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國立政治大學國家發展研究所
博士論文
指導教授：高 長 博士、趙建民 博士
政府角色與區域發展：
長江三角洲地區治理競合模式之研究
研究生：吳瑟致 撰
中華民國 102 年 1 月
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致 謝 辭
離校在即，匆忙提筆書寫盼能盡力表達感恩的心境！ 博士論文的完成，首先，我要感謝我的指導教授高長老師、趙建民老師，跟 隨兩位老師的期間，不管身教、言教，甚至是對學術研究的嚴謹態度或生活細節， 都是我終身學習的榜樣。兩位老師耐心指導我的博士論文，讓我得以完成人生重 要的學位，我常在想，得蒙兩位大師的親炙教誨，忝列門牆，是何其有幸阿！ 在政大的求學過程中，校內的童振源老師、王振寰老師、高永光老師、吳德 美老師、陳敦源老師、陳陸輝老師、邱坤玄老師、施哲雄老師、蘇偉業老師、馬 姐、佩琦學姐等人在學業與生活上的指導和協助，讓我受益良多；校外的顧長永 老師、宋興洲老師、姚朝森老師、唐彥博老師、朱景鵬老師等人給予的鼓勵，讓 我更堅持走下去。能完成本論文，我要特別感謝口試委員魏艾老師、陳德昇老師、 唐代彪老師、張五岳老師、傅豐誠老師，在論文口試時給予的建議與指正，使本 論文更為完善；除此之外，感謝國科會與陸委會中華發展基金管理委員會的獎 助，得以赴美國及中國大陸進行交流與蹲點研究，更要感謝美國匹茲堡大學經濟 學系教授 Thomas G. Rawski 博士、政治學系教授 Pierre F. Landry 博士、上海的王 海良老師、楊宇立老師、盛九元老師、倪永杰所長及許多台商朋友給予的指導與‧
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協助。 同學們與學弟妹的陪伴是我在博士班生涯的重要點綴，琮淵學長、以彬學 長、興國學長、宇韶學長、政緯、景榮、奕任、應文、鈞智、子揚、堯為、育佐 等人，有你們的陪伴生活真是多采多姿，歡樂無比。另外，喜歡棒球的我，前往 棒球場嘶吼加油是我抒解壓力的方式，球場認識的朋友方拔一家人、傅拔一家 人、KB、LEVIS、蔣夫婦、阿彩、小 Wai、二壘綱等人，有你們真好！ 求學的階段有家人的陪伴是我向前邁進的最大動力，老爸與老媽無時無刻的 叮嚀與愛護，讓我這個尚待成熟的大兒子可以無後顧之憂專心研究；兩位弟弟的 耍寶，不但增添日常生活的樂趣，更培養出讓人稱羨的兄弟情誼；情感上，佩霓 的體諒與包容，是我從碩士到博士重要的心靈依靠。重要的是，感謝主！主的安 排讓我走過幽幽險谷都不必害怕，每當我挫折無助時，主的話常洗滌我徬徨的心 境，「耶穌說，我就是生命的糧；到我這裡來的，必定不餓；信我的，永遠不渴； 凡父所賜給我的人，必到我這裡來，到我這裡來的，我總不丟棄他(約翰福音六 章 35、37 節)」，阿們！ 最後，將這本博士論文獻給我最敬愛的每一個人。 吳瑟致 謹誌 2013 年 2 月 于 木柵吳宅‧
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摘要
長三角地區是當前中國大陸區域發展中經濟最為發達的地區之一，產業高速 發展帶動了區域城市的經濟成長，同時造就中國大陸經濟亮眼的表現。長三角地 區是由一系列的城市所構成的集合空間，面對全球產業鏈中群聚效果的高速發 展，城市中產業群聚規模日益擴大，國際資金大舉湧入長三角地區形成大城市群 的集合體。在逐步開放的全球化時代當中，生產資源的自由流動與相互依賴的經 濟關係是必然的現象；換句話說，長三角地區如何保持既分工合作又相互競爭的 平衡，是該地區內各地方必須思索的問題。 長三角地區與全球產業鏈相互聯繫，從「全套型」的產業結構轉變為「全球 分工型」的產業結構，區域內各城市的產業分工調整是產生城市群效益與活力的 關鍵。改革開放以來，長三角地區的產業結構已有顯著的改變，各地方政府對區 域合作的積極度亦有所增加；從治理的角度而言，全球化與區塊化的潮流以改變 地方政府的治理模式，地方利益不再是狹隘的地方自治事物；地方發展轉為對區 域公共財的需求。基於此，「區域治理模式」已成為長三角地區面對全球化趨勢 的重要階段，其中，區域競合更牽動長三角區域治理的核心問題。 目前學理上探討區域治理的內涵，在於解釋「誰來治理」和「如何治理」， 以及政府與治理的思考。回顧過去有關長三角地區和中國大陸區域發展的研究多 集中討論「地方主義」的問題，同時以地理學的空間分佈與區位理論作為分析主 軸；然而，中國大陸經濟發展的過程中，政府往往扮演主要的引導角色，結合從 區域治理與區域競合的途徑，更能確實觀察中國大陸區域現況與未來展望。就 此，本研究將探討長三角區域發展在政府力量與市場角色的作用下，所形成的區 域治理模式及其特性。 關鍵字：地方主義、地方政府、長三角、區域治理、區域競合。‧
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Abstract
The Yangtze River Delta is one of the regions in China that demonstrated fast-growing economic development. The high-speed development of the industries in the region triggered off economic growth in the urban areas of the region, which eventually contributed to the sound economic performance in China. The Yangtze River Delta embraces a number of cities. The scale of industrial clustering in the cities of the region significantly intensified as a result of the fast clustering of the global industry chain. Capital from all over the world flooded into the Yangtze River Delta, which transformed the region into a metropolitan zone. In the era of incremental “globalization”, the free flows of production resources and economic interdependence will be an inevitable phenomenon. In other words, the balance between cooperation and competition(Co-opetition) of different industrial sectors of the world in the process where the industrial clustering at the Yangtze River Delta is merging with the global supply chain will be an issue for all cities in the Yangtze River Delta to address to.
The link between the Yangtze River Delta and the global industry chain has been transformed from the “vertical” structure to the structure of “international division of labor”. The restructuring of the industrial division of labor among the cities in the region is critical for yielding urban clustering effect and driving development forward. Since the launch of the open-door policy in China, the industrial structure at the Yangtze River Delta has undergone significant change. The local governments become more positive at regional cooperation. From the perspective of governance, regionalization has compelled the local governments to change their mode of governance. Regional interest is no longer a sheer matter of local autonomy but rather the demand for regional public resources. As such, Regional Governance becomes a
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critical stage for the Yangtze River Delta in globalization. Regional Co-opetition will emerge as the core issue of Regional Governance at the Yangtze River Delta.
The essence of contemporary study of Regional Governance rests with the interpretation of “Who Governs”, “How Governs”, and other thoughts of governments and governance. In the past, most studies on the Yangtze River Delta and the regional development of China tended to focus on regionalism and the gravity of studies was the geographic locations and regional theories. Yet, in the course of economic development in China, the government tended to play a guiding role. An integration of the Regional Governance and regional Co-opetition allows for a clear view on the status of regional development in China and the development in the future. As such, this thesis attempts to address the issues of whether or not the regional development of the Yangtze River Delta can help to create a model of Regional Governance? And could the Co-opetition relations behind governance and the changes in the industrial structure contribute to further regional collaboration? Finally, the thesis will address to the problems confronting the regional cooperation at the Yangtze River Delta under the power of the government and the role of the market.
Keywords: Regionalism, Local Government, Yangtze River Delta, Regional Governance, Regional Co-opetition.
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I章節目錄
章節目錄
章節目錄
章節目錄
第一章
第一章
第一章
第一章 緒論
緒論
緒論
緒論 --- 1
第一節 研究緣起 ---1
第二節 研究方法與途徑 ---7
第三節 研究範圍、限制與章節安排 --- 13
第二章
第二章
第二章
第二章 理論
理論
理論
理論、
、
、文獻探討與研究假設
、
文獻探討與研究假設
文獻探討與研究假設--- 19
文獻探討與研究假設
第一節 區域治理理論 --- 19
第二節 相關研究文獻的回顧與評析 --- 33
第三節 研究假設 --- 53
第三章
第三章
第三章
第三章 改革開放後中國大陸區域發展與政府角色
改革開放後中國大陸區域發展與政府角色
改革開放後中國大陸區域發展與政府角色
改革開放後中國大陸區域發展與政府角色 --- 59
第一節 改革開放前的區域發展概述(1949 年-1977 年)--- 59
第二節 改革開放初期的放權讓利(1978 年-1991 年)--- 65
第三節 強化中央角色的改革階段(1992 年-2001 年)--- 83
第四節 區域協調發展階段(2002 年迄今) --- 97
第五節 小結 ---109
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II第四章
第四章
第四章
第四章 長三角區域對抗治理模式的分析
長三角區域對抗治理模式的分析
長三角區域對抗治理模式的分析
長三角區域對抗治理模式的分析--- 113
第一節 長三角地區無序性對抗治理模式與後果 ---113
第二節 長三角地區對抗模式的個案比較分析 ---131
第三節 小結 ---147
第五章
第五章
第五章
第五章 長三角合作治理模式與區域發展
長三角合作治理模式與區域發展
長三角合作治理模式與區域發展
長三角合作治理模式與區域發展--- 149
第一節 地方合作機制的形成 ---151
第二節 區域治理的成效 ---161
第三節 長三角區域合作治理模式的困境 ---175
第四節 小結 ---191
第六章
第六章
第六章
第六章 結論
結論
結論
結論 --- 193
第一節 研究發現 ---193
第二節 後續研究建議 ---205
參考文獻
參考文獻
參考文獻
參考文獻--- 211
一、中文部分 ---211
二、英文部分 ---229
三、附錄 ---241
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III圖
圖
圖
圖目次
目次
目次
目次
圖 1- 1 地方競合關係的發展過程...11 圖 1- 2 長江三角洲區域(上海市、江蘇省、浙江省)範圍... 13 圖 1- 3 研究流程... 14 圖 2- 1 權力下放(去中心化)的光譜... 21 圖 2- 2 地方政府競合關係... 32 圖 2- 3 研究構想途徑... 53 圖 2- 4 中央與省：互動關係... 57 圖 3- 1 中央、地方與國有企業的關係... 67 圖 3- 2 地方利益的追求... 74 圖 3- 3 地方政府之間的無序性對抗模式... 75 圖 3- 4 地方政府之間的理性對抗模式... 92 圖 3- 5 地方政府之間合作治理模式的出現... 102 圖 3- 6 地方政府競爭的演繹過程...110 圖 4- 1 無序性對抗模式中阻塞的細胞結構現象示意圖... 129 圖 4- 2 杭州地區的對抗治理模式... 145 圖 4- 3 昆山地區的對抗治理模式... 146 圖 5- 1 1980 年代長三角地區發展的政府角色與關係... 151 圖 5- 2 1990 年代長三角地區發展的政府角色與關係... 153 圖 5- 3 長三角區域合作的政府角色與關係... 155 圖 5- 4 中國大陸改革開放前、後政治領域與經濟領域關係中的協會角色... 170 圖 5- 5 地方治理的多層次治理結構... 172 圖 5- 6 長三角地區治理結構的現實... 174 圖 5- 7 區域整合的目標及政府角色... 186 圖 5- 8 制度安排與經濟發展的瓶頸... 187 圖 5- 9 長三角區域合作治理的困境... 188‧
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IV表目次
表目次
表目次
表目次
表 1- 1 地方政府對經濟發展的行為特徵... 10 表 2- 1 區域主義的發展比較... 28 表 2- 2 地方政府之間的競合博弈... 56 表 3- 1 計畫經濟時期的區域發展規劃... 60 表 3- 2 改革開放前後的區域發展戰略及重點... 62 表 4- 1 1980 年代至 1990 年代長三角兩省一市基礎建設投資金額...114 表 4- 2 長三角地區兩省一市的基礎建設競爭項目...115 表 4- 3 長三角地區兩省一市吸引外商直接投資金額...118 表 4- 4 長三角地區兩省一市地方財政總收入佔地方 GDP 比重... 121 表 4- 5 1980 年代至 1990 年代上海市與浙江省地方財政對企業補助支出... 123 表 4- 6 1990 年代江蘇省財政支出中的價格補貼與企業補貼... 124 表 4- 7 長三角地區製造業同構度的發展... 126 表 4- 8 長三角地區兩省一市的主導製造業企業... 127 表 4- 9 長三角地方重要城市的支柱產業... 128 表 5- 1 長三角地區合作的發展... 156 表 5- 2 長三角地區行政兼併情形... 161 表 5- 3 中國大陸最佳商業城市排名... 166 表 5- 4 長三角地區兩省一市社會組織分類(2009 年)... 173 表 5- 5 長三角地區兩省一市的競合博奕... 176 表 5- 6 長三角地區江、浙兩省的競合博奕... 177 表 5- 7 長三角地區地方競合關係之演變趨勢... 180 表 5- 8 長三角地區兩省一市的產業相關係數... 181 表 5- 9 長三角兩省一市工業部門的同構現象... 182 表 5- 10 長三角兩省一市主要產業的同構率... 183 表 5- 11 上海市與浙江省地方財政對企業補助支出... 184 表 5- 12 江蘇省對區域內價格補貼與企業補貼的財政支出... 184‧
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第一章
第一章
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第一章 緒論
緒論
緒論
緒論
第一節
第一節
第一節
第一節 研究緣起
研究緣起
研究緣起
研究緣起
一
一
一
一、
、
、
、研究動機
研究動機
研究動機
研究動機
二十世紀末開始，「全球化」(Globalization)的潮流，資訊科技與社會結構的 快速流動，改變了人類生活的時空環境，出現公共議題多元化、複雜化的現象， 1進而對政治、經濟、社會等發展帶來巨大的衝擊，使得政府的「治理能力」 (Governance Capability)備受考驗，如何因應公共需求的擴大，以及維持治理系 統，提升「公共服務」(Public Services)的能力，是檢視政府治理能力與競爭力的 指標。2 現 今 政 府 治 理 模 式 出 現 「 領 域 」 (Territory) 的 轉 變 與 「 再 領 土 化 」 (Re-territorialization)的調整，3前者凸顯自單一、純粹的行政區域內事務演變成多面向「跨區域」(Across Boundary)、「跨部門」(Across Section)的特性，4後者係
指傳統行政區劃的結構弱化，區域的概念對政府因應全球化趨勢更為重要，顯示 「區域治理」(Regional Governance)的重要性與機制建立的必要性。5 中國大陸經濟快速成長，其經濟的發展形勢是近年來各界關注的焦點之一。 1978 年改革開放前，中央為了達到區域平衡的目標，採取「劫富濟貧」的區域 發展策略，以消除區域差異維持區域間的平衡發展。6文革結束後，中央為了落 實「改革開放政策」與「經濟發展為中心」等方針，一改過去以平衡為宗旨的「均 1
P. Newman, Urban Planning in Europe (New York & London: Routledge, 1996).
2
Donald F. Norris, “Whither Metropolitan Governance?” Urban Affairs Review, Vol.36, No.4, March 2001, p.535.
3
Neil Brenner, “Decoding the Newest ‘Metropolitan Regionalism’ in the USA: A Critical Overview,”
Cities, Vol.19, No.1, February 2002, pp.3-21. 4
Janet Newman, Modernising Governance: New Labor, Policy and Society (London: Sage Publications, 2001), p.109.
5
Gerry Stoker, Transforming Local Governance: From Thatcherism to New Labor (Hampshire: Palgrave Macmillan Ltd, 2004).
6
林武郎、陳泰明、郭艾艾，《中國大陸區域經濟的整合與產業發展》(台北：行政院大陸委員會，
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衡發展模式」，轉為以著重提升效率的「傾斜模式」，包括「梯度推移發展模式」 與「點軸開發模式」等。7直至 2000 年，提出「區域協調互動」的概念，以縮小 區域落差。8 中國大陸採取改革開放政策以來，致力建構具中國特色的社會主義市場經濟 體制，試圖解構過去計劃性的政府統治模式，採取「點、線、面」模式的「漸進 主義」(Gradualism)經濟發展戰略，9以經濟發展為中心，同時對地方政府施行「放 權讓利」的行政、經濟分權運作，使得地方發展出現「區塊化」(Regionalization) 與「地方主義」(Regionalism)的現象，包括珠江三角洲、長江三角洲、環渤海經 濟開放區等，除了來自中央政策的引導，地方政府發展經濟的客觀形勢需求至為 關鍵。 中國大陸政府經濟職能已從統治轉為治理，由中央集權向地方政府分權化轉 型，甚至邁入區域相互依存的階段；10上述的意涵有二，一方面，改變中央與地 方的垂直「府際關係」(Intergovernment Relations)，另一方面則牽動地方之間的 競合互動。這套新的區域治理模式，與改革開放以來大陸高速經濟成長的成就， 是否存在關連？值得深入探討。 從另一角度思考，中央權力下放使得地方獲得一定的自主權，促進了區域經 濟發展；然而，同時卻也出現區塊化的現象，對落實全國性政策的協調造成阻礙。 改革開放以來，地方政府具有強大的行政力量，為了追求地方財政和政績表現， 協調與介入企業生產功能，以累積地方資本達到利益最大化，猶如具營運功能的 實質公司；11甚至與其他地方政府相爭資源與市場，出現地方保護主義的問題， 7 耿慶武，《中國區域經濟發展》(台北：聯經出版社，2001 年)，頁 21-22。 8 胡少維，「區域經濟發展趨勢與政策走向」，王長勝主編，《2007 經濟信息綠皮書：中國與世界 經濟發展報告》，(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 308。 9Thomas G. Rawski, “China and the Idea of Economic Reform,” The William Davidson Institute
Working Paper Series, No. 91, July 1997, p.17. 10
陳占彪，《中國區域政治經濟的理論與實踐》(上海：華東師範大學中國行政區劃研究中心博士
後出站報告，2003)，頁 99。
11
Jean C. Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China,”
World Politics, Vol.45, No.1, October 1992, pp.99-126. And Jean C. Oi, “The Role of the Local State
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以及重視地方利益的「諸侯經濟」，對中央權威帶來挑戰。12 有學者認為，地方政府的權力擴大，使得中央治理能力受到牽制；不過，也 有學者提出不同的解讀，認為區域內若可建立合作網絡不但可以促進地方之間的 協調合作，有助於強化地方自治發展並減少地方競爭摩擦所引起的衝突，也有可 能改善中央治理地方事務的和諧與便利。13因此，從區塊化的趨勢來看中央與地 方關係、地方之間關係，是一不同於過去的研究途徑，亦可對中國大陸府際關係 提供不同的分析架構，以觀察未來政府關係的變化形勢。 本研究試圖探討中國大陸區域治理的問題，除了剖析與區域發展之間的關係 外，更重要的是要進行類型理論化的建構。回顧過去的研究文獻，基於出發點與 分析途徑的不同，本論文針對治理的面向區分出研究層次、研究主題、研究重心 等，以核心城市和普通城市之間的互動作為研究層次，試圖建構中國大陸地方之 間區域治理與區域發展關係的模型。 本論文的研究重心，是要對中國大陸區域發展過程中的中央政府、地方政府 角色，就政府間權力、政策、制度互動的關係，建構大陸區域治理的分析模式， 主要探究的方向如下三點： 第一， 政府治理角色與中國大陸區域(經濟)發展的關聯性。 第二， 中國大陸區域治理模式與政府競合關係的演變。 第三， 不同治理模式的政經效應比較。 12 黃仁偉，「論區域經濟與諸侯經濟」，《社會科學》，1995 年第 8 期，1995 年第 8 月，頁 22-26。 13Goldsmith Mike, “Autonomy and City Limits,” In David Judge & Gerry Stoker & Harold Wolman, eds., Theories of Urban Politics (London: Sage Publications, 1995), pp.228-252.
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二
二
二
二、
、
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、研究
研究
研究目的
研究
目的
目的
目的
鑒於全球化的趨勢，國家與國家、國家與地區和地區與地區之間的關係更為 緊密，合作與共生的概念成為國際社會的主流價值。本研究將以長三角為個案， 檢視該區域的區域治理模式特徵，並進一步探究中央與地方在區域治理過程中互 動角色出現分工、衝突、合作等現象。 中國大陸自改革開放後，經濟實力快速崛起，綜合國力大幅提升，成為國際 社會無法忽視的力量。中國大陸經濟實力不斷擴大，提升其對全球政治與經濟的 影響力，對於國內的區域發展與國際經貿的連結程度也日益加深，尤其全球化與 區塊化的浪潮中，地方政府的競合互動將會牽動中國大陸區域的發展格局，國際 情勢的變化對中國大陸區域發展也會帶來影響。 不同的區域在各自環境條件下會出現不同的治理模式，14本研究將借鑑國外 區域治理的基本理論分析架構，並結合中國大陸特殊實情、環境，作為論述的基 礎，評述改革開放至今中國大陸區域發展的概況，以及長三角所採取的治理模式 和措施所面臨到的治理問題。本研究試圖就理論與實務對話，歸納區域治理的類 型，進一步對中國大陸治理模式之政經效應作系統分析，研究目的可以歸納為下 列幾點： 一、中國大陸自改革開放後，經濟高速成長，唯不同區域的表現有別。本文 將從全球化的視角出發，以區域競合的觀點探討中國大陸區域發展的過去、現況 與未來效應。 二、中國大陸區域發展以經濟發展為核心，本研究將從區域內各城市產業的 結構、群聚分佈、同構重疊等現象觀察政府治理與地方發展的關聯性，進一步論 證中國大陸區域發展對地方之間進行區域治理與競合關係的影響。 三、改革開放後，中國大陸區塊化發展受到各界的關注，地方群聚、「城市 14Jon Pierre, “Models of Urban Governance: The Institutional Dimension of Urban Politics,” Urban
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群」(Urban Agglomeration)、 城市型行政區15的現象不斷擴大，除了來自中央政 策的引導，更是地方政府追求經濟成長與城市化的結果。本研究將以長三角為 例，探究該區塊的區域治理模式，分析地方政府之間的互動關係，以及治理特性。 四、政府在區域發展中扮演重要的角色。中國大陸在改革開放後，中央政府 對地方政府互動關係變化，與區域治理模式演變息息相關；非政府組織尤其是企 業對中國大陸區域發展發揮巨大的影響力，對區域治理與競合關係產生影響。 五、中國大陸區域競合、區域治理與區域發展是檢視中國大陸經濟永續發展 的主要面向，在長三角區域內所呈現的發展趨勢中，地方之間的協調性愈高，區 域發展的成熟度即愈高，進一步有助於區域整體發展及政經影響力。 六、針對兩種迥異的中國大陸地方治理模式（昆山為產權集體化「蘇南模式」 的延伸，杭州則為典型「私營化經濟」的翻版）進行制度變遷的比較，從「經濟 發展策略」、「地方政府角色」、「外資投資方式」等幾個面向切入，評述在不 同的初始條件下治理內涵的演變發展。 15 劉君德、靳潤成、周克瑜，《中國政區地理》(北京：科學出版社，1999 年)，頁 130。‧
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第二節 研究方法與途徑
研究方法與途徑
研究方法與途徑
研究方法與途徑
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研究方法
研究方法
研究方法
研究方法論(Researcch Methodology)可分為「研究方法」(Research Method)16
與「研究途徑」(Research Approach)17。本研究採用理論與實証分析相結合的研 究方法，既根據西方有關區域治理的基本理論分析框架，又結合中國大陸實際情 勢，以符合理論論述和現實條件的理性判斷與解釋；同時，本研究亦將以其他社 會科學方法的運用，透過各研究領域的分析整合，並輔以競合與博奕的觀點，了 解政府角色、政府關係、公私部門關係、治理模式在中國大陸區域發展中的政經 效應，以提升本論文研究的完整性與達到研究之目的。 本研究首先採用了文獻分析法，蒐集公開發表的相關研究文獻與政府相關政 策論述，並對相關文獻加以引述比較，以了解相關研究之成果與可研究的方向， 總結相關研究的概念界定與符合中國大陸實情的內涵，更進一步發展出不同角度 的看法，並做適當的評論，使得相關研究更為完整。主要擬援用一般次級資料來 分析，包括統計數據、第二手資料、政策分析報告、學術研究報告、政府政策文 件等。18在統計數據的分析上，19將援引中國大陸官方公佈的統計數據，尤其是 16 所謂研究方法意旨從事研究工作所實際採行的程序、步驟、手段，包括資料的蒐集與處理。 楊國樞、文崇一、吳聰賢、李亦園，《社會及行為科學研究方法》(台北：東華書局，1992 年)， 頁 1-2。研究方法（method）是幫助研究者選擇有效的執行工具，來獲取研究所需的資料，從 中得到所欲求的結論，換句話說，研究方法是指蒐集和處理資料的技術和進行的程序。朱浤源， 《撰寫博碩士論文實戰手冊》(台北：正中書局，1999 年)，頁 25-28。 17 「研究途徑」則是指選擇問題及資料的準則，此重要性大於研究方法，原因在於問題與準則 的釐清，將有助於或是方能進行資料的選擇，以及進一步後續的資料蒐集及處理。易君博，《政 治理論與研究方法》(台北：三民出版社，2003 年)，頁 97-98。 18 文獻分析應具有客觀化(Objectivity)、系統化(Systematic)、數量化(Quantitative)、明顯化 (Manifestly)等四樣特徵，所謂的「文獻」，乃是針對與題旨直接相關，或可提供重要論點文本， 進行定量或是定質的分析。然歷史材料本身並不僅是史料的堆疊，在確定史料的真實之後必須 繼之以分析法，如將分散各處的史料，經過分析後歸納在一起。除了以分析法比較各種文獻的 異同正誤外，並分析歷史事件淵源、原因、背景、影響及其意義等，以便解釋。Ole R.Holsti, Content
Analysis for Social Sciences and Humanism (Reading, MA: Addison-Wesley, 1969), pp3-5. 19
所謂的數量化分析意指資料分析的結果，必須要有統計上的推論性，並證明推論結果的客觀 性與系統性；然而，分析的重點在於採用的方法有和理論上的關聯性，而非是否必需量化。Ole R.Holsti, Content Analysis for Social Sciences and Humanism, p.9.
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中國大陸整體發展與長三角地區的個案分析中，需要部分的基本數據統計，利用 基礎的描述性統計方法加以計算整理，就此根據相關的學理作出政經意涵的判 斷，以及在推論上提出有利的依據。 在蒐集相關的理論與研究文獻後，進行檢閱與探討以確立符合本研究主題的 主軸。從文獻的蒐集過程中了解第一手文獻的不足，以及相關議題討論仍僅是片 面披露，歸納式的分析及深入探討十分不足，因此，筆者接受指導老師的建議， 實際前往中國大陸地區進行訪談以蒐集論文撰寫的資料。本研究田野調查所採用 的方法為「深度訪談」(In-depth Interview)20的方式；同時，從文獻與理論的檢閱 中來規劃研究架構的操作，將深度訪談的問題能與相關理論建構與本研究假設對 話，透過所獲得的訪談資料來充實本研究的實證分析。 筆者在撰寫博士論文期間，獲得相關單位的獎助，前往中國大陸進行3次的 田野調查(2009年的2月、2009年的7月、2010年的8月)，前往的地點包括北京、 天津、上海、昆山、杭州等地，與當地的學者專家、政府代表、台商企業進行與 本研究主題相符的學術交流與深度訪談，此對本研究的分析與論證提供了相當幫 助的實證資料，訪談的對象及問題請參閱附錄 8；另外，筆者更於2011年獲得國 科會千里馬的獎助前往美國匹茲堡大學(University of Pittsburgh)經濟學系進行為 期一年的移地研究，師承於美國中國研究大師Thomas G. Rawski的門下，期間就 相關主題與該校研究人員進行意見交換，並參與學術圓桌論壇的與談，不但對本 人在研究分析上提供許多寶貴的建議，更有助於筆者的研究發想。 基於上述，本研究將了解中國大陸區域發展的整體概況，並提出較具經典的 案例進行佐證，統整出不同階段所出現的區域治理模式；除此之外，本研究以長 三角地區為區域範疇，挑選昆山、杭州兩地進行個案分析，針對兩地的企業界、 政府單位進行深度訪談，將訪談結果加以彙整分析，並比較出兩地的治理特色， 以作為探究中國大陸區域治理模式的實證案例。 20 深度訪談就欲了解的問題向受訪者提出，受訪者就經驗、心得或參與過程提出回應與闡述， 直接面對受訪者的反應，因此，問題的提問、受訪者回答的傾聽及回應的過程十分重要。陳向 明，《質的研究方法與社會科學研究》(台北：教育科學出版社，2000 年)，頁 165-200。‧
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研究途徑
研究途徑
研究途徑：
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：區域治理中的競合發展
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區域治理中的競合發展
區域治理中的競合發展
區域治理中的競合發展
隨著治理事務的多元化與複雜化發展，治理理論與時俱進，「超國家層次」 與「次國家層次」成了探討治理範圍的新焦點之一。21本研究將在第二章進行相 關區域治理理論的探討，了解到治理透過各種不同制度關係的引導與規範，目的 是為了增進公共利益，這是探討治理中對於「善治」(Good Governance)的主要意 涵；22換句話說，區域治理的目的在於擴大區域內的公共利益。 區域治理為了提升效率，以及分擔政府治理事務，採取集體行動來達成對共 同問題的解決方案。23區域治理對競爭與合作的論述凸顯出地方之間複雜的競合 關係，有關競合關係的討論可以先理解「競合理論」(Co-opetition Theory)的內涵， 該理論源自於企業研究的發展，認為企業之間不是只有純粹競爭或合作的選擇， 尤其在全球化的潮流下，面臨營運利潤減少的挑戰，企業間不再是「你死我活」 的「零和遊戲｣(Zero-sum Game)，轉而採取「既競爭又合作｣的「競合策略｣(Strategy of Co-opetition)，認知到競爭與合作是併存的關係。24 陳德昇(2005)曾就「競合觀點」(Co-opetition)來檢視長三角地區垂直與水平 21 「超國家層次」涉及全球化與區域化制度的論述，「次國家層次」對地方化與權力下放的治理 制度有更具體的分析，尤其是提高公共治理能力的政府再造運動，將治理的範疇涵蓋了市場經 濟(例如民營化、公司化的資源配置)、市民社會(例如權力下放與第三部門的角色)、公共治理(例 如強調分工合作的關係)，甚至提出市場、政府、市民社會三者夥伴關係的第三條路，以及「多 元統一、競合、自治與共治」的多中心治理鑲嵌結構。參閱 張昕，《轉型中國的治理與發展》 (北京：中國人民大學出版社，2007 年)，頁 204-211。 22 俞可平，《治理與善治》(北京：社會科學文獻出版社，2000 年)，頁 5。 23Patrick Kenis & Volker Schneider, “Policy Networks and Plicy Analysis: Scrutinising a New Analytical Toolbox,” in Bernd Marin & Renate Mayntz, eds., Policy Networks: Empirical Evidence
and Theoretical Considerations (Frankfurt: Campus Verlag, 1991), p.36. 24 在企業管理理論中，認為競合策略可以在商場上達成的原因在於，廠商並不會忘記爭取自己 在博弈中應得的好處。換句話說，這樣的賽局不同於運動競賽，不追求絕對的輸贏結果，己方 獲得成功的要素不一定是對方的失敗；反而，可以透過互補依賴的條件，創造共同合作的價值， 與顧客、供應商、協力廠商建立多方策略聯盟，以提昇整體對外競爭的優勢。就競合策略的選 擇，則是一種行為者的「博弈過程｣(Process of Game)，當企業認為採取相互排擠的商業對立策 略，可能出現「雙輸｣(Lose-Lose)的結果大於「輸贏｣(Lose-Win)的可能時，則競合關係將會是 企業營運的焦點。在這樣既競爭又合作的互動中，將企業之間的單方競爭轉化成企業合作，形 成產業群聚之間的競爭，當合作會提昇競爭力的考量時，雙方則有創造「雙贏｣(Win-Win)的機
會。Adam M. Brandenburger & Barry J. Nalebuff，許恩得譯，《競合策略》(台北：培生教育出版
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的府際關係，認為地方政府的本位主義是造成區域內出現競爭關係大於合作關係 的問題所在。25陳德昇提出的競合觀念與地方行為邏輯的選擇有關，也就是地方 政府會依照自身利益的考量，無論選擇競爭抑或合作，其目的都在於提升自我競 爭優勢和利益最大化(表 1- 1)，在資源有限的前提下，地方之間會呈現「你死我 活」的競爭關係，一種具「零和遊戲｣特性的對抗模式；隨著環境的改變，當地 方利益在無序性的對抗中不斷降低，如同國家在國際貿易發展的選擇途徑一樣， 絕對利益原則的思維轉為比較利益原則的策略，形成理性對抗模式，具「非零和 遊戲｣(Non-zero-sum Game)的特性。本研究將以競合觀念為基礎，進一步提出區 域治理模式的特徵，此有助於區域治理理論的建構，並符合中國大陸發展的現實 條件，作為未來相關議題研究的分析框架。 表 表表 表 1- 1 地方政府對經濟發展的行為特徵地方政府對經濟發展的行為特徵地方政府對經濟發展的行為特徵 地方政府對經濟發展的行為特徵 方式 內涵 向中央討價還價爭取優惠政策 獲得更多的權力與資源以調動投資。 向中央討價還價以獲得援助 爭取中央資源，例如預算資源、銀行貸款、放 寬投資規模上限。 上有政策、下有對策 對中央政策進行自我詮釋，以利地方發展。 政策制度創新 發展多種形式的投資模式，提高差異優勢。 產業與投資國際化 吸引外資進入，提高產業發展層次。資料來源：概念來自 Linda Chelan Li(1998), pp.4.間接引自並修改自王嘉州 (2003b)，頁 159。 無論從全球化理論、整合理論，甚至是新區域主義，針對區域發展中地方關 係的發展，都不再只是論證「競爭」與「效率提升」的關係，而包括「合作策略」 的思維；另外，Ostrom 更提出在競爭的過程中進行「治理合作」(Cooperative Governance)，有利於提升公共利益及公共服務，26可見「合作」的概念是探究治 25 陳德昇，《大陸市場轉型期長三角府際關係：競合觀點》(台北：行政院國家科學委員會委託專 題研究計畫，2005 年，計畫編號：NSC93-2414-H-004-039-)。 26
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理不可忽視的一環。總而言之，地方為了提升競爭力所採取的策略，是一種從對 抗走向合作的發展過程(圖 1- 1)。27 對抗 合作 資料來源：作者自繪。 圖 圖圖 圖 1- 1 地方競合關係的發展過程地方競合關係的發展過程地方競合關係的發展過程 地方競合關係的發展過程 總而言之，基於中國大陸區域發展的現況，本研究途徑將統整區域治理理論 中有關對抗、合作的概念，探究改革開放後中國大陸的區域發展，從理論面向來 探討中國大陸的發展過程，同時，以時間序列的縱向視角來觀察中國大陸區域治 理的轉變，包括中央由上而下的制度安排、地方行政區劃的變更等，都具有傳統 改革主義強調制度變更的特性。 事實上，改革開放後，中國大陸地方政府以推動經濟發展為主要工作，許多 的措施、政策等手段皆以吸引企業進駐投資為目的，地方間相互攀比投資環境、 政策等競爭優勢，此與公共選擇理論所強調的競爭關係相符，基於此，以長三角 地區為區域個案來觀察這樣的對抗關係是否為單一模式？抑或在競爭為前提下 是否有對抗模式的轉變？這是本研究探究的重點之一。 另外，新區域主義所強調的合作關係、核心城市的角色與功能、公私協力等 論述，本研究也納入分析，進一步檢視中國大陸是否存在新區域主義的特性？並 探討長三角地區的合作進展、第三部門角色所具有的區域治理特徵為何？進而提 出可能出現的區域治理困境加以批判理論的適用與意涵。基於此，本研究將競合 作為途徑，提出區域治理模式，作為後續研究分析的參考。Experiment (Lincoln: University of Nebraska Press, 1987). 27
政府的競合關係不同於企業營運，在於政府部門必須以提供公共服務為主要任務，透過對公 共財的輸出來維護公共利益；換句話說，公部門之間較私部門之間有更多合作的可能，其目的 在於擴大公共治理的效益，而不純粹如同企業競爭一般以取得市場壟斷為目標。V. Lowndes & C. Skelcher, “The Dynamics of Multi-organizational Partnerships: An Analysis of Changing Modes of Governance,” Public Administration, No.76, Issue 2, Summer 1998, p.314.
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第三節
第三節
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第三節 研究範圍
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、限制與章節安排
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限制與章節安排
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本研究範圍分為空間範圍與時間範圍的不同，本研究時間範圍為 1978 年改 革開放後至今(2008 年)，同時亦會對中國大陸改革開放前作一簡單的背景概述， 以了解政府角色與經濟治理轉變的歷史沿革。 資料來源：修改自維基百科，「長江三角洲地區」，2011 年 10 月 19 日，網址： http://zh.wikipedia.org/wiki/%E9%95%BF%E6%B1%9F%E4%B8%89% E8%A7%92%E6%B4%B2%E7%BB%8F%E6%B5%8E%E5%8C%BA。 圖 圖圖 圖 1- 2 長江三角洲區域長江三角洲區域(上海市長江三角洲區域長江三角洲區域上海市上海市、上海市、、江蘇省、江蘇省、江蘇省江蘇省、、浙江省、浙江省浙江省)範圍浙江省 範圍範圍範圍 就空間範疇部分，本論文所指涉的區域不同於國際區域的概念，係屬一國之 內的地理範疇，是區域研究所謂的「微區域」(Micro-region)的概念；同時，本研 究將以長三角地區中的上海市、江蘇省、浙江省為分析主體(圖 1- 2)；主要原因‧
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在於省(市)內的次級行政機構為了追求地方政績與利益而會出現競爭與合作的 行為選擇，對區域發展策略與中央決策有一定的影響力，甚至地方政府之間互動 更對區域整體發展發揮一定程度的影響力，彰顯地方政府的選擇動機，因此檢視 中國大陸區域治理的模式，以觀察區域協作的發展概況。 基於此，本研究將觀察中央政府、地方政府在區域發展中的角色扮演與作 用，以及區域內經濟發展與治理之間的關係(圖 1- 3)。然而，區域內仍存在許多 地方競逐的現象，不但影響整體區域發展的表現，更不利於中央宏觀政策的考 量，因此，以經濟表現亮眼的長三角地區作為本研究個案分析的區域，探究長三 角地區政府角色對區域發展的影響，可以檢視中國大陸區域治理模式的特性。 圖 圖圖 圖 1- 3 研究流程研究流程研究流程 研究流程 資料來源：作者自繪。 1.傳統改革主義：政府制度的調整。 2.公共選擇理論：公共市場的競爭。 3.新區域主義：地方合作的治理關係。 影響中國大陸區域發展的政府角色 地方政府角色與發展策略 區域治理之類型 理性對抗 無序性對抗 合作 影響區域發展 區域治理 內涵 中央政府角色與宏觀政策‧
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、研究限制
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由於本研究受限於相關條件之限制，無法全面性分析中國大陸區域治理的發 展，在研究的議題和範圍上仍需要更多的投入與克服。 (一)研究資料與方法：本文是以文獻探討、比較研究、訪談為主要的研究方 法，因此容易受限於文獻資料搜尋、訪談資料完整性的困擾，加上在研究中存在 時間與經費不足的問題，使得很多的資料無法完全取得，實有遺珠之憾；尤其是 新的資訊與脈動不斷出現，在作動態性訊息、文獻的分析及訪談對象的改變等難 免有不足之處，基於此，筆者將繼續關注相關研究文獻、研究資料的蒐集與追蹤， 結合實務的觀察並修正區域發展模式的轉變，以及完善治理理論的建構。 (二)研究範圍與比較：中國大陸無論長江三角洲、珠江三角洲、環渤海灣等 區域的發展，除了來自中央政府的政策引導，地方政府的介入途徑與行為模式轉 變更凸顯對區域發展的重要性。本篇論文主要是探討中國大陸區域發展與區域治 理之間的關連性，並以長三角為個案分析，並試圖建構中國大陸區域治理與區域 競合的類型化理論；然而，由於研究經費與能力的限制之下，無法全面性分析中 國大陸每個地區的發展現況，本研究深知單一區域發展模式難以在其他區域的一 體適用，更遑論是普遍性理論的建構與適用，則更加困難。 (三)研究內容的困境：相關理論在探討影響區域治理的因素，特別強調政 府、第三部門等行為者的合作與互動，形成「多元治理」(multi- governance)的互 賴關係。28然而，就第三部門而言，中國大陸特殊的政經環境中，許多非政府組 織具有官方色彩，或是受政府部門的控制與約束，該等組織參與治理往往處於邊 緣地帶。29由於中國大陸許多社會組織需要政府的引導、扶持與保護，多數專業 協會、公會等第三部門組織有著濃厚的官辦色彩或黨政介入的影子。30嚴格來 28 趙永茂，「台灣府際關係與跨域管理：文獻回顧與策略途徑初探」，《政治科學論叢》，第 18 期， 2003 年 6 月，頁 57-58。 29 王華，「治理中的夥伴關係：政府與非政府組織間的合作」，《雲南社會科學》，2003 年第 3 期， 2003 年 5 月，頁 25-28+33。 30 朱道亞，「從中國大陸農民專業協會看中共組合主義的發展傾向-以河北省邯鄲市為例的分 析」，《東亞研究》，第 38 卷第 2 期，2007 年 7 月，頁 159。‧
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說，中國大陸多數的第三部門組織仍無法有完全獨立自主的能力與權力，更遑論 發揮治理的功能，導致相關的研究難以就學理上的定義客觀分辨與歸納中國大陸 的第三部門組織。31基於此，本研究對中國大陸第三部門的探討僅能以簡介方式 來進行討論，較難以深入分析。 (四)研究面向：本研究在展開本研究後發現，有關區域發展、政府治理行為 與角色扮演、區域治理的互動關係等面向所涉及的議題多元且廣泛，尤其治理事 務有跨領域的現象。很多的時事與動態資訊是本文蒐集資料的主要來源，也因此 存在許多的不確定性，而本研究僅以長三角地區作為分析主軸，無法全面的分析 相關事件與議題，在研究上出現疏漏之處難以避免。基於此，後續研究若能就其 他區域進行比較分析，同時強化理論模型的實証，將是筆者未來努力的目標。三
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本論文的章節架構共分為六章，總計二十節，並於內文之後陳列中、外文參 考文獻及附錄。 第一章為緒論，分為三節：第一節為研究緣起分述本研究的動機與目的。第 二節為研究方法與研究途徑。第三節為研究範圍、限制與章節安排。 第二章為理論與文獻回顧，共分成三個節次。第一節回顧區域治理理論的主 要論述，包括傳統改革主義、公共選擇理論、新區域主義等學派論點，並進行理 論評析與比較。第二節針對過去有關中國大陸區域發展之研究成果加以整理，同 時對相關文獻展開評述。第三節依理論觀點與文獻探討的基礎，提出本研究假設。 第三章將探討改革開放後中國大陸的政府角色與區域發展，從中央政府與地 方政府之間的權力關係面向來看 1978 年後整體區域變遷，探究變遷過程中的區 域政策與政府角色。分為五節：改革開放前的區域政策(1949 年-1977 年)、改革 開放初期的放權讓利 (1978 年-1991 年)、加強中央角色的改革階段(1992 年-2001 31 楊宇立，「經濟發達地區行業協會的現狀及發展中面臨的問題-以滬、穗、溫州三地區為例的分 析」，《上海經濟研究》，2002 年第 11 期，2002 年 11 月，頁 39-44。‧
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年)、區域協調發展階段(2002 年迄今)，最後另闢一節為本章小結。 第四章標題「長三角區域對抗治理模式的分析」，本章將就第三章統整出的 概念，就長三角地區的個案為例來探究無序性對抗模式(Unorderly Confronted Model)、理性對抗模式(Model of Rational Confronted)，並分述兩個節次討論，第 一節分析長三角無序性對抗治理模式的發展，包括資源重複投入、削價競爭、經 貿封鎖、產業重疊等惡性競爭現象，第二節將就長三角對抗治理模式的個案探 討，以杭州地區和昆山地區為例，透過發展情勢和訪談進行分析的途徑，了解長 三角區域治理模式的轉變，最後以第三節作小結。 第五章的標題為「長三角合作治理模式與區域發展」，本章將就長三角區域 「合作模式」(Cooperative Model)的發展進行分析，分為三部分，第一節分析長 三角地區地方合作機制的形成，就制度面來觀察當前的區域合作發展的過程；第 二節探討長三角地區的治理成效，分述區域治理意涵、基礎項目的合作、產業分 工下的地方角色、治理與第三部門發展的現況；第三節就當前發展現況與未來可 能之形勢提出長三角的治理困境與挑戰；最後就上述各節提出本章之結論。 第六章為結論與建議，分為兩小節。第一節為研究發現與總結，根據本論文 之研究發現依序作一總結，並提出符合中國大陸現實情況的治理類型。第二節為 後續研究建議。‧
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第二章
第二章
第二章
第二章 理論
理論
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、文獻探討與研究假設
文獻探討與研究假設
文獻探討與研究假設
文獻探討與研究假設
第一節
第一節
第一節
第一節 區域治理理論
區域治理理論
區域治理理論
區域治理理論
全球化潮流改變了人類生活的時空環境，導致公共議題多元化、公共問題複 雜化的現象，1進而對政治、經濟、社會等發展帶來巨大的衝擊；就國家權威體 系而言，政府的「治理能力」備受考驗，有關「治理」(Governance)的議題更是 受到學術界的關注。2政府的治理行為與模式在二次大戰後國家面臨財政收支的 窘境，中央政府透過權力下放的途徑來迫使地方必需承擔更多的財政責任，在這 樣的壓力之下中央與地方之間呈現互賴關係，從而使得地方政府對於政策領域的 治理角色面臨更多的政經壓力。3 論及地方政府治理能力的挑戰，首先必須理解「治理」的意義，以及為何需 要治理？或是治理對國家權威體系的重要性為何？學理上治理是政府為了在一 定的地理範圍內調節各行為者的互動，以利提升「公共服務」的品質，並且解決 涉及公共利益問題的行政處置。4沒有特定的行為者可以掌握資源與訊息的完整 性，有效解決所有公共問題，因此，治理是一種呈現行動者互動的過程。5 然而，治理是一種結合行為者與運作機制的概念，政府組織為了發揮公共服 務的職能，透過制度的運作加以實現。6治理與政府有差別，又與統治有所不同， 在定義上，政府是指公部門的組織架構與制度運作，凸顯由上而下的權威性分 配，基於此，過去在探討政府的意涵多與統治之間存在緊密的結合；反之，治理 1P. Newman, Urban Planning in Europe (New York & London: Routledge, 1996), pp.11-12.
2
Lefèvre Christian, “Metropolitan Governance and Governance in Western Countries: A Critical
Review,” International Journal of Urban and Regional Research, Vol.22, No.1, March 1998, pp.9-25.
3
Jon Pierre & B. Guy Peters, Goverance, Politics and the State (London: Palgrave Macmillan Ltd, 2000), pp.87-89.
4
Donald F. Norris, “Whither Metropolitan Governance?” Urban Affairs Review, Vol.36, No.4, March 2001, p.535.
5
Gerry Stoker, “Hearing But Not Listening: the Local Government Review Process in West Sussex,”
Public Administration, Vol.75, No.1, 1997, pp.39-49. 6
Gerry Stoker, “Public-Private Partnerships and Urban Governance,” In Jon Pierre, ed., Partnership in
Urban Governance: European and American Experience (London: Palgrave Macmillan Ltd, 1998),
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則是在原本既存的機制下形塑一種或多種合作模式，政府與社會的角色難以區 分，作用上甚至超過政府的角色。7換句話說，在市場化的發展趨勢下，地方政 府不再只是公共服務的提供者，更在許多公共領域中扮演著公共財的購買者角 色，社會中其他非公部門的行為者承擔起部分公共服務的生產功能。8 政府面對內、外因素的影響所導致結構快速變遷的現象，如何因應公共需求 擴大，以及提升公共服務的能力，是檢視政府治理能力的關鍵。現今政府面對公 共議題日新月異，治理模式出現「領域」轉變與「再領土化」調整，9前者政府 自單一、純粹的行政區域內事務演變成跨區域、跨部門的多面向事務，例如河川 整治、交通運輸、環境保護等；後者係指傳統行政區劃的結構弱化，「區域」的 概念對政府因應全球化趨勢更為重要。10黑爾德(David Held)在其論著《Global Transformations: Politics, Economics, and Cultures》中指出，國家在全球變遷過程中，對國內事務的統治能力將不再如
過去具有絕對權威。11黑爾德的看法點出國家不再扮演公共事務的唯一主角，就
國際關係中的「全球主義」(Globalism)學派認為，國家不是國際社會中的唯一「行 為者」(Actor)，還包括了「跨國企業」(Multi-national Corporations, MNCs)、「非 政府組織」(Non-Governmental Organization, NGO)等「部門」(Sector)的介入。王 振寰(2002)的研究即曾指出，國家從過去主導者的身份轉化成地方制度與外資流
動的中介橋樑。12項飛(2001)則認為在後發國家的經濟發展過程中，政府發揮第
一推動的力量來促使經濟快速增長，但政府推動的效率與利得會隨著時間增加而
7
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劉坤億，「地方治理與地方政府角色職能的轉變」，《空大行政學報》，第 13 期，2003 年 8 月，
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王振寰，「東亞『世界城市』的不同路徑：漢城與台北」，《台灣社會研究季刊》，第 47 期，2002
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集權 分權 遞減，若要維持經濟永續成長，市場與非政府力量則有關鍵的影響力。13在這樣 的趨勢下，政府必須與非營利組織、公民組織、社區等第三部門共同合作來解決 複雜的公共問題。14因此，公共事務不再侷限於中央政府與地方政府的主體互 動，更涵蓋了公私部門所形成複雜的網絡關係。15 過去，國家曾扮演絕對的權威角色，然而，隨著與市場、社會關係出現變化， 國家治理面臨許多挑戰。16國家角色的挑戰同時牽動了內部權威體系的轉換，由 上而下的治理模式不再是唯一，新的治理模式因市場機制、中央權力下放而愈受 重視，中央與地方的權力轉移程度形成權力下放的光譜(圖 2- 1)，包括了「完全的中央集權」(Complete Centralization)、「沒有權威的行政性代表」(Administrative
Delegation without Authority)、「聯邦主義：有權威的權力下放」(Decentralization
with Authority: Federalism)、「完全的權力下放」(Compele Decentralization)。17
沒有權威的行政性代表 完全的權力下放 完全的中央集權 聯邦主義：有權威的權力下放
說 明：箭頭方向係指地方獲得更實質的治理權力。
資料來源：整理自 Yingyi Qian & R. Barry Weingast(1996), pp.149-185. 圖 圖圖 圖 2- 1 權力下放權力下放權力下放(去中心化權力下放去中心化去中心化)的光譜去中心化的光譜的光譜 的光譜 13 項飛，「發展經濟學視野中政府角色的演變與啟示」，《复旦學報社科版》，2001 年第 2 期，2001 年 4 月，頁 46-50。 14
Jon Pierre & B. Guy Peters, Goverance, Politics and the State, pp.65-66.
15
R. A. W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and
Accountability (Buckingham: Open University Press, 1997), pp.7-11. 16
Neil Brenner, “Decoding the Newest ‘Metropolitan Regionalism’ in the USA: A Critical Overview,”, pp.3-21. 17 「沒有權威的行政性代表」不同於「完全的中央集權」，係指地方僅獲得中央行政上的授權(Grant) 關係，地方沒有實質的權力仍受制中央的控制；相對的，「聯邦主義：有權威的權力下放」則 是地方獲得制度上所賦予的實質權力，與中央之間的權力關係如同具契約般的規範，在屬於地 方權利的範圍之下，中央不得任意剝奪與取代，如同美國的聯邦制度；「完全的權力下放」則 是地方的權力如同一個中央政府，國家或中央政府的角色僅是一種形式上、象徵性的制度安 排，如邦聯制。Yingyi Qian & R. Barry Weingast, “China’s Transition to Markets: Market-Preserving Federalism, Chinese Style,” Policy Reform, Vol.1, No.1, March 1996, pp.149-185.
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權力下放讓地方政府承擔了「治理轉移」(Governance Transfer)的功能，18地 方政府面對全球化時代「去中心化」(Decentralization)與「割裂」(Fragmentation) 的形勢，相較於中央政府的權力優勢，地方政府提升回應公共需求的治理能力更 顯重要，地方政府與治理的結合意義在於極大化地方性組織之間對合作的意願， 建立各種「協力」(Collaboration)型式以發揮解決公共問題與促進地方發展的成 效，是包括地方政府之間、公私部門與自願性組織等互動形成的網絡關係。19「地 方治理」(Local Governance)的概念出現，進一步使得過去因中央權力下放和地方 自主性提高所帶來的割裂現象，轉為對地方合作的重新思考，這也是為何地方自 治 走 向 「 區 域 治 理 」， 已 成 為 現 今 有 關 地 方 政 府 與 「 區 域 政 府 」 (Regional Government)研究焦點的主要原因。20 政府因應環境的變遷必須調整職能，尤其在 1970 年代石油危機使得政府治 理能力受到嚴重的挑戰，隨著「公共議題跨域性」(Cross-cuting Issues)現象與日 遽增，政府難以獨立解決公共事務。學術界對政府的治理問題提出相關論述，其中，「府際關係理論」(Intergovernment Relation Theory)係從中央政府與地方政府，
以及地方政府之間關係的調整，探討兩個政府以上的合作議題；21「地方治理理 論」則針對地方政府與民間私部門的利益關係，以及政府改革進行深入論證。22 此外，「夥伴關係理論」(Partnership Theory)則結合上述兩個理論，將合作的模式 納入公私關係之中。23 有關合作的概念，「跨域治理」(across-boundary governance)指涉的是為解決 18
W. Salet & A. Thronley & A. Kreukels, “Institutional and Spatial Coordination in European Metropolitan Regions,” In W. Salet & A. Thronley & A. Kreukels, eds., Metropolitan Governance
and Spatial Planning: Comparative Case Studies of European City Regions (New York: Spon Press
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Governance, Reflexivity and Accountability (Buckingham: Open University Press, 1997), pp.7-11. 20
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World (D. C. Washington: Seven Locks Press, 1993). 21
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