第六章 戰後初期米蔗拉扯場域的南移
日治時代的糖業，其各地不同的製糖會社，因應各地不同的自然環境而有 不同的應對和經營方式，到了戰後全由臺灣糖業公司一家獨營，而且幾乎等於是 由國家經營，在此情況下，是否仍存在日治時代的「米糖相剋」問題？本章主要 探討戰後初期的國民政府對糖業的政策，並釐清這個時期「米糖相剋」問題的根 源以及在台中地區和台南地區的變化。
第一節 戰後初期臺灣糖業發展概況
臺灣糖業在日治末期因為戰爭對糧食的需求，以及日本佔領爪哇等地而動 搖了它既有的地位，照理說戰爭結束後的太平盛世，應該可以慢慢恢復到戰前的 水準才對，同時期臺灣的其他工業如，肥料、水泥、紙品和電力工業等發展都在 戰後七年間超過了日治時代最高產量，唯有糖業卻始終無法達到日治時代的水準
312 ，為什麼呢？要瞭解戰後「米糖相剋」問題的癥結以及米蔗拉扯場域南移的原 因，有必要認識戰後初期臺灣糖業的發展概況。
從民國三十四年（1945）十一月的監理，到三十五年三月的接管，到五月 一日成立「臺灣糖業有限公司」，原本日治時代四家民營企業的製糖會社至此變 成一家獨營的公營企業，於是台糖所有的經營方針與內容都必然要配合國民政府
“國策”。
國民政府最初對臺灣糖業發展所持的理念，基本上係欲以臺灣所產的糖來 供應全中國所需，故經營上的重點在於對大陸輸出，民國三十六年前後，大陸糖 市場幾乎為台糖所獨佔，這一方面是因為爪哇等產糖國尚未自戰後復興，一方面 是因為台糖的售價遠低於市價。然而隨著國共內戰的紛亂，大陸的市場日縮，國 府對台糖的銷售策略有了轉折，即將出口重心由大陸市場改為大陸及海外雙向管 道銷售 313 ，民國三十六年六月台糖開始外銷香港、新加坡等地，自此必須面對世 界產糖國的競爭。
312
劉士永， 《光復初期臺灣經濟政策的檢討》（板橋：稻鄉出版社，1996 年），頁 123-130。
313
陳兆偉， 《國民政府與臺灣糖業•1945-1953》，東海大學歷史研究所碩士論文，1993 年，頁
52-80。
民國三十八年台糖面臨首次危機，在外銷市場上，由於爪哇、菲律賓等產 糖國已從戰後站起來，台糖難以與外糖競爭；而與此同時國民政府在大陸失去政 治舞台，倉皇逃來臺灣，台糖內銷市場完全喪失，農民因存糖太多，產糖沒有出 路，糖價慘落，以致種蔗興趣低落，公司雖然公布各項獎勵辦法以鼓勵農民種蔗，
但成績遠不如理想。
此外由於大陸大量軍民遷台，臺灣人口激增，政府為確保糧食供應，下令 限制蔗田面積不得超過十萬甲 314 ，對這時候的台糖而言猶如雪上加霜。
民國四十年世界糖價因韓戰爆發而上漲，但三十九—四十年期的產糖量卻 因原料不足而僅生產 35 萬餘公噸，只達預定產量的二分之一，與高糖價失之交 臂；民國四十一年世界糖價轉趨低潮，加以臺灣米價上揚，台糖又面臨新的危機，
此時總經理楊繼曾決定大力推廣新品種 N:Co310，企圖以技術彌補經濟之不足，
這一年的十月底，雖然蔗農表示抗議，但仍然撤銷了新竹糖廠；民國四十二年位 於中部的潭子廠也停閉，原料區歸併台中廠；民國四十三年，世界糖價低落，對 抗作物增加，推廣植蔗困難，台糖決定實施緊縮，到六月底共遣退員工五千六百 多人，並撤銷彰化糖廠、埔里糖廠、烏日糖廠，停閉溪州糖廠，將其原料區併入 溪湖糖廠，新營總廠也暫停開工，虎尾第二工場停工保管，然後開始製造養豬飼 料並建立養豬事業 315 ，“養豬”固然為台糖開闢了另一條生路，但同時也宣告了 糖業的衰落，究竟為什麼在昭和十三-十四年期（1938-1939）曾經創下全世界第 四產糖量的臺灣糖業 316 ，竟然在十幾年間落到一個個關廠、閉廠的境地？
要瞭解這個原因，必須認識國民政府經營糖業的方針和台糖公司的經營方 法。
314
〈小言--公司會議之收穫〉 ，《台糖通訊》第 8 卷第 14 期，1951 年，頁 1。
315
《台糖三十年發展史》（臺北：臺灣糖業公司，1976 年），頁 764-767；張季熙，《臺灣糖業復 興史》（臺北：臺灣糖業公司，1958 年），頁 43。
316
〈小言—臺灣糖業之消長〉 ，《台糖通訊》第 3 卷第 2 期，1948 年，頁 1。
第二節 國民政府與「米糖相剋」問題
臺灣糖業公司既然是公營事業，理論上台糖的經營目標和國民政府的政策 應該是一致的，但不要忘了台糖同時也是一家企業公司，營運上必須能夠獲利且 越多越好，至少是不要虧本，在這方面，戰後初期的國民政府在其政策上卻經常 是扮演「掣肘者」的角色，而這也正是戰後初期「米糖相剋」問題的根源。
我們可以從以下這些事實來瞭解戰後初期國民政府如何“掣肘”臺灣糖業 的經營，並進而瞭解這個時期的「米糖相剋」和日治時代有何不同，這樣我們才 有辦法瞭解分糖法的內容為什麼一變再變。
首先登場的事件就是「餘糖處理」事件，日本戰敗投降之後，在民國三十 四年（1945）八月底，原本四大製糖會社因為軍需考量以及來不及運回日本的存 糖計有 347,286 公噸，到了民國四十五年監理階段結束時，存糖餘額變為 173,262 公噸，再經過所謂的「疏開糖 317 」 、 「改裝溢數」之損失，台糖公司實際接收的砂 糖約 15 萬公噸，結果這些餘糖「奉令撥歸中央，集運上海代為銷售」 ，亦即國民 政府無償徵收這些餘糖，本來台糖公司可以將出售這 15 萬頓砂糖的利潤轉為下 一年期營運資金的來源，這樣一來，由於缺乏營運資金，只能向臺灣銀行借貸 318 ， 對一個新成立的公司而言，這應該不是好的預兆。
其次就是「田賦徵實」政策，國民政府於民國四十五年七月三日公布「臺 灣省田賦徵收實物實施辦法」，於隔年第二期稻收穫時實施，這是個政府「用以 隔離因通貨膨脹而造成實質土地稅收減少」的方法 319 ，這個方法卻對台糖的經營 帶來很大的傷害，農民的田地如果是水田固然要徵「田賦」，政府又規定台糖公 司的自有土地或放租土地一律繳交「田賦」 320 ，這個政策對糖業經營的影響有二，
一是將使水田蔗作推廣困難，例如在民國四十一年一項對台中地區農民的調查顯 示，農民選種水稻的非經濟因素中， 「為繳納稻穀田稅」是僅次於「為家庭食用」
317
指二次大戰期間，製糖會社為恐儲存之砂糖遭美軍轟炸，故將存糖疏散寄存於鄉村民間，此 即為「疏開糖」。見張季熙，《臺灣糖業復興史》，頁 22。
318
吳聰敏， 〈1945-1949 年國民政府對臺灣的經濟政策〉，國科會專題研究計畫成果報告，1997 年，頁 13-14。
319
劉進慶， 《臺灣戰後經濟分析》（臺北：人間出版社，1995 年），頁 58。
320
陳兆偉， 《國民政府與臺灣糖業•1945-1953》，頁 58、63。
的第二重要因素 321 ；二是日治時代製糖會社之所以要購買土地從事自營農場，就 是為了要保障甘蔗原料的取得，如今台糖公司的土地若一律要繳交稻穀，簡直是 拿石頭砸自己的腳，結果「每屆繳納之期，蔗農或需將自備食糧充當田糧，或須 以現金向市面蒐購，非但當地穀價因一時大量購買而起漲風… 322 」，這當然也會 造成台糖推廣植蔗困難。
然後是「土地改革」政策，台糖公司接收自日本四大製糖會社的土地共 117,495 公頃，民國三十六年（1947）曾撥給臺灣行政長官公署 8,740 公頃土地 作為「公地放租」之用；民國四十一年，台糖公司為貫徹政府實施「耕者有其田」
政策，前後劃出放領土地第一期為 17,599 公頃，第二期為 8,752 公頃，又撥給軍 隊兵墾 2,885 公頃，另外預備移交政府接收土地 24,170 公頃，則台糖公司所剩土 地只有 55,349 公頃，僅約佔原接管土地的 40﹪，而這個面積的土地扣除廠房倉 庫用地、鐵道用地等，能作為自營農場的面積只有 47,430 公頃，若以兩年輪作 計算，則每年植蔗面積只有兩萬多公頃 323 。這個政策對糖業發展的影響也有二：
一是自營農場面積的縮小，要知道日治時代的製糖會社就是因為「米糖相剋」的 困擾，所以以自營的方式來保障原料的安穩，如今面積縮小至此，就是表示原料 來源的保障減少，更依賴契約蔗農，「米糖相剋」的風險也就更大，此外自營農 場的其他功能，如繁殖種苗以供更新、示範試驗以供推廣、推行現代化農業經營、
調節原料避免製糖脫節等功能也都將式微 324 ；二是「耕者有其田」之後，大地主 被消滅，意味著土地更零細化，當農民擁有土地的面積不夠大時，他通常會選種 水稻，只有擁有大量土地的地主，才會將部分田地用來種甘蔗，這也成為台糖公 司植蔗推廣困難的原因。
國民政府的以下兩個政策更給予台糖公司經營糖業致命的打擊，而且成為 戰後初期「米糖相剋」問題的直接和間接影響因素。
民國三十八年國民政府宣示「限制植蔗面積不得超過十萬甲」的政策，原 因是三十八年植蔗之際（屬三十九-四十年期） ，恰逢大批大陸軍民播遷來台，島 內人口激增，為確保軍糈民食，政府下令植蔗面積不得超過十萬甲 325 ，以致於民
321
謝森中， 《臺灣之糖米競爭》（臺北：中國農村復興聯合委員會發行，1953 年），頁 39。
322
〈小言—蔗農之要求〉 ，《台糖通訊》第 11 卷第 17 期，1952 年，頁 1。
323
張季熙， 《臺灣糖業復興史》，頁 72。
324
沈鎮南， 〈臺灣糖業公司土地問題概述〉，《台糖通訊》第 3 卷第 14 期，1948 年，頁 7-8。
325
〈小言--公司會議之收穫〉 ，《台糖通訊》第 8 卷第 14 期，1951 年，頁 1。
國三十九年台糖公司的生產暨業務計畫中，其列居第一項的方針，開宗明義即是
「甘蔗與米穀為臺灣兩大作物。值茲戡亂期間，在省府糧食第一的施政方針下，
蔗作自不宜充分發展 326 」，其後雖然台糖公司極力向政府力陳「日治時代，種稻 面積絕沒有超過七十萬公頃，種蔗面積通常在十五萬公頃左右，絕少低於十三萬 公頃。而自民國三十八年以來，種稻面積已經超過七十五萬公頃，而種蔗面積卻 被限制于十萬公頃 327 。」但國民政府仍不為所動，這個政策明顯地暴露出臺灣「米 糖相剋」問題的根源。
台糖公司的產糖外銷後，必須以「官價結匯」來換算利潤所得的規定，對 台糖公司的傷害不亞於對種蔗面積的限制。
民國三十八年，台糖公司的外銷糖量逐漸增加，當時臺灣銀行美匯的牌價 和美鈔市價相差甚巨，例如當年三月下旬台銀牌價為舊台幣五萬元，市價則為七 萬元，這樣的差距當然使台糖的外銷結匯蒙受重大損失，民國三十八年六月十五 日國民政府改革幣制，與此同時公布了「臺灣省進出口貿易及匯兌金銀管理辦 法」 ，規定民營出口廠商所得外匯可以 20﹪照官價結售台銀，80﹪取得結匯證自 由轉讓，但公營事業則都必須照官價結匯 328 ，在這種情形下，三十七年的外銷糖 為 7 萬噸、三十八年 30 萬噸、三十九年 58 萬噸、四十年 28 萬噸，總計結匯損 失達 116,951,808 元，這樣的影響有二，一是直接使台糖公司的收入短少，以致 沒有足夠的周轉資金而必須靠借貸渡日；二是間接使收購農糖牌價不能提高，以 致糖價低落，降低蔗農植蔗意願 329 。
官價結匯問題對蔗農雖屬間接影響，但因為戰後採分糖法收購甘蔗，糖業 的基礎畢竟是蔗作，所以對台糖公司整體的營運卻影響重大，這使得當年的台糖 最高負責人總經理沈鎮南也不得不感慨「我們售糖所得的外匯，需按臺灣銀行官 價結匯…在這種環境之下，所以我們工作人員，非常苦悶。 330 」
國民政府的上述決策都明顯不利於臺灣糖業的發展，另一方面，我們也必 須探究這時期的米穀政策，方能瞭解戰後初期「米糖相剋」問題的根源。
戰後的米穀政策就是糧食政策，而糧食政策的主管機構就是糧食局，糧食
326
〈本公司三十九年度生產暨業務計畫〉 ，《台糖通訊》第 6 卷第 1 期，1950 年，頁 2。
327
掌有南， 〈挽救台糖〉，《台糖通訊》第 9 卷第 12 期，1951 年，頁 3。
328
楊乃藩， 〈外銷糖應照新議價結匯〉，《台糖通訊》第 8 卷第 12 期，1951 年，頁 1。
329
掌有南， 〈挽救台糖〉，《台糖通訊》第 9 卷第 12 期，1951 年，頁 4。
330
沈鎮南， 〈臺灣糖業的新興環境與今後的努力〉 ， 《台糖通訊》第 6 卷第 6 期，1950 年，頁 2。
局在民國三十四年十一月一日即設立，接管日治時代「臺灣總督府農商局食糧部」
的業務，第一任局長周亞青任期僅兩個月，第二任局長吳長濤任期也僅四個月，
影響戰後初期臺灣糧食政策的靈魂人物是第三任局長李連春，他自民國三十五年 八月就任後，直到民國五十九年八月才調任行政院政務委員，任期長達二十四年
331 ，我們先瞭解他的施政理念和強悍的作風，就可以理解戰後初期的糧食政策，
「過去二十年的糧食增產工作，是李局長一貫主持的，…獲得中央及省政當局特 別信賴，…並且不屬糧政範圍以內的事，只要他願意，只要他想幹，他可不必顧 慮別人別機構配合或不配合，全可放手做去。…臺灣農業原是『糖米並重』與『南 糖北米』，因為他堅持米重於糖，不僅南糖北米的界限打破了，現在連南部水田 也限制種甘蔗了 332 。」可見他的施政理念就是糧食第一，理由是「人口增加迅速、
糧食需求增加以及軍糈負擔加重」 ，而為了配合經濟發展的需要， 「必須維持糧價 長期合理穩定、必須維持餘糧外銷爭取外匯」 ，其遵照中央政策與事實的需要，
就是一、本省為反供大陸基地必須確保安定，所以要充裕糧源，穩定糧價；二、
為保持反攻實力必須有強大軍隊，所以必須有充足的軍糧補給；三、為實現臺灣 為三民主義的模範省，必須達到國民生活的安定，所以要有穩定而合理的糧價。
在這樣的施政理念下，李連春一上任就訂定第一次糧食增產五年計畫，由民國三 十五年開始實施至三十九年，民國四十年再續訂第二次糧食增產五年計畫，強力 連續實施的結果，在民國三十九年的糧食產量就超過了日治時代的最高紀錄，甚 至有餘糧可供外銷賺取外匯 333 ，耕種面積當然也都超過日治時代的種稻面積（圖 6-1） ，其擠壓植蔗面積的情形可想而知。
國民政府這樣強力的糧食政策，相對抑制了甘蔗農業的發展，但對臺灣米 農而言，卻並未如日治時代蓬萊米普及時，因為米生產和出口的擴張而普遍提高 米農的收入水準 334 ，相對地，根據張漢裕的研究，民國三十九/四十年期臺灣農 民的收入或生計費都遠低於日治時代的水準 335 ，即使民國三十五年至三十九年以
331
華松年， 《臺灣糧政史—上冊》（臺北：臺灣商務印書館，1984 年），頁 251-276。
332
朱文伯， 《臺灣農業問題》（臺北：民主潮社，1974 年），頁 224。
333
臺灣省糧食局編， 《中華民國臺灣省十六年來之糧政》 （臺北：臺灣省政府印刷廠，1962 年），
頁 15-17。
334
柯志明， 《米糖相剋：日本殖民主義下臺灣的發展與從屬》（臺北：群學出版有限公司，2003 年），頁 161。
335
張漢裕， 〈臺灣農民生計之研究〉 ， 《經濟發展與農村經濟—張漢裕博士論文集（一）》 （臺北：
張漢裕博士文集出版委員會，1984 年），頁 298-299。
及四十二年，每年的上半 年 米 價 都 曾 隨 物 價 上 漲
336 ，但米價上漲的利益並 未達於農民的手中，原因 即在於糧食局為了軍糧補 給和穩定糧價而施行的一 連 串 掌 握 糧 食 政 策 （ 表 6-1） 。
在這些各式各樣的掌 握糧食方式中，以肥料換 穀所取得的米穀量最多，
從三十八年正式確立該制
度到四十二年平均佔總取得米穀量的 53﹪，其次是田賦和徵購，這六年平均佔 38﹪，於是糧食局的米穀掌握量由三十六年度的十四萬餘公噸糙米，到三十九年 度增為三十八萬餘公噸，到四十三年度更增為五十五萬餘公噸。
而糧食供應方面則以政府用糧（軍糧、軍眷糧、公教糧）平均佔 56﹪為最 高 337 。
由於肥料換穀制度是建立在不平等的交易條件上，以稻米計算的肥料價格 通常高於肥料進口價格，換句話說，肥料換穀制度成為國民政府獲取農村剩餘的 主要手段，透過這個手段穩定了低廉的糧食供給並維持了低勞動成本 338 ，亦即，
原本應屬於米農的所得透過糧食局的掌控而直接轉移到軍、軍眷和公教部門，間 接轉移到工業部門。
就以上國民政府對糖業發展的各種掣肘政策和強力的米穀統制政策，我們 發現戰後初期的「米糖相剋」問題和日治時代有顯著的不同，其根源並不在米價 的高漲使農民捨糖就米，而在於國民政府強力的統制政策，其結果也未使臺灣米 農或蔗農如日治時代一般，在「米糖相剋」的夾縫中得到利益，而是全體農民的 辛苦耕耘所得被硬生生轉移到軍公教部門，特別是軍部門，糖業在這中間更是扮
336
黃登忠， 《四十年來之臺灣糧政》（臺北：大嘉印刷，1987 年），頁 10-19。
337
黃登忠， 《四十年來之臺灣糧政》，頁 25-27。
338
柯志明、Mark Selden， 〈原始積累、平等與工業化—以社會主義中國與資本主義臺灣為案例 之分析〉，《臺灣社會研究季刊》第 1 卷第 1 期，1988 年，頁 38-39。
圖 6-1，臺灣稻米種植面積變遷圖（1938-1954）
資料來源：《中華民國臺灣省十六年來之糧政》 ，頁 28-29。
臺灣稻米種植面積變遷圖（1938-1954）
0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000 800,000 900,000
1938 1941 1944 1947 1950 1953
年代 公頃
終戰
演了悲劇性的角色。
表 6-1，戰後初期政府公糧的收撥方式與項目
掌握糧食的方式與政策 糧食供應項目
政策或方式 實施時間 田賦徵實
公地佃租折收實物 肥料換穀
隨賦帶徵縣級公糧
隨賦收購糧食及大 中戶餘糧收購
豆餅換穀
田賦帶徵防衛捐三 成
貸放購買脫穀機資 金收回稻穀
棉布換穀
貸放糧食生產資金 收回稻穀
貸放農機具資金及 水利設施資金收回稻穀
三十五年一期起 三十五年一期起
三十五年起試辦，三十八年糧食局 接辦肥料配銷業務後正式確立換穀制 度
三十六年一期起至四十一年二期 止，以後併入田賦
三十六年一期起，其中大中戶餘糧 收購於四十二年一期起停辦
三十七年一期起，三十九年起美援 部分以現款配售
三十九年一期起至四十一年二期 止，以後併入田賦
三十九年一期起
三十九年二期起 四十年起
四十年起
軍糧 軍眷糧 公教糧 各項專案糧
（學糧、囚糧、訓練 糧、軍勤人員糧、台糖繳 田賦糧）
貧戶平糴米 缺糧地區礦工糧 配售及批售食米、釀 酒糧
臨時災害救濟糧 出口糧
資料來源：黃登忠，《四十年來之臺灣糧政》，頁 17、24。
第三節 分糖法內容的變遷及其意涵
戰後，幾乎沒有現代新式糖業經營經驗的國民政府，為了「提高蔗農之地 位，使之從純為原料供應者變為企業之主人，乃先從廢除原料收買制度改行分糖 辦法根本著手 339 」。分糖法的實施是戰後臺灣糖業最大的改變，日治時代多年累 積修正的甘蔗買收經驗完全中斷沒有傳承，而其曾經實施分糖法失敗的原因沒有 被檢討，一切從頭做起的結果就是一路不斷修正施行細則 340 。
而分糖法內容的變遷，最能具體表現出戰後初期台糖公司面對「米糖相剋」
問題的困境。
第一項 分糖法的訂定
民國三十五年六月，臺灣行政長官公署召開蔗糖事業討論會，決定以「分 糖計價法」代替現價收買政策，即糖廠不照舊例定價收買原料甘蔗，而根據實際 產糖率將所產之糖以 48﹪歸諸農民，52﹪歸諸糖廠，農民所得之糖，除二十分 之一付給實物以供農民自用外，其餘照評定價格折取現金，其價格則由政府、民 意機關、台糖公司及農民代表所組織之評價委員會決定之 341 ，主要依據自當年十 二月至翌年四月間之本省批發糖價的平均數 342 ；隔年三十六年度蔗糖事業討論會 決定調整分糖比率為 50﹪對 50﹪，此後這個比率即未曾改變過；而農民領糖或 領款的方式則迭有變化。
至於蔗農分得糖量的根據，則是以各廠實際產糖率（每 100 斤甘蔗中所能 生產之糖量）為準，即各廠每一洗灌期的平均實際產糖率作為該期全部蔗農之分 糖計算標準 343 ，分糖糖類在四一—四二年期以前為二號砂白，其後改為特砂 344 。
339
孫鐵齋， 〈臺灣糖業契約原料收買制度之研究〉，《臺灣銀行季刊》第 7 卷第 1 期，1954 年，
頁 74。
340
在台糖通訊中就曾提到「分糖制度為光復後所草創，故無成規可循，辦法又年有改進，故各 項計算手續，表報格式，定義解釋等，每不一律，輾轉請示，頗費時日。」見〈小言—分糖之準 備〉，《台糖通訊》第 5 卷第 15 期，1949 年，頁 1。
341
台糖經濟研究室， 〈光復以來之臺灣糖業〉，《臺灣糖業季刊》創刊號，1947 年，頁 235。
342
薛月順編， 《資源委員會檔案史料彙編：光復初期臺灣經濟建設（中）》 （台北：國史館，1995 年），頁 219。
343
劉淦芝， 〈台糖農務問題的新檢討〉，《台糖通訊》第 8 卷第 10 期，1951 年，頁 2。
344
這一年起，台糖為了配合外銷而停製二砂，故改為特砂，一般來說，特砂的成本高於二砂。
見〈小言—維護蔗農利益又進一步〉，《台糖通訊》第 11 卷第 3 期，1952 年，頁 1。
第二項 收購價格訂定的變遷及其意涵
蔗農領糖的流程為，將甘蔗運至糖廠後秤量其重量並予登記，待糖廠壓榨 製糖一個洗灌期 345 後，根據實際產糖量，始能計算其平均產糖率，然後再各別計 算各農戶的甘蔗量，蔗農才能知道自己獲得多少糖，普通約一個月後，蔗農始能 領到可分得的糖或現款，亦即領取甘蔗斤量的一半換算產糖率後的糖量，這中間 還要扣掉貨物稅、包裝費等；領取的方法則或領實物、或領價款、或領棧單等（表 6-2） 。
這樣的領糖方法其實存在一個問題，那就是糖廠計算蔗農分糖的標準是按 照各廠每一洗灌期的平均產糖率，但是各地自然環境不同，甘蔗成育情形相異，
農民耕種技術也優劣不同，將所有農民的甘蔗都按照同一的標準分糖，將使得蔗 農不願改進產糖率，若是相同糖廠的原料區內環境差異過大，則產糖率高者必深 感不平而不願植蔗 346 ，例如新營糖廠的原料區地跨山地、看天田區和海岸平地 區，以平均產糖率為標準，產糖率高者認欠公允，而向糖廠提出改善意見 347 ；此 外這個問題在台中地區會更嚴重，一般而言，水田地區的蔗作品質較好，如果將 水田蔗作和山 的蔗作混成同一的產糖率，水田地區的農民自然較吃虧，這就會 導致水田蔗作推廣的困難，有一個明顯的例子就是，民國四十一年時台糖公司決 定將溪州糖廠（原屬鹽水港製糖）和溪湖糖廠（原屬臺灣製糖）的部分原料區交 換以節省運費，結果引起溪湖糖廠原料區的蔗農很大的反彈，原因是溪湖糖廠的 產糖率向來高於溪州糖廠的產糖率 348 ，由此一事件可見這個方法妨礙蔗作推廣之 一斑。
我們要討論的是日治時代分糖法所面臨的--使甘蔗耕作處於對抗作物和糖 價的兩面威脅的問題是否依然存在？以及國民政府如何使用定價來解決「米糖相 剋」問題。
很明顯地，隨著糖業發展的困境，台糖必須不斷試驗和修正其收購甘蔗原 料的規定，共可分成四個時期：
345
糖廠蒸發罐中的罐垢，約兩星期需停工洗滌一次，叫做洗灌期，糖廠可以趁這個機會結算各 項數字，見楊乃藩，〈臺灣之製糖工業〉，《臺灣銀行季刊》第 8 卷第 4 期，1956 年，頁 5。
346
日治時代由於是收買甘蔗，所以是見貨付款，故戰後初期蔗農曾要求恢復直接收買甘蔗的方 法。見劉淦芝，〈台糖農務問題的新檢討〉，頁 3-4。
347
〈新營當局訪問蔗農〉 ，《台糖通訊》第 8 卷第 2 期，1951 年，頁 28。
348
楊乃藩， 〈中部屐痕（六）〉，《台糖通訊》第 10 卷第 4 期，1952 年，頁 10。
一、戰後統一收購甘蔗時期
這個時期只有一個年期，即民國三四—三五年期，由於戰爭剛結束，一切 尚處於紛亂狀況而不及研擬詳細辦法，所以這年以每千斤 67 元的價格全省統一 收購農民的甘蔗。若根據日治時代昭和五年-十二年（1930-1937）的標準來算，
這年合理的收購價格應該是每千斤 150 元 349 。
表 6-2，戰後初期台糖實施分糖法變遷情形：1946-1954 年期
年期 分糖比例 內容要點 保證價格情形
1946-47 二砂 48：52
蔗農所得分糖 1/20 准許領取實物，其 餘一律按照牌價收購。
無
1947-48 二砂 50：50
蔗農所得分糖，領糖或折款（照牌 價） ，由蔗農自由擇一，但不得兼領。
無
1948-49 二砂 50：50
蔗農所得分糖，領糖或折款（照牌 價），由蔗農自由選擇，並得兼領。
無
1949-50 二砂 50：50
蔗農所得分糖，領取 1.實物 2.價款 3.
棧單 4.黃金儲蓄券，均可自由領取。
無
1950-51 二砂 50：50
蔗農所得分糖，一律先行發給棧單，
由蔗農自行決定領取 1.實物或 2.價 款。
斤糖斤米：
即保證收購農糖牌價每公斤二號砂白 淨價最低應等於台北市蓬萊白米一公 斤之批發市價，其差額由政府補足之。
1951-52 二砂 50：50
蔗農所得分糖領取 1.實物或 2.價款，
由蔗農自由選擇，惟須先登記，不登 記者一律發給棧單。
斤糖斤米：
即保證收購農糖牌價每公斤二號砂白 淨價最低應等於台北市蓬萊白米一公 斤之批發市價，其差額由政府補足之。
1952-53 特砂 50：50
蔗農所得分糖，領取 1.實物 2.價款 3.
棧單，由蔗農自由選擇。
斤糖斤米：
即保證收購農糖牌價每公斤特號砂白 淨價最低應等於台北市蓬萊白米一公 斤之批發市價，其差額由政府補足之。
1953-54 特砂 50：50
蔗農所得分糖，原規定一律發棧單，
實施時又改為領取 1.實物 2.價款 3.棧 單，由蔗農自由選擇。
保證價格：
即收購農糖牌價如低於新台幣 1400 元 /每公噸時，其差額由政府保證補足 之。
資料來源：1.孫鐵齋，〈臺灣糖業契約原料收買制度之研究〉，《臺灣銀行季刊》第 7 卷第 1 期，
1954 年，頁 75。
2.〈小言—維護蔗農利益又進一步〉，《台糖通訊》第 11 卷第 3 期，1952 年，頁 1。
二、照牌價收購農民糖時期
這個時期共四個年期，即民國三五—三九年期，由於採用分糖法，農民可 將分得的糖照牌價賣給糖廠，前三個年期由於台糖的主要市場是中國大陸，所以
349
吳聰敏， 〈1945-1949 年國民政府對臺灣的經濟政策〉，頁 13。
牌價係根據國內糖價訂定，三八—三九年期台糖改以外銷為主，牌價乃根據國際 市場價格計算 350 。
由於處於接收之初的過渡期，故三五—三六年期植蔗面積僅 32,000 公頃，
產糖 3 萬公噸，這時由於大陸市場為台糖所獨佔，因供少需多，糖價向榮，刺激 農民種蔗，所以三六—三七年期植蔗面積拓展為 85,000 公頃，產糖 262,000 公噸，
三七—三八年期植蔗 12 萬公頃，產糖 63 萬公噸，發展相當快速，可惜好景不常，
接著大陸戰事吃緊，政府為確保軍糈民食，限制種蔗面積，且米價上漲，缺乏農 民貸款，使得農民種蔗興趣降低，三八—三九年期產糖減少為 61 萬公噸 351 。 三、「斤糖斤米」保證價格時期
這個時期共三個年期，即民國三九—四二年期，前兩年牌價仍根據國際市 場糖價訂定，後一年改為根據台糖公司實際外銷糖平均價格計算，三年均保證收 購農糖牌價每公斤二號（特號）砂白淨價最低應等於台北市蓬萊白米一公斤之批 發市價，其差額由政府補足之 352 ，是為「斤糖斤米」政策。
實施「斤糖斤米」的經過為，當時失去大陸市場，且外銷無把握，農民領 得的分糖無法脫手，糖價狂跌，儲存於倉庫的糖又變質流蜜，過去一斤糖價約合 二斤米價，此時三斤糖價尚抵不上一斤米價，農民對於種蔗裹足不前 353 ，已種蔗 的農民則損失慘重，因此全體蔗農請求「凡糖價低於 1.5 斤米價之比例時，由政 府加以補貼。」由省參議會呈上，經生產事業管理委員會簽註意見後，於民國三 十九年二月在省政府通過宣布，但原本 1 比 1.5 的比例改為 1 比 1，是為「斤糖 斤米」政策 354 。
這時適逢韓戰爆發，國際糖價暴漲，收購牌價高於米價，因此政府並未在 這一年期付出補貼款，然而韓戰和談開始後，糖價步步下跌，米價卻節節高昇，
四十—四一年期政府共付出保證糖米比價的補貼款 1,700 萬元 355 ，四一—四二年 期更嚴重，造成米價補貼款甚至高於收購牌價，補償總額達 14,600 萬元，由於 政府財政困難，由年初延到該年十二月才以債券搭配現金發放給農民 356 ，這個情
350
孫鐵齋， 〈臺灣農民糖收購問題之檢討〉，《臺灣銀行季刊》第 9 卷第 2 期，1960 年，頁 87。
351
楊乃藩， 〈臺灣之製糖工業〉，《臺灣銀行季刊》第 8 卷第 4 期，1956 年，頁 20。
352
孫鐵齋， 〈臺灣農民糖收購問題之檢討〉，頁 87。
353
楊乃藩， 〈臺灣之製糖工業〉，頁 20。
354
〈小言—蔗農救濟方法決定〉 ，《台糖通訊》第 6 卷第 9 期，1950 年，頁 1。
355
楊繼曾， 〈糖米比價問題〉，《台糖通訊》第 12 卷 15 期，1953 年，頁 4。
356
〈糖米差價補償債券 訂本月起開始發放〉 ，《台糖通訊》第 13 卷第 16 期，1953 年，頁 23。
形不僅使得下年期推廣植蔗困難， 「斤糖斤米」政策也就此劃上句點。
四、「定價」保證價格時期
由於實際情形證明無法實施「斤糖斤米」政策，於是自四二—四三年期開 始，將保證標準改為現金，於每年推廣植蔗時發表最低保證價格，開始製糖時，
再按月公布收購牌價，如果收購牌價低於保證價格，其差額由政府或公司補足 之。這之後收購牌價都是根據台糖公司前三個月實際外銷之特號砂白的平均價格 訂定，保證價格則每年不同，例如四二—四三年期的保證價格是每公噸 1,400 元，
四三—四四年期則改為每公噸 1,800 元。
保證價格是怎麼訂出來的呢？其目的是為保證農民同樣土地種植甘蔗的收 益不低於其他作物，所以是根據上上年期甘蔗及對抗作物（如水稻、甘薯、落花 生、煙草等）的生產成本及收益額為計算標準，由台糖公司呈報政府核定後再向 農民公布 357 。
由戰後初期分糖法實施的變遷過程我們可以看出，真正實施所謂和農民利 益共享的分糖法事實上只有照牌價收購的那四個年期，只維持四年的原因跟日治 時代分糖法失敗的原因一樣，那就是使甘蔗耕作處於對抗作物和糖價的兩面威脅 之間，依台灣的自然環境，特別是米蔗轉作不難的情況下，分糖法要能成功的要 件只有一個，那就是糖價必須經常很高，然而這幾乎是不可能的。
「斤糖斤米」政策已經不能算是真正的分糖法，而是和日治時代的「米價 比準法」有點類似，但是又為什麼失敗？因為政府要補償的金額太多了以致有拖 垮財政之虞，補償金額太多的原因是必須補償全臺灣每一位蔗農，不管其實有些 蔗農的田地根本沒有辦法種米，也就是說，台糖全省統一的牌價和補償金忽視區 域差異的存在，除了消耗額外的成本外，也影響蔗農的植蔗意願 358 ，就企業經營 的觀點來看，這是不經濟且沒效率的。
最後台糖公司是以保證價格的方式來解決「米糖相剋」問題，雖然可以避 免掉「斤糖斤米」時米價高漲所帶來的危機，但因保證價格係在實際製糖的前兩 年發佈，對兩年後的國際糖價無法預測，所以必須承擔很大的風險，且無法預估 補貼總額，無法控制公司預算 359 ，仍然有其經營上的漏洞。
357
孫鐵齋， 〈臺灣農民糖收購問題之檢討〉，頁 86。
358
一個擁有好田地的蔗農和一個擁有壞田地的蔗農，得到的補償差不多，多少會心裡不平衡，
很可能在下一年期就不願植蔗了。
359
孫鐵齋， 〈臺灣農民糖收購問題之檢討〉，頁 86。
而保證價格的訂定，既然是根據全省“平均”的米、甘薯等對抗作物的收
益為標準，而且是全省“統一”的定價，和日治時代由各製糖會社根據原料區狀
況及會社領導人風格所訂定的價格相比，很顯然地，擁有優良水田的中北部農民
會較吃虧，而田地條件較差的農民則佔便宜，這種情形應該會影響到不同地方農
民的植蔗意願。
第四節 米蔗拉扯場域的南移
戰後初期在國民政府為生產糧食而限制種蔗面積的政策下，以及台糖公司 按全省統一的定價收購農民糖的的分糖法之下，臺灣糖業的發展遇著危機，全省 耕種甘蔗的面積日益縮減，日治時代原本成為米蔗拉扯場域的台中地區，由於賦 有良好的水利條件，竟然接續日治末期戰爭期間糖業的敗退而無法恢復戰爭以前 的盛況，而嘉南大圳建成後的台南地區，原本是依賴三年輪作制而緩衝了「米糖 相剋」問題，戰爭時期三年輪作制破壞了，到戰後初期仍舊沒有恢復，緩衝的功 能消失，於是可以說在戰後初期，米蔗拉扯的場域已由台中地區南移到台南地區
360 。
第一項 台中地區甘蔗作的敗退
由於缺乏戰後初期地方別的統計資料 361 ，我們無法使用甘蔗耕種面積的數 據來說明台中地區甘蔗作的敗退，在此，本文擬以定性的資料來說明台中地區甘 蔗敗退的情形。
第一個定性資料是台中地區糖廠關閉的情形，每一個糖廠的機器運轉有其 壓榨能力，關閉一個糖廠的情形可能有兩種，一種就是該廠原料區的甘蔗原料不 夠，不敷其機器運轉的成本或要支出的人事費用，而只好關廠；另一種是因為別 的原因而關廠了，這時候因為甘蔗是笨重的作物，要將關閉糖廠所屬原料區的甘 蔗運到別的糖廠可能會耗費太多的運費，而終究會減少原料區內的甘蔗栽植，所 以糖廠的關閉應該可以是甘蔗耕種敗退的指標。
台中地區在國民政府接收時原有十個糖廠，即竹山、彰化、烏日、台中（二 個工場）、潭子、月眉、埔里、南投、溪湖和溪州，其中台中糖廠第二工場的機 器在接收後即行打包，預備拆遷到廣東去，後來雖然還來不及運出中央政府就撤 來臺灣，但一直沒予以恢復而只剩一個工場 362 ，接著民國三十九年停閉竹山糖
360
此處的台中地區指相當於日治時代台中州的台中縣市、彰化縣市和南投縣市；台南地區則指 相當於台南州的雲林縣、嘉義縣市和台南縣市。
361
戰後初期由於一片混亂，許多統計資料付之闕如，例如臺灣省行政長官公署在民國三十五年 就出版了《臺灣省統計要覽》，照理說即應該有地方別的統計資料，可是有幾年的資料內容是接 收的公營事業概況，而就算有統計資料的年期，其數字往往非常接近而只有小數的差別，不可盡 信，故本文決定捨去量的說明。
362
楊乃藩， 〈中部屐痕（二）〉，《台糖通訊》第 9 卷第 16 期，1951 年，頁 5。
廠；民國四十二年停閉潭子糖廠；民國四十三年又正式停閉埔里、彰化、溪州、
烏日四廠 363 ，事實上，在四十三年正式停閉之前，彰化、烏日兩廠就常因為原料 不足而停工 364 ，這些停閉的糖廠其總壓榨能力為 8,300 噸，佔全台中地區糖廠總 壓榨能力 15,100 噸的 55﹪，這意味著到民國四十三年為止，台中地區的甘蔗栽 植面積不到日治時代的一半，事實上，由於開工日數縮短，實際的甘蔗栽植面積 應該更少才對。以下一段敘述或許可以幫助我們瞭解台糖公司的原料來源何在：
「因種蔗面積與糖價農貸等的限制，使蔗農植蔗興趣日減，從而使糖業步 入悲慘境地。目前所以尚把握一小部分台糖原料，乃由於下列數種因素：第一、
台糖公司擁有自營農場土地五萬多公頃，每年可以種蔗二萬公頃；第二、臺灣南 部的看天田、濱海鹽分地、山地赤土等等，無法種植其他作物，只能種甘蔗；第 三、因為燃料、飼料、堆肥原料的缺乏，農民不得不種些甘蔗；第四、種甘蔗後 糖廠可以貸給肥料，農民可將這些肥料暗中移作別用；第五、一部份蔗農以投機 心理希望一年半後收穫時，糖價好轉，或可能賺點錢，乃以極少土地試種；第六、
若干蔗農因和各地糖廠已有幾十年關係，在人事上也相當熟悉，不能不種一點以 資敷衍。 365 」
如是，則條件優越的台中地區水田帶，甘蔗自然會從其中敗退。
第二個定性資料是指對台中地區糖廠原料問題的描述，這些資料散見於《台 糖通訊》各卷期中，茲羅列於下：
「彰化糖廠的自營農場只有 77 甲，98﹪原料倚賴契約，原料區內 86﹪是兩 期作田，三十九-四十年期的種蔗面積只有 693 公頃，為全台糖公司中倒數第二。
366 」
「苗栗和竹山糖廠都因屬水田區域而推廣困難，原料缺乏。 367 」
在台糖公司四十年度公司會議中，對於農貸及獎勵的分配問題，與會小組 決定各廠一律照農民應得糖量的 50﹪處置， 「但是因為各地環境的不同…問題最 大的是中部的各糖廠，無論在貸款方面，或獎勵方面，中部各廠向例要比各廠為
363
張季熙， 《臺灣糖業復興史》（臺北：臺灣糖業公司，1958 年），頁 43。
364
楊乃藩， 〈中部屐痕（一）〉，《台糖通訊》第 9 卷第 15 期，1951 年，頁 8。
365
掌有南， 〈挽救台糖〉，《台糖通訊》第 9 卷第 12 期，1951 年，頁 4。
366
楊乃藩， 〈訪問卅六廠農務課長（上）〉，《台糖通訊》第 6 卷第 16 期，1950 年，頁 23。
367
楊乃藩， 〈訪問卅六廠農務課長（下）〉，《台糖通訊》第 6 卷第 17 期，1950 年，頁 27。
多，果然是不經濟，但事實所限，也沒有辦法。 368 」
「本年期本廠（溪州）契約原料大量增產…可是四二-四三年期蔗作推廣卻 遭遇了嚴重困難，究其原因不外是糧價過昂，國家糖價劇跌。 369 」
「台中糖廠…農務方面遭遇的困難亦較他廠為多…主要之困難在於區域 內，對抗作物種類甚多，甘蔗推廣至屬不易。因為台中附近多屬平坦之水田地帶，
灌溉便利，稻作發達，其他如菸葉、小麥、樹薯等作物種植者大有人在。 370 」 從以上的敘述中，不難窺知台糖公司營運困難下何以優先關閉中北部地區 的糖廠，很明顯地，就是因為「米糖相剋」 。
第二項 嘉南大圳三年輪耕制度的破壞
日治時代嘉南大圳為原本受乾旱所苦的台南州帶來了水，也浮現了「米糖 相剋」問題，但因為三年輪作制度的實施，以及耕地總面積和單位面積的增加，
使得米蔗增產，對當時台南州的製糖會社而言，即使三年輪作區中，甘蔗實種的 比例偏低，但仍足以支持在昭和十一年（1936）新設兩個工場，可見得三年輪作 制度對「米蔗緩衝」的確發揮了特定的功能，換句話說，如果三年輪作制度破壞 了，將導致“緩衝”的功能消失，而使「米糖相剋」問題再度浮現出來。
戰後初期，嘉南大圳輪作區內的三年輪作制度是否切實執行呢？讓我們來 檢驗並比較日治末的兩年（1944-45）和戰後初期（1946-1954）三個作物區每種 作物達到其輪作面積百分比的情形（圖 6-2）。
首先看日治末的兩年，最後一年由於戰爭的影響，水稻和甘蔗的輪作率下 降，雜作的輪作率反而增加，但三者皆達 65﹪以上，民國三十五年，顯然因為 糖廠受轟炸重創，甘蔗的輪作率竟然只有 12﹪，而水稻和雜作卻不大受戰爭影 響，其後一直到民國五十四年，水稻和雜作都已恢復到戰前的水準，尤其是水稻 的輪作率甚至超越了雜作，唯有甘蔗卻起伏不定，最高是民國四十一-四十二年 期的 64.8﹪，最低是三十九-四十年期的 42﹪，只有不到一半，顯現甘蔗的輪作 率很低。
368
耐煩， 〈四十年度公司會議側寫〉，《台糖通訊》第 8 卷第 16 期，1951 年，頁 22。
369
〈溪州簡介〉 ，《台糖通訊》第 12 卷第 18 期，1953 年，頁 11。
370
〈台中總廠全貌〉 ，《台糖通訊》第 12 卷第 4 期，1953 年，頁 6。
我們再來看看實種面積佔輪作面積的百分比（圖 6-3） ，發現也是甘蔗最低，
以民國三十五年到四十三年的平均而言，雜作最高達 129﹪，水稻其次為 105﹪，
兩者均超過輪作區應有的面積，而甘蔗只有 65﹪，也就是說在給水的控制下，
由於雜作不太需要水，根本不必為水所困，所以就任意侵入別的輪作區，尤其是 甘蔗的輪作區，而水稻在給水的控制下，竟然超過百分百，表示農民對種稻的意 願很高，想辦法利用水稻輪灌區的餘水加以灌溉，但也因為受水限制，所以只能 超過 5﹪，而甘蔗輪作區，因為農民的植蔗意願低，所以常被雜作或水稻侵入，
而侵入其他輪作區的很少，再以這九年的平均實際耕種面積來看，水稻是 42,466 公頃，甘蔗則只有 26,229 公頃 371 ，原本理論上兩者面積應該相同的，結果甘蔗 的栽植面積卻僅及水稻的 62﹪，亦即日治時代三年輪作制度對「米糖相剋」的 緩衝因為未能嚴格執行而失去其功能，台南地區直接成為米蔗拉扯的場域。
371
孫鐵齋， 〈臺灣嘉南大圳輪作制度之初步研究〉，《臺灣銀行季刊》第 8 卷第 4 期，1956 年，
頁 169。
嘉南大圳三年輪作區的輪作率（1944-1955）
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1944 1946 1948 1950 1952 1954 年代
百分比
稻米 甘蔗 雜作
圖 6-2，嘉南大圳三年輪作區的輪作率（1944-1955）
資料來源：孫鐵齋，〈臺灣嘉南大圳輪作制度之初步研究〉，頁 168。
圖 6-3，大圳區內各種作物實種面積佔輪作面積比例
（1946-1954）
資料來源：孫鐵齋， 〈臺灣嘉南大圳輪作制度之初步研究〉 ，頁 169。
我 們 也 可 以 從 台 糖 公 司 的 人 員 再 三 呼 籲 政 府 確 實 嚴 格 執 行 嘉 南 大 圳 的 三 年 輪 作 制 看 出 其 對 臺 灣 糖 業 造 成 的 傷害，例如在民 國 三 十 九 年 上 任 的 台 糖 公 司 總經理楊繼曾就 在對資委會的演 講上提出 「以臺灣 最大的灌溉及排
水系統嘉南大圳來說，…可是現在這個制度已被破壞了，水田由五萬甲增至八萬 甲，…我人絕不能因為米價高而去種米，而破壞了這個制度，…最要緊的就是在 糖米價格上規定一個比率，…所以我們所提出的一與一.三之比，就可以說是糖 米兩方全都顧到了。 372 」從以上的談話應該可以瞭解嘉南大圳輪作區內的農民不 愛種甘蔗的原因，就是米價高，糖價低。
由於國民政府在戰後初期偏重糧食的生產，加上許多政策不利於糖業發 展，而糖米價格差距過大，使得嘉南大圳輪作區內的農民不願種蔗，終於使得米 蔗拉扯的場域從日治時代的台中地區南移到台南地區。
372
楊繼曾， 〈臺灣糖業政策的檢討—資委會第二次月會演講辭〉 ， 《台糖通訊》第 9 卷第 6 期，1951 年，頁 3。
大圳區內各種作物實種面積佔輪作面積比例
（1946-1954）
0 40 80 120 160 200
1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954
年代 百分比
