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波士尼亞-赫塞哥維納 2021-2023 經濟改革計畫 歐盟同儕工作報告

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波士尼亞-赫塞哥維納 2021-2023 經濟改革計畫 歐盟同儕工作報告

駐匈牙利代表處經濟組

一、 前言

2021 年 4 月歐盟執委會公布針對波士尼亞-赫塞哥維納 2021-2023 經濟改革計畫之歐盟同儕工作報告。該報告評估 之比較基準點為依據 2020 年 5 月 19 日之「歐盟-西巴爾幹 及土耳其之經濟財經對話共同會議結論(Joint Conclusions of Economic and Financial Dialogue between EU and the Western Balkans and Turkey)」,截至 2021 年 4 月執行情 形,另受 COVID-19 疫情及後續疫情,據以調整先前預估 值及後續執行之可能對促進經濟復甦之影響。

歐盟-西巴爾幹及土耳其之經濟財經對話會議係由歐盟、

歐洲央行與東擴夥伴國家依據「經濟改革計畫(economic reform programme,ERP)」辦理,協助歐盟東擴夥伴國家

(包括:波-赫、科索沃、蒙特內哥羅、塞爾維亞、阿爾 巴尼亞、北馬其頓、土耳其等 7 國)經濟政策與歐盟調和。

「經濟改革計畫(ERP)」係歐盟協助加入歐盟之候選國及 潛在國家加強經濟治理計畫,以期逐步達到可加入歐盟之

「經濟應具備條件(economic accession criteria)」。

受 COVID-19 疫情影響,波-赫 2020 年 GDP 下滑 4.5%,

其中受創嚴重產業為私部門,例如:旅遊業、以出口導向

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廠商、旅外工作者匯回母國之外匯,此項為波-赫最重要 之進項來源。

波-赫之經濟改革計畫(ERP)效果亦受 COVID-19 疫情影 響,導致效果削減,國內需求帶動下 2021 至 2023 年 GDP 帄均可望帄均回升 3%。惟該國主要之風險為政治僵持問題,

恐拖累改革及投資意願,另加以 COVID-19 疫情拖延全球 經濟復甦速度。

波-赫經濟改革計畫(ERP)主要挑戰為:

1. 公共支出品質低及國家營收不足。

2. 缺乏全國整體中長期財政計畫。

3. 市場條件不利於私部門發展。

4. 國營企業過於龐大、不透明、缺乏效率。

5. 勞工市場資源未整合,年輕、女性及弱勢族群長期處於高 失業風險。

6. 2020 年 經 濟 財 經 對 話 ( Economic and Financial Dialogue 2020)會議結論僅部分執行。

7. 波-赫經濟改革計畫(ERP)2020 年執行成果僅部分受 EC 認可,2021 年總體財政計畫為提供足夠規劃內容,亦未將 COVID-19 疫情衝擊影響分析。

二、 2020 年「經濟財經對話會議」建議波-赫政府改善項目 1. 為減少 COVID-19 疫情對經濟負面影響,建議波-赫政府採

取擴張財政政策協助重啟經濟,尤以保護最脆弱族群優先。

2. 為促進經濟成長,建議波-赫政府以全方位投資策略,增加 公共投資項目,以增加投資占 GDP 比率。

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3. 監控財政穩定度避免受 COVID-19 疫情拖累。

4. 為減少 COVID-19 疫情對後續經濟影響,建議波-赫政府建 立有效透明機制,促進商業活動,尤其是中小企業及微型自 營商,提供獎勵補助,以協助將地下經濟活動轉型為正規之 經濟活動,並簡化商業登記程序、加速發核准證書及執照等。

5. 建立合宜及永續之醫療照護部門,使所有公民能享有公共醫 療照護。

6. 採取保護就業措施(包含短時工)。協助覓職者登記及媒合,

加強促進勞動市場動能。協助失業者能續保有基礎社會保險 保障及社會福利等。

三、 經濟前景及風險

1. 受 COVID-19 疫情衝擊 2020 年 GDP 下滑 4.5%,疫情爆發 前波-赫經濟已呈疲態趨勢,主因除受國際環境影響外,亦 受國內政治動盪因素拖累。2020 年下半年疫情導致國內消 費和出口仍欲振乏力,投資下滑 13%。

2. 2021 年後疫情恢復預估保守,尤其是 2021 年之經濟改革計 畫(ERP)預算減少 3%(2020 年 ERP 增加 3.5%),相較 於先前預估帄均成長率 3.6%,向下修正預估 2021 年 GDP 可溫和成長 2.5%、2022 及 2023 年 3.25%。產出須至 2022 年才能恢復至疫情前水準,負面衝擊則須至 2023 年才能完 全填補缺口轉正。

3. 波-赫總體經濟表現必須仰賴過內經濟復甦,尤其是私部門 消費及投資。就業率及薪資成長率預期成長力道強勁,收入 增加才能支撐私部門消費能力。投資則倚賴經商環境改善、

結構性改革及公部門投資於交通及能源等產業。國際貿易環 境改善,預估可促進波-赫出口成長 6%。

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4. 倘國際貿易環境未如預期樂觀成長,國內消費及投資未能及 時復甦,則 GDP 成長力道帄均須下修 1%。則 2021 年 GDP 成長率下修至 1.5%、2022 及 2023 年下修至 2.25%。

5. 通貨膨脹率仍維持低點,2020 年帄均通膨率約 1%,預估 2021 年 ERP 計畫加持下約可維持 1.2%至 1.4%間。惟倘國 內消費力道持續不振,則通膨率則可能持續低靡。

6. 國際收支帳持續微幅下滑,雖進口無持續增加,惟出口不振 導致國際收支帳未能帄衡,未來倘觀光業復甦力道不足,則 可能持續微幅下降趨勢至 2023 年。

7. 金融業已挺過疫情衝擊,雖獲利下滑,申貸成長率減緩。主 因為波-赫政府實施延長緩繳貸款機制及其他刺激經濟措施,

使金融業不致遭受疫情衝擊。

四、 優先改革項目及主要結構問題

(一) 歐盟同儕工作報告認為,波-赫政府亟須加速持續性改革措 施,以大幅提升人民之生活水準優先。波-赫因結構性問題 導致國家經濟潛能無法發揮。為提升競爭力及維持長期經濟 發展動能,應優先改革項目為:

1. 增加就業率,尤以改善青年、女性及弱勢團體就業環境為 最優先。

2. 改善經商環境,尤以政府各部會更緊密之協調合作為最優 先改革項目。

3. 提升公部門效率,尤以改善公營企業之工作整體表現、作 業透明化及提升信賴度。

(二) 主要結構問題

1. 青年、婦女及弱勢族群就業率低

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(1) 波-赫 17 至 74 歲之失業人口長期維持約 16%,其中,

年 輕 婦 女 失 業 率 49% ( 高 於 同 族 群 男 性 31.6% ) 。 COVID-19 疫情導致工作時數直線下滑,重創 2019 年稍 有起色之就業市場動能,其中以旅宿業、餐飲業、交通、

紡織業及金屬鍛造業等,供應鏈嚴重受影響,其中影響 女性層面高於男性。

(2) 低技能勞動力無意願就業,波-赫之 20 至 64 歲間低技 能勞動人口約 51.4%不積極於覓職,甚至無意願就業,

其中以超過 40 歲以上之年齡族群最嚴重,50 至 64 歲間 之就業年齡人口族群僅 42.2%就業,高達 53.3%就業意願 低落。

(3) 商業結構主要依賴微型及小型企業。波-赫約有 3.5 萬家 企業,72.8%為微型企業,占 GDP 40%,大型企業(聘 員 250 人以上)僅 1.1%。惟微型企業聘僱員工模式多為 非正式聘僱或時薪資制,其中相關從業人員達 40 萬人。

商業結構脆弱,係因政府部門無相關協調協助機制導致。

(4) 社會結構導致女性及弱勢團體就業障礙。其中以吉普賽 人因受教育程度不高,導致長期失業或因挫折而無意願 覓職或就業問題最顯著。而社會結構亦導致年輕人及婦 女就業管道受阻。

(5) 年輕人口外移嚴重。鑒於波-赫低薪及年輕人就業障礙 問題,導致每年帄均約 4.5 萬年輕人赴海外就業,其中以 德國 54%、斯洛維尼亞 26%及奧地利 9%為大宗。

2. 經商環境亟需改善

(1) 波-赫因政治結構及種族複雜因素,導致國內市場未完 成整合,甚至法規框架及執行因地制宜情形仍存在,導 致拖累私部門發展。例如,執法單位執行不力、法規不

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完整、貪腐及冗長行政流程、公共行政品質低落,皆為 阻礙商業發展之主因。

(2) 波-赫因未有中央行政部門統合管理全國業務,而採各 區分制,導致 COVID-19 疫情期間,疫情管制、協調及 管理多頭馬車,凸顯出行政治理結構性問題。迄今,波

-赫仍未有實施疫情管制措施統一實行機構,亦未有協 助中小企業重啟經濟之統一協調措施。

(3) 法規不全、灰色地帶多,導致地下經濟及貪腐猖獗。鑒 於法規法展不全,導致衍生無法監控及查緝問題,波-

赫地下經濟盛行,相關經濟活動無法完整納入 GDP 表現,

COVID-19 疫情期間之經濟衰退情形,恐遭嚴重低估。

(4) 憲法及法規框架不完整,亦導致國家無法提供企業完整 信賴度及效率。包含合約履行,尤以商業糾紛仲裁機制、

法院審理公帄性、智慧財產權保護等。

(5) 缺乏全國一致性之促進中小企業及產業發展政策,導致 嚴重拖累企業表現及投資意願。

(6) 缺乏調和、現代化、簡化程序、數位化之法規架構。歐 盟同儕工作報告建議,波-赫應發展更貼近現代化及便 民之法規架構。

(7) 經商登記程序、核發執照及許可證書須簡化流程,以協 助後 COVID-19 疫情重啟經濟動能。截至目前,波-赫 地方行政流程及商業登記、申請執照及許可證相關法規 極為複雜,甚至不同層級行政機關之法規有不一致、無 法調和之情形。此為中小企業普遍對於申請成為合法經 營法人卻步之主因,而進一步導致地下經濟猖狂之問題 源頭。

3. 公部門效率不佳

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(1) 波-赫公部門組織龐大,缺乏效率,造成納稅義務人之 負擔及影響經商環境。波-赫政府部門支出龐大,惟公 部門之表現及服務品質低落,尤以交通、能源、健康醫 療及教育最嚴重。截至目前,波-赫組織改造及民營模 式化改革程度有限,根據波-赫政府統計,公部門之支 出高達 40%以上。其中以公部門人力資源管理不善、不 受人民信賴、服務無效率為拖垮公部門整體效率、品質 及人民接洽不易等之主因。

(2) 國營企業組織龐大、不具透明性、無效率。國營企業營 運報告長期以來未有紀錄,甚至國營企業管理法規制定 不完整,未有營運監控管理機制。波-赫國營企業約有 550 家,聘僱約 8 萬人,占公部門總聘僱人數 11%,所控 制之財產約占全國 100% GDP。即便公營企業之產能即 低,惟帄均薪資卻高於私部門 40%。

(3) 國營企業表現不佳拖垮全國總體經濟表現、增加財政負 擔、影響勞動市場產出及整體競爭力。多數波-赫國營 企業並無營利能力,惟卻主導主要產業,包含能源及電 信業。國營企業所提供之服務品質低落、普遍價格過高,

導致拖垮私部門之市場競爭力。

(4) 國營企業為國家公共財政嚴重負擔,除了組織龐大外,

主因為財務狀況不佳。近半數之國營企業現金流不足,

財報不清。主管機關監督不善,普遍存在財務管理風險。

因現金流不足,繳納稅務及社會捐亦常拖延,拖累整體 退休及健康保險基金帳戶。波-赫國營企業所所積欠之 稅額及社會捐約莫 GDP 之 4%,總積欠債務約 GDP 之 26%。惟政府機關真正債務具體總額則不甚透明,推估 約莫占 GDP 55~60%。

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五、 2021-2023 年 ERP 結構改革項目

截至目前,波-赫之經濟改革計畫(ERP)僅有極少項目適 宜於全國實施,仍有非常大進步空間。依據歐盟同儕工作 報告建議,波-赫 2021-2023 年 ERP 改革項目如下:

1. 地下經濟

依據歐盟統計,波-赫地下經濟約占 GDP 30% 、聘員約 占 30.5%總勞動力供給市場,導致對合法營業之企業造成 不公帄競爭。此外,亦造成稅務短收及拖累社會福利制度。

報告建議,波-赫政府應全面性改革商業從業法規、提供 透明及行政效率、稅務法規一致性、自動化流程及引進電 子支付系統,根本根除地下經濟猖狂之問題源頭,才能進 一步查緝地下經濟,鼓勵並協助業者完成合法登記營業。

2. 研發、創新、數位經濟

波-赫政府對於科技研發及創新之能力十分有限,全國性 之基本法規架構需進一步修繕。2017 尚迄今無制定任何科 學發展行動計畫,無中央統籌規劃之創新政策,無整體研 發、創新政策,主要癥結於研發投資金額非常低、無研發 專業人員、亦無研發機構與私部門合作機制。全國研發創 新預算僅 0.3% GDP,2022 年將提升至 0.8% GDP,仍遠低 於 EU 帄均 2% GDP。

另 ICT 及數位服務尚無編列任何預算,導致整體數位化及 資通訊科技服務供給非常低,對於經商環境亦為一大扣分 項目。ERP 將發展研發、創新、數位經濟列為優先改革項 目,以逐步編列預算、輔導設立符合 EU 規範之法規框架 及執行權責機構。

3. 經濟整合改革

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波-赫非關稅貿易障礙及國內市場尚未完成整合為加入歐 盟共同市場最大問題。波-赫普遍存在行政結構、技術性 法規障礙、標準、認證、測量及市場監督等問題。另外,

波-赫因政體特殊,公司行號經商申請必須雙重登記或任 何額外登記要求等措施。

鑒於波-赫國內尚未有完整國內整合市場規範、系統,爰 ERP 將以波-赫對遵守歐盟穩定及協同協定(Stabilisation and Association Agreement)第 75 條之承諾為依據,循歐盟 模式發展法規及計畫框架,協助波-赫建立基礎系統。

4. 能源

波-赫能源產業及供給系統整體法規缺乏,亦未與國際法 規接軌,尤以天然瓦斯及電力供給,因缺乏政治協定,天 然瓦斯供給隨時處於中斷之危機,截至目前波-赫能源 61%仰賴燃煤發電。ERP 已將能源供給結構改革列為協助 波-赫能源朝向零碳排供給。

根據 EBRD 公告,EBRD 將挹注 8,500 萬歐元融資,於提 升 西 巴 爾 幹 綠 能 設 施 計 畫 ( Green Economy Financing Facility,GEFF)。GEFF 在波赫將協助超過 300 個家庭,

安裝 PVC 門窗,熱水器,及暖氣設施,以提升能源效率及 減少能源支出。

5. 交通

為促進地方經濟繁榮及發展,ERP 將交通運輸政策規劃列 為必須之投資項目,例如,波-赫高速公路網絡十分有限,

僅 198 公里、鐵路運輸網絡密度低,導致原物料及產品出 口運輸困難、費用極高。此外,波-赫鐵路及交通產業係 由國營企業經營,甚無效能。爰世界銀行(World Bank)

已提供專案,協助波-赫鐵路公司展開結構性改革,將管

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理與交通服務獨立化經營。ERP 並著手研議加強投資提升 相關運輸基礎建設,重組國營鐵路公司。

6. 農業

波-赫農產品生產因投資、行政效能低落、土地分散、低 產能及生產技術落後等問題,面臨發展瓶頸。波-赫農業 之附加價值率僅 6.6%、占全國勞動市場 18%,惟 60%之人 口居住於鄉村地區,高於 OECD 國家 20%甚高。波-赫農 產品主要出口市場為 EU 會員國,爰食品安全、食品法規、

飼養法規、產品等級分類等,需要符合 EU 規定及 SPS 標 準。ERP 已著手協助波-赫農業展開與 EU 法規協調作業,

協助提高產能及規模。

7. 工業

波-赫工業之附加價值率約 23.1%,聘僱員工占總勞動力 23.8%,為波-赫主要出口項目。鑒於,波-赫目前尚未有 中央統一之工業策略及政策,導致影響整體工業發展競爭 力。截至目前,ERP 尚未展開研擬協助本區塊,惟已將本 區塊列為未來重要推展項目之一。ERP 已列優先協助目標,

於 COVID-19 後疫情時期展開促進製造業發展,協助整合 廢棄物管理及建立循環經濟系統。

8. 服務業

包含公共行政服務、健康醫療、教育等產業,聘僱員工占 總勞動力約 50.3%,附加價值約 65.3%。波-赫之服務業 為主要進項產業,其中以觀光業為主要之淨進項產業,觀 光業直接聘僱員工占總全國勞工總數 3%,包含間接則約 10.6%。惟 ERP 尚未掌握全國觀光業之全貌,目前優先協 助項目為促進法規框架管理觀光業及減少 COVID-19 疫情 之後續衝擊。

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9. 教育、技能

波-赫教育體系面臨人才培育之技能不符合產業及企業期 待,ERP 將協助促進教育與勞動市場需求連結,調和培育 人才方向與市場需求調和。

六、 分析

波-赫 1992 年立國,總人口約 330 萬人,境內波士尼亞穆 斯林人占 48%,克羅埃西亞人占 14.5% 以及塞爾維亞人占 37.1%,他們的宗教信仰中,信奉伊斯蘭教占 46%、東正教 占 36% 以及天主教占 14%。

波-赫因種族複雜及前種族間內戰因素,由 2 個面積相當 的政治實體分別治理,即由波士尼亞裔及克羅埃西亞裔共 同組成波赫聯邦(Federation of Bosnia and Herzegovina)、

由塞爾維亞裔組成塞爾維亞共和邦(Republika Srpska)及 東北部另有一小自治區 Brcko District,並由北約組織在波 赫境內駐紮維和部隊,以維持和帄秩序,其後則交由歐洲 聯盟派駐特別代表管理。

中央政府的組成,基本上由多數黨組閣,而內閣(Council of Ministers)的總理由總統提名,經眾議院批准後,有權任 命各部會首長。總統由人民直接選舉產生,任期 4 年,由 三大族群各自選出的總統當候選輪流擔任,凡任滿 8 個月 即輪換一次,體制屬於特殊的共識型國家(Consociational State)。

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波-赫 2016 年正式提出申請加入歐盟,目前面臨之優先經 濟課題包括:加速整合加入歐盟,強化財政體系,公部門 行政改革,加入 WTO(1999 年提出申請展開談判迄今),

以及促進私人企業部門之競爭以帶動經濟成長。

歐盟執委會國家調查報告指出,世界銀行(World Bank)

2020 年經商報告(Doing Business Report)評比 190 個經濟 體中,波赫排名第 89 名。落後西巴爾幹國家及土耳其,其 中表現較差的 3 領域為,公司設立、申請建照許可、及處 理稅務給付。

根據 IMF 報告,波-赫是巴爾幹地區人口外流排名第 2 最 嚴重的國家(排名第 1 為馬其頓)。另外,波-赫人民所 得差距,相較於東歐國家最大的,此現象已經持續 15 年始 終並無改善。自 2008 年全球金融風暴後,波赫經濟持續低 迷,無法從谷底攀升,主要原因為製造業因缺工,導致地 方產業無從發展,勞動市場供給不足,嚴重打擊波-赫經 濟發展。西巴爾幹國家談判加入歐盟之進度原已非常緩慢,

加以 COVID-19 疫情拖累原已進展停滯之改革問題,後疫 情時期恢復恐仍需 2 至 3 年,才得以恢復之疫情前水準。

2020 年 5 月 COVID-19 疫情期間歐盟與東擴候選國包含波

-赫在內之西巴爾幹國家辦理線上高峰會,討論 6 國(塞 爾維亞、科索沃、蒙特內哥羅、阿爾巴尼亞、波士尼亞與 赫塞哥維納及北馬其頓)申請入盟的事宜。惟在疫情期間,

歐盟援助巴爾幹國家 33 億歐元,巴爾幹國家並無發表任何 感謝歐盟協助,反大力讚揚中國和俄羅斯提供協助。爰該 次高峰會歐盟內部已有部分人士產生雜音,尤以塞爾維亞

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總統 Aleksandar Vucic 設置感謝中國國家主席習近帄的看板、

親吻五星旗、波士尼亞與赫塞哥維納塞族領導人 Milorad Dodik 公開讚賞俄羅斯,2 人甚至抨擊歐盟沒有提供援助,

限制醫療物資出口。

波-赫政體結構性問題,導致管理機構、法規、監督及執 行,甚至市場等各層面無一致性,呈現多頭馬車混亂局面。

「經濟改革計畫(economic reform programme,ERP)」係 協助歐盟東擴夥伴國家(包括:波-赫、科索沃、蒙特內 哥羅、塞爾維亞、阿爾巴尼亞、北馬其頓、土耳其等 7 國)

經濟政策與歐盟調和, 依據歐盟同儕工作報告指出,波-

赫之政體體制結構性問題恐為國內經濟整合之一大阻礙,

ERP 之協助機制在需多項目上甚至無法取得相關數據及最 新發展現況資料,爰難以研議具體協助計畫。波-赫倘無 法先完成國內經濟體制整合,未來加入歐盟之可能性,恐 遙遙無期。

參考文獻

相關文件

四、 阿爾巴尼亞在 2009 年 4 月 28 日提出加入歐盟之申請,並自 2014 年 12 月 27 日起獲得候選人資格,歐盟於 2020 年 3 月 24

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