第四章 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析 長三角區域對抗治理模式的分析
第一節 地方合作機制的形成
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區域發展特性可歸納為二，一是此階段的長三角區域發展具中央主導的特性，包 括由上而下的制度安排及非制度概念的宣導；二是從上海經濟區規劃辦公室的裁 撤結果來看，可以發現地方因自主性的提升，對中央制度性的安排並不領情，但 卻能接受非制度性的區域概念，例如許多鄉鎮企業皆在自己的企業與產品冠上
「上海經濟區」，顯然此階段長三角各地政府在各自為政的競爭關係中，考量地 方利益最大化的目標，仍認同非制度、非正式的「區域概念」(如上海經濟區)，
而不認同區域合作。
1990 年代開始，大陸中央政府對長三角的發展策略出現轉變。1990 年 6 月 在上海建立「上海浦東新區」，並逐步放開對上海的管制，此不但對上海的經濟 發展帶來積極的作用，更加深區域內各地方與上海的經濟聯繫(如圖 5- 2)。1992 年 7 月中央政府提出以長江流域為對象的「沿江開放政策」，一種以「上海為龍 頭，實現長江流域協調發展」的格局開始形塑，位居長江出海口的浦東新區、虹 橋開發區、閔行開發區、漕河涇新興技術開發區相互連結擴大上海大都會經濟圈 的概念，4更進一步帶動長三角地區的經濟發展，奠定了 1990 年代後期以上海為 中心的區域發展模式。
浦東新區的發展對長三角地區深具意義，主要原因在於中央管制的鬆綁，不 再單以由上而下的制度安排來介入區域發展，而是逐漸從主導轉為引導的角色，
一方面賦予上海有自主發展的權力，另一方面更提供相關的政策支持。上海具備 這些條件後經濟成長加速，大批跨國企業前往投資，強化了上海在長三角地區的 產業分工角色與核心城市功能，並進一步帶動與其他鄰近地區之連結；尤其自 1990 年代後期開始，對各地開始自主建立各種區域協調的機制與平台有正面的 意義(圖 5- 2)。5總而言之，1990 年代形成自下而上的地方自主性交流、協調模式，
與 1980 年代初期由上而下的中央主導性區域制度安排相較，有所不同，其中除
4 周振華，《崛起中的全球城市：理論框架及中國模式研究》(上海：上海人民出版社，2008 年)，
頁 176。
5 陳廣漢、程小軍，「創新和完善泛珠三角區域合作」，梁慶寅、陳廣漢主編，《泛珠三角區域合 作與發展研究報告(2008)》(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 15。
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靠攏上海
競爭
靠攏上海
靠攏上海 競爭
競爭
了政府角色之外，還凸顯地方對區域發展的考量不但可取得地方(個體)利益與區 域(整體)利益之間的平衡，更符合了區域治理中有關合作分工的論述，進而建構 合作治理模式的發展。
說 明：1990 年代初，中央對上海的政策鬆綁，進一步帶來其他地區向上海 靠攏的趨勢。
資料來源：作者自繪。
圖圖圖
圖 5- 2 1990 年年年代長三角地區發展的政府角色與關係年代長三角地區發展的政府角色與關係代長三角地區發展的政府角色與關係 代長三角地區發展的政府角色與關係
1990 年代初期因中央加大對上海的開放力度，長三角各地方紛紛與上海進 行連結與密切交流，使得跨地方的聯繫日益頻繁。事實上，1992 年長三角已出 現區域合作的平台，在上海市政府主動的倡議之下，舉辦了「長三角十五城市協 作辦主任會議」，是長三角地區第一個由地方政府自主推動的地區合作機制，6參
6 長三角地區出現「五化」的現象，包括交通一體化、人才一體化、市場一體化、產業一體化、
政策一體化。曹明圓、尤宏兵，「長三角區域合作機制創新研究」，《國際經濟合作》，2006 年第
中央政府
浙江地區
江蘇地區
上海
江、浙以 外其他省 市地區 政策鬆綁
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與的地方包括上海、無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、
常州、湖州、嘉興、鎮江等政府。該會議自 1992 年至 1996 年共召開五次，嗣後，
於 1997 年更名為「長江三角洲中心城市協調會」，對區域合作的討論與作為更為 積極，每兩年舉辦一次會議，定期性的舉辦讓該協調會提升處理區域共同議題和 協調地方間利益衝突的能力。該協調會對推動長江三角洲城際之間的協調合作有 明顯的成效，例如 1992 年寧波與上海展開滬寧高速公路的建設即是一例。7該協 調會對區域合作的意義，讓長三角地區在 1990 年代後期，由原本地方獨立自主 的對抗關係逐漸走入區域共同治理的發展。
從圖 5- 3 可看出，1990 年代後期長三角的區域合作發展，中央的「引導作 用」及上海的「發展極」角色都是推動進一步區域一體化的重要因素，這對區域 或整體經濟發展尤為重要。自 2000 年開始，地方之間的專題性、部門性協商十 分頻繁(如圖 5- 3)，包括由二省一市交通廳建立的長三角交通建設聯會議制度、
信息部門共同規劃長三角「八六三計劃高性能寛頻資訊網」建設、各地觀光部門 共同發佈《長江三角洲旅遊城市合作宣言》、各地的人力部門共同發表《長江三 角洲人才開發一體化共同宣言》等都是具成效的協商案例。8另外，長三角的合 作也逐漸展現與其他區塊形成區域競爭的關係，此符合本筆者前往大陸田野調查 所獲得的訪談資料，一位昆山開發區主管不諱言的提到：開發區發展以現代服務 業為中心，形成三種服務：企業服務、客商服務、行政服務，成立海峽兩岸商貿 區與福建的海西區形成錯位關係。
1 期，2006 年 1 月，頁 15。
7 簡博秀，「沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式」，《公共行政學報》， 第 27 期，2008 年 6 月，頁 21-22。
8 萬斌主編，《2005 年：中國長江三角洲區域發展報告》(北京：社會科學文獻出版社，2005 年)。
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上海市 仍存競爭
浙江省 江蘇省
專題性、部門間的合作
仍存競爭
仍存競爭
大的、巨型的的合作平台
資料來源：作者自繪。
圖圖圖
圖 5- 3 長三角區域合作的政府角色與關係長三角區域合作的政府角色與關係長三角區域合作的政府角色與關係 長三角區域合作的政府角色與關係
就圖 5- 3 中長三角兩省一市之間巨型的合作平台，如 1997 成立的「長江三 角洲中心城市經濟協作工作會議」，並定期召開與輪流舉辦，這對長三角區域合 作的制度化發展有重大意義，具體的發展包括 2004 年 11 月的「長江三角洲中心 城市經濟協作工作會議」將長三角地區產權交易市場規劃為區域合作的項目之 一，16 個城市更簽署了《長江三角洲地區城市合作協定》；2005 年 10 月協調會 通過了《長江三角洲中心城市經濟協調會章程修正案》，並於同年 11 月開始編制
《長江三角洲地區區域規劃綱要》及共同簽署了《長三角地區城市合作(泰州)協 議》(表 5- 1)。
中央政府 引導合作
其它區域(區塊)
競爭
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此外，1997 年成立的「長江三角洲中心城市協調會」也是巨型經濟合作平 台的一例，其中該會於 2003 年 8 月提出以 2010 年在上海舉辦的「世界博覽會」
為出發點，以提高長三角大城市群的規模效益為目標。9嗣後，於 2001 年召開的
「滬蘇浙經濟合作與發展座談會」亦屬於巨型的合作機制，每年舉辦一次由三個 省(市)常務副省(市)長參加的常規性會議，會議中採取「只要一方不同意，就暫 時不做」的原則進行；10該座談會主要的工作內容是確立三省、市之間的「行政 方針」，就區域合作方向進行討論並取得公共事務的合作共識，初步已達成建立 長三角區域大交通體系、統一市場、建立綠色長三角、信息資源共享、人力資源 流動等合作項目，這些概念與願景有利於區域發展體制的形塑；其中，具體的成 果包括在 2003 年提出成立以上海為首的「區域經濟一體化試驗區」，並由各城市 舉辦相關合作論壇活動，至今已舉辦了「接軌上海論壇」、「接軌上海活動週」、「融 入大上海」等活動；2005 年 11 月，「第五次滬蘇浙經濟合作與發展座談會」將 建立區域創新體系列為討論的重點，並於 2006 年展開長三角區域通關一體化的 試點。
當地方分工合作成為地方政府思索經濟發展的核心價值時，那麼政府職能的 重塑將從地方治理邁入區域轉移的區域治理戰略。112000 年開始，許多地方提出 具區域意識的論述與宣導口號，2003 年初，浙江省作出「接軌上海，共同推進 長江三角洲地區經濟社會發展」的戰略決策；同時，江蘇省也提出以「上海為龍 頭、蘇浙為兩翼」的概念，共同推進長江三角區域經濟一體化，江、浙兩省不但 重視長三角經濟一體化的發展，更凸顯兩省區域意識的提升。
隨著長三角地區對於區域聯繫的意識逐漸加強，周邊城市也紛紛提出加入合 作的要求，2003 年台州成功加入「長三角城市」，其他如鹽城、馬鞍山、金華、
9 于濤方，「從功能溢出到制度平衡：長三角區域整合辨析」，《城市規劃》，第 30 卷第 1 期，2006 年，頁 57-58。
10 簡博秀，「沒有治理的政府：新區域主義與長江三角洲城市區域的治理模式」，頁 21。
11 張京祥，「全球化背景中的區域發展與規劃轉變」，《國外城市規劃》，第 19 卷第 3 期，2004 年 3 月，頁 3。
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淮安、合肥等不少城市都積極爭取成為長三角合作組織中的一員。「長江三角洲 中心城市協調會」也開始思考將原先的「由長江三角洲地區十五個城市組成」調 整為「由長江三角洲地區城市和其他地級市以上城市組成」，進一步將合作的地 理範圍延伸至長江沿岸及其他腹地，甚至中西部地區，形成「新長三角」的概念。
12這些對區域意識的深化並加強區域內聯繫有幫助，且相關議題的討論有益於合 作機制的完善。
針對長三角區域合作的發展，2008 年，大陸中央提出的《國務院關於進一 步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》(附錄 7)中指出，
針對長三角區域合作的發展，2008 年，大陸中央提出的《國務院關於進一 步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》(附錄 7)中指出，