國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五節 第五節 第五節
第五節 小結 小結 小結 小結
改革開放後，大陸地方政府的經濟權力大幅提升，一方面促進經濟加速成 長，以及制度創新的正面發展；另一方面，也因為地方權力擴大，產生了保護主 義等一系列的負面衝擊。整體而言，改革開放後，大陸中央權力下放讓地方政府 獲得實質的經濟權力，並試圖在制度上逐漸規範中央與地方的權力關係，例如分 稅制的提出及宏觀調控的政策出台，除了凸顯中央欲提升權力地位的需求，更顯 示出地方政府權力大幅提昇的事實，此符合了本研究中的第一個研究假設：
假設 1 ：地方政府在經濟事務上的影響力較改革開放前更多，且從過去的 地方對中央單向依賴關係轉為雙向的相互依賴關係。
地方權力的提升的確改變了中央地方關係的轉變。
歸納中國大陸區域發展的正面發展，包括：(1)促進整體經濟的高速成長促進整體經濟的高速成長促進整體經濟的高速成長促進整體經濟的高速成長。。。。 各地方政府不遺餘力的投入招商引資的競爭中，外商直接投資的金額與項目數逐 年遞增，帶動了地方發展，地方之間對於招商引資所投入的資源與政策支持，助 長了全國的經濟增長速度。(2)增增增加公共財的供給增加公共財的供給加公共財的供給加公共財的供給。。。。地方政府為了提高競爭優勢，
以改善投資環境來吸引和滿足投資方的需求，使得地方公共財的供給有了顯著的 改善與增加。(3)地方經濟制度的創新地方經濟制度的創新地方經濟制度的創新地方經濟制度的創新。。。。地方政府積極投入制度的創新，包括國 有企業的產權制度改革、民營企業的鼓勵措施等等；同時，對外開放亦帶來國際 慣例、規則的學習。
而衍生的負面影響，主要包括：(1)削價競爭的制度成本增加削價競爭的制度成本增加削價競爭的制度成本增加削價競爭的制度成本增加、、、、中央權威降中央權威降中央權威降中央權威降 低
低 低
低。。。。地方政府為了取得競爭優勢，紛紛制訂地方的優惠政策來吸引資金的流入，
其中，稅收工具仍是地方在招商引資的政策工具之一。(2)扭曲市場競爭的合理扭曲市場競爭的合理扭曲市場競爭的合理扭曲市場競爭的合理 化與正常化
化與正常化 化與正常化
化與正常化。。。地方政府利用各種手段來扭曲正常的市場運作，造成了地區內消費。 市場的成本提高、企業競爭能力的降低等問題。(3)造成資源浪費造成資源浪費造成資源浪費造成資源浪費。。。。地方政府無 視自身的優勢條件與能力限制，將資源配置在與其他地方相同的基礎設施上，造
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
成資源浪費的現象。(4)造成社會公共利益降低造成社會公共利益降低造成社會公共利益降低。造成社會公共利益降低。。。地方政府往往為了地方利益而 犧牲地方公共利益造成許多社會、經濟等方面問題日益嚴重化。
另外，本章針對中國大陸區域發展中的治理模式分析後，發現兩個重要特 性，一是「溢回」(Spill- back)，二是「多重模式」(Multi- models)(如圖 3- 6)。
說 明：模式的發展是一種流動的過程，亦可能回出現回流「溢回」的現象，
主要是因為地方政府採取模式的考量在於地方利益的維護。
資料來源：作者自繪。
圖 圖圖
圖 3- 6 地方政府競爭的演繹過程地方政府競爭的演繹過程地方政府競爭的演繹過程 地方政府競爭的演繹過程
依照中國大陸區域發展的時間序列來看，歷經了 1980 年代的「無序性對抗」
模式、「理性對抗」模式、2000 年以後的「合作」模式，就地方競合關係的發展 路徑而言(參考圖 1- 1)，從對抗走向合作是區域發展自然的結果；然而，事實上，
地方為了政績表現，提升當地的競爭力仍是主要考量，地方政府會因為政策、制 度的需求或經濟環境的改變，同時採取不同的競爭手段，反而從合作退回治對抗 的關係，此稱為「溢回」的現象(圖 3- 6)。所謂溢回的現象係指，雖然地方之間 有合作的關係，但是當新的競爭項目出台時，可能會溢回到「理性對抗」模式，
地方依自身的資源稟賦重新安排制度與政策創新，來提升自我的競爭優勢；當競 爭項目所需的資源出現稀缺時，地方之間會採取激烈的競爭手段，使得區域發展 再溢回至「無序性對抗」模式。
無序性對抗 理性對抗 合作分工
地方封鎖 政策大戰 協調配置
溢回 溢回
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
筆者在幾次前往天津、北京的田野調查中，幾位學者從京冀津區塊的案例，
指出地方間競爭的問題，一位北京清華大學的學者提到：
北京仍有老大心態，這樣地方保護主義心態難以發揮區域合作的作用，而且 三地之間的產業發展仍處於競爭關係，分工並不明顯。
受訪南開大學的教授更提到：天津金融、海運物流為主要的發展產業，甚至 積極發展天津濱海新區；但是，天津內部的市區之間仍存在各自以建立金融中心 為目標相互競爭。
此外，中國社會科學院的研究員指出：地方政府皆不願放棄製造業生產，例 如北京和天津皆以汽車生產為主要發展重心之一，北京議程立金融中心與天津相 互媲美。
這些論點都凸顯出中央積極推動地區協調，且地方雖然有合作的形式，但是 地方在利益最大化的考量下，既得利益及自身政經權力的保護，加上行政區塊的 分割，地方間仍存在競爭、對抗的關係。
此外，本章亦發現地方之間雖然出現「合作」的區域治理模式，但是，當地 方「個體理性」選擇的利益大於「集體理性」的選擇，就算局部性層面進入合作 模式，其他領域仍會出現許多無序性對抗模式、理性對抗模式(圖 3- 6)；換句話 說，地方政府之間因不同目標考量會表現出不同的競爭方式，而且區域治理模式 的發展過程中，三個模式之間並不是新、舊模式取代的「互斥」關係，而是有「共 存」的可能。共存係指，兩地之間可以在基礎設施進行合作，例如高速公路的搭 建(合作的關係)，同時，兩地亦可能各自提出當地的發展規劃來爭取中央出台經 濟項目(理性的對抗關係)，甚至兩地為了保護當地品牌的產品市場(諸如啤酒、香 菸等)嚴禁、限制、阻撓他地相同產品進入(無序性的對抗關係)，因此，區域治理 模式的發展路徑存在「多重模式」的特性。143
基於上述，本研究以長三角地區作為探究中國大陸區域治理發展與政府角 色、政府關係的分析區域，在本章有關中國大陸區域治理的發展背景中，已就中
143 周振華，《崛起中的全球城市：理論框架及中國模式研究》，頁 176。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
國大陸整體區域發展的策略與政府角色進行簡述，並提出改革開放後，中國大陸 地方政府推動區域發展的過程中出現三種治理類型，分別是無序性對抗模式、理 性性對抗模式及合作模式。結合另兩個研究假設，如下簡述：
假設 2：地方互動過程中所呈現的各種區域治理模式，自無序性對抗治理模 式發展至理性對抗治理模式，進而走向合作，但更普遍存在既競爭又合作的現象。
假設 3：地方往往會因為利益最大化的考量，可能出現從合作「溢回」至對 抗的現象，且區域內將表現出同時存在不同的模式。
本研究將在接下來的章節中，從區域治理理論中有關競爭、合作的分析途 徑，深入探討政府的角色與治理行為對長三角區域發展的影響，以論證研究假設 中理論與實務的對話。