第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
第一節 長三角地區無序性對抗治理模式與後果
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第四章 第四章 第四章
第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
區域治理理論中，公共選擇理論強調了競爭關係可以提升治理的品質，不可 否認的是，中國大陸在改革開放後，地方間的競逐關係的確帶來經濟快速增長的 事實。就本研究中所提出的假設 2：「地方互動過程中所呈現的各種區域治理模 式，自無序性對抗治理模式發展至理性對抗治理模式，進而走向合作，但更普遍 存在既競爭又合作的現象。」地方會以追求自身利益最大化為優先考量，積極爭 奪資源、改善環境等來提升地方競爭實力，進一步影響區域治理模式的發展。
本章將以公共選擇理論中所強調的「競爭」概念作為分析途徑，進一步檢視 長三角的區域發展，並提出治理模式的特性，以及論證對抗模式的轉變，探討長 三角地區對抗模式的發展，第一節將分述對抗模式的現象，第二節利用田野調查 的第一手資料(附錄 8)，就杭州、昆山兩地的區域治理發展作個案分析，觀察長 三角對抗治理模式的發展。
第一節 第一節 第一節
第一節 長三角地區無序性對抗治理模式與後果 長三角地區無序性對抗治理模式與後果 長三角地區無序性對抗治理模式與後果 長三角地區無序性對抗治理模式與後果
改革開放前，中國大陸在計畫經濟體制下，中央政府是經濟利益的主體，對 資源的配置握有絕對權力，地區經濟發展由中央依國家安全與重工業發展的需要 安排，市場競爭的現象並不存在。1改革開放後，中央將經濟權力下放，地方政 府成為經濟發展的主體，政府對經濟發展的主導本質上沒有改變，改變的是，自 1980 年代開始，「中央主導」已由「地方主導」取代。2
改革開放初期，長三角地區出現無序性對抗模式，3主要來自地方政府短期
1 王夢奎、李善同等人，《中國地區社會經濟發展不均衡問題研究》(北京：商務印書館，2000 年)，頁 261-267。
2 陶希東，《轉型期中國跨省市都市圈區域治理-以「行政區經濟」為視角》(上海：上海社會科學 院出版社，2007 年)，頁 69-71。
3 對抗式的競爭治理模式主要凸顯了地方政府之間無序、盲目的追求地方資金的累積和地方 GDP 數字的表現，當地政府透過行政手段來抑止經濟資源外流形成區際壁壘的現象。
‧
‧
經濟發展報告(2008-2009)》(北京：社會科學文獻出版社，2009 年)，頁 235。‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
40 多公里的江岸沿線一帶，平均不到 1000 公尺即有一座港口；不僅如此，浙江 省也展開港口的建設工作，積極投入長三角港口群「區域第一位」的競爭行列，
8使得兩省一市之間的港口建設陷入囚徒困境的博奕競賽之中；9換句話說，各方 都希望建立港口來提升當地的物流競爭力，然而卻也引發部分港口出現貨源減少 的困境，主要原因是各地政府以地方利益最大化為原則大力興建各自的港口，卻 忽略港口間貨源有限的現實，同時各地又以壓低港口收費作為競爭手段，各地競 相投入港口建設導致無序性的「基礎建設」對抗的問題惡化。10
長三角各地政府為了提升競爭力，將交通建設視為重要工作之一，無序性的
「基礎建設」對抗現象除了港口競爭之外，又以「機場大戰」是為另一個經典案 例。上海浦東國際機場落成後，吸納許多國際旅客、貨物的運輸凸吐量，導致虹 橋機場的運輸量逐漸萎縮，原本依賴虹橋機場為貨運轉點的周邊城市必需改至浦 東國際機場，因而面臨運輸成本提高的問題；11基於此，各地紛紛決議興建自己 的機場，其中，蘇州、無錫等地興建了國際機場，還有南京、常州等地早已存在 的機場，尤其以 273 公里長的滬寧航線為例，飛航範圍內竟有七座機場的存在。
12另外，長三角各地更常常投入機場修復、擴建的競爭，包括浦東國際機場、無 錫碩放機場、杭州蕭山機場、上海虹橋機場等，近年來經常投入機場擴建的工程。
事實上，長三角地區的大部分機場都面臨營運虧損的問題，載客量與貨運吞吐量 的不穩定已帶給當地政府財政赤字的壓力。
長三角地區的交通網絡缺乏統籌協調的綜合規劃，各地方政府條塊自成體
8 于成龍，「長三角：世界第一港的夢幻與糾葛」，《中國物流與採購》，2006 年第 2 期，2006 年，
頁 21-22。
9 彭婧，「長三角地區港口碼頭重複建設問題的博奕分析」，《陝西師範大學學報(哲學社會科學 版)》，第 37 卷(專輯)，2008 年 9 月，頁 56-57。
10 呂巍，《基於集聚效應的長三角都市圈企業競合研究》(上海：格致出版社、上海人民出版社，
2009 年)，頁 99。湖北省航務管理局，「兩部委調查長江三角洲地區碼頭重複建設問題」，《中 國港口》，1999 年第 6 期，1999 年，頁 39。
11 陳小紅，「城市競爭與區域治理：兩岸案例探索『兩岸四地都市治理與地方永續發展』」，《國 家與社會》，第 3 期，2007 年 12 月，頁 25。
12 顧孟迪、費一文，「『長三角』交通運輸發展中的問題與對策」，《上海管理科學》，2003 年第 6 期，2003 年，頁 63。
‧
會選擇合意的公共產品提供者(尤其是政府)。參閱 Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, October 1956, pp.416-424.16 Sarah Y. TONG & YAO Jielu, “China’s Rising Local Government Debts Spark Concerns,” East Asian Policy, Vol. 2, No. 4, Oct-Dec/2010, pp.41-43. 有報導指出，地方政府追求城市化的發展，
沒有有效的保持財政平衡，只好透過地價上漲來獲得稅收，導致地方債務問題日益嚴重。參考
「大陸擬開放省級政府發債」，《中國時報》，2008 年 11 月 1 日，第 A15 版。
17 沈立人，《地方政府的經濟職能和經濟行為》(上海：上海遠東出版社，1998 年)，頁 205-206。
‧
20 David L. Wank, “The Institutional Process of Market Clientelism: Guanxi and Private Business in a South China City,” The China Quarterly, No.147, September 1996, pp.820-838.
21 楊建華、范曉光，「努力將長三角打造成中國和諧發展發行區-2007~2008 年長三角區域和諧發
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
然而，長三角卻呈現「區域集中、城市分散化」的現象，22主要原因在於許 多地方皆具備吸引 FDI 流入的條件，在地方行政區分割及地方自主性高漲的限 制下，外資供給的有限性與地方投資需求的無限性相互矛盾，導致地方之間展開 爭奪外資進入最大化的競賽。23有研究認為，優惠政策的內容是 FDI 在中國大陸 區位選擇的重要考量，24地方「招商引資」策略如遍地開花般展開，競相採取行 政手段來吸引企業與資金的流入，不惜犧牲地方的環境、稅收及資源等公共利 益，進行削價式競爭，目的就是為了提升廠商進入的意願和彰顯招商引資的成績 表現。25
長三角許多城市皆具備吸引 FDI 流入的條件(泛化效應)，26地方為了維護自 身的發展契機，除了重視招商引資的成績表現，更各自擬定吸引外資流入的優惠 措施，輕視區域性與全國性政策的統籌安排，加劇了地方之間惡性競爭的問題。
27各地政府引資門檻一降再降，以爭奪資金與人才為目的，透過行政手段提供優 惠的超國民待遇；28其中，最普遍的作法是開辦各類的開發區，作為吸引企業進 入投資的途徑，同時採取其他優惠的配套措施來引進企業入駐，並在開發區形成 產業群聚的結果。29
筆者在赴大陸田野調查中，一位受訪的台商 L 提到他前往當地投資的考量，
此也是地方政府爭奪外商進入投資的幾個主要手段，他說：
開發區的區位及產業聚集情況、企業與當地政府的關係、政府服務評價、優 惠政策的幅度、相關投資的配套措施(銀行貸款)。
蔡慧美、傅豐誠(2011)將中國大陸地方政府的引資策略稱之為「低價工
展報告」，何一峰主編，《2008 年和諧長三角)》(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 38。
22 周振華，《崛起中的全球城市：理論框架及中國模式研究》(上海：上海人民出版社，2008 年)，
頁 137-139。
23 陳甬軍，《中國地區間市場封鎖問題研究》(福州：福建人民出版社出版，1994 年)，頁 133-135。
24 張健，《外商直接投資區位選擇》(北京：經濟科學出版社，2006 年)，頁 306-307。
25 熊易寒，「地方政府要告別壓力型體制」，《社會觀察》，2010 年第 9 期，2010 年 9 月，頁 40。
26 周振華，《崛起中的全球城市：理論框架及中國模式研究》，頁 137-139。
27 陶希東，《轉型期中國跨省市都市圈區域治理-以「行政區經濟」為視角》，頁 155-156。
28 肖金成、袁朱，《中國十大城市群》(北京：經濟科學出版社，2009 年)，頁 89。
29 李靜，「長三角 FDI 產業集聚的實証分析」，《商場現代化》，第 455 期，2006 年 1 月，頁 186-187。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
業化」，意指地方政府透過地價徵用農地的手段進行工業用地開發，為了引資則 採取「用地廉價化」及「土地開發補貼」等措施，此帶來地方財政能力下降的衝 擊。30其中，長三角地方政府相互攀比提出更優惠的政策來吸引外商投資，主要 的作法有兩種，一是降低土地價格標準，各地為了吸引外資採取壓低價格的方式 轉讓土地，甚至出現「零地價」的案例，例如蘇州地價為每畝 20 萬元人民幣，
昆山則提出每畝 15 萬元人民幣，杭州與無錫甚至競相提出每畝 5 萬元至 2 萬元 不等的價格來相互爭奪企業進駐，江蘇省淮安市更提出外商投資享受土地出讓金 或租賃費減免優惠政策；31除此之外，有些地方為了打造「商務城」的目標，以 賠本的土地價格劃地出讓給外商建廠及設立總部。32
除此之外，為了招商引資，長三角各地政府甚至提供企業更優惠的稅收待 遇，按照制度上的規範，外資企業可享「兩免三減半」的優惠待遇，但仍有許多 地方政府各自為政，相繼出台如「兩免六減半」、「五免五減半」、「七免七減 半」甚至「十免十減半」的超優惠措施，更有地方採兩手策略，表面上遵循中央 政策的落實，私底下卻提供比中央規範更優惠的待遇，而這些做法常被地方政府 普遍運用。33例如江蘇省太倉市沙溪鎮的招商引資政策中，除了產品出口型、技 術先進的企業採「兩免三減半」的待遇外，針對在國內採購原材料生產產品出口 的企業提供可享受退稅的優惠政策(退稅率為 9%)，甚至從境外進口原材料生產 產品再出口的企業，提供零稅率的優惠待遇。浙江省寧波市、溫州市等地除了以
「兩免三減半」為原則外，投資第三年之後享有所得稅留成 50%至 100%的優惠；
另外，江蘇省的鹽城湖高新園區更針對高新技術或億元以上的投資項目採行「三 免五減半」的優惠政策，以及江蘇省淮安市更提出若外商投資期十年以上可符合
「五免五減半」的稅收優惠。
「五免五減半」的稅收優惠。