第四章 亞太經濟合作會議的糧食安全體系
第一節 亞太經濟合作會議糧食體系的進程
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第四章 亞太經濟合作會議的糧食體系
亞太區域不同程度依賴穀物進口的經濟體群，在國家層次與國際層次面臨不 同的糧食安全挑戰，加以糧食安全問題的動態性與複雜性，使得經濟體之間必須 進行更密切的合作以進行國家與區域的糧食安全治理。APEC 希望經濟體善用 APEC 糧食體系的交流平台，以共識決、自願履行為協商基礎，依循該體系的倡 議框架，執行經由 APEC 糧食體系協商的糧食安全政策，建立亞太區穩定、永續、
公平的糧食安全體系。
本章由四部分探究 APEC 糧食體系處理亞太區糧食安全問題是否對症下藥，
首先，釐清 APEC 糧食體系進程發展的階段性特點；其次，檢視 APEC 各層級單 位的糧食安全計畫分工、APEC 糧食體系的對外合作關係、APEC 重要糧食安全 計畫的預算編列；再來，加入量化資料分析，觀察低、中、高等程度依賴穀物進 口的經濟體群的四種糧食安全面向，在參與 APEC 糧食體系之後是獲得改善或出 現惡化，抑或是改變不明顯；最後，整理 APEC 糧食體系三大發展目標之下的各 項糧食安全計畫，以了解該體系的工作成果。本章期望藉由前述觀察，綜合分析 APEC 糧食體系對經濟體與亞太區域糧食安全的治理，是否具有正面影響。
第一節 亞太經濟合作會議糧食體系的進程
APEC 糧食體系的發展以公平、開放的糧食貿易為主要精神，經濟體利用 APEC 各級論壇分享其糧食安全問題的治理經驗與政策報告，進行制度協調與農 業技術傳佈、交流，以促進經濟體的糧食安全。本研究整理出 APEC 糧食體系發 展進程的三個階段，首先，APEC 糧食體系的草創階段由農產品貿易協商與農業 技術合作開始，進而出現建立 APEC 糧食體系的呼籲。其次，該體系在用於國際 環境實務需求的背景之下，逐漸豐富與具體化其工作內容。最後，隨亞太區糧食
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安全的重要性逐漸顯現，以及 APEC 糧食體系歷年來累積的豐沛、多元的體系能 量，該體系開始積極發展其戰略框架，糧食安全議題在 APEC 的討論層級亦逐漸 提升，強權爭相競逐其中的主導權，APEC 糧食體系未來發展的策略路徑，備受 經濟體關注與討論。
壹、 APEC 糧食體系草創發展的第一階段（1989 年-2000 年）
APEC 的領域當中，「糧食」概念現源於國際農產品貿易協商、農業技術合作 以及世界人口成長的糧食需求壓力，這些背景形塑 APEC 糧食安全概念的最初 發展，深刻影響 APEC 糧食體系草創時期所確立的體系宗旨與目標。
一、 農產品貿易協商、糧食概念於 APEC 場域的出現
APEC 成立於烏拉圭回合農業談判陷入僵局之時，1989 年 APEC 成立之初的 首屆部長聲明，即支持烏拉圭回合談判，鼓勵經濟體間進行農業協商，推廣多邊 開放、公平競爭的貿易體系。農業領域最初未列入 APEC 的工作計畫（Work Program）項目，糧食僅被視為商品貿易的貨物之一，未被 視 為 特 定 的 工 作 領 域 深 入 討 論。11991 年的部長聲明，亦僅表示農業是 APEC 貿易協商的主要領域之 一。直至 1995 年，APEC 的工作計劃才開始列入「農業技術」項目。同年，台灣 舉辦首次的農業技術合作專家會議（Experts Meeting on Agricultural Technical Cooperation），農業技術的討論此後在 APEC 場域逐漸增多。而後，經台灣多次鼓 吹，1996 年成立 APEC 農 業 技 術 合 作 專 家 組 ， 此 後 APEC 有 專 職 單 位 商 議 21 個 經 濟 體 的 農 業 合 作 事 務 。2
糧 食 安 全 或 食 品 安 全 的 概 念 在 APEC 場 域 的 出 現 晚 於 農 業。1995 年，
APEC 高層開始關注經濟體農業貿易的食 品 安 全 ， 1996 年 ， 糧 食 的 概 念 於 APEC 經濟委員會（Economic Committee, EC）提出的〈糧食、能源、環境、經濟 成長與人口長期相互關聯的問題〉（Food, Energy, Environment, Economic Growth
1 APEC 領袖宣言、APEC 部長聲明: http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations.aspx ; http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements.aspx. (accessed October 10, 2012).
2 Ibid.
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and Population, FEEEP）報告中受到討論，該報告關 注 快 速 成 長 的 人 口 和 經 濟，
對 糧 食、能 源 與 環 境 造 成 的 衝 擊 與 糧 食 供 應 面 的 壓 力。31996 年 5 月，經 日 本 與 澳 洲 的 倡 議， APEC 經濟委員會成 立 APEC 糧食特別任務組（Force on Food, TFF），研究未來應對糧食安全危機時，經濟體可採取的聯合行動方案。4
二、 APEC 糧食體系的提出
以實務為運作取向的企業諮詢委員會，是 APEC 當中最早留意到糧食問題重 要性的單位。1998 年 2 月開始，企業諮詢委員會深感糧食議題的敏感與複雜性，
成立糧食任務組（Food Task Force, FTF），希望建設開放性的糧食論壇（Open Food Forum），商討亞太區域的糧食問題。同年 11 月，企業諮詢委員會於 APEC 馬來 西亞吉隆坡（Kuala Lumpur）經濟領袖會議，正式提出建立 APEC 糧食體系的構 想，該體系是一長期性的糧食安全框架，是一套連結糧食生產者、加工業者以及 消費者的全面性的糧食系統，目標是促進提升生產效率、普級農業技術、有效整 合區域資源，使經濟體與亞太區糧食安全透過國際合作獲得保障。5為促進 APEC 區域經濟體的共存繁榮與永續發展，1999 年，APEC 經濟體部長將 APEC 糧食體 系的發展目標定位為──建立一個「強大的區域性糧食體系」，顯示 APEC 高層對 此體系的重視，為 APEC 糧食體系日後的發展奠定堅實利基。此外，APEC 經濟 體部長肯定生物技術的運用，助於促進亞太區糧食生產能力，故鼓勵經濟體在考 量世界貿易組織規範、消費者的食品安全和環境生態的前提下，引進生物技術產 品、進行技術合作與交換。6
三、 糧食安全議題逐漸受 APEC 重視
1999 年，APEC 紐西蘭的奧克蘭（Auckland）經濟領袖會議，經濟體領袖批 准企業諮詢委員會提出的三項 APEC 糧食體系發展目標──發展農村基礎建設、
3 Ibid.
4 行政院農委會，〈行政院農委會 1997 年年報〉，http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=6163.
(accessed July 2, 2013).
5 APEC 領袖宣言: http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations.aspx. (accessed July 2, 2013).
6 APEC 部長聲明: http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements.aspx. (accessed October 10, 2012).
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第一、要求經濟體日後必須在個別行動計劃（Individual Action Plan, IAP）9報 告相應於 APEC 糧食體系倡議的政策施行進度，經濟體實施的糧食安
第三、APEC 工作組與次論壇（Working Groups and Sub-Fora）進行糧食體系 的各項活動與計畫，須向資深官員經濟暨技術合作委員會（Steering Committee on Economic and Technical Cooperation, SCE）報告。11 2000 年的 APEC 汶萊部長會議，決議將農業技術合作專家組更名為農業技
7 "APEC Food System," http://www.apec.org/Groups/Other-Groups/APEC-Food-System.aspx.
(accessed November 2, 2012).
8 蔡瑤玉、陳子瑋，〈APEC Food System 技術報告〉，中華台北 APEC 研究中心，(1999)，頁 3-7，
www.ctasc.org.tw/02publication/newsletter_199910.pdf. (accessed October 10, 2013).
9 個別行動計畫是指 APEC 經濟體依據大阪行動綱領，在 APEC 各議題領域中採取相關行動，並
對 APEC 進行年度報告，報告項目有：關稅(Tariff)、非關稅障礙(Non-Tariff Measures)、 服務 (Services)、投資(Investment)、標準與符合性(Standards and Conformance)、關務程序(Customs Procedures) 、 智 慧 財 產 權 (Intellectual Property) 、 競 爭 政 策 (Competition Policy) 、 政 府 採 購 (Government Procurement)、放鬆管制與監管審查(Deregulation/Regulatory Review)、 世界貿易組 織義務(WTO Obligations)、產地規則(Rules of Origin)、爭端調解(Rules of Origin)、商務人員移 動(Rules of Origin)、資訊匯集與分析(Information Gathering and Analysis)等。請參閱：APEC Secretariat, 2006 APEC Food System Report to the Ministers (n.p. : APEC, 2006).
10 1995 年的大阪行動綱領就 1994 年印尼茂物領袖會議的茂物宣言，擬定 APEC 各級論壇行動 計畫的中長期指導原則，大阪行動綱領原則包括: 全面性(Comprehensive)；與 WTO 一致性 (WTO-Consistency) ； 可 比 較 性 (Comparability) ； 非 歧 視 性 (Non-Discrimination) ； 透 明 性 (Transparency)；凍結(Standstill)；同啟動執行但時程有別(Simultaneous Start, continuous process and differentiated timetables)；彈性(Flexibility)；合作(Cooperation)。
11 APEC 領袖宣言: http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations.aspx. (accessed July 2, 2013).
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術合作工作組（Agricultural Technical Cooperation Working Group, ATCWG），該工 作組的目標是透過促進經濟體之間的農業技術交流，提高經濟體的糧食生產能力 與對社會、經濟之貢獻，負責有關生物技術、氣候變遷、土地永續發展、糧食安 全等的資訊交流與研討會舉行，亦承攬當時 APEC 糧食體系的主要工作。12APEC 高層鼓勵經濟體和論壇優先實施 APEC 糧食體系建議的工作項目，2000 年的 APEC 領袖宣言，指示經濟體部長須於農業和服務業協商得有意義的進展。13
綜合前述探討，APEC 糧食體系是由具實務經驗的 APEC 企業諮詢委員會首 先向擁有決策權力的 APEC 經濟體領袖提出，加以該體系的設立目標明確、發展 路徑清晰，很快的即獲得 APEC 高層的認同與支持，經由農 業 技 術 合 作 專 家 組 的成立與各級論壇的討論與分工，奠定該體系日後發展的有利基礎，使該體系在 體系發展的第二階段，能很快地應對各種來自國際環境的實務需求。
貳、 用於國際環境實務需求的第二階段（2001-2009）
此階段的 APEC 糧食體系進入具體、實質的工作計畫，基於國際環境的迫切 需求，APEC 糧食體系開始積極鼓勵經濟體間，進行先進農業技術的傳布、食品 安全規範的促進、食物防衛原則的提倡等。
一、 經濟體之間先進農業技術的傳布
2001 年世界貿易組織展開杜哈回合談判，囿於農產品市場開放、境內支持、
非農產品市場進入（Non-Agricultural Market Access, NAMA）等討論項目遲無法 獲得共識，而陷入談判僵局。14不過，APEC 始終表明支持世界貿易組織的農產
12 2000 年 ATCEG 更名為農業技術合作工作組(Agricultural Technical Cooperation Working Group, ATCWG)。請參閱：http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2.000/2000_aelm.
aspx. (accessed November 10, 2012).
13 請參閱 APEC 領袖宣言、APEC 部長聲明: http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declara tions.aspx; http://www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements.aspx. (accessed October 10, 2012).
14 中華經濟研究院(WTO 及 RTA 中心)，〈新回合談判：農業談判議題〉，http://taiwan.wtocenter.org .tw/issue/issuenego_AG.asp?id=30. (accessed December 8, 2013).
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品貿易自由化立場，並從較容易開啟經濟體合作的農業技術層面進行議題交流。
APEC 農業議題的協商相較於世界貿易組織，更側重於農業技術的合作，強調經 由農業改革改善經濟體的經濟發展與社會福利。此外，農業技術的傳布亦是 APEC 企業諮詢委員會甫倡議 APEC 糧食體系時的重點項目之一。
將先進的農業技術運用於促進經濟體的糧食生產，為 APEC 糧食體系重要的 交流項目。2002 年起 APEC 召開第一屆農業生物技術高層級政策對話（High Level Policy Dialogue on Biotechnology, HLPDAB），此後每年皆固定召開，討論經濟體 之間基因轉作穀物的研發成果或合作事宜。2003 年，APEC 高層指示農業技術合 作工作組應於 2004 年展開高層級的農業政策對話，經濟體實施一種類似先導性 的開路者倡議（Pathfinder initiative）──糧食部門別相互承認協議（Sectoral Food Mutual Recognition Arrangement, MRA），旨在鼓勵經濟體分享有效率、使生產者 獲利的農業管理法規，並將降低的成本回饋給消費者。15
二、 食品安全規範的促進
千禧年之後，國際環境接連發生嚴重的食品不安全事件，促使提倡農產品自
千禧年之後，國際環境接連發生嚴重的食品不安全事件，促使提倡農產品自