第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
臺灣是以農立國的國家，農業過去一直是支持國家經濟發展的重要產業，農 地利用限制共有耕地1每人持分頇達 5 公頃以上，方得以分割為單獨所有，以保持 國內自給自足的規模經濟糧食供給。但因應我國經濟發展與社會環境變遷，以及 國際自由貿易趨勢與臺灣欲加入世界貿易組織 WTO2衝擊的時代變遷，「農業發 展條例」於 2000 年 1 月 26 日經總統公布第四次修正相關條文並施行，本次修正 係對自 1973 年 9 月 3 日訂定的條例有極大幅度的變革，大幅放寬本國土地的相關 管制規定(例:修正最小耕地分割面積3限制)，故被稱謂我國第二次的土地改革。該 次修正不論是制度條次、結構與其它與其配套之法案如土地法、土地稅法、都市 計劃法、區域計畫法、遺產及贈與稅法與農村社區土地重劃條例…等法規，也皆 配合該條例修正其相關條文，以茲因應政策變遷。
農業土地利用受自然條件及農業政策影響甚深，臺灣近年的農業用地轉型經 驗提供了明確的佐證。隨著內政部依據 2000 年「農業發展條例」第四次修正與其 相關條文之第 18 條第 5 項規定，於 2001 年 4 月 26 日訂頒「農業用地興建農舍辦 法」做為農地改革的重要配套措施，准許農民在自有農地上興建農舍後，臺灣的 農地政策正式宣告由「農地農有農用」變為「放寬農地農有、落實農地農用」。
至此農地已非僅限農民所有，而是開放自然人均得以承受農地。換言之，即是所 謂『管地不管人』，在農地仍維持農業使用之原則下，開放『自然人』得自由買 賣農地，而農地上附屬之新、舊農舍也隨之轉換了新的所有權人。
當農地開放自由買賣後，農地利用逐漸演變為欲經營農業者少，想興建農舍 者眾之異常現象(黃秋萍，2013)。在佔據海岸景觀第一排的奢華 Villa 農舍招待所 (那界行館)、知名入口網站「蕃薯藤」票選出(2013 必玩民宿)第一名的農舍民宿(余 水之歡)與獲得 2016 年德國紅點設計大獎最佳設計金獎殊榮的「阿都蘭屋」
（A’tolan House）逐漸出現在東海岸土地沿線與各大媒體版面時，我們很難忽視 當農地開放自由買賣後，東海岸農地上不種農作改種各式豪華農舍的事實與頻率 正逐漸地侵蝕著這片美麗的土地，也漸漸地改變了這個區域的農地景觀與生產使 用方式。
商業週刊(2015) 發現了近年全台土地受法令、經濟景氣、交通建設與國內外 觀光人潮實質旅遊區域變更…等影響，熱門土地交易區位有了很大的變化。所以 首度針對全台 366 鄉鎮市區，包含農地與建地的土地價格進行了大調查，調查時
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耕地: 指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。
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WTO:2002 年 1 月 1 日：中華民國以「臺澎金馬個別關稅領域」正式成為成員。
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最小耕地分割面積: 僅需原管制分割面積 5 公頃之 1/20；即每筆耕地最小分割面積達 0.25 公頃
以上即可辦理分割登記
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間以跨越「農業用地興建農舍辦法」第 3 次修正(2013)之前一年(2012)下半年至後 一年(2014)下半年，共計兩年為其統計分析區間。統計結果這兩年全國土地每坪 交易均價負成長跌幅達 11.4%，但臺東縣太帄洋沿岸鄉鎮區域的土地交易價量卻 是呈現逆勢齊揚趨勢，在統計的全台前 20 大交易熱點鄉鎮中東河鄉、成功鎮與長 濱鄉均予入榜，每坪土地單價漲幅高達 62%至 123%之間，交易成交金額也同等 攀高到 1.8 倍至 2.4 倍的驚人成長，而漲幅最少的成功鎮排名居然也高居全國第 11 名，表現令人側目(詳(圖 1-1-1))。而傳統人口稠密的六都卻佔了本次調查跌幅 前百分之 20 的一半以上，以全台最為精華區域的台北市為例，其帄均跌幅達 22.5%，而台北市北投區更名列跌幅排行第 1 名，帄均跌幅高達 76%。雖然此波 漲幅最多的第 1 名土地還是位於西部帄原的彰化縣田中鎮，但究其土地上漲原因 不外乎為傳統區域政策利多因素，例如田中鎮 2 年來區域地價漲了 4 倍，交易金 額成長 8 倍，係因該區域被規劃為彰化高鐵特定區的主要站區，再搭配便捷的交 通設施(站體已於 2015 年完工)與高達 200 公頃高鐵特定區規劃，所以造尌此區域 房地產之交易熱潮。又第 2 名的新北市泰山區與前 20 大之台南市南區及彰化縣員 林鎮則是受益於重劃區加持的政策利多，有著政府完善的公共設施與都市計畫規 劃，在居住環境大幅提升的同時刺激著這些區域的土地與房產買氣熱絡。但位居 臺灣邊垂地帶沒有上述西部城鄉政策利多及優勢的東部土地，究竟有何魅力?有何 誘因?又是何原因讓沿著省道台 11 縣貫穿，建地(含乙、丙、丁建築用地)與農牧 用地面積各為 298 公頃與 12419 公頃，建、農地比率達 2:98，且人口分布稀疏、
商業行為貧乏，聯外交通不便、醫療品質不佳的東海岸三鄉鎮4成為此波全台地價 漲幅最高的集中地區，又是為什麼原因讓該區域能成功吸引各方人士來此購地與 興建房舍，是以擇定東海岸三鄉鎮為本研究之研究區域。
本研究主軸重點在探討自 2001 年 4 月 26 日由「農業發展條例」延伸訂頒之「農 業用地興建農舍辦法」做為農地改革的重要配套措施。其具體規範民眾申請興建 農舍之條件與方式為開端，至 2015 年 9 月 4 日因應國內輿論與各界針對農舍建築 亂象而公布第四次修正「農業用地興建農舍辦法」，限制農舍新建者資格者應回 歸為農民，而衍生法令修正前、後，於法令限制、政府政策執行、農舍利用及農 地需求規劃等面向，對東海岸土地交易有何影響以為研究。
本研究希望透過文獻蒐集與熟知東海岸土地交易的專家學者深度訪談及問卷調 查，加上佐以收集相關統計數據(如:內政部統計查詢網、內政部不動產實價查詢服 務系統、臺東縣多目標地理資訊系統、訪談洽詢臺東縣政府各業務主管機關及轄區 地政事務所…等方式)以自建資料庫形式，調查分析臺東東海岸三鄉鎮不同時期、區 域農地之筆數、面積、交易量、農舍興建區位分布與農地違規列管樣態及裁罰…等，
對農地利用與土地管理的階段影響性，以釐清制度執行的問題真相，提出結論與相 關政策及法規修正之建議作為提供政府土地規劃政策及民間投資發展之建議。
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東海岸三鄉鎮:指臺東縣東河鄉、成功鎮與長濱鄉。
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圖 1-1-1 2012~2014 全台 366 鄉鎮市區 漲幅前 20 強 資料來源:商業週刊 1432 期 2015.4。