第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
第三節 長三角區域合作治理模式的困境
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第三節 第三節 第三節
第三節 長三角區域合作治理模式的困境 長三角區域合作治理模式的困境 長三角區域合作治理模式的困境 長三角區域合作治理模式的困境
觀察過去歷史的發展，1980 年代中期，由上而下的「上海經濟合作辦公室」
因地方反對而終至解構，中央對長三角區域制度安排的失敗經驗，反應出中央主 導區域治理的困境，以及凸顯出地方政府對區域建制發展的影響力。62學理上，
全球化與區塊化的發展改變了地方政府的治理模式，地方利益不再是狹隘的地方 自治事物；地方發展轉為對區域公共財的需求；然而，探討有關地方政府經濟行 為的分析，區域合作若是以打破現有的行政區劃為目標是不切實際的，且僅能停 留在空中閣樓的想像，畢竟區域發展無法完全排除行政區劃的限制。63
區域治理模式是探討長三角區域發展的重要途徑，其中，政府角色與區域競 合關係更牽動長三角地區區域治理的核心問題；換句話說，地方行政力量與政府 角色仍是不可忽視的環節，如何在現有的行政區劃架構下，就地方政府角色與地 方行為邏輯去理解區域競合的轉變，對當前長三角地區的地方合作發展過程與產 業結構變遷具有理論建構的意義。基於此，本節將分述長三角的區域發展進程 中，產業結構變遷能否有助於區域協作進一步的深化？以及政府力量與市場角色 的作用下，長三角地區在區域合作近程中面臨的困境。
長江三角洲三個省(市)之間產業結構不同所形成的區域競合發展可以衍生 兩個層次的模型，核心與雙翼的博奕層次及雙翼之間的博奕層次。首先，必須假 設地方都是以追求自身利益最大化為目標，地方政府行為是基於「理性抉擇」
(Rational Choice)的考量，以及對彼此選擇資訊的取得不受任何的阻礙；雙方收 益的差額取決於各自資源稟賦和基礎建設條件來判定，也就是普通城市會因與核 心城市合作而獲得較核心城市為多的利益。另一方面，當一方選擇競爭的政策，
必須提供相應的措施所付出的成本代價是 1 分，在當前中國大陸的地方發展模式
62 簡博秀，「沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式」，頁 27。
63 楊建華，「長三角經濟社會一體化發展評估與分析」，萬斌主編，《2005 年：中國長三角區域發 展報告》(北京：社會科學文獻出版社，2005 年)，頁 16。
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64 Trevor J. Barnes & Merc S. Gertler, The New Industrial Geography: Regions, Regulations and Institutions (New York & London: Routledge, 1999).
65 舒慶、周克瑜，《從封閉走向開放-中國行政區經濟透視》(上海：華東師範大學出版社，2003
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67 Masahisa Fujita & Paul Krugman & Anthony J. Venables, The Spatial Economy: Cities, Regions and International Trade (Cambridge: The MIT Press, 1999), pp.338-341.
68 陳昕主編，《社會主義經濟的制度與結構》(上海：上海三聯書店，1993 年)，頁 165。
69 保建云，「發達地區間區域一體化發展面臨的問題與地方利益協調分析-以長江三角洲和珠江三 角洲為例」，《商業經濟與管理》，第 192 期，2007 年 10 月，頁 61。
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Chinese domestic and international integration,” China Economic Review, No. 14, 2003, p.3.72 辛向陽，《大國諸侯：中國中央與地方關係之結》(北京：中國社會出版社，1995 年)，頁 585-597。
77 George F. Break, Intergovernmental Fiscal Relations in United States (Washington D. C.: The Brookings Institution, 1976). And John H. Cumberland(1979), pp.255-281.
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其是全球大都會、城市群興起，區域內的分工合作更顯重要，共同追逐整體收益，
而不再侷限自身利益最大化，這也是為何在 1990 年代後期或 2000 年開始各種合 作平台在長三角地帶大肆展開的背景因素(表 5- 7)。
表表表
表 5- 7 長三角地區地方競合關係之演變趨勢長三角地區地方競合關係之演變趨勢長三角地區地方競合關係之演變趨勢 長三角地區地方競合關係之演變趨勢 核心城市(上海)
競爭 合作
競爭 無序性對抗 (1980 年代)
理性對抗 (1990 年代後期) 其他普通城市
合作 理性對抗 (1990 年代中期)
協商合作 (2000 年開始) 資料來源：作者自製。
就長三角區域發展的趨勢與理論的結合，可以歸納出兩個途徑，一是當地方 政府獲得的經濟利得愈多，地方行為愈會趨向保護本地的既得利益關係，因而有 所謂的諸侯經濟、地方保護主義、地方統合主義等論述的提出；另一是隨著開放 力度愈大、國際化程度愈高，地方事務呈現跨域化的態勢則會愈強，也就是說單 一地方政府已難以單獨面對、操作、解決地方問題，許多地方事務超過行政區劃 的界線，迫使地方政府必須尋求地方發展的策略創新。
事實上，合作不等於地方競爭的結束，往往地方採取合作的動機考量仍是以 提升競爭力為目標。83近年來，長三角地區許多城市競相建立各種開發區，以 2006 年的資料顯示長三角地區國家級的經濟技術開發區有 11 個、高新科技園區有 6 個、出口加工區有 24 個、保稅區有 3 個，包括上海的張江高科技園區、漕河涇 新興科技開發區、陸家嘴金融貿易區、浙江省的杭州、寧波經濟技術開發區、江 蘇省的蘇州高新技術開發區、蘇州工業園區、昆山經濟技術開發區等；此外，還
83 張學良，「世博會與長三角區域經濟的競合關係研究」，《長三角研究》，2007 第 1 期，2007 年 7 月，頁 121-122。
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之間則以化學工業的同構度高，江、浙之間則是紡織和化學工業的同構問題較凸 顯。本研究認為，同構現象在短期間內會與經濟增長呈現正向關係，就經濟發展 的定律，產業過度同構仍會造成效率低落與競爭市場扭曲的問題，尤其當產業發 展受到政府行政力量介入多於市場調控時，更無益於區域整體的發展。
表 表 表
表 5- 10 長三角兩省一市主要產業的同構率長三角兩省一市主要產業的同構率長三角兩省一市主要產業的同構率長三角兩省一市主要產業的同構率
省市 紡織 化學工業 醫藥製造 橡膠製品 上海-江蘇 0.85 0.91 0.98 0.98 上海-浙江 0.74 0.97 0.61 0.50 江蘇-浙江 0.92 0.92 0.69 0.55 說 明：此數據來自 2005 年的工業統計資料。
資料來源：趙連閣、胡穎瑩，「對長三角產業同構問題的新認識」，《經濟縱橫》，
2007 年第 4 期，2007 年 4 月，頁 62。
前章節所述，地方為了滿足政績表現，凸顯出「地方利益」與「區域比較利 益」之間的矛盾，造成產業重複投資、生產分散進而降低區域經濟效益。在招商 引資方面，長三角各地方政府沒有因為區域合作的建立而停止或減緩爭奪企業入 駐投資的競爭行為，各地仍競相提出優惠政策來吸引企業投資，甚至對於本地企 業提供優惠補助，以及提供行政性補貼，不但有逐年增加的跡象(表 5- 11、表 5- 12)，更造成地方財政負擔。另外，長三角地區重複建設的現象仍存，港口、碼 頭、機場過度提供造成嚴重過剩的問題，94不但造成資源的浪費，更加大無序競 爭的問題；甚至導致區域治理模式的發展出現從合作模式溢回至對抗模式，以及 各種模式並存的多重現象(如表 5- 7 內的箭頭)。
94 龍游宇，「我國區域公共品提供不足與過剩並存的原因分析」，《韶關學院學報(社會科學版)》，
第 23 卷第 8 期，2002 年，頁 59-65。
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表 表表
表 5- 11 上海市與浙江省地方財政對企業補助支出上海市與浙江省地方財政對企業補助支出上海市與浙江省地方財政對企業補助支出 上海市與浙江省地方財政對企業補助支出
單位：億元人民幣
年份 上海市 浙江省
2000 77.59 26.34
2002 121.2 46.92
2004 193.91 53.76 2006 251.99 55.22
說 明：本表內 2000 年至 2006 年的數據是「企業挖潛改造資金」，2007 年之 後各統計單位不再統計該數據。
資料來源：同表 4- 1。
表表
表表 5- 12 江蘇省對區域內價格補貼與企業補貼的財政支出江蘇省對區域內價格補貼與企業補貼的財政支出江蘇省對區域內價格補貼與企業補貼的財政支出江蘇省對區域內價格補貼與企業補貼的財政支出
單位：億元人民幣 年份 一般財政支出 企業補貼 政策性價格補貼 2000 591.28 52.39 12.30 2002 1049.31 52.54 14.08 2004 1312.04 65.02 14.19 2006 2013.25 71.72 45.19 說 明：同表 5- 11。
資料來源：同表 4- 1。
現實上，長三角地區的經濟發展也面臨許多困境與挑戰，以產業傾斜政策為 例，中央的目的在於提升中國大陸產業競爭力，建立完整的產業聚落與分工佈 局，深化技術轉移與科技創新的能力；然而，政策實施後，卻使得區域內各地競 相爭取中央的項目支持，使得無序性對抗模式中的重複建設、省際壁壘、壓價競 賽等問題仍存，尤其許多地方政府仍以滿足自身利益為優先，一昧追逐產業升級 為目標，而非以長三角整體發展為考量，產業同構的現象嚴重，不但不利於區域