四、有法律化不是制度變遷要件

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第七章結論

本章分成三個部分來撰寫，首先是研究發現，壹是地方地大制度創新與經濟繁榮具有高度相關性，貳是完善型權力擴張最符合中國政治現況，參是地方人大創新制度隨著改革開放而增多，肆是制度創新法律化是政權合法化的重點，但並非要件。其次則是研究限制與研究建議，最後是研究展望。

第一節研究發現

學界習慣簡單地將制度變化歸於經濟的發展，很少去考慮制度變化是不是經濟帶來的，經濟怎樣並為什麼導致了這種發展？往往讓研究停留在概念層面而難以深入下去；而且缺乏對具體制度變化原因的研究。經濟增長與政治改革是兩個相對獨立的發展目標，儘管相互間有一定的關聯和影響，但彼此之間並不存在簡單的決定性關係。

本文認為，中國人民代表大會制度的變化的基本原因是：執政黨為了改善和加強對國家的領導的，在執政的形式上有所改變：使人大職能逐漸和憲法規定相接近，同時，使政府曾經擁有的立法權在一定程度上向人民代表大會過渡和轉移。透過此一過程，讓地方人大這個組織逐漸完善自身權力，因而造成權力擴張從本文的整理可以看到：一、自變項：案例以地級佔多數，沿海城市居多。二、

中介變項：從權力擴張的角度來看，以「完善型權力擴張」與「鑲嵌型權力擴張」

最重要，其次是「回應民眾」，而「機構增長」顯得並不重要。三、改革的力量主要是由下而上。四、有法律化不是制度變遷要件。以上四點，說明如下：

壹、地方地大制度創新與經濟繁榮具有相關性

案例以地級佔多數，沿海城市居多。現代化理論認為伴隨著經濟繁榮將帶來民主化，在預先的政策設計基礎上，中共常常會透過「試錯」的方法來檢驗這些改革政策的效果，再決定改革政策的實施與否。但是這些地級人大和沿海人大不約而同的進行監督制度創新，這些地方人大似乎都有一個共通的特色，那就是經

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濟繁榮。顯然，這種與中共安排在一個狹小的領域和範圍內（所謂試點）進行的邏輯並不相同，是屬於自發性。

然而，在小範圍內被證明行之有效的政策並不能說明該政策在全國性的大範圍內一定能夠帶來同樣的效果。一方面，小範圍的試驗是在各級政府部門和專家們的「精心呵護」下進行的，小範圍的試驗也是在切斷同其他要素的聯繫下進行的。另一方面，非試點地區的實際狀況同試點地區的情況存在巨大差別。所以，

當離開各種賴以發揮作用的條件後，某些改革措施的作用甚至生命力必然會受到影響。改革過程中「南桔北枳」的現象正是其具體表現。

本文必須指出的是監督制度創新的地方人大聚集在經濟發展程度較高之處，似乎這些設計的政策措施在資訊取得方面，吸收較大多數來源於國外發達市場經濟國家的相關政策，所以，政策本身的作用基礎變化後，其效果必然會產生巨大差異。當然，這也正是「試錯」的原因所在，但同時任何人也不能避免政策本身的缺陷。正因為如此，一項經過小範圍驗證從而在全國推廣的改革方案，在具體操作中有可能演變成下一步改革的對象。如前所述，如果同一領域「試錯」

改革會產生自身的排斥力量的話，改革措施移植到不同領域所產生的排斥力量將會更大。

貳、完善型權力擴張最符合中國政治現況

從權力擴張的角度來看，以「完善型權力擴張」與「鑲嵌型權力擴張」最重要，其次是「回應民眾」，而「機構增長」顯得並不重要。完善型權力擴張最容易造成先下後上再下的效果。以漸進式改革為主，穩定中緩步向前邁進仍然是當今中國政治改革的主旋律。漸進式改革以傳統政治體制中最薄弱的環節作為突破口，實行由易到難、逐步過渡的策略。這種改革方式並不馬上觸及政治體制的難點問題，並不立即破壞現存的社會秩序和經濟秩序，制度變遷對地方人大監督制度的推動也使絕大多數人得到了實惠，這就減少了改革的阻力，使改革贏得了廣泛的社會支援，最大程度地降低了改革的風險。同時，在漸進式改革過程中，政

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府也容易控制改革過程中出現的各種衝突和矛盾，能夠及時總結成功的經驗，汲取失敗的教訓，並校正自己的行為方式，為改革的不斷深入積累經驗、創造條件，

使中國改革得以穩步持續推進。

然而，對改革難點問題和關鍵問題的刻意回避，並不意味著這些問題能夠自動得到解決。恰恰相反，隨著改革的不斷推進，這些難點問題在一定程度上講是變得越來越嚴重了，而不是像許多人理解的那樣變得越來越容易解決。因為非常明顯，改革的難點和關鍵問題客觀上也存在著一個在量上不斷累積的過程；同時，在產生這些問題的領域中，有可能成為改革對象的政治主體也透過不斷地「學習」，找到了許許多多應對改革的對策。事實上，由於這些領域通常就是傳統體制的「堡壘」，相關人員是傳統體制的受益者，改革導致的利益損失必然會引起他們的激烈反對，並促使他們接近或已經達成公開與不公開的利益同盟。當然，

在改革大潮中，傳統體制的受益者出於種種原因，並不會表示出對改革公開的、

直接的反對，他們的反對更多地是以一種消極的、富有彈性的「軟」方式表現出來的，拖延、推諉、只喊不做，正是傳統體制的受益者對待改革的基本態度。然而，也正是這種態度，使對傳統體制中最關鍵部分的改革經常流於形式，只停留在檔上甚至只停留在嘴巴上。這種現象已經對改革形成了現實的約束。

參、地方人大創新制度隨著改革開放而增多

改革的力量主要是由下而上。摸著石頭過河，而摸著石頭過河的實質是先試探水的深淺和緩急，然後再根據水的深淺程度和緩急狀況來決定改革的推進程度和推進速度：水淺了就快走，水深了就慢走，水急了就不走，水大了就往回走，

這裏不好走就從別處繞道走。摸著石頭過河，走多了也走順了，因此比較能大膽去嘗試。一切事物，必先自腐而後蟲蛀之，必先自毀而後人毀之。改革現行的地方人大監督制度，目的可能是為了加強和改進監督工作，消除和防止腐敗。

從現象上看，地方人大監督制度創新越多，它更多的是暴露目前政府幹部的不受監督問題。實質上，它反映的是目前中共和國家的整個幹部制度問題，是政

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治權力不受人民監督的問題，研究地方人大監督制度問題，不能不有這樣的戰略性思維和全局性視角，也不能不涉及這些更深層次的問題。

肆、制度創新法律化是政權合法化的重點，但並非要件有法律化不是制度變遷要件。人大是中共政權合法化的主要象徵，選舉新的人民代表這一活動，無疑是作為國家主人翁參與管理國家事務的一個重要的具體體現，也是國家一切權利屬於人民的證據。

法律化是地方人大監督制度創新據以進行立法活動的重要準繩，是中共政權合法化內在精神品格之所在。法律化非常需要講原則，因為法律化作為監督制度創新活動中尤為重要的活動，不能沒有準繩以為遵循，不能沒有內在精神品格以為支撐。該項制度原則是其他地方人大複製、模仿的指導思想一樣，對政權合法化有十分突出的助益。法律化遵循一定的原則，便有助於模仿者採取有效的方式把一定的精神提升為有實效利益的監督制度，使所立的法有效地實現立法者的目的。立法遵循一定的原則，便有助於複製者站在一定的思想理論高度來認識和把握認識該項制度，使模仿者能在經過選擇的思想理論指導下，沿著有利於人民或政府遵循其方向。藉著遵循一定的原則，便有助於創新者從大局上把握立法，集中地、突出地、強調地體現創新者的某些重要意志，有一種一以貫之的精神品格在發揮作用。古往今來的制度創新，無論創新者有意為之還是無意為之，事實上一般都是在堅持一定原則的基礎上運作的。

必須強調的是，地方人民代表大會制度變化是不會對黨和政府產生不利影響的，這是本文立論的前提和基本理論。實際中，由於人民代表大會制度變化是在黨的領導和主持下進行地；並且黨員在人民代表大會裏的比例很高，第十屆全國人民代表大會會議開幕前的地方人民代表大會換屆的人事案中，大多數省的黨委書記兼任省人民代表大會常委會主任，這樣可能帶來的結果尚不好判斷，但可以確信至少能起到保證黨的核心地位和加強黨對人民代表大會的領導的作用。中國共產黨完全可能用各種非正式方式、在正式的法律程序之外對人民代表大會施加

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影響，根本不用擔心增強的人大制度對自身執政產生不利的影響。

第二節研究限制與建議

制度正在發生與成長，其中的缺點與迷失仍有待摸索，透過學術的研究，有利於填補其中的缺憾。

壹、研究限制

本文研究限制主要是無法證實案例是否窮盡，只能就作者本身所能探觸的文章及網站資料加以搜索，缺漏甚多在所難免。本文的研究主要是針對地方人大所探索的監督制度變遷，唯因作者於寫作當初不自量力，才會妄想大題小作。不過，

中國大陸地方人大制度變遷的案例的確值得要作個案研究，特別是本文於第六章末特別整理出來，具有改革動力的五個案例，唯因時間因素只能暫時停筆。另外，

本文還是應該就個別案例分別去訪談個別的人大代表，向人大代表請益該制度的實行現況、運作方式及制衡效能為何？可惜的是，因為研究經費不足，最終無法順利成行。

貳、研究建議

本文用意在於「破題」，希望引起對地方人大制度建設的缺位的關注。具有西方學術意義的監督制衡，我們並沒有期望中國大陸很快接受這個建議，也許是漫長的，我們要耐心地去等待。對於個別曇花一現的地方人大監督制度的過程、

特徵，值得我們去觀察，因為透過觀察改革人大可以：

1. 可以發現中共政權對於其政治改革的實際意圖。

2. 可以發現中國大陸對於其政治改革的整體速度。

3. 可以找出中國大陸對於其政治改革的推動力量。

4. 可以找出中國大陸對於其政治改革的不同面向。

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第三節研究展望

還有其他一些因素對人民代表大會制度變化可能會產生或已經產生過影響，但到目前為止，它們不構成人民代表大會制度變化的主要政治原因。限於篇幅，對此不再詳細論述，僅提出一些問題：

壹、缺乏機構增長案例

缺乏機構增長的實證，是否因為蒐集資料的缺失，亦或是有其他原因，均值得加以推敲。

貳、利益集團對人民代表大會制度變化的影響

市場經濟國家的歷史表明，利益集團在現實的社會政治生活中是客觀存在的，是市場經濟發展到一定階段的必然產物。利益集團問題的核心是一定的利益主體在進行政治參與時如何表達和維護自身利益。在現代社會，參與政治不僅是公民的憲法權利，也是民主的基本要求和政治制度得以有效運作的重要條件。在社會利益的分化不斷增長的情況下，有效的政治參與能使政治制度獲得公眾感情上的支持，從而促進政治的穩定。相反，如果一個社會的政治制度無法給公眾提供政治參與的管道，那麼社會群體的政治行為就有可能衝擊現有的社會秩序，給社會帶來不穩定。因此，利益集團參與決策的過程本身是民主的一種方式。一個合理的政治制度設計必須安排一定的利益表達管道並以兼顧社會各方面的利益。在改革開放的和建立社會主義市場經濟體制過程中，中國的資源配置方式和所有制的組成結構發生了重要變化，中國產生了個體經濟、民營經濟、三資企業等所有制形式，並逐漸地產生了若干新的利益群體和階層。他們的作用和活動在一定程度上影響中國現在的立法和人民代表大會制度的變化。例如，先富起來的私營企業主在經濟實力強大之後，要求政治參與的熱情也越來越高，在人民代表大會與政協中代表所占比例越來越大，並擁有自己的組織和宣傳自己階層利益主張的媒體：全國工商聯和《中華工商時報》。他們註定將在中國的立法和政治制度變遷中越來越發揮其影響力。

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參、黨員群體的階層分化對人民代表大會制度變化的影響中共十六大報告中提出「不應以財產多寡作為判斷政治上先進性的標準」，這就在一定程度上承認了黨員群體的階層分化，同時成為進一步擴大黨員所代表的階層的範圍的信號。關於黨內階層分化對人民代表大會制度變化會產生什麼影響，本文尚未論述，有待進一步研究。

肆、未來中國的走向問題

人大這個組織不再只是橡皮圖章。將人大改革簡單歸納成經濟因素是不夠全面，必需考量政治因素，包含人大內發的力量。中共透過增強地方人大的制衡作用，增加了地方政府的焦慮感。

在當今中國，談論憲政的人可能比談論民主的人更多。首先，憲政為中國未來的政治轉型提供了一種可供選擇的方向性意見。可以說，憲政是當今中國在民主道路和強權政府之外可供探討的第三條道路選擇。相對於一些新左派對強權政府的推崇或默認，憲政強調有限政府，青睞共和制和聯邦主義，對分權制衡更是五體投地，由於憲政關注的重點是個人和弱者的自由，而不是多數人的意志，因此，憲政在本質上是對民主的一種精美防範制度裝置。第二，由於憲政關注分權制衡的制度安排，因此，中國的憲政主義和憲政主義者完全可以視為未來中國發展過程中一種具有價值關懷，具有穩健性的和建設性的思潮和力量。

因此，現行的人大和政協怎樣向兩院制過渡以及有無過渡成功的可能性以及中共怎樣在一個不太長的歷史時期平穩完成憲政轉型？防止中國再次發生革命、內戰和政治動蕩等等。

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