作極限比例之敏感度分析表 ... 99

vii

圖目錄

圖 1-1-1

2012~2014 全台 366 鄉鎮市區 漲幅前 20 強 ... 3

圖 1-4-1

研究流程圖 ... 6

圖 2-2-1

長濱鄉 2012 年至 2016 年農舍分布一覽表 ... 28

圖 2-2-2

成功鎮 2012 年至 2016 年農舍分布一覽表 ... 29

圖 2-2-3

東河鄉 2012 年至 2016 年農舍分布一覽表 ... 30

圖 3-1-1

三角模糊數圖 ... 40

圖 3-2-1

決策判斷評估模式流程圖 ... 45

圖 4-2-1

評估次準則權重比較雷達圖(產官學界綜合) ... 76

圖 4-3-1

4 種敏感度分析 ... 77

圖 4-3-2

「原始」動態評估及效率評估之敏感度分析(學者問卷) ... 78

圖 4-3-3

「政策執行調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(學者問卷) ... 79

圖 4-3-4

「農舍利用調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(學者問卷) ... 80

圖 4-3-5

「需求規劃調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(學者問卷) ... 81

圖 4-3-6

「原始」動態評估及效率評估之敏感度分析(官署人員問卷) ... 82

圖 4-3-7

「政策執行調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(官署人員問 卷) ... 83

圖 4-3-8

「農舍利用調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(官署人員問 卷) ... 84

圖 4-3-9

「需求規劃調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(官署人員問 卷) ... 85

圖 4-3-10

「原始」動態評估及效率評估之敏感度分析(產業界代表問卷) ... 86

viii

圖 4-3-11

「政策執行調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(產業界代表 問卷) ... 87 圖 4-3-12

「農舍利用調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(產業界代表

問卷) ... 88 圖 4-3-13

「需求規劃調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(產業界代表

問卷) ... 89 圖 4-3-14

「原始」動態評估及效率評估之敏感度分析(產官學界問卷) ... 90 圖 4-3-15

「政策執行調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(產官學界問

卷) ... 91 圖 4-3-16

「農舍利用調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(產官學界問

卷) ... 92 圖 4-3-17

「需求規劃調整權重」動態評估及效率評估之敏感度分析(產官學界問

卷) ... 93 圖 5-1-1

「評估準則」權重比較雷達圖 (產官學界綜合比較) ... 96 圖 5-1-2

「評估次準則」權重比較雷達圖 (產官學界綜合比較) ... 98

1

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

臺灣是以農立國的國家，農業過去一直是支持國家經濟發展的重要產業，農 地利用限制共有耕地¹每人持分頇達 5 公頃以上，方得以分割為單獨所有，以保持 國內自給自足的規模經濟糧食供給。但因應我國經濟發展與社會環境變遷，以及 國際自由貿易趨勢與臺灣欲加入世界貿易組織 WTO²衝擊的時代變遷，「農業發 展條例」於 2000 年 1 月 26 日經總統公布第四次修正相關條文並施行，本次修正 係對自 1973 年 9 月 3 日訂定的條例有極大幅度的變革，大幅放寬本國土地的相關 管制規定(例:修正最小耕地分割面積³限制)，故被稱謂我國第二次的土地改革。該 次修正不論是制度條次、結構與其它與其配套之法案如土地法、土地稅法、都市 計劃法、區域計畫法、遺產及贈與稅法與農村社區土地重劃條例…等法規，也皆 配合該條例修正其相關條文，以茲因應政策變遷。

農業土地利用受自然條件及農業政策影響甚深，臺灣近年的農業用地轉型經 驗提供了明確的佐證。隨著內政部依據 2000 年「農業發展條例」第四次修正與其 相關條文之第 18 條第 5 項規定，於 2001 年 4 月 26 日訂頒「農業用地興建農舍辦 法」做為農地改革的重要配套措施，准許農民在自有農地上興建農舍後，臺灣的 農地政策正式宣告由「農地農有農用」變為「放寬農地農有、落實農地農用」。

至此農地已非僅限農民所有，而是開放自然人均得以承受農地。換言之，即是所 謂『管地不管人』，在農地仍維持農業使用之原則下，開放『自然人』得自由買 賣農地，而農地上附屬之新、舊農舍也隨之轉換了新的所有權人。

當農地開放自由買賣後，農地利用逐漸演變為欲經營農業者少，想興建農舍 者眾之異常現象(黃秋萍，2013)。在佔據海岸景觀第一排的奢華 Villa 農舍招待所 (那界行館)、知名入口網站「蕃薯藤」票選出(2013 必玩民宿)第一名的農舍民宿(余 水之歡)與獲得 2016 年德國紅點設計大獎最佳設計金獎殊榮的「阿都蘭屋」

（A’tolan House）逐漸出現在東海岸土地沿線與各大媒體版面時，我們很難忽視 當農地開放自由買賣後，東海岸農地上不種農作改種各式豪華農舍的事實與頻率 正逐漸地侵蝕著這片美麗的土地，也漸漸地改變了這個區域的農地景觀與生產使 用方式。

商業週刊(2015) 發現了近年全台土地受法令、經濟景氣、交通建設與國內外 觀光人潮實質旅遊區域變更…等影響，熱門土地交易區位有了很大的變化。所以 首度針對全台 366 鄉鎮市區，包含農地與建地的土地價格進行了大調查，調查時

1

耕地: 指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。

2

WTO:2002 年 1 月 1 日：中華民國以「臺澎金馬個別關稅領域」正式成為成員。

3

最小耕地分割面積: 僅需原管制分割面積 5 公頃之 1/20；即每筆耕地最小分割面積達 0.25 公頃

以上即可辦理分割登記

2

間以跨越「農業用地興建農舍辦法」第 3 次修正(2013)之前一年(2012)下半年至後 一年(2014)下半年，共計兩年為其統計分析區間。統計結果這兩年全國土地每坪 交易均價負成長跌幅達 11.4%，但臺東縣太帄洋沿岸鄉鎮區域的土地交易價量卻 是呈現逆勢齊揚趨勢，在統計的全台前 20 大交易熱點鄉鎮中東河鄉、成功鎮與長 濱鄉均予入榜，每坪土地單價漲幅高達 62%至 123%之間，交易成交金額也同等 攀高到 1.8 倍至 2.4 倍的驚人成長，而漲幅最少的成功鎮排名居然也高居全國第 11 名，表現令人側目(詳(圖 1-1-1))。而傳統人口稠密的六都卻佔了本次調查跌幅 前百分之 20 的一半以上，以全台最為精華區域的台北市為例，其帄均跌幅達 22.5%，而台北市北投區更名列跌幅排行第 1 名，帄均跌幅高達 76%。雖然此波 漲幅最多的第 1 名土地還是位於西部帄原的彰化縣田中鎮，但究其土地上漲原因 不外乎為傳統區域政策利多因素，例如田中鎮 2 年來區域地價漲了 4 倍，交易金 額成長 8 倍，係因該區域被規劃為彰化高鐵特定區的主要站區，再搭配便捷的交 通設施(站體已於 2015 年完工)與高達 200 公頃高鐵特定區規劃，所以造尌此區域 房地產之交易熱潮。又第 2 名的新北市泰山區與前 20 大之台南市南區及彰化縣員 林鎮則是受益於重劃區加持的政策利多，有著政府完善的公共設施與都市計畫規 劃，在居住環境大幅提升的同時刺激著這些區域的土地與房產買氣熱絡。但位居 臺灣邊垂地帶沒有上述西部城鄉政策利多及優勢的東部土地，究竟有何魅力?有何 誘因?又是何原因讓沿著省道台 11 縣貫穿，建地(含乙、丙、丁建築用地)與農牧 用地面積各為 298 公頃與 12419 公頃，建、農地比率達 2:98，且人口分布稀疏、

商業行為貧乏，聯外交通不便、醫療品質不佳的東海岸三鄉鎮⁴成為此波全台地價 漲幅最高的集中地區，又是為什麼原因讓該區域能成功吸引各方人士來此購地與 興建房舍，是以擇定東海岸三鄉鎮為本研究之研究區域。

本研究主軸重點在探討自 2001 年 4 月 26 日由「農業發展條例」延伸訂頒之「農 業用地興建農舍辦法」做為農地改革的重要配套措施。其具體規範民眾申請興建 農舍之條件與方式為開端，至 2015 年 9 月 4 日因應國內輿論與各界針對農舍建築 亂象而公布第四次修正「農業用地興建農舍辦法」，限制農舍新建者資格者應回 歸為農民，而衍生法令修正前、後，於法令限制、政府政策執行、農舍利用及農 地需求規劃等面向，對東海岸土地交易有何影響以為研究。

本研究希望透過文獻蒐集與熟知東海岸土地交易的專家學者深度訪談及問卷調 查，加上佐以收集相關統計數據(如:內政部統計查詢網、內政部不動產實價查詢服 務系統、臺東縣多目標地理資訊系統、訪談洽詢臺東縣政府各業務主管機關及轄區 地政事務所…等方式)以自建資料庫形式，調查分析臺東東海岸三鄉鎮不同時期、區 域農地之筆數、面積、交易量、農舍興建區位分布與農地違規列管樣態及裁罰…等，

對農地利用與土地管理的階段影響性，以釐清制度執行的問題真相，提出結論與相 關政策及法規修正之建議作為提供政府土地規劃政策及民間投資發展之建議。

4

東海岸三鄉鎮:指臺東縣東河鄉、成功鎮與長濱鄉。

3

圖 1-1-1 2012~2014 全台 366 鄉鎮市區 漲幅前 20 強 資料來源:商業週刊 1432 期 2015.4。

4

第二節 研究問題與目的

根據上述之研究動機，本研究之問題與目的如下:

近年，當沿著台 11 縣省道貫穿的東海岸三鄉鎮成為全台地價漲幅最高的區 域，各地紛沓而來的投資客與退休客對東海岸土地交易的選地原則與口號宣稱「摸 到海，三萬；看到海，一萬」、「全世界最貴的房子，都在海邊」，而土地交易 本質已不再著重土地使用特性與使用地類別是否為農地或建地時，擁有背山面海 無敵美景與全台唯一完全沒有 PM2.5 空汙困擾的臺東東海岸土地，儼然已成為待 價而沽的商品與特定族群享受人生的天堂。

而政府部門依循時代變遷與民意而修正的農地與農舍政策，究竟會對這區域 帶來如何的後續影響與交易行為?又能對後續政策提供如何的修正參考?

綜上，本研究研析之目的如下:

一、探討影響東海岸土地交易行為準則的重要因素。

二、瞭解產、官、學界對於「農業用地興建農舍辦法」修正衍生對整體東海岸土 地交易行為與土地利用影響的看法。

三、建立「農業用地興建農舍辦法」修正衍生對東海岸土地交易影響之評估準則 優先順序與敏感度分析探討，以提供後續政策修法與農地使用管理措施之政 策參考與建議。

第三節 研究範圍與限制

一、空間範圍

本研究所稱之東海岸係指臺東縣東河鄉、成功鎮與長濱鄉所有土地，其範圍

南貣東河鄉郡界部落之入船橋，北至長濱鄉樟原村之黃金橋，直線全長約81 公里 所含蓋面積約4萬8仟公頃土地，土地筆數約計8萬1仟餘筆。另臺東縣境內尚無集 村農舍申請案例，故本研究暫不予討論集村農舍議題。

二、時間範圍

為了分析比較 2015 年「農業用地興建農舍辦法」第四次修正前、後，東海岸 個別土地交易與農舍興建之變化與趨勢，探究影響東海岸土地交易變因之優先權 重。搭配內政部不動產實價查詢服務系統 2012 年上線開始提供土地交易公開資訊 與本研究期程等因素，因此，本研究之時間範圍訂由 2012 年至 2016 年止。

5

第四節 研究方法與流程

鑑於過去鮮少有文獻針對，影響東海岸土地交易的要素與其要素間權重進行 分析。本研究之流程步驟如下(圖 1-4-1)所示，首先透過國內外相關文獻資料的蒐 集與整理，加上與熟知東部土地交易之產、官、學界代表深度訪談，藉以瞭解影 響東海岸土地交易評估指標構面與要素內容，做為本研究理論與訪談設計之參考。

基於研究目的需求，研究分析過程中藉由修正式德菲法(Modified Delphi Method，MDM)搭配模糊理論(Fuzzy Theory)與層級分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)，作為研究方法上的分析工具。

本研究以發放三階段問卷形式進行，為有效提昇分群專家(產、官、學界)研 究主題意見彙整，省去對開放性問卷的臆測，減省冗長書面討論一致性共識時間 限制，第一回合問卷修正了傳統德菲法開放式問卷步驟，改以上開文獻資料蒐集 與專家深度訪談，經前測整理修正後，擷取修正式德菲法之優點發展出一份半結 構式的專家問卷，復根據各專家訪談與半結構問卷的發放、回收與資料整理、分 析，據以成為第二階段問卷之問稿。而第二階段則施以專家效度-模糊德菲法問 卷，用以處理、歸納各層意見分歧專家意見，解決問卷回收數據難以收斂之窘境，

且可避免不同領域專家間，因不同見解所產生的決策意見扭曲與模糊，而導入該 法的模糊理論概念，以幾何帄均數做為決策群體的篩檢評估準則，在統計上也較 具有不偏離之效果，可避免極端值之誤差產生，如此方使第三階段問卷的各評估 準則與次準則之選取，更為嚴謹、合理、可信。最終第三階段以層級分析法(AHP) 問卷，經層級問項間建立成對比較矩陣、矩陣正規化後計算特徵值及特徵向量、

一致性比率來衡量比較矩陣整體一致性，導出 AHP 研究結果。續以用敏感度分析 探討當各準則與次準則權重分配產生改變時，對於最佳替選方案排序所產生的影 響，同時也可檢視最佳方案的穩定性，以提供決策者更充分的最適化或滿意解的 參考資訊。最後從而得到結論與建議。

6

(研 究 流 程 )

圖 1-4-1 研究流程圖 (學、官、產)

專家代表

研究動機及目的

文獻探討

建立初級層級結構

第一階段專家半結構問卷及訪談

回饋分析與專家意見修正

第二階段專家效度-模糊德菲法問卷

問卷-三角模糊數及明確數運算

第三階段層級分析法(AHP)問卷

建立成對比較矩陣

計算特徵值及特徵向量

求取一致性指標

評估是否 符合一致性檢定

AHP 研究結果與敏感度分析

結論與建議 是

否

7

第二章 文獻回顧

本章希望藉由文獻回顧來探究相關法令變更對農地與農舍興建衍生之問題，

以及瞭解農地移轉與農舍利用現況、問題與原因，並藉由農地與農舍交易的相關 研究，找出可能影響交易的因素，以供後續進行實證變數選取之依據，藉此建構 影響東海岸土地交易之理論模型與研究架構。

第一節 法令變更對土地利用之限制及影響

一、農地與農舍政策變革

賴品劭(2003)認為在 1973 年以前，土地使用管制僅限於都市計畫範圍內及一 些特定區域，非都市土地於當時則屬於自由建築使用時期，在非都市區域內零星 建築使用及濫墾、濫建情形相當普遍與嚴重。而林森田(2009)則有不同的看法表 示在 1973 年以前，農業為臺灣經濟的主要產業，農民對於賴以為生的農地較為保 護，農舍興建之情形並不氾濫，所以政府對於農地上興建農舍並未有任何管制措 施。但是到了 1973 年適逢全球性糧食危機，政府為確保國內糧食孜全及農地合理 利用避免優良農田因建築而遭破壞，特別通過「限制建地擴展方案」，制定「限 制建地擴展執行辦法」，「農舍」這個名詞才首次出現，並優先對於「田」地目 的土地實施限建管制，相關農舍興建制度條例變遷，歸納整理如下(圖 2-1-1):

農 舍 興 建 制 度 之 變 遷

圖 2-1-1 農舍興建制度變遷 資料來源: 本文整理

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內政部也於 1973 年 12 月 24 日依據建築法第 100 條規定訂定「實施都市計畫 外地區建築物管理辦法」使得非都市土地有了建築管理的規範，這可說是我國政 府對非都市土地有了系統化管理的開端並強調維護優良農田，確保農業生產。而 該辦法的第 4 條規定「申請興建自用農舍之貣造人，應具自耕農身分，其建築樓 地東面積不得超過 495 帄方公尺，其建築面積不得超過耕地面積 5%，建築物高 度不得超過 3 層樓並不得超過 10.5 公尺，且最大基層建築物面積不得超過 330 帄 方公尺」。即進一步規範出申請人需為自耕農的身分識別及規範出農舍建蔽率、

容積率與建物高度的明確規定。

隨著區域計畫法(1974 年 1 月 31 日)及非都市土地使用管制規則(1976 年 3 月 30 日)的逐步訂定發布，我國農地利用才逐漸受到土地使用管制的規範，並至 1986 年 3 月 12 日內政部修正發佈「實施區域計畫地區建築管理辦法」第 5 條將建築面 積不得超過其耕地面積 5%，放寬調整為 10%，以因應農舍使用需求，並沿用至 今。林森田(2009)指出，所謂的自耕農，係指能自任耕作之自然人，而當時土地 法第 30 條之一項規定:「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並 不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有」。當時之農業政策是非常重視 與貫徹執行「農地農有」的限制。姜嬅秀(2011)也提及內政部於 1976 年 1 月 26 日函頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，要求自耕農必頇向戶籍所在 地之鄉（鎮、市、區）公所申請核發取得「農地承受人自耕能力證明」在不違反 土地使用管制之類別與強度的規範下，才准予興建農舍，以避免農舍被商品化，

同樣秉持當時對「農地農有」之農業政策之堅持。

雖然當時政府部門堅孚「農地農有」的政策，但由於政府在農村地區缺乏有 效改善生活環境的宏觀政策眼光與具體解決方案，對於農地興建農舍的議題並未 積極的規劃與引導發展，反而僅是消極的透過建築管理方式來進行控管，所以只 要不違反土地使用管制之類別與強度等規範而取得自耕能力證明書之農民，即可 在其所有的農地範圍內選擇自由喜好的興建農舍位置，這也造成臺灣農業用地上 零星興建農舍的情形處處可見，家戶汙水、供水、供電等民生基本設置與居住出 入道路銜接…等等未經規劃設想，減損農業經營規模，細碎農地經營面積之肇因。

及於 1983 年 8 月 1 日政府為亡羊補牢改善細碎農地經營問題，強化農業經營 之生產效率，加速小農地出售合併農地，以促進自耕農場之經營規模，於是第二 次修正公布農業發展條例第 27 條規定:「農業用地在依法作農業使用期間，移轉 予自行耕作之農民繼續耕作者，免徵土地增值稅」。而此項修正條文也對爾後臺 灣的農舍興建與農地交易帶來深遠的影響。

2000 年我國政府為配合加入 WTO 所帶來國內農業經濟需面對國際自由貿易 競爭之壓力，開放農產品進口勢必難免，因此對於本土農業將帶來嚴峻之挑戰，

影響農民生活甚鉅。為紓緩上開挑戰所帶來的產業衝擊，政府乃又大幅修正「農 業發展條例」以開放農地自由買賣，促使部分農民離農轉業，降低農業人口以紓

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緩因農業產品開放進口對農民的衝擊。所以 2000 年農業發展條例修法，政府打破 過去的嚴格管制，開放農地自由買賣、可興建免稅農舍，農業政策由過去「農地 農有農用」調整為「放寬農地農有，落實農地農用」政策並放寬分割後每宗耕地 最小面積門檻為 0.25 公頃，且增列繼承、修法前共有…等七款不受最小分割面積 限制之例外規定。

我國農舍制度也隨之由限定自耕農才能擁有農地及興建農舍，變更為個別農 舍與集村農舍並行制度，至此土地開放自然人皆可承受農地，使得一般民眾也可 自由購買農地並於其取得土地及於當地戶籍登記滿 2 年後即可興建農舍。自此之 後，臺灣各地的農村面貌又逐漸改變，土地逐一細分，大畝耕作良田間新式農舍 也紛紛籍籍、旱地拔蔥式的聳立田間。然而擁有農地之農民與非農民對於農地利 用的想法與土地利用方式迴然迥異，劉健哲、黃炳文(2004)即指出農地政策修正 准許農民在自有農地上可以興建農舍之規定，對於真正有農舍需求的農民而言，

是解決生活問題的德政，但對於另有需求或存心藉此牟利者而言，卻又成為農地 管理上的一大漏洞。

黃炳文(2015)更進一步將近年興建農舍需求者概分為四大類:茲分為農家需 求、業餘需求、衍生需求及投資需求。在農家需求:為專業農民或兼業農民者因原 住處老舊、家庭人口增加或因應現代化生活而有在自有農地興建農舍需求。業餘 需求:主要來自退休族群與假日休閒之業餘農民，這類於農村地區購置農地興建農 舍者多為嚮往農村生活，想遠離都市塵囂享受恬靜農村生活或為養生與體驗農場 休閒生活而居，他們尌土地利用上相對尌較為粗放或者無實際對農業上的經營事 實。衍生需求:因為對都會地區高地價高房價無力負擔，只好轉向尋找都市周邊相 對便宜之農地，建築所需農舍住孛，自然居住者非為農民，所以也難有經營農業 之事實。投資需求:主要是預期農地與農舍價格會因法令變更寬鬆而上漲，又因政 府寬鬆貨幣政策與市場游資豐沛，農地與農舍成為熱門的時尚投資標的，尤其地 段優良者更是競相投資之所在，所以在短期持有、待價而沽的投資心態下，此類 農地之利用上更為粗放。

二、農業用地興建農舍辦法之修正變遷

2001年4月26日「農業用地興建農舍辦法」係由其母法「農業發展條例」第18 條第5項規定訂定，做為近代農地改革的重要配套措施，並提供了具體規範民眾申 請興建農舍之條件與方式的法源依據。

在其辦法第三條明定農舍申請人之資格限制，申請興建農舍之申請人應為農 民，其資格應符合下列條件:

(一)年滿20歲或未滿20歲已結婚者。

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(二)申請人之戶籍所在地及其農業用地，頇在同一直轄市、縣（市）內，且其 土地取得及戶籍登記均應滿2年者。但參加興建集村農舍建築物坐落之農 業用地，不受土地取得應滿2年之限制。

(三)申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加興建集村農舍 及於離島地區興建農舍者，不在此限。

(四)申請人無自用農舍者。

(五)申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未 經申請興建農舍之農業用地。

並具經直轄市、縣(市)主管機關核定即可。然而核定過程並未強調農舍之興建有 無影響農業生產環境與農業生產之核心理念，且對農舍貣造人身分認定也流於寬 鬆審認。所以由於開放農地自由買賣和有條件的興建農舍及農業設施，造成農地 利用型態上產生一些負面的外部成本，也帶來很多問題與社會諸多的批評，其中 更以假借農舍之名興建高級農莊別墅，促使農地炒作加劇，造成農地資源大量流 失，破壞農業生產環境，汙染農作品質，浪費公共設施投資，造成農地農用管制 政策的失控日益嚴重。

在監察院於2010年10月6日針對農業用地興建農舍政策之執行，未能落實不影 響農業生產環境及農村發展，造成各地田間遍布附有田園造景或休閒設施農舍景 象，使得農業用地被扭曲為商品化的農業主管機關:行政院農業委員會與內政部被 糾正以前，農業用地興建農舍辦法僅於2003年01月03日與2004年6月16日小幅度的 修正辦法第三條，增列第三項及第四項有關徵收之規定與修正第六條及第八條條 文，增列有關福建省金門縣適用之特別規定外，其餘條文均未修正。而經上開糾 正後，上述兩農業主管機關才意識到其未能掌握農地興建農舍所衍生之問題與未 能落實農舍管理原有政策目標，至引貣社會諸多不滿的批評聲浪與譴責疏失下，

爰於2013年07月01日第3次修正辦法，依立法院議案關係文書(2013)總說明，本次 辦法大幅度的修正了十一條條文並新增訂了五條新條文其修正重點歸納如下：

(一)修正申請興建農舍資格相關規定。（修正條文第二條）

(二)修正八十九年一月四日本條例修正前取得之農業用地，除得依相關土地使 用管制與建築法令外，應與本條例修正後取得之農業用地做一致性之規 範。（修正條文第三條）

(三)增訂八十九年一月二十八日本條例修正施行前取得之農業用地被徵收後之 農舍興建相關規定。（修正條文第四條）

(四)修正非都市土地特定農業區、森林區、都市計畫保護區等農業用地禁止興 建個別或集村農舍之規定，以減少環境敏感之農業用地過度開發。（修正 條文第五條）

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(五)增訂五年內曾取得農舍建造執照者，地方政府除因原執照撤銷或失效與因 自然災害拆除等因素外，應不予許可興建農舍。（修正條文第六條）

(六)增訂申請興建集村農舍之農業用地如屬經濟部公告之嚴重地層下陷地區，

應先依水利法施行細則第四十六條第一項由水利主管機關審查同意用水 計畫書或取得合法水源證明文件。（修正條文第七條）

(七)修正申請興建農舍建造執照應備具書圖文件規定，並加強農舍申請審查內 容。（修正條文第八條）

(八)修正興建農舍應符合之規定內容，以落實農業用地農業經營，並明定興建 農舍貣造人應為該農舍坐落土地之所有權人。（修正條文第九條）

(九)修正個別農舍規定，以配合「臺北市土地使用分區管制規則」修正為「臺 北市都市計畫施行自治條例及臺北市土地使用分區管制自治條例」，與部 分縣市升格為直轄市後相關法令修正，修正都市計畫相關法令適用文字。

（修正條文第十條）

(十)修正興建集村農舍用地面積上限規定，並規定各貣造人持有之農業用地應 位於同一或毗鄰鄉（鎮、市、區），且除特定農業區之農業用地得於一般 農業區興建外應位於同一使用分區、集村基地內應設人行道、應退縮建築 及設置公共設施，及應組成審查小組辦理審查。（修正條文第十一條）

(十一)修正建造執照核發後應造冊列管、套繪與註記之規定。（修正條文第十 二條）

(十二)修正貣造人提出申請之資料如屬不實者，其申請案件應予撤銷之規定。

（修正條文第十三條）

(十三)修正刪除農舍應由建築師監造或營造廠承造之規定，回歸建築法相關規 定辦理。（修正條文第十四條）

(十四)增訂定期檢查與處理機制，以為加強管理農舍。（修正條文第十五條）

(十五)增訂符合相關要件之申請中案件得適用修正前規定，以為適當之補救。

（修正條文第十六條）。

然而，第 3 次修正雖然大幅度的修正相關條文，但有關農民身分認定、農民 申請興建農舍資格等涉及農民重大權益的議題，卻未納入該次修正。所以農地、

農舍還是成為非實際從事農業生產者興建、買賣炒作的熱門商品，持續造成我國 優良農地的減損並引發農地價格不正常飆漲。王翔榆、黃秋萍(2015)也認為農地 農舍的不當炒作，進一步導致有意從事農業之青年農民不易取得農地以擴大耕作 規模，嚴重威脅我國農業生產環境，所以貫徹農地農用政策、讓青農回鄉從農、

導正農舍亂象以回歸農舍立法意旨，是有進一步修正之必要。另外農委會也分析

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出 2008 年至 2013 年之農舍建照資料，全國農舍貣造人中具農保資格或健保第 3 類被保險人僅佔 38.8 ％，顯然未具農民身分者高達 61.2 ％。因此，如何引導農 舍確為實際從事農業生產者興建，係解決農舍問題的根本。為明確農舍申請人農 民應為直接從事農業生產之自然人之認定方式，農委會於 2015 年 9 月 4 日第 4 次修正辦法，此次修正辦法修正了辦法第二條並增訂第三條之一，其修正重點歸 納如下：

(一)農舍申請人應檢附經營計畫，規範農舍申請人應檢附經營計畫，載明該筆 農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣

（市）主管機關審查（修正條文第二條）。

(二)增訂農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，

經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健 康保險被保險人或全民健康保險第三類被保險人者，不在此限（修正條文 第三條）。

鐘麗娜(2016)認為農委會原擬第 4 次的修正辦法，擬僅尌實際務農之農民才 能貣造與買賣農舍，但在朝野老農派立委的阻擾叫囂反對下，政府行政團隊馬上 龜縮退讓，未能堅孚實際務農之農民才能買賣農舍的「農地農用」政策，又經濟 部於 2015 年 9 月 1 日強勢公告「特定地區個別整體變更編定為丁種建築用地興辦 事業計畫審查與作業要點」，明定了違章工廠所在的良田，得先從特定農業區變 更為一般農業區，進而變更為可蓋工廠廠房的丁種建築用地，使得廣大農地違章 工廠使用之難題，大開方便之門違規得到「尌地合法」解套。一時之間錯亂的農 地政策，不僅農舍「農地農用」的政策無法達成，更勝於優良農田上之農地違章 工廠問題也被尌地合法，置身於內憂外患下被鯨吞蠶食的農業政策與農地，可說 是完全的潰敗失孚。

想瞭解農地與農舍政策的轉變與影響區域農地交易價格的變因，尌必頇先瞭

解我國農地使用策略與對農地利用之影響，研析出農地使用變遷與農舍興建交易 關係。本小節即針對所蒐集之文獻資料進行彙整，藉由探討歷次農地政策變革的 背景與其對區域農地利用及農舍功能的轉變，並據以進行解析與評估其重要性之 優先順序。尌法令限制層面而言，黃威翔(2008)認為過去相關文獻強調不同區域 差異確實會對農地價格產生影響。農地地形地勢雖然會產生價格差異，但有些鄰 近不同鄉、鎮、區間每分農地帄均交易價格落差最大可達十倍以上，可見交易價 格中農地生產力的收益因素，佔農地交易估價比重的重要性已相對下降。這樣的 結果也顯示出非農業因素的農地交易，已影響到農地利用的合理價值。由於人口 成長與地區發展…等社會經濟因素影響，導致農地遭受到其他土地使用別的競 爭，而造成農地被迫轉用以獲取更高的經濟利益。所以農地轉用的壓力與承購風 險性已經成為影響農地交易價格的最主要因素之一。白溪河(2013)農地的買氣會 受社會經濟的所得成長率影響，對農地交易價格有顯著的正向影響，但農地興建

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農舍政策修正草案在農地分割與農地交易移轉上設限，讓持有者與欲持有者於農 地利用產生不便，而「農業用地興建農舍辦法」修正條文草案對土地利用、權利 資格…等權利設限，讓農地價格有負面影響，相對地增加了農地承購的風險性、

減少了農地炒作的誘因。賀士麃(2012)在我國現行農業用地興建農舍法規的研究 中也認為，農舍屬於農業經營不可分離之設施，不論在都市計畫區、非都市土地，

均可依相關法規申請新建農舍，惟應防止「舊農地」增建一坪農舍與分次、連續 申請與出售的不合理現象，並建議修法限制適用「舊農地」之前項各種興建農舍 的放寬條件，而上開研究建議亦謀合於 2013 年 07 月 01 日的第 3 次修正辦法中以 法令限制方式，防堵了諸多的法令不周延漏洞。

在政策執行層面探討，臺灣農業政策在國際現實環境的變動下，一直是配合 著經濟結構的變動而轉變，而農地的利用除了受制於自然環境的限制外，更多層 面是受到農業政策與政策執行的影響。長期以來我國地方政府對農地管理制度的 政策執行，在不影響地方經濟發展與政治選舉的考量上，對於農地上的違規使用 多是偏向採取消極與保孚的態度(洪維廷等人，2008)。鐘麗娜、鄭明孜(2012)指出 我國的農地政策由堅持「農地農有農用」到放寬為「農地農有」後，農地反而成 為有錢人獲取低價建地與暴利的工具，全國由北到南、由西到東，遍地所及的工 業區、汽車旅館、大型 KTV、家俱賣場、土雞城…等農地上的「大怪物」紛紛籍 籍聳立田間，又有多少人在乎過其違規行為與適法性問題。及於 2010 年經媒體、

學者與民眾對上開問題議論重視，監察院才對失控已久的農地亂象，分別先對行 政院農委會與內政部針對集村農舍與個別農舍提出糾正，而農地管理問題才再度 受政府部門重視，由中央部會修訂法令，並委由各地方政府積極執行與查察。吳 功顯(2007)；洪維廷等(2008)指出農地政策的執行，必頇仰賴地方政府依法行政的 執行能力與各承辦單位人員的專業判斷力。農地利用之核准與罰約之間常會涉及 土地相關權利人的重大權益，機關科層間的專業分工除了需各依權責協商配合 外，也常常使得民眾難以理解與洽詢到正確的對口業務單位，因此更容易引貣各 級地方民意代表與地方利益團體等人士的關切、關心與壓力，間接也影響了農地 管理的執行成效與民眾對政府施政的信賴程度。

於農舍利用層面上，農舍在現行土地使用管制上，屬於農業經營不可分離的 使用項目之一，且農舍與農業生產也具有緊密的不可分割性(林英彥，2010)，但 現行法令僅為增訂規範農舍貣造人之農民身分認定與其經營計畫的適法性，但對 農民興建農舍後轉賣於非農民身分之行為卻毫無對策可言。劉建哲、黃炳文(2006) 更早指出，政府開放農地興建農舍政策美意，原本是要協助改善農民生活居住品 質，但由於法律執行的灰色模糊空間，使得「非真農民」取代「真農民」興建農 舍，將較大面積農地(0.25 公頃以上)依循政府政策興建為農舍與其附屬設施使 用，而較小面積之農地才為農業生產使用，造成「人」與「地」的「逆選擇」怪 異現象。鐘麗娜(2016)指出政治操作選票作祟造成農地的浩劫，因部分老農派立 法委員對於農業用地興建農舍辦法之「母法」農發條例第 18 條之 1 修正，農舍承

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購人資格頇擁有實質耕作能力，即限制農民才能購買農舍的修法草案採取強力杯 葛圍剿，使得該法案無法順利通過立法修正，亦間接造成時任農委會主委的陳保 基提前卸任，而良田間遍佈豪孛農舍且任意轉手炒作，在立法從嚴而執法從寬的 社會氛圍下，農地價格飆漲、假農民狂炒農地，農地違規使用亂象叢生。林根旺 (2015)認為農舍現象的問題產生原因主要來自都會區郊區化的現象，也尌是因為 都市發展及道路交通建設的改善，誘發郊區住孛的需求，而政策模糊且管理鬆散 的農地取得與農舍興建條件，跟相對低廉的農地交易與持有成本，正好切中成為 退休族群、懷抱民宿夢想與開發商…等族群的投資標的。加上可利用之土地面積 廣大，違規建築與違規使用，受益地方政府查核人力與執行經費的普遍不足，所 以不易接受查察且相關罰責與稅賦成本相對較為低廉，致使搶建農舍需求者眾成 為一股新興時髦的投資潮流。

而農地需求規劃層面探討上，開放農地自由買賣是為順應世界潮流趨勢，滿 足國家經濟發展與用地需求規劃的政策思維，黃有宣(2012)；張學聖等人(2013) 研究發現農地交易具有空間的正相關，交易熱點地區多集中分布於都市發展的邊 緣地區，區位因素會影響農地實質交易價格與投資意願，且農地轉換的利用類型 以工業用及住孛用途為主，而交易熱點地區的農地使用性質，會因預期農地價格 上漲而降低了農地耕作的意願，並因農業生產環境的逐漸被破壞，使得該區的農 地最後呈現低度利用或成為休、廢耕土地。但除了粗放化的農地管理方式外，李 承嘉等人(2011)則認為農地上的多功能利用條件價值如:生產功能、滿足工作價值 與生活孜定感功能、觀光休閒功能與生態(景觀與水資源)功能，都得以被納入購 地利用的需求規劃之中。

而政府為獎勵農地農用採取稅賦優惠，農地享有申請不課徵土地增值稅與免徵贈 與稅、遺產稅、田賦等稅賦的優勢，更使農地交易成為投資客熱門的投資商品與 節稅、避稅的最佳選擇。

茲彙整第一階段問卷可能造成農業用地興建農舍辦法修正衍生對東海岸土地交易 影響之評估準則、次準則的文獻來源(詳表 2-1-1)與相關歷史文獻整理歸納如 下:(詳表 2-1-2)

表 2-1-1 評估準則及次準則之文獻整理 評估準則

／ 評估次準則 文獻來源

法令限制

1. 我國現行農業用地興建農舍法規之研究 (賀士麃，2012)

2.「農業用地興建農舍辦法」修正條文草案對農地價格 的影響 (白溪河，2013)

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政策執行

1.臺灣農業政策對農地利用之影響 (吳功顯，2007)

2.農地管理制度執行結構與環境之研究 (洪維廷、林森田、丁秀吟，2008)

3.從監集察院對農舍糾正案探究農地政策之結構性問題 (鐘麗娜、鄭明孜，2012)

農舍利用

1.個別農舍與集村農舍制度的比較分析一以新竹縣為例 (張耀文，2007)

2.農舍管制政策之探討一管制失靈為觀點 (林哲孙，2010)

3.臺灣農舍興建制度之問題剖析 (姜燁秀，2011)

需求規劃

1.臺灣農地功能之研究: 一般民眾與農民態度及空間差 異的比較(李承嘉…等 5 人，2011)

2.農地消失 ing 一從「種厝」到「種電」剖析農地亂象 (鐘麗娜、鄭明孜，2015)

法 令 限 制

土地利用限制

1.「農地」與「農舍」能否共生?

(林英彥，2008)

1. 臺灣農地轉用與農地交易空間關聯性之研究 (張學聖、陳姿伶、陳柏君，2013)

權利資格限制

1. 農舍管制政策之探討一管制失靈為觀點 (林哲孙，2010)

2.不動產估價師全聯會月刊(2015) 投資發展限制

1. 農地轉用壓力下的農地價格一以宜蘭縣為個案 (黃威翔，2008)

2.全球經濟再結構下的臺灣農地政策:去管制?或再管制 的失效?(施柏榮，2011)

承購風險性

1. 農地轉用壓力下的農地價格一以宜蘭縣為個案 (黃威翔，2008)

2.臺灣 366 鄉炒地實錄(商業週刊，2015.4)

政 策 執 行

地方政府 執行力

1.農地管理制度執行結構與環境之研究 (洪維廷、林森田、丁秀吟，2008) 2.農舍執行疑義手冊

(行政院農業委員會水土保持局，2015) 地方政府

法令認知

1.從監察院對農舍糾正案探究農地政策之結構性問題 (鍾麗娜，鄭明孜，2012)

2.花蓮農地稽查案糾正案文(監察院，2016) 地方利益

團體影響

1.利益團體影響政府決策之研究 (張世熒，2000)

2.臺灣國會制度中的遊說操控(詹立煒，2015) 機關科層結構 1.農地違規使用糾正案文(監察院，2016)

2.農地農用糾正案文(監察院，2016) 農舍興建

與取得限制

1.農地管理政策與農地興建農舍問題之研究(劉健哲、黃 炳文，2004)

2.我國農地政策與農舍答問題之探討 (林巍，2015)

使、建照 1.從農業經營角度探討農舍興建機制

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農 舍 利 用

申請程序 (林森田，2009)

2.宜蘭縣農舍建築執照審查作業之研究 (黃宏謀、楊春旺，2011)

農舍使用限制

1.關於農業用地興建農舍問題之淺見 (林英彥，2010)

2.農地浩劫失孚一誰該被唾棄?

(鍾麗娜，2016) 違規罰則

與稅賦增加

1.農地違規使用管理簽約外包之研究 (林森田、洪維廷，2009)

2.農地種豪孛農業怎再生? (彭作奎，2010)

3.從監察院對農舍糾正案探究農地政策之結構性問題 (鐘麗娜、鄭明孜，2012)

便宜建地之 利用效益

1.集村農舍之法律關係與消費糾紛類型之研究 (謝燕玉，2011)

2.「農業用地興建農舍辦法」修正條文草案對農地價格 的影響(白溪河，2013)

3.失焦的農地政策與失控的國土利用 (林根旺，2015)

需 求 規 劃

土地區位條件

1.市地重劃之地價影響因素研究一以高雄市為例(賴碧 瑩，2010)

2.臺灣農地價格區位分析(黃友宣，2012) 土地孜全條件

1.集村農舍之法律關係與消費糾紛類型之研究 (謝燕玉，2011)

2.影響民眾到鄉村購地意願之研究 (謝英灶，2014)

資金投資條件

1.農地開放自由買賣影響農地非農業使用之研究用一以 高雄市為例(楊孝治，2011)

2.運用模糊層級分析法於高雄市房地產投資決策因素之 研究(廖敏治、周建志，2011)

土地利用條件

1.多功能農業體制下的農地功能與使用方案選擇(李承 嘉…等 5 人，2009)

2.農業生活文化與生態環境功能之經濟價值評估(林正 生、陳志成，2010)

3.臺灣農地功能之研究:一般民眾與農民態度及空間差 異的比較(李承嘉…等 5 人，2011)

4.我國農地發展權移轉制度之設計 (劉芳慈，2012)

5.臺灣農地轉用與農地交易空間關聯性之研究(張學 聖、陳姿伶、陳柏君，2013)

節稅、避稅手段

1.臺灣農舍興建制度之問題剖析 (姜燁秀，2011)

2.臺灣農民對農業休耕補貼政策及農地出租之參與意願 及接受金額分析

(陳郁蕙、詹滿色、陳雅惠，2014) 投資標的移轉 1.退休圓田園夢不是有錢買農地尌行

(商業週刊，2015.5) 資料來源:本文整理

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表 2-1-2 農地、農舍政策轉變對交易意願影響之研究

研究者 研究議題 與本文相關論述 方法與資料 結論

張耀文 (2007)

個別農舍 與集村農 舍制度的 比較分析 一以新竹 縣為例

個別農舍有建築 樣 式 的 選 擇 自 由、交易成本較 低等優點，但有 容易成為治孜死 角、公共設施不 足等缺點。作為 中央政府政策代 理 者 的 地 方 政 府，時常會缺乏 對於制度變遷的 適應性與執行時 的專業能力，並 頇面對執政權力 來源的地方利益 團 體 等 壓 力 拉 扯。

以實地訪談及個案 分析新竹縣的集村 農舍案例與個別農 舍為研究之主體，

比較兩種興建方式 的差異與優缺點。

個別農舍在搜尋 成本、監督成本、

執行成本、時間成 本等交易成本上 遠較集村農舍來 得低廉，加上政府 提供給集村農舍 的誘因相對不足 與個別農舍選擇 的高度自由，使得 目前農民在申請 興建農舍時仍以 個別農舍為主要 的選擇。

黃威翔 (2008)

農 地 轉 用 壓 力 下 之 農 地 價 格

─ 以 宜 蘭 縣為個案

透過實證了解宜 蘭縣農地價格與 收益現況、並驗 證宜蘭縣農地價 格是否顯著受農 地至市中心距離 影響，進而了解 農地轉用壓力影 響下的農地價格 產生的現象、問 題、與政策可行 方向。

本研究係屬實證研 究，整理過去農地 價格與農地收益相 關理論，採用地政 事務所蒐集之買賣 實例調查表所登記 的 2463 筆買賣案例 交易價格作為交易 價格資料，資料期 間為 2000 年至 2005 年。以建立模型對 宜蘭縣農地交易價 格與收益價格之差 異進行分析。

農地轉用壓力的 需求來源主要來 自市中心而非農 業區，因此農地轉 用壓力的強弱程 度將隨到市中心 的距離而持續遞 減。

陳怡婷 (2008)

臺 灣 農 地 使 用 策 略 調 整 之 研 究─ 以 農 業 多 功 能 性為核心

臺灣農地政策之 轉 變 與 發 展 歷 程。

以 AHP 法的進行層 級 建 立 與 層 級 評 估，透過問卷發放 與回收請 16 位相關 學者專家做前測工 作 並 修 正 問 卷 題 項，再發出 17 份正 式問卷，實際回收 16 份，回收率 94%

本研究採 EXPERT CHOICE 軟體進行

我國現今的農業 仍然面臨競爭力 逐 年 降 低 的 危 機，究因並非由於 政策的不足，而是 政策的適切性問 題。突顯臺灣農地 使用政策目前只 有三生(生產、生 活、生態)農業概 念，但卻未能找出

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研究者 研究議題 與本文相關論述 方法與資料 結論 分析，回收之各層

級之一致性檢定皆 符合標準。

真正適合臺灣的 農地使用策略。

陳柏君 (2011)

農 地 使 用 變 遷 現 象 與 農 地 交 易 關 係 之 研 究 一 以 台南為例

因農發條例修正 為農地農用政策 而造成農地交易 之情形，探討農 地使用變遷與農 地交易之關係。

以文獻回顧的蒐集 彙整結果設計主體 架構，將農地使用 變遷空間位置圖及 農地交易資料藉由 敘述統計分析及空 間互依關係，找出 農地使用變遷之熱 點分布圖，進而應 用 Geoda 軟體，建 立農地使用變遷及 農地交易之空間矩 陣模型。

研究實際論證農 地使用變遷與農 地 交 易 間 之 關 係，並將研究焦點 著眼於農地政策 導致農地使用變 遷之影響，進而利 用空間自相關、雙 變數空間自相關 及驅動力分析，進 行農地使用變遷 和農地交易易的 解析及評估。

楊孝治 (2011)

農 地 開 放 自 由 買 賣 影 響 農 地 非 農 業 使 用 之 研 究 一 以 高 雄 市為例

探究農地開放自 由買賣影響農地 非農業使用選項 之關鍵準則，以 祈中央或地方政 府重視農地資源 整 體 空 間 的 規 劃，並提供攸關 農地管理的相關 配套政策措施與 未來修法之建議

本研究以修正式德 菲 法 結 合 模 糊 理 論，篩選出農地開 放自由買賣影響農 地非農業使用的評 估準則，進一步據 以建立評估層級架 構，透過網路層級 分 析 法 (ANP) 獲 得 影響準則與選項之 權重及排序。

建議宜尌農業用 地重新予以適當 分區，在妥善配套 措施下，應盡可能 劃分「優良農業生 產區」、「次要農 業生產區」等，區 隔移轉要件及採 取不同的管理措 施。

黃友宣 (2012)

臺 灣 農 地 價 格 區 位 分析

瞭解農地價格對 於國家農業政策 的執行，農業的 運作以及土地的 利用開發都是相 當重要的事情。

研究將得自農地銀 行 的 歷 年 各 地 農 地，交易資料整理 後，以基礎數據分 析來瞭解臺灣各地 的出售農地價格狀 況，使用 Geoda 分 析出售的農地在價 格上的自我空間相 關性。

在都市化程度較 高的縣市，農地受 到重大商業建築 的影響越大，在農 業條件中，生產力 等級以及重要性 等級皆無法對農 地價格以及租價 產生影響，顯示在 單一農地方面，農 業條件同樣無法 做為農地價格判 斷的標準。

白溪河 (2013)

「 農 業 用 地 興 建 農 舍 辦 法 」

本研究係探討農 地政策對對農地 價格所行造成之

研究運用特徵價格 法，進行實證分析 探討，農地價格樣

實證結果顯示，

「農業用地興建 農舍辦法」修正條

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研究者 研究議題 與本文相關論述 方法與資料 結論 修 正 條 文

草 案 對 農 地 價 格 的 影響

影響，為了解「農 業用地興建農舍 辦法」修正前後 農地政策與農地 利用是否有所轉 變。

本來源主要為內政 部 地 政 司 所 提 供 2009 年年第 2 季至 2012 年第 2 季台中 市烏日溪南地區之 農地交易資料。

文草案對農地價 格 會 有 負 面 影 響，可減少農地炒 作誘因。

陳韡婷 (2013)

農 舍 興 建 相 關 法 律 之研究

為何立意良善的 立法政策，會造 成 優 良 農 地 流 失，而當初立法 政策背後的目的 與 考 量 點 為 何 ? 而修法之後到現 在累積下來實務 上之操作，關於 農舍興建法令以 及法令的執行是 否合宜，有何需 要改善與修正之 處，提予研究。

以文獻分析法:蒐集 農舍興建管制與管 制政策理論文獻資 料。及比較法:從比 較法觀點介紹外國 立法例與我國法治 加以比較優缺點。

我國立法密度上 稍顯不足，建議可 學習外國法，整合 專門規定關於農 地之法令，以完善 我國關於農地及 農 舍 興 建 之 法 令。

味碧麗 (2013)

農 舍 興 建 與 交 易 之 研究

探究農舍之意涵 與樣態，以及瞭 解農舍興建移轉 現況、問題與原 因，並藉由農地 與農舍交易之相 關研究，找出可 能影響農舍交易 之因素，以供後 續進行實證變數 選取之依據。

資料來源為埔里鎮 公所登記之農舍使 用執照與依循申請 之農舍建物登記謄 本分析統計。運用 SPSS 統 計 套 裝 軟 體 ， 使 用 Logistic 迴歸分析檢定各個 解釋變數對於農舍 交易之影響，根據 實證分析結果，找 出影響農舍交易之 主要因素。

影響農舍交易因 素 實 證 分 析 結 果，重大交通建 設、農舍所有權人 戶籍地、農地取得 時間、農地移轉政 策、農地持有型 態、農舍最後交易 建築面積、農地面 積、與鎮公所最近 距離及農地公告 現 值 漲 ( 跌 ) 幅 呈 現 顯 著 之 之 影 響。

謝英灶 (2014)

影 響 民 眾 到 鄉 村 購 地 意 願 之 研究

研究探討退休人 員到鄉下購地的 實際情況，以及 了解可能影響退 休人員購地意願 的因素。

本研 究 援引 Ajzen 的計畫行為理論為 基礎，參酌相關研 究後設計出相關問 卷題項(以李克特五 等量表加以衡量)，

在 台 南 縣 、 雲 林 縣、桃園縣、宜蘭 縣發放回收了 490

研究結果發現大 多數受訪者認為 到鄉村購地是一 件好事；主觀認定 到鄉村購地很簡 單。非務農民眾聽 聞某土地有預期 增值空間，只要自 己 身 邊 有 些 資

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研究者 研究議題 與本文相關論述 方法與資料 結論 份有效問卷。 金，大多會到鄉下

購地。

資料來源:本文整理

為瞭解農地與農舍交易問題，以及找出影響此問題的要素間之相互關係與獨 立關係，本研究先探索首揭臚列文獻…等資料，建立基礎評估架構。在層級架構 的建立上則依循上開文獻蒐集與修正式德爾菲法技術來建立各構面(評估準則/評 估次準則)，而各構面變數中的抽象觀念(構念)敘述與邏輯、經驗判斷，在經由產、

官、學各界專家學者協助提出修正建議，嚴謹定義出本研究問項的四大評估準則 與其評估次準則，並對各變項之操作性定義加以潤飾說明，使其成為具有精確性、

明確性、口語化的陳述以運用於問卷填答。

而第一階段專家訪談與半結構式問卷填答，礙於研究時間與研究議題具有土地 利用或土地交易之實質專業度，非為一般民眾所常接觸與理解。所以本研究係採 取判斷抽樣法輔以滾雪球法，以尋求專業意見回饋。本階段訪查 6 位專家學者中，

計有 3 位專家尌初擬評估架構，專家效度-模糊德菲法問卷(附錄二)填覆修正意 見，其中以「農舍利用」準則下之評估次準則「便宜建地之利用效益」，建議刪 除及「需求規劃」準則項下之「土地區位條件」、「土地孜全條件」建議合併為 新設次準則「農地的優勢」為主述，另對部分變項之操作性定義修正建議有「需 求規劃」準則項下之「節稅、避稅手段」操作性定義內之(農舍)用詞，應依所得 稅法第 4 條之 4 規定，農舍確需課徵財產交易所得，無節稅、避稅優勢，爰修正 刪除農舍字眼，以維操作性定義敘述正確…等，而本階段之各建議及修正回應依 各問項順序以架構方式條列，詳參(表 3-4-1)第一階段問卷專家意見回饋分析。

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第二節 政策執行對土地利用之限制及影響

一、農地政策漏洞與政府執行力

對於2000年以後法令的不周延造成制度面上出現了嚴重的失，與地方政府對 農民資格審查之寬鬆與流於形式之審查，伴隨而來部分國人以附有田園造景或休 閒設施的豪華農舍、配建農舍(指農業發展條例修正公布施行前（民國89年1月27 日）取得之農業用地之農民(俗稱舊農)，舊農適用原有法令興建農舍，不受「農 業用地興建農舍辦法」之限制(面積、取得時間及移轉之限制)，舊農出售農地時，

得配合新買方出資興建農舍，即以舊農名義興建農舍，俟興建完成時，再移轉農 舍及農地產權予新買方，以規避新購農地新建農舍需等移轉滿兩年始可建築之限 制。)、狗籠農舍(又稱「迷你農舍」指農業發展條例修正公布施行後（民國89年1 月28日），持有0.25公頃以上的農地才能蓋農舍；但之前持有農地的老農並無此 規定，於是許多仲介、建商鑽法律漏洞，找上不受法規限制的老農，以老農名義，

建造一坪或小坪數的農舍，申請建照、使用執照，找到買主後再由新買方出資擴 建，以規避新購農地新建農舍需大於0.25公頃以上始可建築之限制。)及小農舍(當 舊農所有之農地面積小於0.25 公頃，因舊農適用原有法令興建農舍，不受「農業 用地興建農舍辦法」之農地興建小面積限制，僅限新建農舍面積不得逾原有農地 面積1/10之限制，所以先行興建約5-13坪農舍後再與伺機並同出售農地以增加其 價值。而後再由買方日後再循增建方式擴建，因若無建農舍直接售出，則買方日 後不能建農舍，則農地價格及價值相對較低。)…等方式，扭曲政府保護農業環境、

鼓勵農業發展的立法意旨，使得土地商品化炒作情形日漸昌盛惡化。

農地開放自由買賣後，中央政府為落實農地農用政策，於2003年2月7日修正 公布「農業發展條例」第32條第1項：「直轄市或縣（市）政府對農業用地之違規 使用，應加強稽查及取締；並得併同依土地相關法規成立之違規聯合取締小組辦 理。」要求各地方政府需設透過農地違規使用稽查單位之設置以加強稽查農地違 規使用之查處。但各地方政府卻因為機關人力配置問題或怕招致民怨，多將稽查 單位之設置併入非都市土地使用管制聯合取締小組辦理，所以毫無加強稽查及取 締之主動、積極作為。於是農委會及內政部進一步於2013年7月1日修正「農業用 地興建農舍辦法」，新增第15條第2項明定：「直轄市、縣（市）政府或其他主管 機關為加強興建農舍之農業用地稽查及取締，應邀集農業、建築管理、地政、都 市計畫及相關單位等與農業專家組成稽查小組定期檢查；經檢查農業用地與農舍 未依規定使用者，由原核定機關通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家 公園主管機關依相關規定處理，並通知其限期改正，屆期不改正者，得廢止其許 可。」修正條文第6條:增訂五年內曾取得農舍建造執照者，地方政府除因原執照 撤銷或失效與因自然災害拆除等因素外，應不予許可興建農舍及2015年9月4日修 正「農業用地興建農舍辦法」之規範農舍申請人資格與興建農舍勘認標準，經此 連番修法暫時防堵了配建農舍、狗籠農舍與小農舍…等政策漏洞，也讓全省農地 違建問題得以稍或抑制。