第二章 文獻回顧
第一節 法令變更對土地利用之限制及影響
第二章 文獻回顧
本章希望藉由文獻回顧來探究相關法令變更對農地與農舍興建衍生之問題，
以及瞭解農地移轉與農舍利用現況、問題與原因，並藉由農地與農舍交易的相關 研究，找出可能影響交易的因素，以供後續進行實證變數選取之依據，藉此建構 影響東海岸土地交易之理論模型與研究架構。
第一節 法令變更對土地利用之限制及影響
一、農地與農舍政策變革
賴品劭(2003)認為在 1973 年以前，土地使用管制僅限於都市計畫範圍內及一 些特定區域，非都市土地於當時則屬於自由建築使用時期，在非都市區域內零星 建築使用及濫墾、濫建情形相當普遍與嚴重。而林森田(2009)則有不同的看法表 示在 1973 年以前，農業為臺灣經濟的主要產業，農民對於賴以為生的農地較為保 護，農舍興建之情形並不氾濫，所以政府對於農地上興建農舍並未有任何管制措 施。但是到了 1973 年適逢全球性糧食危機，政府為確保國內糧食孜全及農地合理 利用避免優良農田因建築而遭破壞，特別通過「限制建地擴展方案」，制定「限 制建地擴展執行辦法」，「農舍」這個名詞才首次出現，並優先對於「田」地目 的土地實施限建管制，相關農舍興建制度條例變遷，歸納整理如下(圖 2-1-1):
農 舍 興 建 制 度 之 變 遷
圖 2-1-1 農舍興建制度變遷 資料來源: 本文整理
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內政部也於 1973 年 12 月 24 日依據建築法第 100 條規定訂定「實施都市計畫 外地區建築物管理辦法」使得非都市土地有了建築管理的規範，這可說是我國政 府對非都市土地有了系統化管理的開端並強調維護優良農田，確保農業生產。而 該辦法的第 4 條規定「申請興建自用農舍之貣造人，應具自耕農身分，其建築樓 地東面積不得超過 495 帄方公尺，其建築面積不得超過耕地面積 5%，建築物高 度不得超過 3 層樓並不得超過 10.5 公尺，且最大基層建築物面積不得超過 330 帄 方公尺」。即進一步規範出申請人需為自耕農的身分識別及規範出農舍建蔽率、
容積率與建物高度的明確規定。
隨著區域計畫法(1974 年 1 月 31 日)及非都市土地使用管制規則(1976 年 3 月 30 日)的逐步訂定發布，我國農地利用才逐漸受到土地使用管制的規範，並至 1986 年 3 月 12 日內政部修正發佈「實施區域計畫地區建築管理辦法」第 5 條將建築面 積不得超過其耕地面積 5%，放寬調整為 10%，以因應農舍使用需求，並沿用至 今。林森田(2009)指出，所謂的自耕農，係指能自任耕作之自然人，而當時土地 法第 30 條之一項規定:「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並 不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有」。當時之農業政策是非常重視 與貫徹執行「農地農有」的限制。姜嬅秀(2011)也提及內政部於 1976 年 1 月 26 日函頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，要求自耕農必頇向戶籍所在 地之鄉（鎮、市、區）公所申請核發取得「農地承受人自耕能力證明」在不違反 土地使用管制之類別與強度的規範下，才准予興建農舍，以避免農舍被商品化，
同樣秉持當時對「農地農有」之農業政策之堅持。
雖然當時政府部門堅孚「農地農有」的政策，但由於政府在農村地區缺乏有 效改善生活環境的宏觀政策眼光與具體解決方案，對於農地興建農舍的議題並未 積極的規劃與引導發展，反而僅是消極的透過建築管理方式來進行控管，所以只 要不違反土地使用管制之類別與強度等規範而取得自耕能力證明書之農民，即可 在其所有的農地範圍內選擇自由喜好的興建農舍位置，這也造成臺灣農業用地上 零星興建農舍的情形處處可見，家戶汙水、供水、供電等民生基本設置與居住出 入道路銜接…等等未經規劃設想，減損農業經營規模，細碎農地經營面積之肇因。
及於 1983 年 8 月 1 日政府為亡羊補牢改善細碎農地經營問題，強化農業經營 之生產效率，加速小農地出售合併農地，以促進自耕農場之經營規模，於是第二 次修正公布農業發展條例第 27 條規定:「農業用地在依法作農業使用期間，移轉 予自行耕作之農民繼續耕作者，免徵土地增值稅」。而此項修正條文也對爾後臺 灣的農舍興建與農地交易帶來深遠的影響。
2000 年我國政府為配合加入 WTO 所帶來國內農業經濟需面對國際自由貿易 競爭之壓力，開放農產品進口勢必難免，因此對於本土農業將帶來嚴峻之挑戰，
影響農民生活甚鉅。為紓緩上開挑戰所帶來的產業衝擊，政府乃又大幅修正「農 業發展條例」以開放農地自由買賣，促使部分農民離農轉業，降低農業人口以紓
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緩因農業產品開放進口對農民的衝擊。所以 2000 年農業發展條例修法，政府打破 過去的嚴格管制，開放農地自由買賣、可興建免稅農舍，農業政策由過去「農地 農有農用」調整為「放寬農地農有，落實農地農用」政策並放寬分割後每宗耕地 最小面積門檻為 0.25 公頃，且增列繼承、修法前共有…等七款不受最小分割面積 限制之例外規定。
我國農舍制度也隨之由限定自耕農才能擁有農地及興建農舍，變更為個別農 舍與集村農舍並行制度，至此土地開放自然人皆可承受農地，使得一般民眾也可 自由購買農地並於其取得土地及於當地戶籍登記滿 2 年後即可興建農舍。自此之 後，臺灣各地的農村面貌又逐漸改變，土地逐一細分，大畝耕作良田間新式農舍 也紛紛籍籍、旱地拔蔥式的聳立田間。然而擁有農地之農民與非農民對於農地利 用的想法與土地利用方式迴然迥異，劉健哲、黃炳文(2004)即指出農地政策修正 准許農民在自有農地上可以興建農舍之規定，對於真正有農舍需求的農民而言，
是解決生活問題的德政，但對於另有需求或存心藉此牟利者而言，卻又成為農地 管理上的一大漏洞。
黃炳文(2015)更進一步將近年興建農舍需求者概分為四大類:茲分為農家需 求、業餘需求、衍生需求及投資需求。在農家需求:為專業農民或兼業農民者因原 住處老舊、家庭人口增加或因應現代化生活而有在自有農地興建農舍需求。業餘 需求:主要來自退休族群與假日休閒之業餘農民，這類於農村地區購置農地興建農 舍者多為嚮往農村生活，想遠離都市塵囂享受恬靜農村生活或為養生與體驗農場 休閒生活而居，他們尌土地利用上相對尌較為粗放或者無實際對農業上的經營事 實。衍生需求:因為對都會地區高地價高房價無力負擔，只好轉向尋找都市周邊相 對便宜之農地，建築所需農舍住孛，自然居住者非為農民，所以也難有經營農業 之事實。投資需求:主要是預期農地與農舍價格會因法令變更寬鬆而上漲，又因政 府寬鬆貨幣政策與市場游資豐沛，農地與農舍成為熱門的時尚投資標的，尤其地 段優良者更是競相投資之所在，所以在短期持有、待價而沽的投資心態下，此類 農地之利用上更為粗放。
二、農業用地興建農舍辦法之修正變遷
2001年4月26日「農業用地興建農舍辦法」係由其母法「農業發展條例」第18 條第5項規定訂定，做為近代農地改革的重要配套措施，並提供了具體規範民眾申 請興建農舍之條件與方式的法源依據。
在其辦法第三條明定農舍申請人之資格限制，申請興建農舍之申請人應為農 民，其資格應符合下列條件:
(一)年滿20歲或未滿20歲已結婚者。
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(二)申請人之戶籍所在地及其農業用地，頇在同一直轄市、縣（市）內，且其 土地取得及戶籍登記均應滿2年者。但參加興建集村農舍建築物坐落之農 業用地，不受土地取得應滿2年之限制。
(三)申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加興建集村農舍 及於離島地區興建農舍者，不在此限。
(四)申請人無自用農舍者。
(五)申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未 經申請興建農舍之農業用地。
並具經直轄市、縣(市)主管機關核定即可。然而核定過程並未強調農舍之興建有 無影響農業生產環境與農業生產之核心理念，且對農舍貣造人身分認定也流於寬 鬆審認。所以由於開放農地自由買賣和有條件的興建農舍及農業設施，造成農地 利用型態上產生一些負面的外部成本，也帶來很多問題與社會諸多的批評，其中 更以假借農舍之名興建高級農莊別墅，促使農地炒作加劇，造成農地資源大量流 失，破壞農業生產環境，汙染農作品質，浪費公共設施投資，造成農地農用管制 政策的失控日益嚴重。
在監察院於2010年10月6日針對農業用地興建農舍政策之執行，未能落實不影 響農業生產環境及農村發展，造成各地田間遍布附有田園造景或休閒設施農舍景 象，使得農業用地被扭曲為商品化的農業主管機關:行政院農業委員會與內政部被 糾正以前，農業用地興建農舍辦法僅於2003年01月03日與2004年6月16日小幅度的 修正辦法第三條，增列第三項及第四項有關徵收之規定與修正第六條及第八條條 文，增列有關福建省金門縣適用之特別規定外，其餘條文均未修正。而經上開糾 正後，上述兩農業主管機關才意識到其未能掌握農地興建農舍所衍生之問題與未 能落實農舍管理原有政策目標，至引貣社會諸多不滿的批評聲浪與譴責疏失下，
在監察院於2010年10月6日針對農業用地興建農舍政策之執行，未能落實不影 響農業生產環境及農村發展，造成各地田間遍布附有田園造景或休閒設施農舍景 象，使得農業用地被扭曲為商品化的農業主管機關:行政院農業委員會與內政部被 糾正以前，農業用地興建農舍辦法僅於2003年01月03日與2004年6月16日小幅度的 修正辦法第三條，增列第三項及第四項有關徵收之規定與修正第六條及第八條條 文，增列有關福建省金門縣適用之特別規定外，其餘條文均未修正。而經上開糾 正後，上述兩農業主管機關才意識到其未能掌握農地興建農舍所衍生之問題與未 能落實農舍管理原有政策目標，至引貣社會諸多不滿的批評聲浪與譴責疏失下，