政策移植研究之評析及其在教育領域的展望

政策移植研究之評析 及其在教育領域的展望

摘 要

隨著全球化趨勢的開展，「政策移植」（policy transfer）在實務上的重 要性益形凸顯，在台灣的教育脈絡下尤然。不過就理論與研究的層次來說，

政策移植的相關概念五花八門，於探討前有待釐清，且教育領域對於政策移 植的研究呈現獨自發展的狀態，與其他學門的對話甚少，形成研究上的罅隙，

殊為可惜。基於此，本文透過文獻分析，由後設的角度對於政策移植之研究 取向進行評析，期由鉅觀視角呈現政策移植研究的多樣風貌，進而拓展教育 領域對於政策移植研究的不同視野。在分析層次的安排上，本文首先針對政 策移植的相關概念進行釐析，其次綜整不同領域政策移植研究的相關文獻，

歸納出四類不同的政策移植研究，包括歷史個案的分析、前瞻評估的發展、

理論架構的建立，以及批判分析的提出等，分別闡明其研究旨趣並加以評述，

最後並綜合先前的分析結果，對於國內教育政策移植研究的發展提出展望。

關鍵詞：政策移植、政策學習、教育借用 陳文彥

新竹市立光華國㆗教師

Abstract

Policy transfer is a common political phenomenon. With the trend of globalization, its processes become even faster and more frequent. This paper analyzes different types of policy transfer researches to bridge the gap between researches from education and other disciplines and proposes the prospects for researching educational policy transfer. To attain the goals, some related concepts of policy transfer are firstly reviewed. Then, four types of policy transfer researches based on different interests, including the historical study of policy transfer, the prospective evaluation of policy transfer, theory building of policy transfer, and the critiques of policy transfer, are discussed. At last, prospects for future development of policy transfer research in education are brought up.

Keywords: policy transfer, policy learning, education borrowing

Wen-Yan Chen

Hsinchu Municipal Guang-Hwa Junior High School

Policy Transfer Research: Retrospects and Prospects

壹、前言

「政策移植」（policy transfer）是一種普遍的政治現象，當國家面臨政 策問題時，往往會向外搜尋其他國家的處理經驗，做為擬定因應對策的參考。

以教育領域來說，政策移植或教育借用（education borrowing）向來是比較 教育研究最古老以及最具爭議性的理論傳統之一，在比較教育的文獻中長久 以來有其重要地位。從口耳相傳的旅人故事，到對他國教育進行嚴謹調查，其 用意便是希望找出其中成功的原因，以改善本國教育發展（Phillips & Ochs, 2004; Zymek & Zymek, 2004: 25）。而隨著全球化趨勢的開展、全球治理與 區域治理概念的興起、國際組織的增加、知識經濟的來臨，以及各種溝通形 式的快速成長，更加速了此一過程（黃東益，2004；Dolowitz & Marsh, 2000）。

就理論或研究層次來分析，政策移植的架構提供了探究政策變遷過程 時，一個可運用於各種層次的分析性工具（Hulme, 2005, 2006）。政策移植 目前存在著幾個不同的研究社群，包括比較教育、教育行政、比較政治、公 共政策，以及組織社會學的研究者等，對此主題均有所投入。不過，教育領 域對於政策移植的研究似乎是獨自發展，與其他領域間對話甚少，從相關研 究論文所引用之參考文獻來分析，便可發現其甚少引用其他領域研究的結果

（如Phillips & Ochs, 2003; Phillips & Ochs, 2004; Zymek & Zymek, 2004），

形成理論間的罅隙。其原因或許是基於研究傳統與取向的不同，因此不同學 門間少有互動，然基於研究主題的近似性，若能梳理或整合各領域的研究成 果，對於教育政策移植的理論開展必有所助益。此外，就實務層面來說，由 於政策移植是一相當普遍的現象，相關人員若能對政策移植的本質、方法與 限制有深入了解，將可增加政策移植的整全性。特別在台灣的教育脈絡下，

許多政策均某種程度移植或借鏡他國經驗，是而對此議題更須加以掌握。

基於前述，政策移植研究有其理論上的缺口與實務上的必要。因此，

本文透過文獻分析，綜整各領域有關政策移植的探討，¹從後設的角度針對

1本文所分析的文獻，主要來自教育學門與政治學門的各次領域，包括教育行政、比較教育、教 育社會學、公共政策、比較政治等。

政策移植的研究取向進行評析，期由鉅觀視角呈現政策移植研究的多樣風貌，

進而拓展教育領域對政策移植研究的不同視野。在分析層次的安排上，文中 首先針對政策移植的意涵進行釐析，以掌握政策移植研究之概貌；其次，綜 整不同領域政策移植研究的相關文獻，歸納出四類不同的政策移植研究，分 析其旨趣與作法；最後並綜合先前的分析結果，對政策移植研究在教育領域 的開展方向提出展望。

貳、政策移植的意涵

一、政策移植的研究範圍

「政策移植」並非新近出現的研究主題，如Hurst在1975年所發表的〈

Three criteria for the selection stage of the transfer of educational innovation〉，

便論及政策移植的問題，但此一詞彙在學術界受到系統性的使用，係始自 Dolowitz與Marsh於1996所發表的文章〈Who learns what from whom: A review of the policy transfer literature〉，其將政策移植定義為「某時和/或某地的政 策知識、行政安排、制度等，被使用於發展另一地政策、行政安排和制度的 過程」（Dolowitz & Marsh, 1996: 344）。進一步來說，移植的內涵不限於具 體的政策、方案或制度，還包括了意識型態、態度或文化價值等較為抽象的 部分，以及負面的教訓；移植的程度除了全盤複製，還可有模仿、混合，以 及啟發等不同程度之別。因此，就概念上來說，「移植」一詞的意義，在此 處並非日常語用中，僅是原封不動地將某物移至他處，而有著更多元的面向 與內涵。

Dolowitz與Marsh（1996）針對政策移植相關文獻進行回顧之後，提出 一系列問題作為探討政策移植的思考架構，這些問題包括了：誰移植政策？

為何要進行政策移植？移植什麼？是否有不同程度的移植？從哪裡尋找經驗

汲取？什麼因素限制了政策移植？在之後的研究中，他們又繼續擴展此些問 題的範圍，及充實問題之下的可能解答，有助於幫助我們把握政策移植的相 關內涵，其架構可整理如表1所示。

表1 Dolowitz與Marsh政策移植的整合性架構

為何移植

自願性（想要移植）

混合性

強迫性（必須移植）

汲取經驗（完全理性）

1. 汲取經驗（有限理性） 2. 國際壓力（象徵、共識、認知）

3. 外部性 4. 制約性（借貸、和企業活動相關的條件） 5. 義務 直接強迫

誰參與移植 1. 政務官 2. 官僚或文官 3. 壓力團體 4. 政黨 5. 政策企業家或專家 6. 顧問或智庫 7. 跨國企業或組織 8. 超國家性機構

移植了什麼 1. 政策（目標、內容、工具） 2. 方案 3. 制度 4. 意識型態 5. 態度或文化價值 6. 負面教訓

從哪裡移植經驗

（1）過去經驗

（2）國家層次

（3）跨國家層次

1. 內部的 2. 整體的

1. 州政府 2. 市政府 3. 地方政府 1. 國際性組織 2. 國家或地方政府 移植的程度 1. 複製 2. 模仿 3. 混合 4. 啟發

移植的限制 1. 政策複雜度 2. 過去政策 3. 結構或制度 4. 可行性（意識型態、文化 相近程度、技術、經濟、官僚作風）5. 語言 6. 過去關係

政策移植的資訊來源 1. 大眾媒體（報紙、雜誌、電視、廣播、網路） 2. 報導（委託的、非 委託的） 3. 會議 4. 參訪 5. 報告書（書面和口述）

導致政策失敗的移植 1. 制式轉移 2. 不完全移植 3. 不適當移植

資料來源：整理自黃東益（2004：148）；Dolowitz & Marsh（2000: 9）。

政策移植的性質與內涵，尚可由Rose（1993: 72）的分類進一步了解。

Rose依所借鏡經驗的時、空因素加以分析，指出四種進行經驗汲取（lesson drawing）的狀況，以及所需的評估類型，如表2所示：

表2 跨越時間與空間的評估

跨越時間

否 是

跨 越 空 間

否 維持常態滿足

（Routine satisfaction）

趨勢分析

（Trend analysis）

是 靜態比較：建構比較表格

（Comparative statics: league tables）

動態比較：經驗汲取

（Comparative dynamics: lesson-drawing）

資料來源：出自Rose（1993: 72）。

政策移植的來源可跨越空間，亦可由自身歷史中搜尋，但觀諸政策移 植的相關文獻，其關注焦點或討論的例子均具有跨區（國）性。換言之，

大多數政策移植研究均是探討跨越空間的移植現象（Wolman & Page, 2002: 477），而非僅由自身的歷史中尋找借鏡。因此，進行政策移植前所 進行的評估，就定義來說包含了趨勢分析、比較表格的建構，以及經驗汲取 的進行等三類，但由實際研究的走向來看，主要的評估活動則為後兩類。

二、政策移植的相關概念

政策移植的概念可由其定義「在某時和/或某地的政策知識、行政安 排、制度等，被使用於發展另一地的政策、行政安排和制度的過程」（

Dolowitz & Marsh, 1996: 344）來加以把握。其可被視為一種概念性的架構（

a conceptual framework），也可被用來當成一個解釋的變項（an explanatory variable）（Radaelli, 2000: 26）。不過，尚有一些與政策移植近似的 概念，被使用於處理政策導向學習過程的不同面向（Evans,2006），例 如「經驗汲取」（lesson-drawing）（Rose, 1993）、「政策學習」（

policy learning）（Hall, 1993）、「政策借用」（Phillips & Ochs, 2004）、

「政策花車」（policy band-wagoning）（Ikenberry, 1990），以及「政策趨同」

（policy convergence）（Bennett, 1991）等。一些與政策移植相關的常見概 念，可比較如表3所示。

表3 政策移植相關概念之比較

政策移植 policy transfer

政策借用 policy borrowing

政策趨同 policy convergence

政策學習 policy learning

經驗汲取 lesson drawing 定義 某時和∕或某地

的政策知識、行 政 安 排 、 制 度 等 ， 被 使 用 於 發 展 另 一 地 政 策 、 行 政 安 排 和制度的過程

在一個脈絡中有 意識地採用另一 個脈絡裡觀察到 的政策，係一種 慎思熟慮、具有 目的性的行動

指 社 會 變 得 更 為 相 似 、 以 及 發 展 出 類 似 結 構 、 流 程 與 表 現的傾向

依觀點不同有五 種取向的學習。

獨特之處是強調 新知識對於政策 取徑背後根本信 念的重要性

政 治 行 動 者 向 其 他 地 方 與 過 往 歷 史 習 取 經 驗 ， 用 以 改 進 自 身 政 治 系 統 的過程

傳統 研究 焦點

誰 移 植 ？ 為 何 移 植 ？ 移 植 什 麼 ？ 從 哪 裡 移 植 ？ 移 植 的 程 度 ？ 移 植 的 限 制？

政策借用的過程 導致趨同的機制 主體：誰學習？

客 體 ： 學 習 什 麼 ？ 產 生 什 麼 效果？

如 何 運 用 歷 史 與 他 地 經 驗 作 為 政 策 建 議 的 一種來源

關係 是 政 策 學 習 的 一 種 型 態 與 結 果

是政策移植的一 種型態

政 策 移 植 是 導 致 政 策 趨 同 的 因素之一

是政策移植的中 介，有助於理解 政策移植的過程

是 政 策 移 植 的 一種型態

資料來源：整理自黃東益（2004）；Bennett（1991）；Dolowitz & Marsh（1996）；Ochs &

Phillips（2004）；Rose（1993）。

整體說來，政策移植一詞較經驗汲取或政策借用等概念更具含括性，儘管 教育領域中多以教育借用或政策借用來稱呼此一現象（如Halpin & Troyna, 1995; Phillips & Ochs, 2003; Zymek & Zymek, 2004），但在此主題相關著作 頗豐的Phillips與Ochs（2004: 10）提到，教育借用一詞無法涵蓋其他類型的 教育移植，因此以教育政策移植來進行相關研究，會比使用政策借用來得更 不受限制。另一方面，政策移植與其他概念間確有許多交混互用的狀況（例 如Rose的經驗汲取理論在政策學習與政策移植的文獻上，均佔有重要地位），

有些研究者便是廣義地將政策移植近似概念視為同義詞，不特別處理定義的 問題。但不同用詞所著重的面向可能存在一些差異，傳統上研究的焦點亦各 有所重，例如政策趨同研究意圖找出導致趨同的因素，經驗汲取致力於整全 政策移植可行性的評估架構，政策移植雖涉及諸多研究問題，但很少涉及對

於移植結果的探討。因此，這些概念彼此間的關係由不同角度出發，會衍生 出不同定位。近似的理論概念一方面可收相互滋長（mutual fertilization）之 益，於實際進行研究時，則需視研究的方向與目的選擇最適當的取徑，才不 會將政策移植的概念過度延伸（Stone, 1999），誤用來取代其他解釋力更強 的概念。

參、四種不同類型的政策移植研究

Dolowitz與Marsh（1996）曾以移植是自變項或依變項的差別，指出兩 類移植研究的類型。不過政策移植的研究者基於不同研究旨趣或學門背景，

開展出的研究取向已非變項之不同所能涵蓋。而概觀政策移植的相關文獻，

至少可歸納出四種不同類型的政策移植研究取向²，茲分析如下：

一、政策移植歷史個案的分析

許多政策移植的研究，都是針對單一議題所進行的個案研究（Wolman &

Page, 2002: 477）。例如Jacobs與Barnett（2000）以紐西蘭1991年的健康政策 為標的，藉由研究政策發展的過程，解析此政策的不同面向，並指出政策移 植與政策學習於此過程中的來源與影響。Moreira與Macedo（1999）以政策 移植的概念探討1990年代巴西課程受外國影響的狀況，他們訪談了11位課程 專家，並將當時巴西的課程領域分為官方課程政策、理論生產，以及學校實 務等三個層次，其研究結果發現，巴西的課程領域乃是在批判性納入外國論 述的自主生產，與不加批評地移植外國課程理論之間擺盪。Agelasto則檢視 了深圳大學如何在符合早期大學課程組織的狀況下，將引進的美國學分制本 土化，由歷史角度描述中國的大學在蘇聯的學年制與美國的學分制之間，游

2 政策移植的研究取向若以單一判準進行區分，難以周全涵蓋所有研究，因此本文是將既有研究 的研究重點進行分類後歸納而得，分類之間彼此不一定具互斥性（例如個案研究的結果可能用 以建立理論），但可能有意圖上比重的高低，是而有些研究會涉及兩種以上的取向。雖然有此 限制，四種政策移植研究類型的提出，對於政策移植研究整體樣貌的描繪與掌握，仍可提供一 定的助益。

移不定的現象（Agelasto, 1996; 葉玉賢譯，2005：170-171）。這個歷史個案的研 究使我們看到政策被移植之後，在移植地的所產生的影響與其轉化的狀況。

分析政策移植這個概念及其過程的困難之處，在於清楚辨明其定義（

決定參數）、分析（辨識過程），以及評估（判斷結果）。而運用歷史上的 實例進行政策移植之研究，優點便是可呈現政策移植已經完成的過程，因此 我們能夠追溯完整政策移植的不同階段，並基於獲得的證據達成某些結論（

Phillips & Ochs, 2004）。不過所謂「歷史」個案距今的久暫有相當的彈性，日本 主動借用他國教育政策的案例已是一世紀前的事件，前述Moreira與Macedo

（1999）對巴西課程的回顧，則是針對近十年內相關發展的關注。因此對於 政策移植歷史個案的研究，本質上可說是對於歷史案例的回溯式評估。

二、政策移植前瞻評估的發展

由於政策移植已是一普遍現象，為了增益移植之整全，有必要建立一 套實施前的評估架構，供政策決定者與政策移植相關人員思考參酌。Rose（

1993）在《Lesson drawing in public policy: A guide to learning across time and space》一書所呈現的架構與內容，以及Mossberger和Wolman（2003）所提 出前瞻性評估（prospective policy evaluation）的作法，均是建立政策移植評 估架構的嘗試。

Rose（1993: 27-34）將經驗汲取的過程分為四個主要階段，第一階段是 尋找似乎能為方案帶來滿意度的經驗；第二階段是在蒐集相關資料之後，

建立方案處理特定問題時為何能產生效果的因果模式；第三階段是基於所 學習到的經驗借鏡，建立一個新的方案，其形式可以是複製（copy）、調整

（adaptation）、異地混合（hybrid）、各地綜合（synthesis），或者啟發（

inspiration）；第四階段則是進行跨越時間與空間的前瞻性評估。前瞻性評 估起始於觀察方案在另個國家中如何運作，接下來則發展該方案為何產生效 果的模式。此些它地經驗的回顧，提供了運作時可能會產生哪些問題的借鏡。

此外，Rose（1993: 46）以政治可欲性（political desirability）與技術可 行性（technical practicality）作為評估指標，將政策學習的結果分類為四種

表4 移植方案的可欲性與可行性

可欲性

高 低

可行性

高 雙重肯定

（Doubly desirable）

不想要的技術性解決辦法

（Unwanted technical solutions）

低 危險的誘惑

（Siren call）

雙重否決

（Doubly rejected）

資料來源：出自Rose（1993: 46）。

在政治可欲性與技術可行性均高的條件下，政策移植是最有可能的選 項；若二者均低，所學習的政策被採行或模仿的可能性亦低；於剩餘的兩種 情況中，標的政策被移植與否則可能受許多因素所影響。

Mossberger和Wolman（2003: 430-431）以跨國政策移植作為前瞻性評 估的一種形式，他們針對政策移植的個案進行系統性比較，檢視其是否達 到政策移植理性模式的標準。根據此模式，政策移植的過程與評估的效標分別 是：（一）察覺階段（awareness）：效標為「資訊的範圍」，以及「資訊 的適切性與正確性」；（二）評估階段（assessment）：效標為「問題與目 標的相似度」、「政策績效」、「政策環境的差異」；（三）應用階段（

application）：效標為「他國政策的相關資訊是否真正被使用於決策過程」，

此效標並非要求借用整個政策，政策可能被修正性的採用甚或拒絕，重點在 於應用的前提乃是基於對問題本質、政策目標、政策績效，與政策環境適切 的資訊與評估。在提出政策移植評估的理性效標後，Mossberger與Wolman進 一步將政策制定者所面臨的限制（時間、資源、有限理性）納入考量，並提 出具體建議，期改善將政策移植作為前瞻性評估的過程。

國內甚少用到前瞻性評估一詞，林水波（2004）以公投法為例所進行 的策略性評估，是少數明確論及的文獻。儘管如此，一些研究與技術均有前 瞻評估的意涵，在教育領域中，較常使用的詞彙為「可行性研究」。這些可 行性研究主要運用問卷調查或訪談法，針對利害關係人或專家意見進行分析，

進而提出他國政策運用於台灣的建議（如王玉麟，1998；李春興，2007；許

皓萱，2005；黃美芳，2002）。以李春興（2007）的研究為例，其以美國營 利性大學在我國實施之可行性為主題，首先透過文獻分析歸納美國營利性大 學的運作特質，據以編製訪談稿，接續則訪談六位高等教育領域相關的學者 專家，在歸納受訪者意見後，提出此高等教育制度在我國實施可行性的結論 與建議。

前瞻性評估的發展與實施，源於政策移植實務上的需要。儘管諸多文 獻均指陳政策移植的複雜與重重障礙，但基於政策移植乃一普遍且難以避免 的現象，如何在各種認知、方法論、資源、環境的限制下，針對被移植政策 事前進行力求整全的評估，以減少不適當的移植，就成了此類移植研究的核 心旨趣。

三、政策移植理論架構的建立

許 多 政 策 移 植 研 究 均 試 圖 為 政 策 移 植 建 立 一 套 分 析 架 構 或 理 論 模 式 ， 不過取徑各有不同。第一類是研究者藉由文獻回顧或個人建構，建 立政策移植整體性的分析架構，除前述Dolowitz與Marsh（1996）的研究外，

Evans與Davies（1999）所提出的多重層級（multi-level）、多種學門（

multi-disciplinary）的政策移植分析視角，亦是建立政策移植分析模式的努 力。Hulme（2005: 417）認為Dolowitz等人所進行的相關研究，所提供的是 一些架構（framework），而非模式或完整的理論觀點。換言之，他們提出 了許多研究政策移植時可以探討的問題，但更細部的機制或過程，則有賴 進一步開展與深究。若以相關研究進行分析，許多研究的提問方式的確不出 Dolowitz等人所提架構的範圍，但由於關注的焦點集中，因此能在政策移植 某個面向或因素上進行較為深入的論述，如Paterson與Sloam（2005）將研究 焦點放在政黨對於政策移植的影響，即為一例。

第二種建構理論的方式是以實徵研究為基礎，基於研究結果提出政策 移植相關理論，或者基於實徵研究分析之需要，提出理論架構。例如在教育 領域方面，Phillips與Ochs對於教育借用發表了一系列報告（Ochs & Phillips, 2002, 2004; Phillips & Ochs, 2003, 2004），並在分析之後提出政策借用的四

階段模式，這四個階段包括：

（一）跨國吸引（cross-national attraction）：此驅力可能源自於各種現 象，諸如內部的不滿、系統的崩解、外部評鑑得到負面結果、經濟的變遷或 競爭、政治或其他的要求、新興的結構（如全球化的趨勢及跨國性的教育政 策等）、知識與技術的革新，以及政治的變遷等。

（二）決定（decision）：決定的形式含括了不同類別，包括1. 理論性 的決定(theoretical)：如「選擇」與「多元」這種大概念；2. 現實的/實務的 決定（realistic/practical）：評估他地成功的政策而不考量其脈絡因素，評估 的要點是其立即執行的可行性；3. 快速修補（quick fix）：是政治人物基於 立即性的政治需要所做的決定；4. 仿造（phoney）：因政治人物的熱中而採 用其他國家教育政策的某些面向，目的是為了立即的政治效果，但缺乏認真 持續的可能性。

（三）執行（implementation）：執行需仰賴借用國的脈絡條件，改變 的速度則視關鍵行動者的態度而定。

（四）內化/在地化（internalization∕indigenization）：政策被脈絡化並 且成為借用國教育系統的一部份。此部分的評估包括了有四個步驟：1. 對既 有系統/運作方式的影響；2. 外在型態的合併；3. 綜合（synthesis）；4. 評估。

此種類型的理論建構由於立基於實際個案，因而能隨研究的進展與時 修正調整，且更為具體。

第三種強化政策移植理論性的努力，是援用其他理論觀點建立理解政 策移植動因與/或過程的解釋。例如Wolman與Page（2002）認為政策移植本 質上是一種學習，學習則是一個資訊移轉的過程，因此利用訊息理論取徑（

information-theory approach）建立可測試的假設，分析地方政府間政策移植 的過程。此外，利用新制度論（new institutionalism）或者制度取徑的觀點 來解析政策移植，亦受一些研究者推薦，如Radaelli（2000）即利用組織社 會學中制度同型化的概念，探討歐盟內部政策移植與正當性之間的關係，其 研究結果指出，以政策移植的機制來說，強制、規範性的壓力、以及最重要 的模仿，都可提供技術上的正當性，同型化概念對於解釋政策移植的過程與

結果均具有潛力，可強化政策移植的研究。

四、政策移植批判分析的提出

第四類政策移植的研究，是以批判角度對於政策移植的理論與實務提 出針貶，這些批判的關注點，包括政策移植理論本身的合理性，以及政策移 植政治面向的揭露。

在針對政策移植理論與方法論的批判方面，James與Lodge（2003）以 公共政策中政策移植與經驗汲取的限制為主題，對於政策移植的理論進行質 問。他們認為政策移植與傳統政策制定的理性模式相當類似，二者差異 何在？為何Dolowitz所選擇的案例都是正面的成功例子，且未對政策進行令 人信服的歷時性研究？對於Dolowitz與Marsh（2000）意圖以政策移植做為 政策失靈的解釋，他們亦提出相對應的批判。此外，比較教育學者對於比 較教育在方法論層次所作的努力（可參閱如楊深坑，1999、2006；洪雯柔，

2000: 6-24），亦可做為政策移植研究在方法論上進行的批判與反省參照。

在政策移植政治面向的揭露方面，Halpin與Troyna（1995）由政治和權 力的角度出發，指出教育政策借用的決定並不一定是理性評估的過程，政 治人物的動機及借用政策的形式與象徵意義，才是決定借用與否的關鍵。

Robertson（1991）則指出國外的政策經驗常被視為政治中立的事實，但實 際上政策制定者常利用國外經驗作為權力工具，以便在政治衝突中獲得優勢。

政策移植的政治性使用亦使相關議題的專家產生偏差，他們只對國外經驗進 行狹隘的、描述性與技術性的評估，目的是為了增加自身的可信度。此外，

不同的政策階段中，相關行動者對於預期要移植的經驗，也會進行不同程度 與方式的操弄。Jester（2005）由政治與詮釋學的架構檢視阿拉斯加鄉村的 教育改革，政策移植的研究焦點由傳統對於移植內容的探討，轉而變成對教 育移植政治過程的關注，他對後續研究的建議包括了：檢視政治架構內的政 策論述與政策內容、分析論述在創造教改需求上所扮演的角色、引入與∕或 發展的模式是什麼、產生了怎樣的影響、改革的論述如何在在地脈絡中被重 新建構，以及哪些爭論揭露了在地政治脈絡的樣態等。這些問題有許多都超

出了Dolowitz與Marsh（1996）分析政策移植時所提問的範圍，成了政策移 植研究可以開展的另一面向。

政策移植批判分析的提出，用意在於指陳政策移植的複雜與困難，以 及戳破政策移植看似科學與中立的外衣，提供我們對於政策移植另一個角度 的觀察。就積極面來說，任何研究均有必要對其方法論進行省察以求精進，

納入歷史詮釋或社會批判的人文觀點，則讓我們可以關注到邊緣論述，使政 策移植更具社會正義的正當性。而批判取向政策移植研究的旨趣大多在於解 放，其重心或意圖不一定在於提出改進意見或政策建議，此部分與致力於前 瞻性評估的研究者，可說是相當不同的對比。

五、綜合評述

前述例舉了許多文獻與實際研究，對於不同類型政策移植研究進行具 體的探討與分析，以下分由五個面向進一步比較這四類政策移植研究的異同，

如表5所示。

表5 不同類型政策移植研究之比較

研究

取向 1.歷史個案的分析 2.前瞻評估的發展 3.理論架構的建立 4.批判分析的提出

相關 研究

Agelasto（1996）、

Moreira & Macedo

（1999）、Jacob &

Barnett（2002）、

Phillips & Ochs（

2003）

R o s e （ 1 9 9 3 ）

、M o s s b e r g e r &

Wolman（2003）、

林水波（2004）

Dolowitz & Marsh

（1996）、Evans &

Davies（1999）、

Wolman & Page（

2002）、Phillips &

Ochs（2004）

Halpin & Troyna（

1995）、James &

Lodge（2003）、

Jester（2005）、楊 深坑（1999）

旨趣

探 究 政 策 移 植 歷 史 個案之始末與影響。

建 立 政 策 移 植 前 瞻 性評估的理論架構；

針 對 欲 移 植 之 新 政 策進行評估。

建 立 探 究 政 策 移 植 的 分 析 架 構 ； 提 出 對 政 策 移 植 現 象 的 解釋。

批 判 政 策 移 植 理 論 與方法論的妥適性；

揭 露 政 策 移 植 的 政 治面向。

貢獻

增 進 吾 人 對 政 策 歷 史個案本身的省察，

以 及 對 政 策 移 植 過 程 與 影 響 因 素 的 理 解。

提 供 實 務 上 進 行 政 策 移 植 之 前 ， 預 作 分 析 與 評 估 的 系 統 性 架 構 ， 進 而 增 益 政策移植之整全性。

提 供 政 策 移 植 研 究 系統性的探討架構；

增 進 吾 人 對 政 策 移 植現象的理解。

指 出 政 策 移 植 研 究 不 足 之 處 ， 可 作 為 後 續 研 究 修 正 之 參 考 ； 喚 醒 吾 人 對 政 策移植中政治/權力 面向的覺察。

研究

取向 1.歷史個案的分析 2.前瞻評估的發展 3.理論架構的建立 4.批判分析的提出

限制

歷 史 個 案 的 發 現 不 一 定 能 類 推 至 其 他 個 案 ； 欲 確 定 移 植 的 來 源 、 過 程 、 結 果 與 影 響 ， 有 一 定 的難度存在。

源 於 認 知 與 研 究 方 法 論 的 限 制 ， 對 未 來 發 展 進 行 前 瞻 性 評 估 ， 必 然 存 在 人 類 理 性 未 能 克 服 之 處。

某 些 政 策 移 植 理 論 議 題 的 探 討 ， 無 助 於 政 策 移 植 實 徵 研 究的進行。

某 些 批 判 僅 著 重 於 揭 露 問 題 ， 未 能 進 一 步 提 出 具 體 的 改 進之道或政策建議。

主要 研究 社群

教育領域 公共政策

公共政策 教育行政

公共政策 比較教育

教育領域 公共政策

由表五的比較，可看到不同類型政策移植研究間旨趣的差異，以及各 自的貢獻與限制。另一方面，由主要研究社群分析可以發現，教育領域對此 主題的研究，主要集中於歷史個案的分析與批判分析的提出，在政策移植理 論架構的建立部分雖有著墨，除牛津大學Phillips與Ochs對於教育借用持續 進行探討之外，尚未見其他系統性的努力。至於政策移植前瞻性評估方面，

教育比較研究中的區域研究，均有著借鏡他地的意圖，部分論文針對引介國 外制度所進行的可行性探討，則是公共政策領域較少見到的作法。不過，問 卷調查或訪談，均是蒐集資料的方法，如何深化前瞻評估的理論發展與實務 分析，公共政策已有著力，教育領域則少有涉及。若政策移植是教育領域的 普遍現象，此部分應是教育領域在批判政策移植妥適性之餘，值得進一步開 拓的面向。

肆、教育政策移植研究的展望

政策移植或教育借用的研究，在教育學門屬比較教育學者投入最多，

教育政策及行政領域雖有部分可行性研究的作品，就數量而言並不算豐富。

基於此，本文檢視了政策移植相關文獻，其來源包括比較教育、教育社會 學、比較政治、公共政策、組織社會學等領域，回顧政策移植的概念與研

表5 不同類型政策移植研究之比較（續）

究取向，目的就在綜理出政策移植研究的整體概貌，提供不同學術旨趣的 教育研究者，進行政策移植研究時之參酌。

以下即以前述政策移植相關文獻之探討結果為基礎，提出教育領域在 政策移植研究的發展方向與展望。

一、厚實政策移植實徵研究的積累

教育政策移植研究在台灣是一個尚待開發的學術領域，不論理論的引 介亦或實徵研究的進行均有待墾拓。儘管教育移植或教育借用向來是比較教 育的研究關懷之一，但以此主題進行專門探討的中文文獻多為譯作（如楊深 坑編審，2005），焦點則主要著重於方法論層次的檢討，近來王麗雲（

2007）對於教育政策借用所提出的介紹與省思，則是國內在比較教育理論 之外，少數與政策移植研究相關的文章。由本文的分析可知，政策移植研究 可區分為四種類型，並且是由不同學門的研究者投入其中，因此在教育領域 當中，除了比較教育學者之外，教育政策、教育行政，以及教育社會學的研 究者，亦可基於自身的學術旨趣與實務關懷，進行教育政策移植相關議題的 深究。理論議題的開拓，目前國外已累積部分成果，國內除了在此部分繼續 深化外，可特別著眼於政策移植本土經驗的實徵研究。藉此，除了檢視與發 展既有政策移植理論，亦可對於重要實務議題進行深究，進而裨益於借鏡他 地經驗之適切性，值得加以投入。

二、結合不同理論觀點進行政策移植的分析

Wolman與Page（2002）認為，目前對於政策移植文獻不滿意的部分原 因，源自欠缺架構幫助我們理解與建立理論，且由理論考量所驅動的文獻，

焦點主要是放在分類。不過，由前述政策移植不同研究取向的探討可知，政 策移植理論建構至少可區分為三種類型的努力，結合其他理論觀點進行教育 政策移植之分析屬第三種類型。由於結合已有某種程度發展的理論，確有提 供系統性觀點，增益對政策移植不同過程或面向理解的優點，因此，不管是 政治學、經濟學、社會學皆有探討的新制度論、Wolman與Page（2002）採

用的訊息理論、Cohen、March、Olsen（1972），以及Kingdon（1984）等人 所發展出的垃圾桶理論，或者其他由鉅觀或微觀角度切入的理論，皆可嘗試 與教育政策移植研究相結合，進一步加深吾人對於教育政策移植過程與本質 的洞察。

三、兼及政策移植回溯性研究與前瞻性評估的發展

政策移植研究若以時間向度區別，可分為歷史個案的回溯性研究以及 進行政策移植前的前瞻性評估。歷史個案研究可幫助我們理解政策移植的過 程與影響，反省移植行動的正當性與妥適性，以及積累政策移植的知識；前 瞻性評估則有助於對移植行動進行整全考量，以避免政策病因之暗植，降低 政策失靈之機率。此兩類研究取向不同，但均是進行教育政策移植研究可發 展的方向。例如台灣的教育發展歷來受外國勢力或思潮影響甚深，由政策移 植的角度進行分析，可提供觀看與反省此些歷史個案的另一個切入點。此外，

台灣處於全球化的脈絡與教育改革的歷程中，無可避免會面臨新問題及需求 新作法，向外搜尋可移植借用的外國理念或制度乃一自然傾向，例如近幾年 開始進行的高等教育評鑑制度，即為前瞻性評估可能應用的案例。儘管前瞻 性評估的概念可能被抨擊為過於理性主義或實證主義，但基於實務面確有需 求，前瞻性評估在理論上的進一步開展，乃是政策移植研究另一努力方向。

四、重視政策移植脈絡因素的省察

東施效顰，縱能學得其形，恐未能獲致其效，教育政策或教育制度的 移植亦復如是。若未仔細研究被移植國家背景與精神所在，僅是模仿其表面 措施，即使未帶來更大困擾，也很難落地生根。但這並非否定外國制度的參 考價值，而是強調必須就被移植國的國家背景與社會層面加以研究，然後考 慮本國的文化背景和社會需要審慎利用（楊思偉、王如哲編著，2004：13）。

歷史背景是一個重要，但並非決定移植能否成功的唯一因素，進行教育政策 移植之研究時，可由更為整體的脈絡（context）概念加以省察，其可包括歷 史、文化的向度，以及政治、社會、法律與經濟等面向，在進行教育政策移

植的歷史研究時，可把握此些脈絡因素的角度分析其對於移植的影響，於進 行教育政策移植的前瞻性評估時，脈絡因素的通盤比較與考量更是必備的步 驟。

五、深化政策移植批判分析的進行

政策移植的理論並不完美，政策移植的決定與執行亦非與價值無涉的 技術性工作，因此，對於教育政策移植的批判分析值得持續深化與辯證。在 方法論部分，除了對政策移植方法論問題共同性的評論之外，由於公共政策 所探討的政策領域多元雜陳，不同性質政策的考量邏輯與重點可能並不相 同，是而教育政策移植尚須針對一般政策移植理論於教育領域的適用程度抱 持批判性的質疑。例如Rose（1993: 33）舉稅務政策為例，說明前瞻性評估 於該議題可發揮的功能，但強調量化數據的稅務政策與價值色彩濃厚的教育 政策之間，其異同之處及研究成果可互用的程度，即一值得批判性探討的方 法論議題。比較教育界對於方法論問題的深耕，相較於公共政策領域目前在 政策移植上的成果，呈現出不甚相同的學術風貌，彼此的交流辯詰，或可收 相互激盪之效。至於教育政策移植政治面向的揭露，已有一些相關探討出 現，但更多實際個案的分析與不同批判觀點的引入，可幫助我們對此部分有 更具體及嶄新的了解，值得持續深化。

伍、結語

政策移植乃一具有久遠歷史的政治現象，學術界於此主題的探究亦有 相當程度的成果。本文針對政策移植相關文獻進行回顧與評析，目的便在勾 勒政策移植研究的概貌，做為教育領域與其他學門間對話及交流之基礎，深 化教育政策移植在研究上與實務上的厚實度與完備度。由本文的探討可知，

「政策移植」一詞蘊含了各種程度與內涵上的變異，政策移植的研究亦非單 一面向，包括政策移植歷史個案的探究、前瞻性評估的發展、理論架構的建 立，以及批判性分析的提出等，均是目前已開拓的方向。基於先前的研究成

果，在教育政策移植研究的展望部分，本文提出了厚實政策移植實徵研究的 積累、結合其他理論觀點進行教育政策移植的分析、兼及教育政策移植回溯 性研究與前瞻性評估的發展、重視教育政策移植脈絡因素的省察，以及深化 教育政策移植的批判分析等，做為後續政策移植研究的發展方向。

於台灣的脈絡之下，大部分教育政策均不免帶有移植的色彩，且在既 有的學術傳統當中，比較教育、比較教育行政，以及許多教育比較研究，其 研究目的均與政策移植研究存在某種程度的重疊，因此政策移植研究似乎有 著無所不在，卻又顯露不出獨特性的窘境。然而，從本文的分析可知，教育 領域與公共政策領域，在此主題上有著不盡相同的發展景象，綜整其研究成 果，將政策移植的研究架構系統化、理論精緻化，將可使後續研究者於理解 政策移植的現象，或者進行政策移植的評估時，有著更完備的探討框架以及 理論基礎。是而，政策移植研究除可視為既有教育比較研究，在特定議題上 的應用與深化，更可當成獨立的研究主題，有意識地加以系統性探討。

全球化的過程，使得政策移植或借用的現象更形普遍，並成為政策過 程與政策研究中日益重要的一環。相較於此，目前教育學門各次領域對於政 策移植研究的關注程度不一，國內對於政策移植研究的內涵與發展亦可謂陌 生。因此，教育政策移植不論在理論或實務的層面，均值得相關研究者持續 發展與開拓。

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