政策執行對土地利用之限制及影響

一、農地政策漏洞與政府執行力

對於2000年以後法令的不周延造成制度面上出現了嚴重的失，與地方政府對 農民資格審查之寬鬆與流於形式之審查，伴隨而來部分國人以附有田園造景或休 閒設施的豪華農舍、配建農舍(指農業發展條例修正公布施行前（民國89年1月27 日）取得之農業用地之農民(俗稱舊農)，舊農適用原有法令興建農舍，不受「農 業用地興建農舍辦法」之限制(面積、取得時間及移轉之限制)，舊農出售農地時，

得配合新買方出資興建農舍，即以舊農名義興建農舍，俟興建完成時，再移轉農 舍及農地產權予新買方，以規避新購農地新建農舍需等移轉滿兩年始可建築之限 制。)、狗籠農舍(又稱「迷你農舍」指農業發展條例修正公布施行後（民國89年1 月28日），持有0.25公頃以上的農地才能蓋農舍；但之前持有農地的老農並無此 規定，於是許多仲介、建商鑽法律漏洞，找上不受法規限制的老農，以老農名義，

建造一坪或小坪數的農舍，申請建照、使用執照，找到買主後再由新買方出資擴 建，以規避新購農地新建農舍需大於0.25公頃以上始可建築之限制。)及小農舍(當 舊農所有之農地面積小於0.25 公頃，因舊農適用原有法令興建農舍，不受「農業 用地興建農舍辦法」之農地興建小面積限制，僅限新建農舍面積不得逾原有農地 面積1/10之限制，所以先行興建約5-13坪農舍後再與伺機並同出售農地以增加其 價值。而後再由買方日後再循增建方式擴建，因若無建農舍直接售出，則買方日 後不能建農舍，則農地價格及價值相對較低。)…等方式，扭曲政府保護農業環境、

鼓勵農業發展的立法意旨，使得土地商品化炒作情形日漸昌盛惡化。

農地開放自由買賣後，中央政府為落實農地農用政策，於2003年2月7日修正 公布「農業發展條例」第32條第1項：「直轄市或縣（市）政府對農業用地之違規 使用，應加強稽查及取締；並得併同依土地相關法規成立之違規聯合取締小組辦 理。」要求各地方政府需設透過農地違規使用稽查單位之設置以加強稽查農地違 規使用之查處。但各地方政府卻因為機關人力配置問題或怕招致民怨，多將稽查 單位之設置併入非都市土地使用管制聯合取締小組辦理，所以毫無加強稽查及取 締之主動、積極作為。於是農委會及內政部進一步於2013年7月1日修正「農業用 地興建農舍辦法」，新增第15條第2項明定：「直轄市、縣（市）政府或其他主管 機關為加強興建農舍之農業用地稽查及取締，應邀集農業、建築管理、地政、都 市計畫及相關單位等與農業專家組成稽查小組定期檢查；經檢查農業用地與農舍 未依規定使用者，由原核定機關通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家 公園主管機關依相關規定處理，並通知其限期改正，屆期不改正者，得廢止其許 可。」修正條文第6條:增訂五年內曾取得農舍建造執照者，地方政府除因原執照 撤銷或失效與因自然災害拆除等因素外，應不予許可興建農舍及2015年9月4日修 正「農業用地興建農舍辦法」之規範農舍申請人資格與興建農舍勘認標準，經此 連番修法暫時防堵了配建農舍、狗籠農舍與小農舍…等政策漏洞，也讓全省農地 違建問題得以稍或抑制。

22

依監察院2015(2988期)公報指出，由農委會提供之稽查彙整資料，自2013年7 月1日貣至2014年12月31日止，全台核定農民興建農舍資格者，共計2,454件，而 針對102年7月1日以後取得使用執照者稽查262件，其中判定現況違規使用者計189 件，違規比例高達72.14%(詳表2-2-1)。

表 2-2-1 直轄市、縣（市）政府稽查2013年7月1日後取得使用執照之農舍使用情形彙整表

縣市別 稽查件數 合法件數 違規件數

臺北市 － － －

基隆市 － － －

新北市 1 1 0

桃園市 18 6 12

新竹市 4 1 3

新竹縣 7 3 4

苗栗縣 18 11 7

臺中市 9 0 9

彰化縣 9 7 2

南投縣 20 10 10

雲林縣 17 0 17

嘉義市 1 0 1

嘉義縣 11 0 11

臺南市 16 2 14

高雄市 22 2 20

屏東縣 8 4 4

宜蘭縣 54 12 42

花蓮縣 7 0 7

臺東縣 23 3 20

澎湖縣 6 1 5

金門縣 2 2 0

連江縣 － － －

墾丁國家公園 8 8 0

陽明山國家公園 1 0 1

總計 262 73 189

備註：臺北市、基隆市、連江縣無稽查案件。

資料來源：監察院公報 2015(2988 期)

本研究訪查臺東縣政府彙整臺東縣2012年至2016年農地違規列管案件歸納得 知2012~2016年臺東縣全縣農地違規違反非都市土地使用管制案件經縣府單位稽 查核定違規裁罰者計有66件(2012年3件、2013年13件、2014年14件、2015年24件、

2016年12件)，101筆違規土地，總計收訖裁罰金額計有539萬元整(詳附錄一)。由 統計資料分析可知地方政府(臺東縣政府)對政策執行力的部分於2013年第3次修 正「農業用地興建農舍辦法」組成稽查小組定期稽查違規農地以後，較2012年修 法前確實統合相關單位的法令認知與裁罰效率。而以違規樣態分析則顯示以違規 興建可供居住之(房屋、鐵皮屋、資材室、超商、孝廟、農舍)計38件，佔全體違 規樣態58%為大宗，次以違規鋪設水泥路面與停車場17件，佔全體違規樣態26%

為次多。另以違規區域分析以鄰近臺東市區的卑南鄉18件為最多，田園風景秀麗

23

的池上鄉11件居次。細分顯示鄰近都會區域、交通便利地價相較便宜，屬於都會

「蛋白區」的卑南鄉以違規興建房屋為大宗，而池上鄉近年受益伯朗大道及金城 武樹…等觀光熱點，帶來暢旺的旅遊人潮，衍生出旅遊停車空間不足而致農地違 規設置停車場空間營利，違反土地使用管制為次多，另其他違規鋪設水泥路面者 則偏重於建物附屬設施設立。

監察院於2010年至2016年間多次對行政院農業委員會及內政部，對於農業用 地興建農舍政策之執行，未能落實不影響農業生產環境及農村發展及農舍興建與 農業經營不可分離之審查機制闕如，且未能持續監督農舍後續使用情形造成田間 遍布附有田園造景或休閒設施農舍之景象，使得農業用地被扭曲為商品化。及未 能落實違規使用農業用地之稽查與取締，與未依規定將農業用地興建農舍之地號 確實註記於土地登記簿，致未能掌握興建農舍所衍生之問題等，造成悖離農業發 展例立法意旨情事，核有違失，提貣多次糾正。同時2016年8月3日也對花蓮縣政 府長期廢弛農地定期稽查工作未依規定組成稽查小組定期檢查，農地稽查業務多 年來僅設1人，未盡管理職責提貣糾正。由上述各論凸顯法規的灰色地帶及農地政 策的漏洞對於聰明的申請興建者與政策執行機關之間，潛藏著法令認知寬、嚴度 不同的角力。唯有透過法令主管機關漸次修正規章的防堵與地方政府機關科層間 對農地管制作為統合與積極稽查執行力的配合，透過高額裁罰與限期改正措施的 抑制，以免農地非農用亂象春風吹又生。

二、農地所有權人角色轉變與農舍利用

民國 2000 年農業發展條例修法前，在「農地農有農用」的農地政策下農地轉 換交易之土地所有權人還維持為一般農民所有。但因 2003 年至 2011 年老農津貼 補助因政府選舉政策加碼因素，由每月 4000 元遞次增加至 7000 元。又政府為應 稻米進口衝擊，實施之休耕獎勵政策，於 2002 年臺灣加入 WTO 後全國農地休耕 面積達到 167﹐204 公頃並逐年遞增，在休耕補助金發放之統計上，民國 2004~2011 年間每年國庫發送超過一百多億新台幣的休耕補助金(陳韡婷，2013)。不動產估 價師全聯會月刊(2015)指出農委會透過跨部會合作於 2008 年至 2013 年間清查全 國申請貣造的 1 萬 6338 筆農舍，發現其中實際從事農業生產具有農保身分只有 5848 筆，僅占所有申請人的 35.8%，換句話說，有 6 成以上的農舍貣造人本身是 從事著與農業完全不相干的行業。時任農委會主委的陳保基更進一步的點名位於 東部地區的宜蘭在過去的 3 年竟有 64%的農舍被賣出，在農地與農舍不得分離買 賣的原則下，顯然大多是將農地與農舍當作投機炒作的商品，當本意是要給農民 便於耕作及棲身的農舍，變成豪華別墅、民宿與招待所旅館等各種變相使用，直 接影響到農業生產，導致農業青年尌算有心返鄉經營，根本也無力務農，因為農 地、農舍的價格已炒作到無法購買，這是「非常嚴重的漏洞」。

24

綜上，自然人受益於農地農有政策的放寬，使得他們可以自由的購買農地及 轉換其身分來取得更大的補貼及津貼利益。味碧麗(2013)也發現 2000 年農發條例 修正後投機濫建農舍情況嚴重，並有不少民眾將農舍作為投資置產炒作之商品，

而農舍被視為農地容許使用之一種，亦享有免繬地價稅之優惠。謝燕玉(2011)更 指出農舍是退休人員或有計畫贈與子女財產有效節稅的產品，因為農舍無房屋 稅、地價稅、增值稅、遺產等稅金問題，是最佳節稅產品。且依規定作農業使用 之農業用地移轉與自然人時，更得檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐 稽徵機關申請不課徵土地增值稅之優惠。

張耀文(2007)表示個別農舍因物件用地搜尋成本、新建監督成本、執行成本、

時間成本與交易成本上，遠較集村農舍來得低廉與自由，加上政府提供給集村農 舍的誘因相對不足，使得目前農民在申請興建農舍時仍以個別農舍為主要的選 擇。而 2010 年「集村興建農舍獎勵及協助辦法」也因該政策與農民的實際農作與 生活需求有落差，且在不肖建商大鑽法令漏洞下，使得在這政府美意真正享受到 好處的不是農民，而是淪為一般上班族甚至是科技新貴坐擁豪孛、建商侵蝕農地 騙取政府補助款的一大利基，所以上開辦法被迫修正，將原集村興建農舍每戶政 府給予補助新台幣 20 萬元與採用主管機關提供之農舍(孛)標準圖者，每戶另補助 新台幣 5 萬元的優惠全部取消。此等修正使政府原欲提倡的集村興建農舍政策誘 因更為弱化與無法推動，也更加襯托出個別農舍的備受青睞。

而東部海岸地區於全臺灣區位分布上位處偏遠地區，土地分布面海靠山，雖

而東部海岸地區於全臺灣區位分布上位處偏遠地區，土地分布面海靠山，雖