第三章 亞太經濟合作會議經濟體的糧食安全
第三節 高等程度依賴榖物進口的經濟體群
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或與周邊拉丁美洲國家，達成降低小麥關稅的雙邊協議。206
第三節 高等程度依賴榖物進口的經濟體群
高等程度依賴穀物進口的經濟體群的地理條件普遍不適於農作物生產，須高 度依賴國際市場進口穀物，糧食貿易皆為逆差，糧食不安面向多與糧食的供應性 有關。此類型經濟體群中的發展中經濟體，如馬來西亞、巴布亞紐幾內亞、汶萊，
可獲得性與穩定性面向的糧食不安全問題最為嚴峻，境內仍有不少營養不良人口 受國際高糧價波動所苦。以下依此類型經濟體的穀物進口依賴率為序，分別探討 南韓（73.2%）、日本（76.8%）、台灣（85.2%）、馬來西亞（79.6%）、巴布亞紐幾 內亞（96.5%）、汶萊（98.4%）、新加坡、中國香港的四種面向的糧食安全問題與 對策。207
壹、 南韓
穀物進口依賴率為 73.2%，在糧食的供應性面向，土地總面積約 99,900 平方 公里，人口總數約 4,978 萬（2011 年），農業用地面積僅占總土地面積的 18%（於 APEC 經濟體當中的比例偏低），人均耕地約 0.03 公頃（於 APEC 經濟體當中的 數值偏低），南韓主要生產稻米、蔬菜、高麗菜、奶類、洋蔥等。208南韓的農產品 生產不足夠供應國內需求，絕大部分須仰賴國際糧食市場進口，南韓的糧食不安 全問題主要集中於糧食的供應性面向，其他面向的糧食不安全程度大約中等。為 應對供應性面向的糧食安全問題，南韓政府透過農村改革振興本國農業的糧食供 應能力。1961 年成立南韓農業協同組合（韓文為한국농업협동조합），協助農民 糧食的播種、收成、銷售、融資借貸等，是促進南韓農業現代化的重要角色。2091970
206 中華人民共和國國家糧食局，《世界主要國家糧食概況》(北京，中華人民共和國國家糧食局，
2008)，頁 75-77。
207 FAOSTAT. (accessed June 18, 2013).
208 Ibid.
209 南韓農協成立於 1961 年，協助農民農作產銷，設有育苗中心、農業機械維修、超市商店等。
設有農協銀行，協助農民的農業基金管理、借貸、保險等。請參閱〈彭明輝部落格〉: http://
mhperng.blogspot.tw/2011/04/blog-post_4430.html. (accessed June 5, 2013).
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年代，南韓政府鼓勵土地合併與擴大農產量，推行「新農村運動」，將全國農村劃 分為自立、自助、基礎三種類型，政府僅補助前兩種類型的農村，以刺激農村互 助改善當地農業發展。2101989 年與 1994 年分別有〈農村振興綜合計劃〉與〈農 漁業振興和農業政策改革計劃〉。2111997 年開始透過 10 年的月領補助的方案鼓 勵超過 65 歲的農民退休，將耕地轉售給全職農戶。1999 年補貼友善環境的農業 生產。2011 年農村發展管理局（The Rural Development Administration of Korea, RDA）建設農業資訊服務系統，希望提升南韓農民獲取即時農業資訊的能力。212
在糧食的可利用性面向，南韓的改良衛生設施的獲取與改良水源的獲取指標、
蛋白質平均供應量指標無虞、每人每天平均膳食能量需求為 2,450 大卡（於 APEC 經濟體當中的數值為中偏高），是故南韓較無此面向的糧食不安全問題。213南韓 消費者的糧食消費品項主要有稻米、小麥、大豆油、糖、蔬菜與其他豬肉、甜品 類、玉米等。1980 年代工業化之後生活水準提高，國民飲膳習慣轉變，對小麥的 需求增加、對稻米的需求減少，不利於盛產稻米的南韓的糧食自給能力，高度依 賴國際進口主要穀物，亦使國內的糧食價格容易受國際糧食市場的高價波動而產 生通膨。214在與糧食可利用性有關的食品安全方面，南韓的衛生部與農林部、食 品醫藥品安全廳職掌消費者的食品安全，2008 年南韓通過〈食品安全基本法〉作 為其食品安全規範的指導方針。215
在糧食的可獲得性方面，南韓的糧食自給率有限，又容易受國際糧食市場價 格影響，其國內糧食價格指數於 APEC 經濟體當中的數值排名第二高。由於南韓 是高收入水平的已發展經濟體（2011 年人均國民總收入為 20,870 美元），故有較 充分的預算投入各項改善農業基礎設施，南韓的政策鋪面道路在道路總量中所占 比例指標、道路與鐵路密集度指標表現皆尚可。216
在糧食的穩定性面向，南韓的國內糧食價格波動性、人均糧食供應量波動性、
210 Ibid.
211 張忠根、方志偉，〈市場開放中的南韓農業結構調整及其對我國的啟示〉，農業經濟問題，第
5 期(2002)，頁 60-63。
212 丁慧、姚國章，〈韓國移動農業信息服務系統〉，《電子政務》，第 12 期(2010)，頁 55-57。
213 FAOSTAT. (accessed June 20, 2013).
214 FAOSTAT; World Bank Data. (accessed June 20, 2013).
215 顧堯譯著，《世界糧食生產流通和消費》，﹙北京：中國財政經出版社，2009﹚，頁 15-17。
216 FAOSTAT; World Bank Data. (accessed June 20, 2013).
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政局穩定及不存在暴力/恐怖主義指標、帶有灌溉設施的耕地所占比例於 APEC 經濟體當中的數值皆為中等或中等以上，此是源於南韓政府透過各項稻米流通計 畫，確保稻米的供應來源與流通競爭力。稻米原為南韓的傳統主食，是故南韓在 加入世界貿易組織以前採取的是保護性的稻米流通措施，南韓政府過去曾大量購 買稻米，再廉價售出給國內消費者，日久形成政府龐大的財政負擔。2005 年起，
南韓廢止〈稻米收購計畫〉，改推行〈公共倉儲計畫〉（Public Stockpile Program）， 以產地價格收購稻米，再以市場價格釋出，期使稻米流通更為自由、具競爭力。
217除此之外，為確保國內糧食供應來源的穩定，南韓很早即開始將農地生產觸角 延伸至海外，1990 年代，南韓開始進行海外農地直接投資。2009 年，推行海外 農業發展 10 年計畫，全南原料、三星、現代重工等公司，於菲律賓、印尼、柬 埔寨、俄羅斯等地皆有投資計畫。218
在與糧食的穩定性有關的糧食貿易方面（請參閱附件四、附件五），南韓糧 食進口的主要來源集中於美國，主要進口玉米、小麥、大豆、糖、大豆、飼料、
糖漿等，其中玉米進口量排名世界第二，南韓政府為使進口結構多元化，亦從中 國、澳洲、巴西、泰國、印尼、馬來西亞、加拿大等地進口各項糧食，主要進口 穀類、肉類。2191993 年〈烏拉圭回合農業協定〉之後，南韓對小麥、大豆、玉米 進口關稅逐步減讓，以迎合國內糧食市場的需求；南韓糧食出口主要的對象為日 本、中國、美國、阿拉伯聯合大公國、中國香港、俄國、伊拉克、越南等，出口 精製糖、飲料、酒等加工食品，亦發展具經濟效益的蔬菜、水果、花卉。220
貳、 日本
日本的穀物進口依賴率為 76.8%，日本的糧食不安全面向主要集中於糧食的 供應性與穩定性面向。首先，分析糧食的供應性面向，日本為溫帶季風氣候，土 地總面積 36.4 萬平方公里，山丘占其中的 80%，農業用地面積亦僅占全國總面
217 林傳琦，〈韓國稻米政策簡介〉，《農政與農情》，第 159 期(2005)，頁 67-72。
218 黃琮琪、Yun-Shik Kim，〈南韓中長期糧食供給穩定政策〉，行政院農委會，(2011)，頁 10，htt p://www.coa.gov.tw/view.php?catid=22945. (accessed June 21, 2013).
219 FAOSTAT. (accessed June 20, 2013).
220 Ibid.
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積的 12.5%（於 APEC 經濟體當中的數值為最低），人口總數約 1.2 億（2011 年）， 人均耕地約 0.03 公頃（於 APEC 經濟體當中的數值亦偏低）。221前述原因使日本 農業不得不走向高資本、高密度、精密管理與高單位產量的方向發展，日本主要 生產稻米、蛋奶類、蔬菜、馬鈴薯、雞肉等，不過尚未能充分滿足國內的糧食需 求，仍須仰賴國際糧食市場進口糧食。加以日本農村勞動力高齡化、消費者飲膳 習慣改變、農民棄耕情形增多等因素，使日本的糧食自給率自 1996 年代的 43%
逐漸降低，2013 年糧食自給率僅有 39%，供應性面向的糧食安全著實堪憂。222 為應對供應性面向面向的糧食不安全問題，日本很早即開始制定一系列農業 與農村發展準則，同時亦結合制度化的日本農業協同組合（日文為のうぎょうき ょうどうくみあい、），223以靈活處理應對糧食安全問題。1961 年制定〈農業基 本法〉（日文為のうぎょうきほんほう），連年增加農業預算投入於提高農業的生 產力，欲使農業部門的發展追上經濟的發展。2241970 與 1980 年代，修改農地利 用法以擴大農業經營規模與農地流動，卓有成效。1992 年農林水產省發布〈新食 料、農業、農村政策方向〉（日文為新しい食料・農業・農村政策の方向），加強 永續農業發展，直接給付中間山地農民，以減少農民的棄耕。2252000 年頒布〈糧 食、農業、農村基本法〉，規定每五年因應時勢重新修訂該法，2005 年修定目標 為以產值計算的糧食自給率則需達 76%。2010 年再次修訂時，訂立確保糧食安 定供給、農業的持續發展、農村振興等三大目標。226鑒於耕地稀少，日本政府嚴 格把關優良農地的有效利用，以及農地轉用非農地用途的申請，同時積極發展農 業振興區域，目標維持 2015 年時的優良農地面積仍有 404 萬公頃。2272010 年起 推行〈農戶別所得補貼制度〉，編列農林水產省該年預算的 23%（約 5618 億日
221 Ibid.
222 日本農林水產省，http://www.maff.go.jp/j/zyukyu/fbs/index.html. (accessed July 12, 2013).
223 日本農業協同組合源於二戰時協助人民糧食需求而成立，職能範圍包括與生產者農作有關的
專業農業協助以及綜合性質的農業壽險與金融服務。日本農協組織原分為三層級：底層為基 層農協，會員是農戶；第二層為縣級聯合會，會員是基層農協；第三層為全國農協中央會，
會員為系級聯合會。1960 年代之後為求提升組織運作效力，將三層級精簡為中央地方與基層
兩個層級。請參閱：宇野一雄，〈日本農業從事策略聯盟的經驗〉，《農政與農情》，第 118 期
(2002)，頁 53-56。
224 陳建宏，〈日本 50 年代之後農業政策之演進〉，《農政與農情》，第 154 期(2004)，頁 83-90。
225 Ibid.
226 周妙芳、林永嚴、陳依文，〈日本新糧食安全政策及其對我國施政之啟示〉，《農政與農情》，
第 213 期(2010)，頁 61-73。
227 Ibid.
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圓），利用〈活用水田提高自給率政策〉、〈稻作農互補貼政策〉擴大麥、大豆、
稻米生產規模，積極研發可替代小麥粉與飼料的稻米粉與飼料米。228
糧食的穩定性面向是日本其次必須留意的糧食不安全面向，高度依賴穀物進 口的日本很早開始推行穩定國內糧食價格波動的稻米流通調控政策，是故日本的
糧食的穩定性面向是日本其次必須留意的糧食不安全面向，高度依賴穀物進 口的日本很早開始推行穩定國內糧食價格波動的稻米流通調控政策，是故日本的