第三章 亞太經濟合作會議經濟體的糧食安全
第二節 中等程度依賴榖物進口的經濟體群
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調控糧食的流通，其國內糧食價格波動性於 APEC 經濟體當中偏低，1985 年以 前菲律賓的國家食品局（National Food Authority, NFA）調控小麥、稻米、玉米的 進口、分配、定價與儲備等。後經世界銀行與美國以某些貸款項目與菲律賓協商，
1986 年以後菲律賓的主要穀物才逐漸轉向自由流通的方向開放。150在與糧食穩 定性有關的糧食貿易方面（請參閱附件四、附件五），菲律賓糧食進口主要的來 源為美國、泰國、紐西蘭、中國、馬來西亞，進口稻米、小麥、大豆、精製糖、
飼料、油等，其中稻米進口量排名世界第一。菲律賓農產品進口的比例約占該國 貿易進口的 8%，相當依賴國際進口糧食；菲律賓糧食出口主要的對象為美國、
荷蘭、日本、中國、南韓，出口香蕉、鳳梨、椰子油、水果等。151
第二節 中等程度依賴榖物進口的經濟體群
在先天地理條件，中等程度依賴穀物進口的經濟體體擁有比高等程度依賴穀 物進口的經濟體群更多的可耕地與農作生產量，不過糧食談判的槓桿能力未如低 等程度依賴穀物進口的經濟體群的農產大國有力。此類型經濟體群除紐西蘭為已 發展經濟體之外，其餘經濟體如墨西哥、秘魯、智利皆是拉丁美洲的發展中經濟 體，這些經濟體的糧食貿易對象主要集中於美洲，參與 APEC 糧食貿易協商有利 其拓展貿易對象多元化，以下依此類型中各經濟體的穀物進口依賴率為序，分別 探討墨西哥（34.2%）、紐西蘭（35.9%）、秘魯（48.7%）、智利（52.1%）四種面 向的糧食安全問題與對策。152
壹、 墨西哥
墨西哥的穀物進口依賴率為 34.2%，在糧食的供應性面向，墨西哥的土地總 面積約 194.3 萬平方公里，總人口數約 1.1 億（2011 年），農業用地面積占總土地 面積的 53%（於 APEC 經濟體當中的比例排名第三高），人均耕地約 0.22 公頃（於
150 顧堯譯著，《世界糧食生產流通和消費》，﹙北京：中國財政經出版社，2009﹚，頁 54-56。
151 FAOSTAT. (accessed May 20, 2013).
152 Ibid.
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APEC 經濟體當中的數值為低偏高），主要生產甘蔗、玉米、牛奶、橘子、小麥等。
153墨西哥的糧食不安全主要反映於糧食的供應性、可獲得性與穩定性面向，1994 年之後加入北美自由貿易協議的墨西哥農業受諸多衝擊，正是源於小農的糧食生 產結構脆弱以及國內農業基礎設施不足，難敵國際糧食市場價格波動與廉價傾銷。
墨西哥的小農主要分布於南部和中部主，小農生產占該國農業生產單位的 75%，
產值卻僅占農業總產值的 20%；機械化的大型農場主要分布於北部，大型農場生 產占該國農業生產單位的 3%，產值約占全國農業的 50%。154
為因應 1994 年加入北美自由貿易協定之後開放的糧食貿易市場，墨西哥必 須從糧食的供應性面向著力鞏固該國糧食安全基礎，首先，墨西哥政府逐步減少 國內農業補貼，將國營種子與化肥公司私有化，並透過土地改革確保小農於合作 農場的權益。155其次，墨西哥政府取消小麥、玉米、大豆等的保證價格，使糧食 貿易更自由化，1994 年起推行〈鄉村直接支持計畫〉（Procampo）與〈農村聯盟 計畫〉（Alianzaparael Campo），前者直接補貼農民收入，將農產品價格交由市場 決定，後者以州為負責單位協助提升農場主的農作技術、促進蔬菜品質安全等。
156由北美進口的廉價糧食很大的程度影響墨西哥的糧食安全，2003 年起墨西哥 取消對美國、加拿大的小麥、大麥、稻米、馬鈴薯等的關稅，缺乏農作競爭力的 墨西哥農民放棄耕種或是陷入饑饉。後經墨西哥農民不斷示威抗議，最後達成〈全 國農村協議〉，墨西哥政府承諾將於北美自由貿易協議允許的範圍內，爭取簽定 維護墨西哥農民利益的補充協定。157墨西哥政府亦承諾，編列 28 億披索的預算 推行利於墨西哥糧食主權的農業政策，2006 年制定有〈贊助農村特別計畫〉。158 除供應性面向的國內糧食生產問題之外，墨西哥在可獲得性與穩定性面向亦 面臨不少糧食安全問題。在糧食的可獲得性面向，墨西哥是收入水平中偏高的發 展中經濟體（2011 年人均國民總收入為 9,420 美元），1960 年代墨西哥追求工業 化而忽略農業部門發展，使墨西哥面臨道路運輸施落後、小農耕種的機械化程度
153 FAOSTAT; World Bank Data. (accessed May 17, 2013).
154 徐世澄，〈墨西哥的農業改革〉，《紅旗文稿》，第 12 期(2007)，頁 34-36。
155 張勇，〈墨西哥在貿易自由化進程中的農業改革：兼論農業補貼問題〉，《拉丁美洲研究》，第
1 期(2004)，頁 47 48。
156 石雅如，〈墨西哥的新自由主義政策：加入北美自由貿易協定之觀察〉，《台灣國際研究季刊》， 第 8 卷第 3 期(2012)，頁 91。
157 徐世澄，〈墨西哥的農業改革〉，《紅旗文稿》，第 12 期(2007)，頁 34-36。
158 Ibid.
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不足等問題。墨西哥的鋪面道路在道路總量中所占比例指標、道路與鐵路密集度 指標於 APEC 經濟體當中的數值均稍偏低，此些情形增加墨西哥農產品的銷售 成本。159 在糧食的穩定性面向，墨西哥的政局穩定及不存在暴力/恐怖主義指標 為-0.7，使墨西哥不易吸引外資投資農業或使糧食安全政策推行不連續。帶有灌 溉設施的耕地所占比例指標亦偏低，使墨西哥的農作生產較難應對氣候變遷下降 雨不穩的衝擊。160在與糧食穩定性面向有關的糧食貿易方面（請參閱附件四、附 件五），墨西哥糧食進口主要的來源為美國、加拿大、智利、瓜地馬拉、紐西蘭，
主要進口玉米、大豆、小麥、高粱、油菜籽，亦進口不少肉類與乳製品，其中大 豆與玉米進口數量分別排名世界第二與第三；墨西哥糧食出口主要的對象為美國、
加拿大、日本、瓜地馬拉、委內瑞拉，主要出口大麥酒、蕃茄、辣椒與胡椒、蔬 菜、精製糖、玉米。墨西哥農產品進口、出口量相差不大。161
在糧食的可利用性面向，墨西哥的改良衛生設施的獲取與改良水源的獲取指 標基本無虞，糧食不安全問題主要反映於國內仍有不少貧窮且營養不良的人口，
墨西哥的每人每天平均膳食能量需求為 2,362 大卡（於 APEC 經濟體當中的數值 為中等）。162墨西哥的飢餓指數 1990 年為中度飢餓（數值為 7.4），2000 年至 2013 年，數值雖控制在小於 5 的低度饑餓範圍內，飢餓問題仍持續存在。163墨西哥政 府的對策是建立糧食銀行，希望紓解人民的糧食獲得能力與營養不良問題。164 在與糧食的可利用性有關的食品安全方面，墨西哥政府與其食品安全系統發 展成熟的北美鄰國，簽訂數個相關合作計畫與條約，希望提升該國的食品安全。
1995 年 墨 西 哥 與 美 國 、 加 拿 大 簽 訂 〈 科 學 、 衛 生 管 理 合 作 備 忘 錄 〉
（ Memorandum of Cooperation in the Scientific and Regulatory Fields of Health）。1651998 年， 墨西哥健康秘書處（The Secretariat of Health of The United
159 FAOSTAT; World Bank Data. (accessed May 20, 2013).
160 FAOSTAT. (accessed May 21, 2013).
161 Ibid.
162 Ibid.
163 International Food Policy Research Institute, Global Hunger Index: The Challenge of Hunger:
Building Resilience to Achieve Food and Nutrition Security (Washington, D.C. : International Food Policy Research Institute, 2013), 15.
164 石雅如，〈墨西哥的新自由主義政策：加入北美自由貿易協定之觀察〉，《台灣國際研究季刊》， 第 8 卷第 3 期(2012)，頁 91。
165 "U.S Food and Drug Administration: International Programs, " http://www. fda. gov/ International Programs/Agreements/MemorandaofUnderstanding/ucm107611.htm. (accessed May 25, 2013).
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Mexican States, SS）、墨西哥農業畜牧與農村發展秘書處（ The Secretariat of Agriculture, Livestock, Rural Development, Fisheries, and Food of The United Mexican States, SAGAPPA）和美國農業部、美國健康與人類服務部（United States Department of Health and Human Services, DHHS）簽 訂 〈 關 於 合 作 促 進 雙 方 食 品 消 費 之 共 同 利 益 之 協 定 〉（ Regarding Cooperation to Enhance Activities of Mutual Interest in the Area of the Safety of Foods for Human Consumption）。166
貳、 紐西蘭
紐西蘭的穀物進口依賴率為 35.9%，在糧食的供應性面向，紐西蘭北部為亞 熱帶氣候，南部為溫帶氣候，適牧草生長，農業發展以集約畜牧業為主。紐西蘭 的土地總面積約 26 萬平方公里，人口總數約 440 萬（2011 年），農業用地面積 占總國土面積的 43%（於 APEC 經濟體當中的比例偏高），人均耕地約 0.11 公 頃（於 APEC 經濟體當中的數值偏低）。167紐西蘭主要生產奶類、牛肉、馬鈴薯、
羊肉、蘋果、小麥、大麥、奇異果等，為農產品與乳製品的出口大國。然而，紐 西蘭的糧食不安全問題卻集中於糧食的供應性面向，紐西蘭扣除飼料作物的作物 生產指數為 104.3（此些數值於 APEC 經濟體當中的程度均偏低），168顯示紐西 蘭必需多加留意人的糧食安全。為此，紐西蘭的對策是致力提高農業的附加價值、
多元發展、產業結構升級，如將永續農業發展與在地餐飲、超市銷售、觀光結合，
使產、銷關係更為緊密，利用食品鏈下游的消費刺激上游的生產動能。169 在糧食的可利用性面向，紐西蘭的改良水源的獲取與改良衛生設施的獲取指 標、蛋白質平均供應量指標皆無虞，紐西蘭每人每天平均膳食能量需求為 2,478 大卡（於 APEC 經濟體當中的數值為中等），亦較無營養不良人口的問題。170在 與糧食的可利用性有關的食品安全方面，鑒於農產品出口貿易的活絡，紐西蘭支
166 Ibid.
167 FAOSTAT. (accessed May 25, 2013).
168 FAOSTAT; World Bank Data. (accessed May 25, 2013).
169 楊奕農，〈紐西蘭當前農業經營環境議題與未來成長之策略方向〉，行政院農委會，(2004)，頁 3-5，http://ebooks.lib.ntu.edu.tw/1_file/COAEY/030216/0216.pdf. (accessed May 10, 2013).
170 FAOSTAT. (accessed June 16, 2013).
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持食品法典委員會或其他國際組織建立的國際食品安全規範，如 1997 年紐西蘭 參與〈APEC 食品標準相互認證協定〉（APEC Food MRA）。負責管理紐西蘭食 品消費與食品出口的是 2002 年成立的紐西蘭食品安全局（New Zealand Food Safety Authority , NZFSA），該局下屬於紐西蘭農業部（Ministry of Agriculture and Forestry, MAF）的半自治機構（Semi-Autonomous Body），171在此之前食品安全 的業務由紐西蘭衛生部（New Zealand Ministry of Health）和農業部負責。172
在糧食的可獲得性面向，紐西蘭的國內糧食價格指數、鋪面道路在道路總量 中所占比例指數無虞，唯道路密集度指標稍偏低，不過紐西蘭屬高收入水平的已 發展經濟體（2011 年人均國民總收入為 29,140 美元），是故較有預算投入改善 可獲得性面向的糧食安全問題。173紐西蘭政府計畫性的改善道路、運輸、通訊、
電力等農業基礎建設，促進上游中小型農場商業化經營、研發優質農作與創新技
電力等農業基礎建設，促進上游中小型農場商業化經營、研發優質農作與創新技