行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
後冷戰時期歐洲聯盟對中亞的戰略作為：強權政治的意涵
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 95-2414-H-004-034- 執 行 期 間 ： 95 年 08 月 01 日至 96 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際關係研究中心 計 畫 主 持 人 ： 吳東野 計畫參與人員： 博士班研究生-兼任助理：陳銘顯 碩士班研究生-兼任助理：周柏吟 報 告 附 件 ： 國外研究心得報告 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 96 年 10 月 30 日
研究成果報告(精簡版)
後冷戰時期歐洲聯盟對中亞的戰略作為
：強權政治的意涵
The EU’ s Strategy towards Central Asia in the Post-Cold Era:
Am Implication for Great Power Politics
目錄：
壹、前言...1 貳、計畫之目的...3 參、文獻之評述...4 肆、計畫研究方法...5 伍、結果與討論...5 陸、參考文獻...10 柒、計劃成果與自評...13壹、前言
「中亞地區」1西臨裏海，南接中東，北倚俄羅斯，東連中國西疆。西元前一 世紀，漢武帝曾為抵抗匈奴入侵而派遣張騫出使西域(即現今的中亞)，因而建立 古代絲路，橫跨歐亞大陸，為此開啟了東西方文化、貿易和宗教交流。廿一世紀 的今日，國際強權積極競逐中亞，似乎正在開創一條新的絲路。 冷戰時期中亞地區的哈薩克、烏茲別克、吉爾吉斯、塔吉克和土庫曼因隸屬 蘇聯加盟共和國，幾乎與外界隔絕，處於封閉狀態。及至 1991 年 12 月蘇聯宣布 解體，中亞五國始陸續宣布獨立。迄今，中亞地區歷經十餘年的政經發展，經濟 上普遍相對貧窮，2民主政治發展仍屬威權，種族與邊境糾紛更時有所聞。儘管 如此，基於後冷戰時期國際政治和軍事情勢的劇變，擁有豐富天然資源的中亞， 戰略地位已日益受到矚目。 1 中亞主要指亞洲中部地區。廣義上，該區域由伊朗的阿賽拜疆人居住區和俄羅斯的穆斯林突厥 人聚居區、東西伯利亞、蒙古東部、阿富汗北部，中國新疆和西藏等地區所組成，部分屬於中亞 地區還有阿富汗、俄羅斯、巴基斯坦和伊朗。狹義上，中亞指的是哈薩克、烏茲別克、塔吉克、 吉爾吉斯和土庫曼五個國家，也是目前國際間普遍所界定。 2 根據聯合國公布的數據，2004 年中亞五國的國內生產總值(GDP)總計 761 億美元，國民所得平 均 1337 美元，其中除哈薩克的 GDP 為 407 億美元、土庫曼為 192 億美元及烏茲別克為 119 億美 元，吉爾及斯只有 22 億美元，塔吉克更低至 21 億美元。以布里辛斯基 (Z. Brezezinski) 把整個亞洲視為一個大棋盤的概念來看，中亞 特殊的地理位置和當前居於國際反恐的要衝地位，顯然已成為國際強權戰略布局 中的關鍵一偶。3圍棋邊角歷來就是玩家必爭之地，更何況中亞還被稱為第二個 中東，蕴藏豐富的石油與天然氣資源。特別是，911 恐怖攻擊事件爆發之後，中 亞藏匿許多國際恐怖分子，地理上又處於監控中東伊斯蘭激進武裝團體和阿富汗 毒品輸出動向的有利地位，因而成為國際反恐的主戰場之一；換言之，它既是中 國與俄羅斯兩大強權的「後院」(continental hinterlands)，又是國際反恐的「前線」。 展望本世紀的國際強權互動，在能源日漸匱乏的趨勢下，未來誰能掌握石油 資源，誰就享有爭霸全球的條件。事實上，國際強權在中亞地區的明爭暗鬥，已 經愈來愈明顯。歐盟與美、俄、中、印度、日本、伊朗，乃至土耳其或巴基斯坦 等國一樣，皆對中亞抱持不同程度的戰略意圖，強權間不斷進行各種合縱連橫， 自然與爭奪或穩定中亞地區戰略油源有直接關連。身為全球第二大經濟強權的歐 盟，面對國際強權在中亞的戰略布局，自然不會置身於權力遊戲之外。2004 年 6 月 25 日歐盟峰會通過「歐洲憲法條約」(Treaty establishing a Constitution for Europe)，儘管因法、荷兩國公投結果予以否決而觸礁，但這部史無前例的憲法 條約其實充滿對邁向國際政治大國的自我期許。歐盟「共同外交暨安全政策」 (CFSP)高階代表索拉納(J. Solana)就曾經不諱言地表示「歐盟將會成為超級強
權」。4這樣的假設如果成立，歐盟就不可能忽視中亞地區的潛在政經利益。
就地理位置而言，中亞屬亞洲大陸，但我們如果從 2001 年 9 月 4 日歐盟執委 會公布的「歐洲與亞洲：加強夥伴關係的一個戰略架構」(Europe and Asia : A Strategic Framework for Enhanced Partnerships)文件來看，歐盟的亞洲政策範疇僅 止於東北亞、東南亞、南亞、澳洲和紐西蘭及其北邊鄰國，地理範圍雖接近亞洲 和亞太地區(Asia-Pacific Region)的廣義解釋，並未及於中亞地區及濱臨亞洲部份 的俄羅斯；換言之，歐盟眼裡的中亞仍屬獨立國協(Commonwealth of Independent States, CIS)的一環，也因此其對中亞的戰略作為，難免受限於歐盟與俄羅斯的關 係發展。 蘇聯解體之後，中亞五國歷經十多年的政治、經濟和社會轉型，迄今普見的 仍是政局不穩、區域政治和經濟合作步調緩慢、社會經濟關係態勢依然緊張、內 部種族分裂及跨邊界衝突不斷等現象。歐盟面對眼前中亞地區造成的「不穩定輸 出」效應，初期僅藉簽訂雙邊技術合作協議，對中亞進行所謂的「穩定輸出」。 2002 年 10 月 30 日歐盟執委會針對中亞地區首度公布效期四年的「戰略文件」 (strategic paper)，大體上才呈現對中亞戰略的初期輪廓。尤其 2003 年迄今，前蘇 聯地區陸續爆發「顏色革命」(color revolution)，對區內民主化帶來相當大的衝擊 效應，歐盟面對現實政治的變化，已難避免思考因應中亞地區可能的變局。 以 2005 年 3 月吉爾吉斯爆發「鬱金香革命」(velvet revolution)導致獨裁總統 阿卡耶夫(Askar Akaev)被罷黜為例，歐盟內部就出現研擬完整對中亞戰略的呼 聲。代表保守派立場的歐洲議會外交委員會主席布克(Elmar Brok)根據中亞重要 的戰略地位、豐富的天然資源、伊斯蘭基本教義派崛起及部份國家處於毒品輸出 3
參閱 Zbigniew Brzezinski, The Grand Chessboard, (New York : BasicBooks, 1997), Chap.II. 4
的必經路線上，呼籲歐盟國家能夠立於共同利益的基礎，重新思考制定完整的中
亞戰略。5
這篇論文立論於歐盟強化其全球角色的基礎，從歐盟推動「歐洲鄰國政策」 (European Neighbourhood Policy, ENP)的範疇去釐清歐盟對中亞有那些戰略作 為。所謂「大歐洲」(wider Europe)涵蓋整個歐洲地理和政治地圖，它也代表了「歐 洲理事會」(Council of Europe)的所有成員國，歐盟在其中扮演主導角色，俄羅斯 則始終是第二根軸心(hub)；「大中東」(Greater Middle East)的範疇起於周邊地中 海的非歐盟成員國，進而擴及中東與波斯灣國家，最終再延伸至阿富汗與所有中 亞國家。這個計畫首先要從歐盟「大歐洲」和「大中東」的概念切入，試圖將中 亞和高加索地區在歐盟 ENP 做適當之定位；接著，再探討從歐盟對中亞地區民 主化轉型的戰略評估及回應政策；第三節是以「區域集團間對話」的模式來檢驗 歐盟對中亞的經貿戰略，同時釐清歐盟與中亞地區經濟合作組織難以建立夥伴關 係的原因；最後，鑒於中亞五國皆屬北約「和平夥伴關係」(Partnership for Peace, PfP)的成員，本文亦試圖從非傳統安全合作面向去探討歐盟對中亞政治與軍事合 作組織(例如「上海合作組織」或「集體安全條約組織(CSTO)」)的戰略回應。前 述計畫所想探究的問題，最終將釐清歐盟在中亞地區強權競逐中的角色和地位。
貳、計畫之目的
國內有關中亞地區的學術研究尚屬起步，當下出版的相關歐盟研究文獻與記 載中，不乏以「共同外交暨安全政策」(CFSP)發展的角度來探討歐盟對外關係， 只不過這些著作探討議題的焦點，多置於歐盟與美國、歐盟與中國(或兩岸)、歐 盟與地中海國家等面向，對被國際強權視為廿一世紀極具戰略地位的中亞，幾乎 不見學術論文。 本計畫的重要性顯現於兩方面：首先，中亞地區是中國與俄羅斯的「後院」， 政治、經濟或安全情勢的發展或任何風吹草動，必然會引起周邊地區的連鎖效 應，進一步就可能影響到北京的外交動向。這個計畫想以歐盟對中亞的戰略作為 做楔子，正是期望能深一層探討包括歐盟在內的國際強權，究竟在中亞有那些特 殊的戰略意圖？強權在中亞的互動架構，又會對歐盟推動多邊主義的國際格局造 成那些衝擊？特別是，從歐盟對中亞的戰略作為裡，可以勾勒出布魯賽爾、華盛 頓、莫斯科乃至北京的互動網絡與權力架構。 第二項目的是，以「歐盟對中亞的戰略作為」這個主題，進一步且完整地勾 勒歐盟在亞洲長期的政治、經濟、安全戰略規畫和藍圖；換言之，藉著過去幾年 相關議題的研究心得與創見，（已完成或正在進行的學術研究計畫 包括:「歐盟 對中國(兩岸)政策」（2001）、「歐盟對亞洲戰略」(2002)、「『亞歐會議』之研究： 區域間主義及亞歐新關係」(2004)、「911 事件後的全球跨區安全合作：美歐及亞 歐安全合作之比較」(2005)，試圖在完成這項研究計畫之後，就歐盟對亞洲的戰 略（東北亞、東南亞及中亞等重要部份）做一次完整的舖陳。 5參、文獻之評述
前述本計畫目的時曾經提到中亞區域的學術研究在台灣才剛起步，國內歐盟研 究相關對中亞政策的文獻幾乎歸零。儘管如此，國內有關歐盟對外關係與對外政 策的學術文獻，特別是涉及歐盟與東亞或歐盟與地中海國家關係的論文，對這個 計畫的論述還是具有啟發作用。例如，朱景鵬教授的論文「歐洲聯盟發展合作政 策之研究」(「遠景基金會季刊」第 4 卷第 4 期，PP.67-116)，就是以歐盟和地中 海夥伴關係為楔子，進一步探討歐盟與周邊國家關係發展的過程與困境。鑒於環 地中海國家是歐盟「大歐洲」與「大中東」概念及「歐洲鄰邦政策」(European Neighbourhood Policy, ENP)的重要環結，它對本計畫的論述有思考啟發作用。 國外文獻涉及中亞政治、經濟、安全議題的研究論文雖然汗牛充棟，但專注於 歐盟與中亞互動的文獻則鳳毛麟角。英美兩國學界出版有關中亞問題的文獻，依 然居重要地位，兩國各大主要名校與智庫也多設有中亞研究部門，其每年出版的 專書、期刊論文或政策報告為數不少，不過議題相當廣泛，且多半環繞在對中亞 情勢的評估，也都是從美國國家利益或國際安全的角度切入。前述論文可以從 1990 年代迄今的若干學術期刊探知與領略。 根據申請人多年來涉獵該議題的心得，經常刊登中亞問題的期刊大致有「亞洲 研究」(Asian Survey)、「中亞研究」(Central Asia Survey)、「歐洲外交事務評論」 (European Foreign Affairs Review)、「歐亞研究」(Europe-Asia Studies)、「歐洲國際 關係期刊」(European Journal of International Relations)，其他學術期刊偶也會出 版相關論文，最具代表性的是 2004 年「國際事務」(International Affairs)期刊第 3 期(第 80 卷)的中亞問題專刊，其中 Anne Bohr 的論文(PP.485-502)”Regionalism in Central Asia : new geopolitics, old regional order”，主要在探討中亞地區的經濟合 作與安全組織，他做出前述合作組織「未實現區域藍圖」(unfulfilled regional blueprint)的結論，其實與申請人長期觀察的看法相同；同樣地，Roy Allison 的”Regionalism, regional structure and security management in Central Asia”(PP.463- 483)一文的研究也發現，俄羅斯對中亞非傳統安全政策的影響力大於聯合國所能 發揮的功能，這篇論文對中亞安全合作組織的來龍去脈及具體功能，有相當詳盡 而深入的解析。Miklas Swanstroem 在 2004 年 3 月”Central Asian Survey”的一篇論文”The prospects for multilateral conflict prevention and regional cooperation in Central Asia”做出一項基本假設，即中亞地區的多邊安全合作若無外來角色(actor)的介 入，就不易達成共識，這也是以往中亞五國不曾有為衝突預防而進行的軍事合 作，不過當歐盟支持歐安組織推動中亞衝突預防措施，中俄積極發揮「上海合作 組織」反恐功能或俄羅斯單方面促成「集體安全條約組織」(CSTO)之後，對中 亞的區域穩定確實有推波助瀾之效。
肆、計畫研究方法
本計畫採用以下三種研究方法：(一)歷史分析(historical analysis)是為了檢視 冷戰前和冷戰後中亞地區的政治、經濟與安全情勢變化，其中包括探討五國對區 內合作與國家利益的認知。根據 Polit & Hungler (1983)的說法，歷史分析法是利 用現有文獻對過去的事件加以系統研究，其結果是讓我們充分瞭解過去，藉以預 測未來的發展方向。因此，本計畫的研究過程，應當是在文獻整理與考證之後， 進入理論架構及假設的階段，進而提高信度與效度並對資料做嚴謹分析，最終從 研究結果中找到發現與創見。 (二)本計畫可能會用到案例研究途徑 (case study approach)，主要是想拿單一個案做說明，其中主要指的是「顏色革命」在吉爾吉 斯成功，但在烏茲別克完全失敗，本計畫也可以藉著前項案例說明，試著陳述中 亞區域合作的困境所在。 (三)這個計畫相當偏重經驗研究途徑(empirical analysis)。社會科學就像其他 科學領域一樣，建立在兩個重要部份，即理論和經驗研究，尤其觀察和經驗的累 積相當重要。申請人長時間研究歐盟政治與外交，對中亞地區的情勢變化也有若 干年的觀察，甚至讀遍國際學術期刊相關中亞的論文；換句話說，本計畫一些大 膽的創見與心得陳述，相當部份得自於經驗分析。探討歐盟對中亞之政策作為， 必須對兩項文件有深入的瞭解，其一是歐盟與中亞三國(哈薩克、吉爾吉斯、烏 茲別克)所簽訂之「合作暨夥伴協定」(PCA, 1998 年 5 月與土庫曼所簽協定迄今 未生效)，內容涉及之領域很廣；其二是歐盟執委會 2002 年首度制定為期五年的 對中亞五國「戰略文件」(Strategy Paper, 2002-2006)。掌握這兩項文件內涵所透 露出的訊息，經驗分析提供較佳的研究途徑。 本研究計畫著作的大綱： 一、 前言 二、 中亞地區在「大歐洲」裡的定位 三、 歐盟對中亞民主化的回應 四、 歐盟對中亞區域經貿合作的評估 五、 歐盟對中亞的安全戰略作為 六、 結論
伍、結果與討論
布魯賽爾「歐洲政策研究中心」資深研究員 Michael Emerson 的著作”The Wider Europe Matrix”對本計畫的分析架構最具啟發性。Emerson 的研究發現，有四種模 式可以詮釋以歐盟為核心的「大歐洲」與「大中東」政策：6 (請參閱下圖)第一種 是「輪軸-鋼絲模式」(hub-and-spoke model)，它代表歐盟與周邊鄰國的雙邊關係 已進入制度化的運作；其次是「蛛網模式」(cobweb model) 或「同心圓模式」 6
參閱 Michael Emerson, “The Wider Europe Matrix,” in CEPS paperback (Centre for European Studies), Brussels, 2004., P.23.
(concentric circle model)，它係根據和周邊鄰國地緣或政治距離的長短，並依據地 區發展的多元化，尋求雙邊建立互動規範的可能性；第三種是「矩陣模式」(matrix model)，橫軸或豎軸上排列有許多與周邊國家發展善鄰關係的政策，另一條軸上 則列出國家或區域集團；最後一種是「俄羅斯方塊模式」(Rubik cube model)，它 因參與權力遊戲的外來角色不止一家，而每一個外來角色都有自身的政策矩陣， 理論上此一複雜的困局可以獲得舒緩，但是當政策矩陣出現混亂或矛盾的現象， 困局走向就難以捉摸。 從現實政治的發展來看，歐盟無論是對內或對外，採行的似乎都是「蛛網模 式」；換言之，所謂「對內」係指歐盟區的內部還有「歐元區」和「申根(Schengen) 條約區」；「對外」則是歐盟與周邊地區或國家(例如歐洲經濟區、地中海與巴爾 幹半島國家或獨聯體等)維持不同程度的夥伴關係，區域範疇可再擴大至「歐洲 理事會」(Council of Europe)和歐安會議(OSCE)，形成一個網狀的分佈。 至於歐盟對周邊地區國家的矩陣式政策領域，概括性地可以列為政治、經濟 與安全三大類，細部劃分則含有七項涉及歐盟 CFSP 的政策：政治領域包括(1) 民主與人權；(2)教育、文化和研究；經濟領域包括(3)相關外貿和內部市場規範 的經濟範疇；(4)涉及歐元和總體經濟政策的貨幣範疇；(5)以運輸、電訊、能源 和環境為主的經濟基礎建設及網路範疇；安全領域包括(6)司法與內政合作；(7) 外部與安全政策。相對比較國際強權的做法，美國在全球各區域採取的顯然是「輪 軸-鋼絲模式」，這種強勢作為強調雙邊關係，多半具單邊主義色彩，遠不如「蛛 網模式」具多邊主義的特徵。至於俄羅斯在獨聯體地區及若干區內次級組織或集 團，則維持自主性的「蛛網模式」。 在大歐洲的範圍裡，歐盟和美國的政策矩陣多半時期呈現的是理性和諧態 勢，唯獨雙邊對中東政策出現嚴重分歧。俄羅斯在獨聯體的政策矩陣，明顯呈現 與歐盟和美國對立的局面。當然，強權在中亞及前蘇聯地區的政策矩陣如果是相 互抵制，區域發展的成效自然有限，除非有強權退出權力競逐遊戲或強權決心加 強彼此間的合作，否則歐盟想透過 ENP 在中亞分佔一席，恐非短期內可以預見。
艾莫生教授的另一大貢獻是，他曾為文”European Neighbourhood Policy : Strategy or Placebo?”比較過 1997 年至 2003 年所有歐洲國家(包括前蘇聯成員，但 不含東擴前的歐盟成員國)的政治民主，依各國民主化的程度評定為「鞏固民主」 (consolidated democracy, 1-2 級)、「半鞏固民主」(semi-consolidated democracy, 3 級)、「轉型政府或混合型」(Transitional government or hybrid type, 4 級)、「半鞏固
威權體制」(semi-consolidated authoritarian regime, 5 級)及「鞏固威權體制」 (Consolidated authoritarian regime, 6-7 級)。7艾莫生的研究結果發現，(請參閱下圖) 歐盟的新成員國列屬第 1-2 級，且民主運作逐漸趨於成熟；歐盟准會員國(例如 羅馬尼亞或克羅艾西亞等)也從 1997 年的第 4 級提升至 2003 的第 3 級，整個曲 線是上揚趨勢；巴爾幹半島國家(例如前南斯拉夫或阿爾巴尼亞等)列為第 4 級， 民主化的程度亦持續成熟中；獨聯體國家的民主化被評等為第 4-5 級，1997 年至 今的民主轉型不進反退；至於中亞五國則被評等為第 6-7 級，民主化的進程同樣 在走下坡。 當然，艾莫生發表研究成果之時，吉爾吉斯尚未發生顏色革命。同樣地，烏茲 別克也沒有爆發(2005 年 5 月)流血革命；換言之，中亞五國除了吉爾吉斯之外， 其餘四國基本上仍屬「鞏固威權體制」。2005 年 12 月 6 日哈薩克的總統選舉就 顯示出，大多數中亞國家在執政者涉嫌舞弊的情況下，反對黨確實難以出頭， 8 2004 年 9 月哈薩克國會選舉結果，反對黨竟然只贏得一席。除哈薩克之外，烏 茲別克國會至今沒有反對黨，土庫曼更無政治言論自由，遑論反對派還有挑戰執 政者的空間。 全球化發展既強化了全球各區域內(intra-regional)的整合，也促進了全球各區域 間(inter-region)的合作。對歐盟而言，中亞地區尚無法像東亞地區扮演「機會之
窗」(A window of opportunity)9的角色。冷戰結束迄今，中亞地區儘管不乏區域
7
Michael Emerson, “European Neighbourhood Policy : Strategy or Placebo ?” CEPS Working
Document, (Centre for European Policy Studies) No.215/November 2004.
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哈薩克總統選舉結果，現任 Nursultan Nazarbayev 贏得 91%的選票而第三度連任成功，其主要 競爭對手 Zharmakhan Tuyakbai 僅獲 6.6%的選票；見”Kazakhstan’s Leader Elected to Third Term,”
The Washington Post, December 5, 2005, P.A14.
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Percy Westerlund, “Strengthening Euro-Asian Relations : ASEM as a Catalyst,” Wim Stokhof and Paul van der Velde, eds., ASEM-The Asia-Europe Meeting : A Window of Opportunity, (London
經濟合作組織，但多僅具有組織雛型而未發揮預期功能。比較波蘭、匈牙利、捷 克與斯洛伐克加入歐盟前先行組成次區域經濟合作組織-「維薩格拉集團」 (Visagrade Group)，中亞次區域經濟組織起步較晚，運作上亦有名無實。 冷戰結束之後，中亞地區出現過許多區域或次區域合作組織，但因受限於主 客觀環境與條件，大多數皆難以發揮具體的功能。附表四列出的代表性區域合作 組織，就國際政治而言，它或具一定程度的戰略意涵，但對區內國家的經濟發展， 顯然沒有實質意義，也未受到國際社會應有的評價和重視。
Ksenia Yudaeva 的論文 “Impact of WTO Accession on the Russian Economy : A Review of current Findings”曾對獨聯體(CIS)成立後的運作進行長期觀察，發現 它多半僅呈現戰略和政治意涵，並無實質的經濟合作內容，事實上俄羅斯也只把 它視為展現政治領導地位的場所。1990 年代中期，俄羅斯試圖重建對中亞影響 力之後，10土庫曼開始尋求聯合國確認其中立國型態，11烏茲別克則於 1998 年退 出獨聯體並加入「古阿姆集團」(GUUAM)。12這兩個事例充分顯示中亞推動區域 經濟合作，確實有難以克服的困境。 其實，獨聯體成立的初期，並不乏推動經濟合作的構思，只不過日後沒有進 一步的具體動作，13例如烏茲別克曾於 1994 年 12 月宣布與俄羅斯及白俄共組關 稅聯盟，吉爾吉斯(1996)和塔吉克(1999)日後還宣布加入，結果是形式重於實際， 也難怪吉爾吉斯(前)總統阿卡耶夫(A. Akaev)譏諷它是「紙上談兵」(on paper only)。14哈薩克 1996 年 9 月申請加入世貿組織(WTO)，吉爾吉斯 1998 年正式成 為 WTO 成員，大抵皆與中亞地區缺乏具體的經濟合作有關。
澳洲 Adelaide 大學經濟學院教授 Richard Pomfret 就歐盟擴大成員後的中亞五 國貿易政策，做過廣泛而細部研究，特別是他從區域主義和各國整合至全球經濟 體的角度切入，分別就中亞幾個區域經濟組織的發展來探究為何只有吉爾吉斯能 成為 WTO 的成員國？
整體來看，當前推動中亞地區經濟合作的組織有若干個：其一是 2000 年 10 月五個前蘇聯成員國(俄羅斯、白俄、哈薩克、爾吉斯、塔吉克)於哈薩克首府 Astana 簽 署 的 「 歐 亞 經 濟 共 同 體 條 約 」 (Eurasian Economic Community
義的發展」，問題與研究，第 44 卷第 3 期，民國九十四年五、六月，頁 1-32。 10 中亞國家內部普遍存在俄羅斯人受到歧視的種族問題，部份國家暗地裡還抵制俄羅斯一手主 導中亞事務，例如烏茲別克就在 1998 退出獨聯體，另行加入「古阿姆集團」(GUUAM)，土庫曼 則宣布中立且藉故不出席 2000 年 8 月(Yalta)及 2001 年 8 月(Sochi)的獨聯體高峰會議，皆與此相 關。 11 聯 合 國 大 會 於 1995 年 12 月 12 日 做 成 賦 與 土 庫 曼 中 立 國 型 態 的 決 議 ； 見 Rainer Freitag-Wirminghaus, “Turkmenistan’s place in Central Asia and the World,” in Touraj Atabaki and John O’Kane, eds., Post-Soviet Cemtral Asia, (Kondon : Tauris Academic Studies, 1998), pp.157-176; Markus Werner, Im Reich des großen Fuehrers : Turkmenistan – eines zentralasiatische Despotie, in
Osteuropa, Vol. 51, No.2, pp.127-134.
12
烏茲別克加入「古阿姆集團」的時間實際上只有五年(1998-2002)，之後再宣布退出。 13
1993 年 5 月，烏茲別克、塔吉克、哈薩克、吉爾吉斯與俄羅斯、亞美尼亞、白俄、阿賽拜疆 及摩達維爾等共九國簽署設立經濟聯盟的協議， 同年 9 月生效。當時，烏克蘭申請為準會員國， 喬治亞則接受協議的部份內容。見 Richard Sakwa and Mark Webber,, “The Commonwealth of Independent States, 1991-1998 : Stagnation and Suirvival,＂in Eur ope-Asia Studies, No.51, 1999, pp.379-415, here 386-390.
14
Roza Zalimbetova and Gregory Gleason, “Bridges and Fences : The Eurasian Economic Community and Policy Harmonization in Eurasia,” A Central Asia-Caucasus Analyst, 20th June 2001, posted at
Treaty,EECT)，2001 年 5 月正式運作。就其組織架構來看，15顯然是歐盟模式的 翻版。這個合作組織基於俄羅斯擁有否決權，任何成員國若不能遵守共同體規 範，就可能被撤除會籍；更重要的是，其所推動的四大自由(資本、人員、服務、 貨物)尚屬口惠階段。 EECT 的一項特殊目標是，扮演會員國加入 WTO 的協調角色，但因為吉爾吉 斯已經是 WTO 會員國，白俄申請加入 WTO 的意圖不同於與俄羅斯，尤其凸顯 了共同體成員制定共同外貿政策的不確定性。比較前蘇聯地區的其他經濟合作組 織，歐亞共同體與其謂是推動區域内國家的合作，不如將其看成區域性的國際組 織。這個組織難以整合的因素很多，例如哈薩克最積極參與，其他國家相對顯得 冷淡，原因在於哈薩克期望共同體最終能制定共同貨幣，16但 2002 年底俄國表 示盧布可以當做共同體單一貨幣之後，歐亞共同體的統合計畫幾近停頓狀態。17
其次是中亞經濟共同體(Central Asian Economic Community, CAEC)。1993 年 11 月盧布區(ruble zone)解體之後，哈、吉、烏於 1994 年元月發表「塔什干宣言」 (Tashkent Declaration)，4 月 30 日簽訂「查本艾塔條約」(Cholpon-Ata Treaty)。這 個採取歐盟模式的合作組織，最早稱之為中亞經濟聯盟(Central Asia Economic
Union)，1998 年塔吉克加入之後改名為「中亞合經濟共同體」。CAEC 長期被定 位成解決中亞內部分歧的「論壇」，也可以視為推動彼此間合作計畫的「工具」 (vehicle)，當初重要部標之一是創立「中亞合作與開發銀行」(CABCD)，18事實 上該銀行於 1994 年 6 月成立後，也的確發揮中小型貸款功能。19 2002 年 2 月 28 日，四國(哈、烏、塔、吉)領袖同意將 CAEC 改為「中亞經濟合作組織」(Central Asian Cooperation Organization, CACO)，以強化其效率。問題在於，CAEC 曾經 無視通過的 250 多項決議，CACO 雖訂定崇高的理想與目標，但同樣是因為缺少 執行機構而流於形式，即便是 2004 年 5 月俄羅斯加入之後，CACO 內部除了發 揮改善俄、烏(茲別克)關係外，似無太大的助益。
第三個組織是四個獨聯體國家(俄、白俄、烏克蘭、哈薩克)於 2003 年 2 月組 織的「聯合經濟區」(United Economic Space,UES)，因為俄羅斯的一手主導，其
他三國又無意接受盧布為共同貨幣，20特別是俄國的構思不受其他獨聯體國家的
歡迎，成效自然大打折扣。第四個組織是聯合國「亞太經濟暨社會委員會」和「歐 洲經濟委員會」贊助的「中亞經濟特別計畫」(Special Programme for Economies of Central Asia, SPECA)，1998 年成立後主要以刺激經濟發展和加速與歐亞經濟整 合為目標。迄今，SPECA 的成果有限，部份原因出於缺乏獨立自主的財政，能 源和水利政策的兩個工作組又占盡大部份的資金，特別是烏茲別克與土庫曼甚少 參與決策機構 - 「區域諮詢委員會」(Regional Advisory Committee)的會議。2000
15
歐亞經濟共同體內部成立「區域間委員會」(Interstate Council)、「整合委員會」(Integration
Committee)、「區域間國會議員大會」(Inter-Parliament Assembly)和「歐亞共同體法院」(Eurasian
Community Court)。就政治實力(投票)和財政分攤的比例而言，俄羅斯佔 40%，白俄與哈薩克各 佔 20%，吉爾吉斯和塔吉克則各佔 10%，重要政策採取三分之二多數決。
16
See International Herald Tribune, April 24, 2002. 17
2004 年 6 月，白俄總統 Aleksandr Lukashenko 曾對共同體秘書長表示，會員國實際上未從共 同體獲得利益；參閱 Zahlimbetova and Gleason, op.cit.
18
中亞銀行的總部設於哈薩克首府 Almaty，烏茲別克(Tashkent)與及爾吉斯(Bishkek)設有分支。 19
參閱 Richard Pomfret, “Trade polivies in Central Asia after EU Enlargement and before Russian WTO accession : Regionalism and Integration into the world economy,＂ Working Paper 2004-13, School of Economics, The University of Adelaide, Australia, P.13.
20
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年 4 月，SPECA 的合作構思終被歐亞經濟共同體所吸納。
第五個組織是經濟合作組織(Economic Cooperation Organization, ECO)，它最 早成源於 1977 年伊朗、巴基斯坦和土耳其簽署的的「依次米條約」(Treaty of Izmir)。1979 年伊朗爆發革命之後，該組織歷經一段長時間的停頓，及至 1985 年三國建立相互關稅優惠措施，卻因為優惠產品項目受到嚴格限而形同虛設。 2004 年 9 月，ECO 召開第八藉峰會，伊朗建議在 2015 年之前成立自由貿易區， 不過迄今毫無具體進展。中亞五國連同阿富汗與阿賽拜疆是 1992 年成為 ECO 的 會員國，該組織 1993 年還爭取成為聯合國的觀察員地位，但從其歷屆召開的峰 會來看，會後除了發布典型的聲明外，決議的執行比例偏低，即便是其中八個會 員國在 1995 年達成「過境貿易協定」，但至今也只有塔吉克和阿賽拜疆的國會完 成批准。 就歐盟國家的角度觀察，歐盟構思中亞戰略的主要意涵部份呈現於非傳統性 安全威脅的考量，例如「911 事件」之後，阿富汗的毒品經中亞地區至巴爾幹半 島，再輾轉運至西歐的情況日趨嚴重。歐盟藉 TACIS 機制加速對中亞地區的「穩 定輸出」，無非是預防性安全威脅的戰略回應。也正基於非傳統性安全威脅之考 量，尤其中亞陸續出現「顏色革命」之後，歐盟內部已出現期望與「上海合作組 織」對話的倡議，布魯賽爾「亞洲事務研究所」(European Institute for Asian Studies) 資深研究員 Greg Austin 的論文”European Union Policy Responses to the Shanghai Cooperation Organization”，正反映出這方面的戰略與政策憂慮。
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在旅外與國外學者的訪談過程中，藉由與國外學者的對談，本人得以印證自本計畫開始到目前為止的研究方向與所得結論，和國外相同領域學者的見解及看 法是相互合致的。本計畫案所得成果也已於研討會上進行發表，並經申請人撰寫 文章在專刊上發表，登載於「問題與研究」第 45 卷第 4 期，民國九十五年七、 八月，頁 1-30，令本人相當滿意本次的計劃成果。 本人亦有極大的興趣來針對往後與本計畫相關的延伸議題研究，且就此次獲 得的成果來說，對本人針對該相關議題進行的持續研究，可算是一個令自己滿意 的發端。
赴國外研究心得報告
計畫編號 95-2414-H-004-034 計畫名稱 後冷戰時期歐盟對中亞的戰略作為 出國人員姓名 服務機關及職稱 吳東野 國立政治大學國際關係研究中心美歐所研究員 出國時間及地點 96 年 5 月 30 日至 6 月 14 日；德國與比利時 國外研究機構 The European Institute for Asian Studies, EIASDeutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, DGAP
工作紀要
5 月 31 日至 6 月 1 日赴德國南部慕尼黑大學蒐集相關文獻，並透過金德曼教 授(Kar-Gottfried Kindermann)介紹臨時前往著名的德國「政治與科學研究所」 (Stiftung Wissenschaft und Politik) ， 會 晤 俄 羅 斯 暨 獨 立 國 協 研 究 小 組 (Forschungsgruppe Russland/GUS)的 Dr. Andrea Schmitz 及 Dr. Susan Stewart 等兩 位成員。訪談中除瞭解該研究小組執行中的研究計畫外，也大致清楚他們對中亞 情勢發展及歐盟態度的看法。該研究小組主要研究在於，俄羅斯及前蘇聯地區國 家的權力結構、區域問題、政黨和社會團體、經濟與財政政策發展等面向；另一 研究重點則是俄國與前蘇聯集團成員及俄國與西歐大國(包括美國)間的外交、安 全與貿易關係。 綜合整理兩位學者的看法，獲得三項結論：首先，從中亞地區整體政經情勢發展 來看，中亞五個國家加強對歐關係主要顯現兩方面的政治意涵。其一是冷戰結束 迄今，中亞地區依然普遍呈現政治不安，出口過度集中在石油或棉花等少數農產 品，貧窮與失業率偏高等現象，地理因素讓中亞五國理所當然地希望尋求歐洲國 家的技術輸出和財政援助，以改善其經濟困境；其二是冷戰結束之後，裏海地區 的戰略資源即已牽引中亞、中東、高加索等地區的多邊互動關係，911 事件發生 之後，反恐更讓中亞五國相互間及其與俄羅斯的關係盤根錯節。從此角度來看， 中亞五國發展對歐盟關係不乏地緣戰略的思考因素。 其次，就歐盟國家的角度觀察，歐洲發展對中亞關係的主要意涵，並不全然 反映於經濟利益面，反倒是呈現於非傳統性安全威脅的考量；換言之，911 事件 之後，中亞地區經由巴爾幹半島轉運到西歐國家的「不穩定輸出」(例如毒品與 武器走私)日趨嚴重，歐盟藉著 Tacis 援助計畫加速對中亞地區進行「穩定輸出」， 顯示出減少非傳統性安全威脅的回應。第三，911 事件之後，中亞地區似乎已成 為美國與西方國家反恐的最前線，特別是美軍進駐中亞之後，這個地區的情勢發 展更趨於複雜。這一年來美國主導北約與澳紐日韓等國建構「全球民主聯盟」， 試圖把北約轉型為全球性的行動聯盟，同時將危機處理的範圍從阿富汗、巴勒斯 坦、伊拉克、伊朗、白俄羅斯、南高加索與中亞，再延伸到其他地區，讓北約的 全球化更具體，足以說明美歐擴大扮演全球性強權的企圖心。 EIAS 是布魯賽爾研究亞洲問題的重要智庫，經常舉辦國際性相關議題的研討 會。鑒於該機構的研究面向偏重歐盟和亞洲(尤指東亞)的政治、經濟和安全關
係，與本人研究計畫的方向略有出入，不過基於該智庫每季出版的「歐亞公報」 (EurAsia Bulletin)，相當有助於瞭解歐盟對亞洲政策及提供及時資訊，也因此本 人 6 月 5 日至 7 日前往該機構除蒐集資料文獻外，亦試圖與「歐亞公報」主編 John Quigley 進行訪談並交換研究心得，可惜因 Qigley 先生忙於公務未能抽身而 作罷。儘管訪談不順利，但仍有機會旁聽 6 月 6 日「歐亞公報」舉辦的一場小型 座談會，主題涉及「歐盟 2010 年之前將緊縮政治庇護體系」相關議題。 6 月 8 日至 12 日，本人再回到德國，前往位於柏林的「德國外交學協會」 (DGAP)。該機構著名之處在於，它是德國外交部的重要智庫之一。秘書長商伯 和教授(Eberhard Sandschneider)係本人劉德期間博士班的同學，曾任教德國美茵 大學及皤吝自由大學政治系。該機構成員眾多，值得參訪的尤其是 Alexander Rahr 主持的「俄羅斯-歐亞大陸研究群」。該研究群除專注研究俄羅斯、烏克蘭、白俄、 高加索地區及中亞國家問題外，還涉及歐盟(與德國)及前述國家間的關係。在與 Rahr 先生簡短的訪談，得到幾項與本人事前假設相同的結論： 歐盟對俄羅斯政策可謂愛恨交雜，既不能忽視東(中)歐新成員國對俄羅斯的歷 史仇恨心結，也不能小覷美俄為部署反飛彈防禦系統爭端的後遺症，短期內更無 法擺脫俄羅斯將能源視為對付歐盟的政治工具。因此，可見的未來歐盟不會大幅 度地提升與中亞地區關係，雙邊政治互動的立即影響不會很明顯。然而，就「大 歐洲 」與 ENP 的戰略意涵來看，歐盟既然把對中亞的戰略利益置於 15 至 20 年 之後，那麼檢視歐盟與中亞政治關係的影響面向之前，可能要先觀察歐盟對中(東) 歐地區的戰略成果與影響；換言之，歐盟第三波東擴將外部邊境推進俄羅斯邊境 的後續影響，可能是觀察的重點。 儘管歐盟不若北約組織能透過 PfP 在中國後院進行戰略布局，但東擴及伊拉克 或伊朗問題已然讓歐盟開始思考制定更嚴謹且議題更廣泛的中亞戰略。當然，歐 盟與中亞地區發展政治關係的影響層面，需要擴大檢視歐盟與俄羅斯未來的關係 走向，而伊拉克重建與伊朗核武問題的發展，都可能改變美、俄、歐盟、法、德、 中等強權互動關係的各種組合，理論上這些變數會改變歐盟對中亞的戰略作為。 就經濟合作的面向來看，歐盟國家除德英法三國之外，其他成員國即便與五國建 立邦交卻未普設大使館，這表示大部份歐盟國家認為中亞的商機不大。本文第三 節曾列舉過歐盟與中亞五國的經貿數據，推論出擴大市場並非歐盟對中亞戰略思 維的重點；換言之，真正催化歐盟加強重視中亞發展的是防範非傳統安全威脅及 穩定戰略資源的運輸管道。就軍事合作關係的面向觀察，歐盟與中亞區域安全組 織尚未建立合作對話機制，現階段介入中亞安全事務的強權除了美、俄、中三強 外，勉強可以將法德英三國列入。檢視中亞五國的外交路線，哈薩克、吉爾吉斯 和塔吉克雖然採取親西方路線，但它們也和俄中兩強維持等距關係，因此歐盟未 來對中亞的戰略作為恐難忽視與中亞周邊區域強權的穩定關係。中亞因美、俄、 中的權力競逐，日後的政治與安全情勢發展必然愈趨複雜，歐盟受限至地緣因 素，當下的政治實力又難與美、俄、中等強權匹敵，短期內還稱不上是中亞具關 鍵影響力的競爭者，長期發展則有賴歐盟加速其政治統合腳步，2007 年 10 月可 能通過的「(憲法)改革條約」及歐盟建軍進度，或可用來檢驗歐盟是否能升格為 中亞的「戰略玩家」。
6 月 10 日至 12 日，DGAP 舉辦一場有關「美國-歐盟-俄羅斯：對後蘇聯地區的 戰略」研討會(USA-EU-Russia：Strategien für den postsowjetischen Raum)。鑒於 當前歐鍪盟與俄羅斯關係陷入歷史低潮，數十位來自美、歐、俄學者專家、外交 人員及國會議員群聚一堂進行相關問題的討論，讓本人親自體驗到歐洲學政界共 同討論雙邊問題的複雜情境。研討會期間的一項熱門話題，正是俄國總統普欽對 美國計畫在波蘭與捷克部署反飛彈防禦系統的反應。從與會發言者的意見分歧看 來，美俄關係走向確實牽引歐盟對前蘇聯地區的政策。
