中 華 大 學 碩 士 論 文
新竹縣都市計畫地區公共設施保留地容積移轉審查 機制之研究
A study of apply to transfer of development rights to acquire reserved lands for public facilities of Hsinchu county
系 所 別：建築與都市計畫學系碩士班 學號姓名：M09405028 張智皓
指導教授：解鴻年 副教授
中華民國 九十六 年 七 月
摘 要
校所名稱：中華大學建築與都市計畫系碩士班
論文題目：新竹縣都市計畫地區公共設施保留地容積移轉審查機制之研究 畢業時間：2007年（九十五學年度第二學期碩士學位論文摘要）
研究生姓名：張智皓 指導教授：解鴻年
民國90年底尚有12000餘公頃之私有公共設施保留地未徵收，費用高達8兆新 台幣，而近年政府歲收約為1兆5000億元，使得台灣地區長久以來無法順利徵收 公共設施保留地。內政部營建署於八十八年六月實施都市計畫容積移轉實施辦 法，試圖解決此一問題。
本研究經由檢視相關法令與管理組織，瞭解我國目前運用容積移轉方式取得 公共設施保留地之情形，透過問卷調查與分析，發現問題予以檢討，並針對新竹 縣都市計畫地區現況發展提出容積移轉之機制。
此外，本研究與已制定容積移轉辦法的八個縣市最大的不同在於該八縣市均 未將該縣市之都市計畫地區依不同發展需求制定不同程度之容積移轉規定，而是 全縣統一一套容積移轉辦法。本研究乃將新竹縣各都市計畫地區依發展總量與需 求，分別訂定不同程度之容積移轉的類型，依據個別類型給予不同容積移轉之規 定，期望能更確切符合新竹縣都市計畫地區公共設施容積移轉之發展需求。
關鍵字：都市計畫、容積移轉、公共設施保留地
ABSTRACT
School：Chung Hua University
Department：Graduate School of Architecture and Urban Planning
Title：The study of apply to transfer of development rights to acquire reserved lands for public facilities of Hsinchu county
Time：June 2007
Researcher：Chih-Hao Chang Adviser：Hung-Nien Hsieh
In since the government finance difficulty, has caused the Taiwan area for a long time to be unable to levy reserved lands for public facilities
smoothly.The Ministry of Interior builds bureau to make use of TDR in 88 years in June, attempts to solve this problem.
This study by way of the inspection correlation law and the management organization, to understand how to use of TDR, the penetration questionnaire survey and the analysis, found the problem examines, and to solve this problem of Hsinchu County.
This research attempts in scientific theory to give different bracket , of TDR each urban planning region in Hsinchu County,and advance evolutional strategy.
Key words: urban planning、Transfer of Development Rights、reserved lands for public facilities
誌 謝
本論文得以順利付梓，首先感謝指導老師解教授鴻年，感謝老師平日悉心給予學 生在論文及學識領域上之教導，以及口試委員林明及張璠兩位教授給予本論文之 指正引導，讓本文得以更臻完整。
其次感謝中華大學建築與都市計畫學系的所有師長、同學以及好友佑霖、宛 霖等在學生大學及研究所生涯中的教導與照顧，感謝給予本論文指導及幫助的師 長與人員--台北縣研考室李得全主委、新竹縣工務局……等相關人員。
最後感謝我可愛家人在我的求學生涯中始終給予支持與鼓勵，謝謝。
祝福所有的親朋好友們每天都幸福洋溢、平安喜樂!!
張智皓 謹誌 中華民國九十六年八月十四日
章節目錄
第一章 緒論 ... 1-1 第一節 研究動機與目的 ... 1-1 第二節 研究範圍與內容 ... 1-3 第三節 研究方法與流程 ... 1-4
第二章 容積移轉相關理論基礎制度及文獻回顧 ... 2-1 第一節 容積移轉理論分析 ... 2-1 第二節 國外容積移轉法令及案例分析 ... 2-8 第三節 國內容積移轉制度與相關研究 ... 2-15
第三章 國內容積移轉案例分析... 3-1 第一節 國內容積移轉實務分析 ... 3-1 第二節 國內實施都市計畫容積移轉法規分析 ... 3-15
第四章 新竹縣都市計畫地區現況分析 ... 4-1 第一節 人口現狀分析 ... 4-1 第二節 土地使用現況 ... 4-12 第三節 公共設施現況 ... 4-18
第五章 新竹縣都市計畫地區公共設施保留地容積移轉機制研擬... 5-1 第一節 公共設施保留地容積移轉總量概估 ... 5-1 第二節 公共設施保留地容積移轉發展策略 ... 5-10 第三節 問卷設計與結果分析 ... 5-26 第四節 公共設施保留地容積移轉要點訂定構想 ... 5-31
第六章 結論建議及後續研究... 6-1 第一節 結論 ... 6-1 第二節 建議 ... 6-3 第三節 後續研究 ... 6-5
參考文獻………7-1 附錄一 第一階段專家問卷………I 附錄二 第二階段專家問卷………V 附錄三 專家問卷名單………XII 附錄四 口試委員意見回應表………XIII
表目錄
表2-1 容積移轉與發展權移轉差異比較分析表 ...2-4 表2-2 美國紐約市容積移轉案例分析表 ...2-9 表2-3 美國洛杉磯市容積移轉案例分析表 ...2-10 表2-4 美國馬里蘭蒙哥馬利郡容積移轉案例分析表 ...2-12 表2-5 美國紐澤西州容積移轉案例分析表 ...2-13 表2-6 國內與發展權移轉制度有關之文獻回顧表 ...2-18 表3-1 都市計畫容積移轉辦法部分修正條文對照表 ...3-11 表3-2 八縣（市）都市計畫容積移轉要點綜合整理表...3-16 表4-1 台灣北部區域都市計畫地區人口比較表 ...4-2 表4-2 新竹縣都市計畫區人口現況一覽表 ...4-3 表4-3 新竹縣都市化程度對照表 ...4-11 表4-4 台灣北部區域都市計畫地區土地分區使用面積比較表 ...4-14 表4-5 台灣北部區域都市計畫地區土地分區使用比例比較表 ...4-14 表4-6 新竹縣都市計畫地區重要土地使用分區比例表 ...4-15 表4-7 新竹縣都市計畫地區公共設施面積取得情形表 ...4-19 表4-8 新竹縣都市計畫地區未取得之不滿八公尺道路表 ...4-20 表4-9 新竹縣都市計畫地區公設劃設比與開闢率比較表 ...4-21 表5-1 新竹縣都市計畫地區公共設施保留地容積移轉總量概估表 ...5-3 表5-2 新竹縣都市計畫地區未取得之公共設施面積表 ...5-5 表5-3 新竹縣都市計畫地區未取得之私有不滿八公尺道路表 ...5-6 表5-4 新竹縣都市計畫地區公共設施保留地容積轉總量概估表（扣除八米以下道
路）...5-7 表5-5 公共設施用地檢討標準表 ...5-11 表5-6 新竹縣都市計畫地區公共設施用地檢討表（依現況人口檢討） ...5-12 表5-7 新竹縣都市計畫地區發展現況表 ...5-20 表5-8 新竹縣都市計畫地區高度可移出及移入容積之地區評估表 ...5-21 表5-9 新竹縣都市計畫地區低度可移出及移入容積之地區評估表 ...5-2 表5-10 新竹縣都市計畫地區不可移入只可移出容積之地區評估表 ...5-2 表5-11 新竹縣都市計畫容積移轉作業及權責單位表 ...5-32
圖目錄
圖1-1 研究流程圖... 1-5 圖3-1 台北縣都市計畫通盤檢討土地使用管制要點容積獎勵示意圖 ...3-3 圖3-2 瓦磘溝尚未整治前之淹水照片 ...3-5 圖3-3 瓦磘溝整治後之抽水站、河岸照片 ...3-5 圖3-4 台北市南港區向陽段五地號容積移轉位置圖 ...3-7 圖3-5 台北市中正區南海段三小段635地號容積移轉案送出基地位置圖 ...3-8 圖3-6 台北市中正區南海段三小段635地號容積移轉案接受基地位置圖 ...3-8 圖3-7 日治時期三峽老街 ...3-9 圖3-8 整修前期的三峽老街 ...3-10 圖3-9 完工後的三峽老街 ...3-10 圖4-1 新竹縣都市計畫地區分佈示意圖圖 ...4-4 圖4-2 新竹縣都市計畫地區人口成長率分佈圖 ...4-8 圖4-3 新竹縣都市化程度分佈圖 ...4-10 圖4-4 新竹縣都市計畫地區土地使用類型圖 ...4-17 圖4-5 新竹縣都市計畫地區公共設施劃設比與開闢率對相關圖 ...4-22 圖5-1 新竹縣都市計畫地區公共設施容積移轉作業流程構想圖 ...5-33
第一章 緒 論
第一節 研究動機與目的
壹、研究動機
台灣地區都市土地開發土地使用密度管制，由傳統的依面前道路寬度，決定 建物高度的建蔽率管制方式，漸漸地實施直接控制允建樓地板面積的容積管制方 式，然而不同容積率地區的劃設，難免造成地主間，甚或與社會大眾間權益的不 公平，故僅作為密度管制的工具，已不符實際需要。對於都市發展有關的古蹟保 存；景觀與開放空間的維護；公共設施用地取得方面，需要更富彈性與有效的制 度，以因應時代的變遷，引進國外發展權移轉制度(Transfer of Development Rights,T.D.R)來改善現行開發制度上的問題，惟迄無相關法令制定，直至八十 七年為古蹟之保存，始有「古蹟土地容積移轉辦法」，八十八年方始發布「都市 計劃容積移轉實施辦法」，有關容積移轉制度終有法令可依循。
都市計畫容積移轉實施辦法於八十八年六月實施，並於九十年六月、九十一 年十二月及九十三年六月修法三次，至今以來已屆七年餘。實施容積移轉之主要 目的為加速公共設施保留地取得及增進都市環境品質，獎勵以自願無償捐贈公共 設施用地者，得增加所指定申請建築基地興建之樓地板面積。因此可知，透過容 積移轉之手段應可加以紓解各級政府財政困難而無法取得私有公共設施保留之 題，地主方面亦可獲得適當之補償，土地開發業者亦可透過樓地板面積增加而提 高投資報酬。
為此，內政部考量各縣是不相同之都市發展需求，特以因地制宜，於都市計 畫容積移轉實施辦法第四條規定：「直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，
得考量都市發展密度、發展總量及公共設施劃設水準，訂定審查許可條件，提經 該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。」。
各縣市政府依據上述法令規定並欲解決此一問題，遂邀請民意代表、專家學 者及地方人士等共同集思廣益制定一套為該縣市量身訂做之都市計畫容積移轉
審查許可條件之辦法，以利該縣市在執行容積移轉相關事宜時能有法規依據可 行，並創造政府、民眾及業者均有利益之多贏局面。
比較各縣市的法令後，研究者發現部分縣市規範的較為嚴謹，而部分縣市卻 相對的寬鬆許多。緣此，是何種原因造成此種差異呢？這部份差異對該縣市帶來 哪些影響與衝擊？諸如上述相關問題，為本研究論文所探討的重點之一。進而經 由各縣市法令比較與施行經驗後，分析新竹縣都市計畫地區發展需求與特性，提 供新竹縣都市計畫地區公共設施容積移轉審查機制之建議。
貳、研究目的
目前依照內政部所頒布之都市計畫容積移轉實施辦法第四條規定，而有訂定 該縣市都市計畫容積移轉相關的審議條件或要點之縣市，由北至南分別為：台北 市、台北縣、桃園縣、新竹市、苗栗縣、台中市、台南市以及高雄市等共計八個 縣市。此八縣市考量其都市發展密度、發展總量及公共設施劃設水準，訂定審查 許可條件。
然而，此八縣市分別訂定出專屬於該縣市適用之法令條文，在實際執行上與 法條規定是否確實相輔相成；亦或是有窒礙難行之部分產生呢？關於此點疑惑乃 研究者欲檢視了解並釐清之課題之一。
根據上述疑問以及前項之研究動機，歸納出本研究之研究目的，分述如下：
一、就制度面、法令面而言，釐清各縣市訂定現行容積移轉制度與相互比較，
以作為新竹縣定訂都市計畫容積移轉要點之參考。
二、檢視目前新竹縣各都市計畫地區之現況並配合該縣之發展方針，提出符 合新竹縣都市計畫之公共設施容積移轉可行的機制，以供縣政府制定其都市計畫 容積移轉審查許可條件制度之參考。
第二節 研究範圍與內容
壹、研究範圍
本研究之論述範圍分為時間與空間兩個層次：
一、 空間範圍
以目前已訂定都市計畫容積移轉審查許可條件之縣市政府為主要研究對 象。此外，針對新竹縣相關之產、官、學、民（地主）進行調查與訪談來建構該 縣容積移轉審查許可條件之制度。故研究對象與範圍為：北市、台北縣、桃園縣、
新竹市、苗栗縣、台中市、台南市、高雄市以及新竹縣等共計九個縣市。
二、 時間範圍
就容積移轉相關之法令與實例分析、檢討部分，本研究以：
1、 中華民國九十五年七月三十一日止，各縣市政府已有制定並頒布實施之 都市計畫容積移轉相關審查許可條文為課題研析與討論之依據。
2、 中華民國九十五年七月三十一日止，各縣市政府最新修正之都市計畫容 積移轉相關審查許可條文為課題研析與討論之基準。
貳、研究內容
本研究之主要分析內容包含下列幾項：
ㄧ、國內外容積移轉相關研究之文獻回顧。
二、地方各縣市政府容積移轉相關實務與法令分析比較。
三、新竹縣都市計畫地區發展現況之解析。
四、分析新竹縣都市計畫地區之特性與發展需求，配合政府及學者專家意見 提出對新竹縣都市計畫之公共設施具體可行之容積移轉執行機制。
第三節 研究方法與流程
壹、研究方法
基於前述之研究動機及內容，本研究之主要研究方法包含下列兩項：
一、 文獻回顧法
透過相關文獻之回顧，對於國內現行容積移轉之實施背景與法制面進行檢 視，並透由對國外案例之整理分析，就制度建立、立法過程與執行成效等面向進 行探討，以提供國內機制運作之參考。
二、 專家訪談與問卷
原則上本研究訪談與問卷之對象，以產、官、學各界對於容積移轉有操作經 驗或深入研究者為主，經由歸納比較法與專家訪談法與案例實證分析，透過研擬 合理、可行整體改善對策，提出政府對容積移轉工作之具體改善策略並研擬一套 符合新竹縣都市計畫容積移轉制度，以期對制度或市場實務面皆能提供寶貴意 見。
貳、研究步驟與流程
延續前述之研究動機與目的，本研究基於容積移轉為都市管理最具彈性之工 具之一，為建立一符合新竹縣政策目的與市場實務之操作方案，本研究先行參考 國外相關之法令制度，並以各縣市政府制定之都市計畫容積轉法令條文就其實施 後所衍生之課題進行探討。
關於實務執行之問題，需有賴於專家學者之認知，因此本研究綜合上述對容 積轉法令條文實施後所衍生之課題、個案之分析及專家學者訪談結果，最後依此 提出對新竹縣政府在擬定容積移轉法令條文之建議方案。根據此一研究邏輯，本 研究之研究流程與步驟如圖1-1
圖 1-1 研究流程圖
政府及專家問卷
1、探究都市計畫容積移轉實施辦法之立法精神時空背景環境 2、探討容積移轉實務面之操作
3、比較各縣市容積移轉辦法條文之相異處
新竹縣都市計畫地區之發展現況與發展特性分析
新竹縣都市計畫公共設施容積移條件機制之初擬 研究動機與目的
研究範圍與方法
相關文獻資料蒐集、整理、分析、歸納
結論與建議
修正新竹縣都市計畫公共設施容積移轉條件機制 研究範圍與方法
第二章 容積移轉相關理論與文獻回顧
本章將以容積移轉相關理論基礎與既有文獻進行回顧及探討。在第一節中就 容積移轉之理論、制度形成與變遷作探討；第二節則對於國外之法令及實際案例 等作簡明扼要的介紹；第三節針對國內容積移轉制度之研究及相關課題之分析。
第一節 容積移轉理論分析
壹、容積移轉之基礎意涵
有關容積移轉的觀念源自於發展權移轉制度，而發展權觀念首見於英國，之 後則由美國予以廣泛推廣應用。
一、容積移轉之基礎理論與變遷
（一）發展權的起源
十九世紀末葉，社會主義思想崛起，土地所有權開始受到國家政策干涉，其 所有權絕對性受到限制，私人無法擁有絕對的所有權與發展權。到了1930 年代，
由於都市發展結果，造成郊區化農地遭受嚴重破壞，開始強調發展與環境之互動 計畫，1942 年烏斯華特報告提出移轉價值的觀念，說明土地使用限制會造成限 制發展區土地潛在之發展價值移轉到可發展土地上，因而建議將發展全國有化，
奠定後續實施「開發許可制度」之基礎（許派崇，2003：5-6）。
容積移轉觀念源自於發展權移轉(Transfer of Development Rights；TDR) 制度，首見於英國，而在美國落地生根，兩者的目的與實施辦法殊異。英國主要 為消除計劃管制所產生的暴利，乃於1947 年頒訂「城鄉規劃法」中，將土地發 展權收歸國有，並自該法實施後，地主除繼續持有土地使用權外，其開發權利則 喪失，往後任何開發行為皆需經主管機關之許可，且開發所獲之金額必需百分之 百繳納發展捐，唯地主開發的反彈及市場開發誘因減低，於1953 年英國國會廢 除課徵發展捐之規定，改採土地所有權人欲開發土地仍需向地方政府申請開發許 可，以管制各種開發行為與變更後之使用行為為原則，因此發展權的觀念於英國
只被用做為「開發許可制度」的執法與立法依據（連淑芬，2001：9-10）。
（二）發展權移轉的觀念
發展權為涉及土地「一束權利」（a bundle of rights）中的一種，如地役 權係以他人土地供其便宜使用之權，或限制所有人，作某種使用之權；發展權則 為所有人，在其土地從事興建之權，而所謂「發展權移轉」Transfer Development Right（T.D.R）是一種體制，其基本構想，是將發展權歸屬於土地之所有權範圍 中，由法律加以訂定，並允許發展權可由一宗土地移轉至另一宗土地上。
依據此體制的基本構想，在作法上：每一土地所有權人應享有的發展權皆予以指 定，同時建立服務的市場，承辦所有權人彼此間權利的交換與移轉。
1﹑移轉：發展權在某一特定範圍之內，可以移轉或買賣，地主仍擁有土地。
2﹑買賣：
（1）在環境因素的考量下，某些地區允許某種程度的發展，而在其他一些地區 則受到限制，在發展權的分配以數量表示後，為了充分實現發展潛力，前一種所 有人即應向後一種所有人購入發展權。
（2）係由政府對土地所有權中的發展權，加以購買或徵收。
此外，發展權的購買可擴充至市場交易，以市場機能調節價格，避免造成另一種 壟斷與利益獨佔或分配不公。
（三）發展權的應用
1961 年由Gerald Lloyd 在美國都市土地協會(Urban Land Institute)結合 英國發展權國有化觀念與購買發展權PDR(Purchase of Development Rights；PDR) 之構想，正式提出與引入發展權移轉之觀念。其應用主要於都市發展地區實施土 地使用分區管制時，導致不同使用分區的土地所有權人權益的不均衡，從政府長 期投入大量人力物力所進行社會規劃與管制；投資與建設，卻得不到土地所有權 人的認同與支持，而使計畫執行受阻、造成社會公、私權益不均，一來對公共財
的投資形成浪費；二來亦違社會公平原則。因此政府部門即積極尋找可行的解決 辦法。當時美國在都市發展地區對於開放空間的保留與高價值景觀地區的保存觀 念正逐漸加強，因地價飆漲，政府財政無法支應土地取得成本，因此引進英國發 展權的觀念，提出「購買發展權方案」，由政府以低於土地市價之金額購買土地 發展權，來控制地區土地開發以達到資源保育；另一方面在都市化地區較高地 區，發展權的購買幾乎等於土地所有權的價格，在購買發展權上對政府財政就無 幫助，遂將原購買發展權的觀念轉化成為發展權移轉的應用。
（四）建築容積移轉的觀念
所謂「建築容積」係指土地上之可建築樓地板面積，而「建築容積移轉」則 為，某地將原有未利用部分之可建築樓地板面積移轉至他地發展。在土地私有的 國家中，不動產權力的觀念，為一系列可以分割的權利組合，除所有、使用、租 賃、借貸、抵押等權之外，尚有地面上空間的使用與所有權利。若土地所容許使 用的空間，或簡稱容積能藉某種方式移轉，此移轉的空間量即稱為發展容積，移 轉容積的基地稱為“送出基地”，接受容積移轉的基地則稱為“接受基地”。
（六）發展權移轉(T.D.R)與建築容積移轉之區別
1、發展權移轉(T.D.R)即為未行使之發展權，可移轉至其他基地發展，其中發展 權係指「土地可發展之權利」。
2、發展權量化單位，在美國較常用的有「居住密度」與「樓地板面積」，前者 的發展權移轉型態稱為「密度移轉型發展權移轉」，實施於農村等非都市地區；
後者的發展權移轉型態稱為「容積移轉型發展權移轉」，實施於已有容積管制 之都市地區。
3、本研究論文所定義之建築容積移轉，即此「容積發展權」的移轉。
4、有關容積移轉與發展權移轉之差異比較，參見表2-1。其中容積移轉部分以台 灣現行制度為主，而發展權移轉則以美國為代表。
表2-1 容積移轉與發展權移轉之差異比較分析表
項目 容積移轉 發展權移轉
實施目的 除古蹟、保存區與歷史建物之保存 外，主要目的包含：
1.取得都市計畫公共設施保留地。
2.為都市景觀取得公共空間。
主要為補償土地所有權人 損亦之不均衡，實施目的 為：
1.保存古蹟、歷史保存區。
2.敏感地保存。
3.輔助都市更新或成長管 理計畫。
移轉標的性質 作為移轉標的之容積為都市計畫賦 予每宗土地可供發展之樓地板面 積，因都市計畫內容之差異而有所 不同的樓地板面積數量。
屬不動產權利之一。
以分區管制或許 可制為基礎
以都市計畫土地使用分區管制為基 礎，僅需取得當地都市計畫主管機 關同意即可。
以許可制為實施基礎，需 通過都市計畫委員會之審 查，審查內容包括：環境 影響、建築計畫、古蹟修 復計畫。
實施方式 自願移轉。 部分強制、部分所有權人
自願移轉。
送出/接受基地 是
否同一使用分區
送出基地與接受基地不限同一使用 分區之移轉。
送出基地與接受基地以相 同使用分區為原則。
移轉範圍 並未強制指定接受區，僅須為於同 一都市計畫區即可。
以相鄰基地或指定範圍為 原則，經特許得浮動移轉。
容積移轉率 以送出基地與接受基地申請容積移 轉當其之公共現值比值作為轉換 率，轉換率為浮動，會因送出與接 受基地區位之差異而有所不同。
通常為等量移轉，莫些情 況下，為提高發展權的誘 因，訂有轉換率，但為固 定數值。
其他 1.容積移轉實施前，並未降低接受 基地基準容積。
2.並未管制移轉容積之價格，由自 由市場決定。
3.容積移轉與容積獎勵得同時申 請。
1.發展權移轉實施前，先 降低接受基地基準容積，
避免宜入過大發展權數 量，影響當地環境品質。
2.管制移轉發展權之格，
其必須與古蹟所需維修費 用相當。
3.建立發展權銀行。
4.取消容積獎勵相關規 定。
資料來源：參考自劉憲祥，2002，「公共設施用地運用容積移轉之財務分析—以都市計畫農業區 變更住宅用地為例」，中華大學建築與都市計畫研究所碩論。
二、容積移轉之政策與規劃意涵
為瞭解容積移轉制度之內涵，本研究試圖從制度之發展歷程角度，歸結容積 移轉對於空間規劃、政策執行之意涵為何，以提供作為對應相關理論之基礎，並 同時檢視國內容機移轉制度發展之過程與實施現況之合理性。
（一）空間規劃意涵
就空間規劃之向度而言，容積移轉制度有下列意涵：
1.都市成長調節工具
為避免都市過度膨脹發展，在空間規劃之發展過程中，形成許多都市土地管 制之方式，如：土地使用分區管制、績效標準管制、計畫單元管制等，其目的皆
在於針對都市土地使用進行積極或消極的管控，確保土地資源有效利用、都市規 模有限度發展。由於容積移轉制度賦予發展權利移轉及交易的空間，可使都市土 地管控過程中更加彈性的運用發展權利，因此就規劃面思考，容積移轉制度具有 都市土地發展強度之調節功能。
2.景觀環境維繫
由前述之討論得知，容積移轉制度之起源主要始於對景觀環境之維護，初期 僅對於土地所有權之絕對性進行限制，並不犧牲土地所有權之未來發展性，因此 容積移轉屬於在兼顧既有發展權利下，對於都市整體空間檢討後，基於公共空間 品質、景觀風貌或環境安全而受限之土地之發展權利，允許透過容積移轉方式移 轉、交易，作為間接補貼土地所有權人之方式。
3.文化資產保存
容積移轉源自英國，之後美國加以改良運用，擴大容積移轉之運用範圍，不 僅以容積移轉手段保全都市公共需求或景觀環境維持所需空間，對於有歷史保存 價值之文化資產，如歷史性建物、街區、古蹟等，亦可以容積移轉方式提高所有 權人保存或修復、重建之誘因，進而達到保存或保護文化資產之目的。
（二）政策執行意涵
就政策執行之向度而言，容積移轉制度有下列意涵：
1.土地所有權絕對性削弱
容積移轉之發展事實上是植基在「發展權國有化」的論述，從而衍生為了達 到都市計畫、都市成長管理的目的，而針對土地所有權之發展性進行程度不一之 限制，意謂著土地所有權無法無限制發展，發展權與所有權分離，並非擁有所有 權即擁有絕對之發展權。就政策執行之面向而言，更有利於節制土地利用之擴 張，更進一步而言，容積移轉制度之形成，必須以削弱土地所有權之絕對性為前 提。
2.開發許可制之發展基礎
由於土地所有權之發展性受到限制，土地資源在面臨開發、利用之時，勢必 應透過管控之機制，確保土地利用之性質與強度受到規範。「開發許可制」即在 此基礎上應運而生，透過開發申請、審查、賦予開發權利之方式，依據不同開發 目的，對於發展權進行不同之管制規範，並賦予一定程度之開發彈性。
3.社會公平性之維持
各宗土地之發展權利，在未開發之初，其發展價值應相同。都市逐漸發展後，
為管制都市成長規模、限制可發展之強度，進行土地使用類別之區分、劃定不同 土地使用性質，使土地資源類別化、發展項目區隔化，連帶造成土地具有不同發 展權利及發展價值。但對土地所有權人而言，形同損失土地原應有之發展權利，
容積移轉正提供此類土地補償之選擇，在都市有限度發展之同時，兼顧社會公平 性。（黃舜銘，2004：10-12）
第二節 國外容積移轉法令及案例分析
容積移轉之概念雖源自於英國「發展權」之概念，然而美國卻可說是將此一 觀念與運用發揚光大及其大成，而逐漸發展為今日所見之發展權或容積移轉制 度。故本研究於主要將針對美國在容積移轉相關之法令規範及案例進行討論。
壹、美國容積移轉相關法令及案例分析
在容積移轉制度中，美國始終扮演著關鍵及重要的角色，亦有著不少令人稱 許之案例。因此本研究首先就以美國之實施經驗進行研究討論。在介紹美國容積 移轉的相關案例中，研究者依其容積移轉之目的分為「古蹟與歷史街區之保存」
與「環境敏感地之保護」二項，並將案例加以整理列表敘述如下：
一、古蹟與歷史街區之保存
表2-2 美國紐約市容積移轉案例分析表 案例名稱 美國紐約市計畫草案 制定年代 西元1968
實施背景與目的 由於賓夕凡尼亞火車站與大都會歌劇院之拆除引發市民抗 議，市府遂於1968 年修改其分區使用規定，凡指定為紀念性 建築物者，因現有建築物保留而剩餘未利用之樓地板面積，可 經由「特許」移轉至「相鄰基地」或「接收基地」。
法令架構 紐約市沒有法定都市計畫，在都市發展之執行上是以分區管制 規則為主要工具，古蹟保存所運用之發展權移轉辦法是由都市 計畫委員會與地標保存委員會所共同制定，其修正在分區管制 規則上的修定程序規定下進行。
移轉範圍與方式 已編列為古蹟之基地，因現有建築之保留，而剩餘未利用之容 積可經由「特許」移轉至下列之「相鄰基地」或「接受基地」：
1、與古蹟在同一街廓內且緊鄰者。
2、與古蹟隔街相望者。
3、與古蹟同一角地而隔十字路口斜對面者。
紐約市用於古蹟保存之容積移轉上有三：
1、相鄰基地間之容積移轉。
2、古蹟之剩餘容積移轉至「同一基地內」之剩餘基地上發展。
3、劃定特定區，使古蹟容積得在特定區計畫管制下進行移轉。
容積移轉量規定 容積移轉量之上限為古蹟基地剩餘容積及接受基地容積率20%
二者中取其最小數值。同一分區之移轉依一比一無加權計算，
不同分區則以各區允許數值計算；但接受基地屬商業區最高容 積者不受容積率20%之限制，實際上可移轉之量乃由「特許」
之審核所決定。
實施經驗評析 1、移轉容積發展權無加權係數方法簡單，且與送出及接受基 地相鄰規定配合。
2、程序需歷經三次公聽會，過程費時且影響開發時效，但具 有充分民眾參予及審查嚴密之優點。
3、審核無一般性通則，故難以作規格化的審查，而一直維持 特許之方式。
4、由於容積移轉範圍限於相鄰基地，並不適用容積率較大的 古蹟基地，其所剩餘之容積發展權並不能做適當之移轉，易 引起法律訴訟。且接受基地之容積發展過高與鄰近之限制發 展之古蹟基地在景觀上極不協調。
資料來源：參考自林莉婷，2001，「建構容積移轉接收基地選址之研究」，台北科技大學建築與 都市設計研究所碩論。
表2-3 美國洛杉磯市容積移轉案例分析表 案例名稱 美國洛杉磯綜合計畫
實施背景與目的 洛杉磯容積移轉之應用較為多元化，除一般應用於保存古蹟及 留設開放空間外，亦常應用鼓勵民間投入中低收入住宅之發展 與公共設施之興建，在觀念及作法上頗為先進。
法令架構 洛杉磯市以制定綜合計畫指導都市計畫，並利用土地使用分區 訂定不同之使用種類與容積率（共分四級：3:1、6:1、10:1、
13:1），分成數個小區，規定在每個小區內才能移轉。
移轉範圍與方式 在更新計劃系統中有兩種可移轉之情形：
1、Density Transfer（屬大量之移轉）：須經都市計畫委員 會通過，同時也限定在1500 呎的半徑範圍內移轉。
2、Density Variation（屬微小差異之移轉）：不須經都市計
畫委員會通過，由社區重建局全權處理。
至於容積移轉送出基地與接受基地的位置與範圍並未指定，基 本上是將容積視為一種商品，要一次移轉或分數次移轉；要二 方移轉或多方移轉，並無限制。
容積移轉量規定 依據開發商與社區重建局之間開發協議書所允許之數量，但接 受基地所接受之容積與原有容積之總和，以不超過13:1 為限。
實施經驗評析 1、容積送出基地與接受基地之分布：可以在同一街廓、可以 在一定距離之內、可以在一特定規劃區內任何地方移轉，也 可以在一特定規劃區內的某一區移轉至另一區。
2、一地區容積移轉之總量並不一定在一開始就規定，可以在 審核之過程中進行，所以有很多彈性的做法可以利用。
3、針對容積移轉之時效性，可以規定送出基地在幾年之內一 定要將容積移轉出去，否則，屆時自動消失；而接受基地所 接收之容積也必須在一定期限之內使用，否則，亦自動喪失 其權利。如此，可避免囤積容積。
4、TDR 是自由市場機制之產品，容積與土地同為商品，皆可 自由買賣。所以容易有炒作之情形發生，但防範過度有可能 造成市場推動之遲滯，因為容積買賣本身即帶有風險性。至 於買賣價格只要彼此同意便可。
5、TDR 不只是規劃的工具，同時也是經濟發展之工具，可達 到很高之經濟發展效益。而公部門也可積極介入市場利用市 場炒作，籌措公共建設資金。
6、TDR 不應只是為單一作業之工具，應視為整體開發管理系 統之一個單位，與其他工具配合使用往往效果較佳。
資料來源：參考自林莉婷，2001，「建構容積移轉接收基地選址之研究」，台北科技大學建築與 都市設計研究所碩論。
二、環境敏感地之保護
表2-4 美國馬里蘭蒙哥馬利郡容積移轉案例分析表 案例名稱 美國馬里蘭蒙哥馬利郡
制定年代 西元1980
實施背景與目的 蒙哥馬利郡位於華府北邊，歷年受到華府都會區擴張蔓延之發 展，自70年代開始之10 年期間，全郡農地面積減少18%，雖然 曾採用嚴格之措施，但都市仍繼續侵入農地，農地的保存岌岌 可危。
法令架構 該郡都市計畫委員會於是設立一專責機構研擬出對未來農地 前景作有效之規劃對策，並提出三項建議方案：一為降低土地 使用強度；二為購地；三為TDR 計畫，後因降低土地強度有違 社會公平性、購地須龐大籌措資金而採行TDR 計畫。
移轉範圍與方式 1980 年通過農地保存計畫，其方式系將農地開發強度降低，
並將74,000英畝之農地劃為「農村容積送出基地」（Rural Density Transfer Zone）限制其未來發展。同時允許發送區 地主可以每5 英畝兌換一住宅單元發展權作為補償，不過僅限 於劃定「發展權接收區」（Receiving Area）範圍內執行。若 地主執意要在限制開發區內開發，嚴格規定每25 英畝只能開 發一個住宅單元，每住宅基地面積不得超過40,000 平方英 尺，且所有住宅單元須集中配置不得分散，作為不配合政策之 處罰。
蒙郡並設置「發展權基金」（Development Rights Found ），
凡由農地所產生之發展權作為擔保品申請貸款者，均由該基金 出面保證，該基金並承擔交易最後歸宿之任務，買賣雙方均有 困難時，均由其徵收，彙總後再送金融市場以拍賣方式公開求
售。
容積移轉量規定 本案同樣採發展權量化的方式進行交換移轉，依據其開發潛力 換算可交換住宅單位，並規定：「劃為接收地區凡須增加開發 強度，至少有2/3 須購入發展權。」藉以增加TDR 之需求，使 TDR 生產之移轉量，其交易市場能夠集中，無須分散到太多地 區。
實施經驗評析 至1985 年六月，業有1,145 個單位發展權進行交易，並於接 收地區進行開發，共保存農地達5,725 公畝。因發展權市場交 易活絡，至1985 年尚未動用到發展權基金，仲介商將TDR 成 果公開展示，藉交易以賺取佣金，而估價師則採市場比較法進 行發展權之估價。
資料來源：參考自林莉婷，2001，「建構容積移轉接收基地選址之研究」，台北科技大學建築與 都市設計研究所碩論。
表2-5 美國紐澤西州容積移轉案例分析表 案例名稱 美國紐澤溪洲松林保護計畫 制定年代 西元1987
實施背景與目的 新澤西州之松樹園保護區（Pinelands）地底下蘊含豐富純淨 之水資源。自1970 年代大西洋賭城與老人休閒式住宅的大量 興建，促使聯邦與該州政府開始重視對松林帶的生態保護。
1987 年聯邦政府遂立法設置「松林國家保存區」。
法令架構 整個地區的綜合管理計畫，藉「松林開發配額」（Pinelands Development Credit；PCD）方案以貫徹之，PCD 可稱之為TDR 的前身，擬將環境敏感地區之發展權，移轉至適宜開發之地 區，並使受限發展地區之地主，得以分享接收地區之土地增值。
移轉範圍與方式 Pinelands 綜合管理計畫建立了當時最複雜之TDR 計畫，計畫
中之發展權是依據土地適宜開發強度之不同，按公式換算給限 制發展區之地主們，在此稱PDCs（Pinelands Development Credits）。基本上，原分區為保護區每39英畝可兌換1個補償 之PDC；為農業區因土地使用強度較強，每39英畝可兌換2個補 償之PDC；為水源區之溼地因原本即為非常不適宜開發，所以 每39英畝僅能兌換0.2個之PDC。每塊基地究竟可實際兌換之 PDC數最後仍須交由委員會勘查評估之。每一個PDC之意義為：
持有者將來可在指定發展區中被允許開發四個標準住宅單 元，並規定只要在該綜合計畫管轄之轄區內均可移轉。
容積移轉量規定 依估計接收基地之開發潛力，並求藉由容積獎勵所能移轉至該 等地區之最大戶數，然後才計算保存區可以分得若干配額。一 般將容積獎勵許可量與開發配額之比例定為2：1，然後再按各 種土地之相對價格求得每單位土地應得若干配額。
實施經驗評析 整個計畫顯示總共約產生6500個PDC，亦即將有26,000個住宅 單元在所指定之幾個成長區內開發。此方案至1987年，業有十 個開發案買入61.5個單位之PDC，共興建246 戶住宅，並永久 保存1,600畝松林。位於松林保護區之柏林頓郡（Burlington County），更進一步的設立TDC銀行，主要係解決發展權交易 的困難，除此專業銀行外，並無其他專業機構提供服務，由於 開發商對此制度之可行性存有疑慮，因此大多僅買賣雙方自行 接觸，開發商均自行購入並自行使用，鮮有仲介商介入，直至 松林保護區採用新的土地分區使用規則之後，發展權交易才漸 漸活絡。此時，發展憑證轉換制度已被逐漸建立，並強調訓練 都市規劃者對法律體系應有之認識。
資料來源：參考自林莉婷，2001，「建構容積移轉接收基地選址之研究」，台北科技大學建築與 都市設計研究所碩論。
第三節 國內容積移轉制度與相關研究
本節主要針對我國目前現行之容積移轉制度進行討論，包含對容積轉制度之 沿革、背景、法令之形成與實施及國內對容積移轉相關制度之研究作整合性的介 紹。
壹、沿革與背景
為提昇整體都市環境品質，加強公共設施用地的取得與開闢，為政府在都市 計畫方面的重要施政措施，惟據有關調查資料，台灣地區至八十五年六月底，尚 有約二萬四千七百公頃的公共設施保留地未取得，若以土地公告現值加四成，再 加上每年公告現值調整，政府預計需編列約十兆元之預算，方能完全徵收這些公 共設施用地，在財政困難下，需另覓適當途徑，以解決如此龐大的財務負擔。
再者，八十六年元月經立法院修正通過公佈的「文化資產保存法」，其增修條文 第三十六條之一第二項明定：經指定為古蹟之私有民宅、家廟、宗祀所定著之土 地或古蹟保存區內之私有土地，因古蹟之指定或保存區之劃定，致其原依法可建 築之基準容積受到限制部份，得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償；其辦 法由主管機關定之。為此，內政部營建署於八十五年即邀請專家學者組成法 規研訂小組，積極討論擬訂建議條文。
貳、法令形成與實施
首先的法令構想方面，行政部門提出發展權與土地所有權分離制度的具體方 案，在可移轉發展權的自由市場機制下，均攤土地發展之利益與發展限制之成 本，達成平均地權與社會公平之目的。同時建立分期分階段實施容積移轉制度的 構想方案，其內容包括：
第一階段：
在既有都市計畫實施體制下，尋都市計畫之擬定、變更程序，並應用開發許 可之精神，達成容積移轉手段，保存文化資產及取得公共空間、公共設施保留地
之目的。
第二階段：
評估應用於其他平衡土地開發損益之可行性，並於都市計畫法增訂實施法源 後，考量免再循都市計畫擬定、變更程序辦理，簡化行政作業程序。
第三階段：
將發展權自所有權分離，針對發展權之取得、設立、移轉、變更、消滅、交易、
稅課等相關事項，予以法制化，建立完備之發展權移轉制度。
上述為我國建立容積移轉之計畫歷程，基本上是在既有體制內，逐步推動容 積移轉之精神，並且配合訂定或修正相關法規，以漸進之方式將容積移轉落實在 都市計畫之執行層面。事實上，從理論觀之，發展權之概念應不等同於「建築容 積」，地上權、地役權等亦應屬於「發展權」之一。對國內而言，目前僅以「容 積移轉」之方式推動，未來仍以全面推動「發展權移轉」，整合相關土地發展權 利之法令規範以及相關課稅措施，建立完整之發展權移轉制度，為國內在此部分 必須達成之遠程目標。
容積移轉政策之建立過程，必須隨之確立配套執行之相關法令。下列介紹我 國目前主要之容積移轉相關法令，進一步瞭解制度本身可運用之範圍及相關規 範。
一、都市計畫法
都市計畫法自民國二十八年正式實施後，歷經七次修正，除為我國都市計畫 執行之主要法源依據，更確立國內都市土地受到使用分區管制、建蔽率、容積率 等之規範，使都市計畫之管制、引導發展正式進入法制化之階段。
二、文化資產保存法
文化資產保存法於民國七十一年公佈實施後，一直為國內古物、古蹟、歷史 建築、民族藝術等保存維護主要之執行準據。為配合容積移轉制度之推展，民國 八十六年1 月22 日特增訂容積移轉之相關規定，作為古蹟保存、補償、修復等
工作之主要法源。文化資產保存法第36 之1 條中明訂，經指定為古蹟之私有民 宅、家廟、宗祠或古蹟保存區之土地，因古蹟指定或保存區之劃定，致其原依法 得建築之容積受到限制，得以容積移轉方式獲得補償，但必須將古蹟原貌修復。
同條並規定有關古蹟容積移轉之辦法另訂之，此處賦予主管機關訂定專屬於古蹟 容積移轉辦法之法源依據。
三、都市更新條例
都市更新條例於民國八十七年公佈實施，為國內都市更新之主要法律依據，
其針對更新地區範圍內之公共設施保留地、依法應予保存及獲准保留之建築所坐 落之土地或街區，或其他為促進更有效利用之土地，允許其建築容積一部或全部 移轉同一更新地區範圍內其他建物使用，但基本上容積移轉範圍以同一都市更新 地區為限。
四、古蹟土地容積移轉辦法
依據前述，古蹟土地容積移轉辦法乃依據文化資產法第36 之1 條之規定 訂定，為目前國內古蹟容積移轉最主要之執行依據。
五、都市計畫容積移轉實施辦法
古蹟土地容積移轉辦法實施後，國內除依據文化資產保存法指定之古蹟外，
其餘具紀念性、藝術價值建築保存，並無任何相關補償規定。此外，對於攸關都 市生活環境品質之公園、綠地、廣場、體育場所及兒童遊樂場等公共空間之劃設，
受限於都市發展現況，實際規劃普遍不足；以及公共設施保留地之取得等問題，
影響都市發展及所有權人權益。因此，於民國八十八年公佈實施「都市計畫容積 移轉實施辦法」，以期改善及提升民眾之生活環境及品質。
六、台北市都市設計及土地使用開發許可審議規則
為目前容積移轉申請案件最多之縣市，因此於民國九十二年8 月修正「台北 市都市設計及土地使用開發許可審議規則」，並於第五條中規定，接受基地之移 入容積若超過接受基地基準容積20％，且移入樓地板面積超過1000 平方公尺 者，必須受都市設計審議之規範。
參、國內容積移轉之相關研究分析
在國內既有相關文獻方面，研究者依其研究主題約略可分類為取得公共設施 用地、農業區保存、歷史建物及古蹟保存、開放空間、山坡地保育、市地開發、
容積移轉理論等議題。以下就針對上述分類作一整理回顧，詳見表2-6。
表2-6 國內與發展權移轉制度有關之文獻回顧表
論文名稱 研究基礎 研究內容
大稻埕歷史風貌特定專 用區容積移轉機制之研 究/黃舜銘/2004
探討容積移轉在都市發 展調節之功能角色，並應 在不影響既有都市計畫 或建築相關規範前提 下，達到既有之政策目 標，發揮都市計畫發展規 範、引導之管控機制。
針對台北市大稻埕地區 之申請個案進行深入分 析與檢討，在既有法令架 構下引入具交易安全保 障之信託機制，建構積極 與消極兩方案之新容積 移轉交易平台。
私有古蹟所有權人以「容 積轉移」機制協助古蹟修 復的策略分析—以市定 古蹟大稻埕辜宅為例/許 派崇/2003
就容積移轉過程中，古蹟 所有權人權利義務進行 分析，並就權利所有、權 利行使、法定適格與應完 成之前置條件逐一探討。
以大稻埕辜宅為例，說明 古蹟容積移轉申辦過程 可能之問題，並探討古蹟 所有權人於容積交易市 場出售容積移轉權利，所 面對之態勢與應考量之 因子。
容積移轉接收區劃設之 研究—以公共設施用地 為例/蔡碧雲/1998
探討在國內現行都市計 畫容積管制及容積移轉 辦法下，實施容積移轉以 取得公共設施用地之課 題，並建立一套容積移轉 接收區劃設模式。
建構國內公共設施用地 容積移轉接收區劃設之 模式。模式首先進行均等 容積率訂定，接著預測與 評估環境衝擊，以免除公 共設施負擔過重。
由財務評估觀點探討「建 以財務模擬評估方法，比 探討台北市實施容積移
築容積移轉辦法取得公 共設施保留地方案」可行 性之研究—以台北市為 例/黃昆山/1998
較送出基地、接受基地接 受轉移後NPV、IRR 的增 減值。
轉辦法取得公共設施保 留地對容積移轉及開發 行為之影響。
以建築容積移轉方式取 得公共設施用地之研究/
林智偉/1997
探討在國內客觀環境下 實施建築容積移轉制度 在政治、經濟、社會、法 制、環境、行政、財政等 層面之課題。
基於建築容積移轉制度 應用層面的多元化，分析 比較應用於取得公共設 施用地、保存古蹟、保留 開放空間及整體開發上 之性質差異。
發展權移入地區社會經 濟環境影響評估指標之 建立—以古市街保存為 例/鄭婉玉/1997
建立一套經濟環境影響 評估指標。
考慮發展權移轉對移入 地區可能造成衝擊，提供 發展權移轉時評估移入 地區之工具。
容積移轉接收區之實施 範圍及移轉量之研究/宋 東鉉/1996
應用電腦統計與地理資 訊系統空間分析功能，探 討容積移轉接收區之實 施範圍。
將公共設施之服務水準 作為容積移轉先決條 件、進行發展需求分佈現 況分析、以信義計畫區為 例，探討實施容積移轉之 可行性。
可轉讓土地發展全市場 之效率與公平性/楊重 信、林瑞益/1994
以都市空間均衡模型分 析。
以都市空間均衡模型分 析可轉讓發展全市場之 經濟效率與公平性。
以容積移轉取得都市開 放空間之研究—以關渡 都會公園為例/游瑞芬 /1993
從財經、技術、政策、社 會等方面分析初擬方案 之可行性。
研究中提出八個容積移 轉操作模式： 包括銀行 購買、土地交換、聯合開 發、土地信託、契約合 建、債券市場、契約發回 及徵收發回八種構想方 案，經評估後，以契約合 建方案最可行。
以發展權移轉與聯合開 發方式取得公共設施用 地之探討/楊重信/1992
將公共設施分為可適用 使用者付費之公共設施 與不能單純使用者付費 之公共設施，以其所處地 區分別設計不同之發展 權移轉辦法。
將台灣地區發展權移轉 制度之實施地區分成兩 類爹一類為已實施都市 計畫地區；第二類為新市 區與新市鎮提出建議。
都市建築容積移轉制度 建築容積管制全面進行， 從制度之行政可行性、公
應用於市地開發之研究/
楊松齡/1992
以鄰里為單元制訂容積 管制。
平性、財政負擔、效率性 等指標評估比較建築容 積移轉制度與市地重劃 及區段徵收之優劣。
都市建築容積加成與轉 移制度之基礎研究/林元 興/1989
從法令、制度及組織上探 討發展權轉移制度。
從美國、英國之發展權實 施背景、理論基礎及日本 空中權利用之實行方法，
做深入探討，作為建築容 積移轉制度建立參考。
資料來源：連淑芬，2001，「新都市計畫地區以容積移轉方式規劃取得公共設施用地之研究」、
本研究整理。
就相關文獻對於容積移轉制度之分析觀之，容積移轉的課題研究可歸納成下列 幾項：
一、區位選址之探討
如何劃設可發展區（接受基地）、限制發展區（送出基地）以及應如何評估 需求而訂定可發展區為此一論述之首要課題。
二、經濟價值推估
在相同區位但不相同的基地條件下，自然產生不同的經濟價值，因此送出基 地容積如何合理的換算到接受基地，如何處理因發展權移轉而產生的開發利益問 題。為此類論述之核心研究。
三、都市總承載量問題
以都市成長總量管制的角度來看，容積移轉中接受基地可接受容積為基準容 積的30%，但確無從可知此30%接受容積之評估或分析依據為何。因此該如何推算 可發展區之可接受的容積量，以及如何推估限制發展區之可移出容積大小，可發 展區之接受容積超過地區負荷時又該如何維持環境品質。針對可發展區而言，接 受容積總量大小與該地區公共設施服務水準之間關係極大，因此對於接受基地的 選址評估則顯得十分重要，否則對於基地週邊公共設施的過量負荷其所衍生的公
設不足問題，是否應依據使用者付費觀念由開發者自行處理或是由政府提出相關 配套措施予以補救。
而本研究之方向乃從上述之「都市總承載量問題」加以延伸，針對國內現行 容積移轉運作機制之整理與檢視，並分析新竹縣都市計畫地區之特性配合該縣之 發展方向，提出具體可行之新竹縣都市計畫公共設施容積移轉之原則，一方面檢 視國內各縣市容積移轉法令之差異，一方面提供新竹縣再實施容積移轉制度法令 時之參考。
第三章 國內容積移轉實務與法規分析
八零年代中期，我國因應時代的變遷與需求，引進國外容積移轉制度 (Transfer of Development Rights,T.D.R)之相關做法，除對古蹟及歷史建物加 以保存外，當時台北縣政府更首先將容積移轉運用至都市計畫私有公共設施用地 之取得。其後內政部明令對於都市計畫內縣（市）主管機關認定有保存價值之建 築所定著之私有土地、提供作為公共空間使用之可建築土地及私有公共設施用地 等得運用容積移轉方式取得之，亦為都市計畫容積移轉實施辦法之訂定。
而本文則藉由檢視台北縣政府及中央內政部兩者先後所制定之法規內容的 差異性，了解兩法令對都市整體環境帶來之衝擊與效益。
第一節 國內容積移轉實務分析
我國容積移轉在實務上的操作，依據法規的進程演變及容積移轉目的之不 同，大致可分為四種情形，說明如下：
壹、無都市計畫容積移轉實施辦法之時期（民國八十八年前）
都市計畫容積移轉辦法於民國八十八年實施，故在此之前中央行政機關並無 容積移轉辦法之規定，而在實務上亦僅有容積移轉之類似案例。緣此，本研究以 PUD 計畫單元整體開發操作模式作為此一階段之案例分析。
一、松山國宅開發案
（一） 環境背景
於八零年代興建之松山國宅，基地坐落於台北市松山區光復北路西側，
與十五米健康路及延壽街相鄰。基地內由八至十米之道路分為十三個大小不等之 街廓，基地面積共 70821 平方公尺。
（二） 開發特色
以十三個街廓總容積調配之方式，塑造復變化之天際線，在建築物的配置上 作高低空間組織變化，避免高樓層設計而造成增加結構及消防設備之工程費用。
在規劃設計上採集中配置、集中利用方式處理，以達土地充分利用的原則。利用 基地容積率觀念整體規劃設計，並以高層立體發展，力求戶外活動廣場與綠地等 開放空間配置於住宅群體中間，運用各種外部空間特性及景觀元素塑造戶外空間 合於動靜分區之原則。
（三） 小結
該規劃案應用 PUD 計畫單元整體開發及建築容積調配之概念，突破傳統公寓 社區高度一致的建築立面設計，塑造富有變化之天際線，同時建立新都市景觀。
在建築總容積不變的原則下，將中央之建築容積移轉至相鄰基地上，而營造出完 整的社區開放空間。惟該規劃案著重社區活動空間的提供，而忽略了容積接受區 公共設施服務水準之提升，以致原設計之地下停車場及若干公共設施不敷使用，
降低該基地之居住品質。
二、民生社區內敦煌大別墅開發案
（一） 基地特性
該基地位於台北民生社區，民生東路、復興北路交叉口之東北側，唯一面積 約三公頃之完整住宅區街廓。因此，較不同於松山國宅開發案之數街廓整體開發 情形。
（二） 開發特色
民生社區之住宅早期受聯合國補助興建，依其規定均應興建容積率 200％、
建蔽率 50％之四樓連棟公寓。但開發者所聘請之建築師在當地法規容許之下，
興建十五樓高層之公寓、三樓透天住宅及三樓透天沿街住宅商店等三種形式的建 築。另外在高層公寓、透天住宅及商店間配置開放空間、兒童遊戲場及公園等，
使該基地 200％的容積率得以自由配置。
（三） 小結
該開發案與松山國宅之案例同樣是應用 PUD 計畫單元整體開發及容積調配 的概念，將中央的容積移至鄰近基地開發建築，而空出完整之開放空間。並且在
住宅建築上配置以不同容積率，以塑造多樣性之居住空間及天際線，形成良好之 都市景觀。由於民生社區為公共設施相當完備之模範社區，容積調配後並未有公 共設施不敷使用之情況發生。
貳、台北縣單行法規時期
在中央於民國八十八年實施都市計畫容積移轉辦法之前，台北縣政府為因應 該縣都市發展需求，於八十六年八月發佈實施的「都市計畫通盤檢討土地使用管 制要點」中規定，為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，凡基地面積超 過一千平方公尺，自願無償捐贈公共設施用地，得增加興建的樓地板面積，其獎 勵面積不得超過基地面積乘以容積率的 50﹪，位於捷運站 500 公尺內，不得超 過基準容積之 100﹪（見圖 3-1）。
依照台北縣此要點而推出的建設案，在現今房地產市場中仍十分活耀，吾人 可看到位於捷運站週邊，有著為數不少的中庭式高樓集合住宅，其樓高之所以動 輒達到三、四十層樓，多數原因乃於此時的法令規定以及加上都市更新等容積獎 勵所形成的超高樓建築。例如以目前的新板橋車站特定區而言，其住宅區的建蔽 率為 60﹪容積率為 450﹪，但因為此時容積移轉法令較為寬鬆之緣故，基地位於 捷運車站 500 公尺內，容積獎勵可增加 100﹪，在加上都市更新等獎勵的容積後，
總樓地板面積必然相當可觀，可達到動輒超過三十層樓之超高層的建築物。
圖 3-1 台北縣都市計畫通盤檢討土地使用管制要點容積獎勵示意圖
資料來源：台北縣政府
台北縣首先運用容積移轉方式來取得公共設施保留地，其原先的美意，吾人 應給予嘉許。但在實施方式上尚有缺周詳，以此時期的容積移轉法令而言，遠高 出全國各縣市依中央「都市計畫容積移轉辦法」所規定之接受基地之可移入容 積，以不超過該接受基地基準容積 30﹪為原則，至多不超過 40﹪。而台北縣此 時大量的釋出容積雖取得了部分公共設施保留地，同時也造成環境品質的更加惡 化。
參、內政部頒布都市計畫容積移轉辦法（民國八十八年至今）
民國八十八年實施都市計畫容積移轉辦法，其主要目的為加速公共設施保留 地取得及增進都市環境品質。而主管機關內政部亦因各縣市不同之需求環境，方 便地方因地制宜，在該辦法第四條規定各縣市可視其需要訂定審查許可條件。本 研究提出下列在此時期之案例做分析。
ㄧ、台北縣中永和瓦磘溝容積移轉案-政府冀望容積移轉達成之功用與效益
（一）環境背景
台北縣政府為取得中永和瓦磘溝計畫公共設施用地，整治中永和瓦磘溝多年 水患，規定政府除以徵收方式取得私地外，並增加以「容積移轉」方式取得用地。
（二） 環境背景
台北縣政府為取得中永和瓦磘溝計畫公共設施用地，整治中永和瓦磘溝多年 水患，規定政府除以徵收方式取得私地外，並增加以「容積移轉」方式取得用地。
（三）容積移轉內容
台北縣政府因取得中永和瓦磘溝計畫公共設施保留地不易，乃經由容積移轉 方式，於九十一年八月核准民凱建設申請捐贈永和市水源段九五六地號予本縣，
以增加興建樓地板面積案件為首宗，日前已完成產權移轉，且本府已核准中和市 漳和段瓦磘小段、大仁段各一筆及永和市民治段二筆申請容積移轉獎勵，捐贈面 積共計 1310.62 平方公尺，以當期公告現值計算約新台幣 8 千 3 百萬元，送出基
地之總容積約為 4718.32 平方公尺，增加人口數 94 人。
（四）效益與衝擊
政府希冀運用容積移轉方式取得私有公共設施保留地。以此案例而言，瓦磘 溝在尚未整治之前，一遇到連日豪雨或颱風每每氾濫成災（見圖 3-2），造成中 永和居民個個人心惶惶、苦不堪言，財產與生命安全更是遭受到莫大的威脅。而 經由容積移轉方式後，政府順利取得瓦磘溝週邊之公共設施保留地，而能著手進 行河岸之整治工程，使居民不在飽受水患之苦，生活更加安和樂利（建築 3-3）。
而對於此一案例帶來之衝擊面而言，經由容積移轉方式，使本區可能增加約 94 人，對公共設施服務品質有些許影響，但對本市整體環境尚無重大衝擊，相 對因水岸整治而帶來之效益，衝擊面之影響可謂微乎其微，故若妥善運用容積移 轉方式解決私有公共設施保留地之問題，對政府，人民及業者而言均可達到多贏 之局面。
圖 3-2 瓦磘溝尚未整治之淹水照片 資料來源：台北縣政府
圖 3-3 瓦磘溝整治後之抽水站、河岸照片 資料來源：台北縣政府
（五）小結
目前台北縣約有 6000 公頃公共設施保留地未徵收，幾乎占全台一半數量，
透過容積移轉之手段應可解決政府財政困難無法取得私有公共設施保留之問 題，地主亦可獲得適當之補償，土地開發業者亦可透過樓地板面積增加而提高投 資報酬。
另一方面，由於目前台北縣都市計畫容積移轉許可審查要點相對其他縣市而 言，法令規定較為寬鬆，依縣府估算，若採容積移轉將新增足供 800 萬人居住的 樓地板面積，實為龐大數量，故建議台北縣政府針對此一問題應審慎為之，參考 台北市更為活絡成熟之做法，有效提升生活品質，乃為全縣之福。
二、台北市南港區向陽段五地號 容積移轉許可案
（一）送出基地：
1、基地位置：台北市南港區向陽段五地號 2、使用分區：住宅區（住商混合使用）
3、基地面積：3235.58 平方公尺
4、允建容積：5662.27+2227.89 平方公尺 5、建築設計容積：7733.04 平方公尺 6、可移出容積：157.12 平方公尺 7、前次移出容積：0 平方公尺 8、本次移出容積：157.12 平方公尺 9、尚可移出容積：0 平方公尺 10、平均公告現值：65000 元/㎡
（二）接受基地
1、基地位置：臺北市中正區南海段一小段二六八-二地號 2、使用分區：第三種住宅區
3、基地面積：845 平方公尺 4、允建容積：1901.25 平方公尺
5、可接受容積上限：570.37 平方公尺 6、前次移入容積：0 平方公尺
7、本次移出容積：61.70 平方公尺 8、尚可移入容積：508.67 平方公尺 9、平均公告現值：165500 元/㎡
圖 3-4 台北市南港區向陽段五地號容積移轉位置圖 資料來源：台北市政府
三、台北市中正區南海段三小段 635 地號容積移轉許可案
（一）送出基地：
1、基地位置：臺北市中正區南海段六三五地號 2、使用分區：第三種住宅區
3、基地面積：2521 平方公尺 4、允建容積：7224.13 平方公尺 5、建築設計容積：6806.70 平方公尺 6、可移出容積：370.53 平方公尺 7、留置移入容積：46.90 平方公尺 8、本次移出容積：141.89 平方公尺 9、尚可移出容積：228.64 平方公尺 10、平均公告現值：150030 元/㎡
（二）接受基地
1、基地位置：台北市北投區振興段四、七、八地號 2、使用分區：第三種住宅區
3、基地面積：1109.00 平方公尺 4、允建容積： 2495.25 平方公尺 5、可接受容積上限：748.57 平方公尺 6、本次移入容積：212.02 平方公尺 7、尚可移入容積 536.55 平方公尺 8、平均公告現值：100403.99 元/㎡
圖 3-5 台北市中正區南海段三小段 635 地號容積移轉案送出基地位置圖
圖 3-6 台北市中正區南海段三小段 635 地號容積移轉案接受基地位置圖 資料來源：台北市政府
四、新竹市首宗公共設施容積移轉許可案
（一）送出基地：
1、基地位置：新竹市中華段 886、886-1、886-6、886-8、886-11 等五筆 2、使用分區：道路用地（已開闢）
3、基地面積：660 平方公尺
4、可移出容積：2389.92 平方公尺
（一） 接受基地
1、基地位置：新竹市中山段 85、85-1、85-2、85-5、85-8、86-1、86-2、
87-15 等八筆
2、都市計畫名稱：新竹（含香山）都市計畫（第一次通盤檢討 85.03.26）
五、三角湧老街區再發展方案（三峽老街）
（一）環境背景
所謂三峽老街，即是指位於祖師廟附近的民權街，始建於民國五年，是一條 蜿蜒狹窄的街道；相連不斷的紅磚拱廊，融合不同年代的建築風格；民權街原名
「三角湧街」，是昔日三峽的市集中心。日治時期曾實施街道改正計畫，是當時 三峽鎮上最熱鬧的一條街。當初的匠師們吸收了日本建築師引自巴洛克式建築的 風格，與台灣傳統街屋融合成獨具風格的長條式街屋立面，而立面結構與「亭仔 腳」以紅磚、洗石子為主要材料，內牆則以「土埆」堆砌而成，紅磚砌成的拱廊，
與樓面的「山牆」是老街最具代表的建築特色。街道全長約二百公尺，是台灣現 存最完整的老街道，與三峽祖師廟，被並列為三峽的地標。老街住宅所用的磚塊，
據考是從日本船運來台，與目前總統府以及台灣省煙酒公賣局所用的磚塊，都是 日本東京同一種廠牌的產品。
圖3-7 日治時期三峽老街 資料來源：三峽歷史文物館
（二）三峽民權老街保存之過程
民國六十年前台灣省政府建設廳公佈『三峽都市計畫』，民權街被劃定為15 米之計畫道路。但因國際經濟情勢低迷，政府財源短缺，都市建設幾乎停擺。民 國七十八年，北二高在三峽、鶯歌設立交流道，中興法商學院升格為『台北大學』
並以三峽為校址，帶動房地產蓬勃發展，造成民權老街土地龐大的賣壓。同年三 峽鎮公所編列預算展開土地徵收行動，部分居民以保存傳統文化為由，反對拓 寬。經過內政部鑑定後，民國八十年十月將老街列為三級古蹟。
而另一部分居民則徹底反對自宅被指定為三級古蹟。三度呈報省府民政廳解 除古蹟指定，經古蹟評議委員會判核民國八十二年九月解除古蹟指定。雖然行政 機關解除古蹟指定，但其後民權老街存廢問題仍是支持和反對雙方相互爭議之 處。
時至民國八十六年八月文建會邀請相關部會官員、民意代表及專家學者等人 協商，確定三峽老街不會再朝『指定古蹟』的方向發展，將依據都市計畫法第十 五條規定，『具紀念性或藝術價值應予保存的建築物』相關規定進行通盤檢討。
民國九十一年八月由公開徵選出之徐裕健建築師事務所，針對老街與周邊地 區環境作整體規劃，並對兩側牌樓、騎樓及現有第一落部分進行風貌保存、原貌 復舊及景觀道路規劃設計。民國九十二年三峽民權老街在縣府城鄉局推動下，持 續進行老街修復及再發展計畫。該年十二月，縣都委會通過變更三峽都市計畫(三 角湧老街區在發展方案)(土地使用分區管制要點修正)案，老街容積可移轉至三 峽都市計畫地區或台北大學社區特定區，建物保存部份不計入建蔽率計算。
圖3-8 整修前期的三峽老街 圖3-9 完工後的三峽老街
資料來源：三峽鎮公所
（三）小結
由容積移轉的角度觀三峽民權老街歷史建物保存一案，吾人可發現法令政策 的進展，依據民國八十八年四月內政部規定之都市計畫容積移轉實施辦法第八條 之規定，原本容積移轉只限定在同一個都市計畫區內進行移轉，若依據當時法令 之規定，三峽老街的送出基地並不能移入台北大學特定計畫區（因兩地位處於不 同都市計畫地區），為將此一問題能有圓滿之解決方式，考量社經環境之急遽變 遷，內政部特於民國九十二年七月修正該法條文，因應現今都市發展需求，因此 三峽民權老街之送出容積得順利移轉至台北大學社區特地區。其法令修改部分內 容參見表3-1。
表3-1 都市計畫容積移轉辦法部分修正條文對照表
時間 民國九十二年 民國八十八年 說明 法令條文 第 八 條
送出基地申請 容積移轉時，以移 轉至同一主要計畫 地區範圍內之其他 可建築土地建築使 用為限；其提經該 管政府都市計畫委 員會或上級都市計 畫委員會審議通過 者，並得指定移入 地區範圍或移轉至 同一直轄市、縣
第 八 條 送出基地之可 移出容積，以移轉 至同一主要計畫地 區範圍內之其他可 建築土地建築使用 為限；直轄市、縣
（市）主管機關並 得考量都市整體發 展，於都市計畫書 中指定移入地區範 圍。
一、依九十二 年內政部都市計畫 委員會第五六一次 會議決議辦理。
二、為處理同 一主要計畫地區範 圍內無法指定可建 築土地供容積移入 之情形（如三峽都 市計畫《三角湧老 街區再發展方案》
範圍內之建築容積 接受基地無法指
