第二章 糧食安全
第一節 糧食安全概念的詞彙定義
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 糧食安全
糧食安全研究當中有幾個字面相似、語意不完全相同的詞彙，各界探討糧食 安全議題時常將之交替使用，是以本章首先界定糧食安全、糧食主權、糧食權、
食品安全等不同的詞彙，釐清其中較為混雜的意涵，以求更全面的了解糧食安全 的各種概念。然而，無論要達成或滿足何種糧食安全概念，基礎皆源於糧食供應 的穩定。是以，本章其次分析的是世界糧食供需問題、兩次世界糧食危機、糧食 價格波動因素，以及第二次世界糧食危機時 APEC 經濟體所受衝擊與政策回應。
第二次世界糧食危機之後，各種長、短期的國際糧食價格波動因素緊密交織，
負面效果遍及各種面向的糧食安全，糧食安全問題已非一國政府可獨自處理，需 要一個包含全球、區域、國家層次的更廣闊的合作戰略。準此，本章最後探究的 是全球性與區域性的國際組織協調糧食安全問題的職能特點，以及各區域性國際 組織推動區域糧食安全的情形，由此了解區域性國際組織於區域糧食安全治理的 重要協調角色。本章期望透過前述探討，厚實本研究對糧食安全內涵與議題的了 解，以利於本研究後續章節對亞太區糧食安全問題，進行更深入的分析。
第一節 糧食安全概念的詞彙定義
學界探討糧食安全議題時，可細分出各種不同的糧食安全詞彙用法，本研究 亦會涉及各種糧食安全概念的語意使用。各種糧食安全概念的形成有其緣由與使 用意涵，「糧食安全」、「糧食主權」、「糧食權」、「食品安全」等不同的詞彙，點 出糧食安全概念形塑的發展歷程與可關注方向。
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壹、 糧食安全
1970 年代，糧食安全概念最初以國家為中心視角（State-Centric View），關 注「供應性面向」的糧食問題，諸如探討國家如何透過市場干預措施、糧食增產 政策或糧食援助等方式，控管本國的糧食供應。1糧食安全的具體討論最早出現 於 1974 年，當時糧農組織因應第一次世界糧食危機，於羅馬召開首次世界糧食 會議（World Food Conference, WFC）。該次會議討論內容為擴大世界糧食產量與 國家的糧食儲存等糧食供應問題。並透過〈世界糧食安全國際協定〉（International Undertaking of World Food Security, IU WFS）賦予國家須確保糧食穩定供應的義 務與責任，鼓勵各國政府依各自體制與憲法規定，制定維護糧食產量與庫存的政 策，希望透過糧食產量沖銷因自然災害所致農作歉收的糧食價格波動。2 1977 年，
世界銀行的工作報告（Working Paper）亦指出世界穀物的歉收，使得發展中國家 的糧食進口費用超乎該國人民可負擔，形成嚴重的糧食不安全。
1980 年代開始，隨全球經濟體系的日漸活絡，糧食安全的概念出現些許變 化，開始討論自由貿易的糧食市場與國際組織的角色，糧食安全的概念不再僅限 於國家中心視角，個人或家庭的糧食購買能力的糧食安全亦漸受重視。不過，在 國際組織話語權的設定之下，糧食安全的內涵自此普遍帶有自由貿易色彩，認為 糧食自由貿易可促進糧食安全目標的達成。31983 年，糧農組織開始尋求供需平 衡的糧食安全，認為糧食安全的最終目標是「確保所有人在任何時候既能買到又 能買得起他們所需的基本食品。」41986 年，世界銀行的《貧窮與飢餓：發展中 國家的糧食安全議題與選擇》（Poverty and Hunger: Issues and Options for Food
Security in Developing Countries）報告書，定義糧食安全是「所有人在任何時刻
都可獲得維持健康活力之生命所需的糧食」，持續的結構性貧困會影響長期的糧1 Madeleine Fairbairn, "Framing Resistance: International Food Regimes & the Roots of Food Sovereignty," in Food Sovereignty: Reconnecting Food, Nature & Community, ed. Hannah Wittman, Annette Desmarais and Nettie Wiebe (Oakland: Food First, 2010), 22-23.
2 Food and Agriculture Organization of the United Nations, World Food Security: International Undertaking on World Food Security (November 18-29, 1974) (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, n.d.).
3 Madeleine Fairbairn, "Framing Resistance: International Food Regimes & the Roots of Food Sovereignty," in Food Sovereignty: Reconnecting Food, Nature & Community, ed. Hannah Wittman, Annette Desmarais and Nettie Wiebe (Oakland: Food First, 2010), 24-25.
4 原文: "Ensuring that all people at all times have both physical and economic access to the basic food that they need." 請參閱：Food and Agriculture Organization of the United Nations, Policy Brief: Food Security (Rome: FAO's Agriculture and Development Economics Division, 2006), 1.
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國世界糧食高峰會議（World Food Summit）通過〈世界糧食安全羅馬宣言〉（Rome Declaration on World Food Security）與〈世界糧食高峰會議行動計畫〉（World Food Summit Plan of Action），主張「所有人在任何時候，在實質和經濟上皆能 擁有持續獲得安全、營養、足夠以及免於飢餓的食物的基本權利」，並認同世界 貿易組織體系下的自由貿易可以消除所有國家的貧困與飢餓，7此次會議深刻影 響學術界日後的糧食安全概念認知與論述。21 世紀，鑒於糧食安全議題處理的複雜度日漸提高，糧農組織的《糧食安全 指標》8與《世界糧食不安全情形：糧食安全的多種面向》（The State of Food
Insecurity in the World 2013: The Multiple Dimensions of Food Security）
9歸納出滿 足全面性的糧食安全需達到的四種糧食安全面向，以及其中各項糧食安全指標，5 原文: "The term, "food security," although interpreted in many ways, is defined here as access by all people at all times to enough food for an active, healthy life." 請參閱：World Bank, Poverty and Hunger: Issues and Options for Food Security in Developing Countries (Washington, D.C. : The International Bank for Reconstruction and Development and World Bank, 1986), 1.
6 原文："It requires that people have ready access to food-that they have an "entitlement" to food, by growing it for themselves, by buying it or by taking advantage of a public food distribution system. "
請參閱：United Nations Development Programm, Human Development Report 1994 (New York:
United Nations Development Programme, 1994), 27.
7 原文: "The right of everyone to have access to safe and nutritious food, consistent with the right to adequate food and the fundamental right of everyone to be free from hunger." 請參閱：Food and Agriculture Organization of the United Nations, World Food Summit: Rome Declaration on World Food Security (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 1996).
8 Food and Agriculture Organization of the United Nations, Food Security Indicator (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2013).
9 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Insecurity in the World 2013: The Multiple Dimensions of Food Security (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2013).
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所占比例、糧食生產指數或扣除飼料作物的作物生產指數等，皆可反映該 地區或國家的糧食供應能力。
• 糧食安全的可獲得性面向
意指個人是否擁有充足的資源、機會，獲得營養所需的適當食物，其中又 可區分為實質獲得和經濟獲得兩種，前者例如鋪面道路在道路總量中所占 比例、鐵路密集度、道路密集度鐵路等，後者例如國內糧食價格指數、人 均國民總收入等。
• 糧食安全的可利用性面向
意指個人的生理健康與糧食營養的平衡狀況，觀察糧食可利用性是否安全 的指標有：改良水源的獲取、改良衛生設施的獲取、蛋白質平均供應量、
營養不良人口數、每人每天平均膳食能量需求等。
• 糧食安全的穩定性面向
意指在任何時候皆能獲得適當數量與質量的糧食，無論是突發或週期性氣 候因素與經濟因素，皆不會影響糧食的穩定供應與個人的糧食獲得。10觀 察糧食穩定性的指標有：國內糧食價格波動性、 人均糧食供應量波動性、
政局穩定及不存在暴力/恐怖主義、帶有灌溉設施的耕地所占比例、穀物進 口依賴率等。
糧農組織雖已留意到各個面向的糧食安全問題，1996 年〈世界糧食安全羅 馬宣言〉欲將世界營養不良人口數在 2015 年之前削減為當年（8.4 億）一半的目 標，卻似乎難以於期限內達成。世界營養不良人口數仍然龐大，根據糧農組織統 計 2010 至 2012 年間世界營養不良人口數約有 8.7 億，占全球總人口數的八分之 一，11顯示自由貿易對改善世界貧富差距與處理營養不良人口出現瓶頸。另一方 面，由社會運動或非營利組織串連起的另一種糧食安全概念──「糧食主權」，
自 1996 年起挺進聯合國世界糧食高峰會議，提倡糧食本身價值以及糧食與人的
10 Food and Agriculture Organization of the United Nations, Policy Brief: Food Security (Rome: FAO's Agriculture and Development Economics Division, 2006), 1-4.
11 Targeted News Service, "Globally Almost 870 Million Chronically Undernourished: New Hunger Report," Targeted News Service, October 9, 2012.
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關係，要讓國際聽見更在地化的糧食安全呼籲。12
貳、 糧食主權
糧食主權的概念源自於對抗 1980 年代、1990 年代的〈關稅暨貿易總協定〉
與世界貿易組織的農產品貿易協商，糧食主權企求在政治和經濟力層面，採取更 積極主動的姿態維護農民的糧食權利。13糧食主權概念與原則的提倡，出自於兩 個國際組織，分別為 1992 年創力的農民之路（La Via Campesina）和 1994 年創 立 的 協調 拉 美農 村組織 （ Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo, CLOC）。141996 年，農民之路於聯合國世界糧食高峰會議中提出糧食主 權倡議，此為糧食主權的概念於國際社會的首次正式提出。當時全球糧食自由貿 易正盛，大型跨國公司掌握全球主要的糧食市場，小農生計備受擠壓，農民之路 串連來自地方和國家的基層群眾運動、非營利組織、世界輿論力量，為小農、無 地農民、工人、婦女、青年等發聲，爭取糧食生產在地化與資源的公平取得。15 21 世紀之後，隨人類安全漸受重視與非政府組織的大力倡議，糧食主權逐 漸形塑其糧食安全主張。2001 年，古巴舉行的世界糧食主權論壇（World Forum on Food Sovereignty）發布〈哈瓦那宣言〉（Havana Declaration），將糧食主權定義 為各國人民有權制訂自己的糧食永續生產、分配、消費政策和策略，在中、小型 農業生產基礎上，保障所有人的糧食權，尊重文化和多樣性，如尊重捕魚和當地 人民的農業產銷、農村管理形式等。該宣言表明應使糧食安全議程成為優先事項，
基於糧食是一項基本人權，糧食不應作為政治或商業壓力的工具，糧食並非僅是 一項商品，糧食體系的發展不能視同於一般商品市場的邏輯。162002 年，全球超 過 800 個 糧 食 相 關 的 非 營 利 組 織 ， 匯 集 成 立 糧 食 主 權 國 際 策 略 委 員 會
12 "La Via Campesina," http://viacampesina.org/en/. (accessed January 5, 2013).
13 Hannah Wittman, Annette Desmarais and Nettie Wiebe, "The Origins & Potential of Food Sovereignty," in Food Sovereignty: Reconnecting Food, Nature & Community, ed. Hannah Wittman, Annette Desmarais and Nettie Wiebe (Oakland: Food First, 2010), 1-5.
14 João Pedro Stédile and Horácio Martins de Carvalho, "People Need Food Sovereignty," in Food Movements Unite!: Strategies to Transform Our Food Systems, ed. Eric Holt-Giménez (Oakland, CA. : Food First Books, 2011), 22-33.
15 "La Via Campesina," http://viacampesina.org/en/. (accessed January 5, 2013).
16 Sadie Beauregard, Food Policy for People: Incorporating Food Sovereignty Principles into State Governance: Case Studies of Venezuela, Mali, Ecuador, and Bolivia (n.p. : 2009), 4-15.
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（International Planning Committee for Food Sovereignty, IPC）。17
2007 年，馬利（Mali）的賽林蓋（Selingue）舉行糧食主權論壇（Nyéléni Forum on Food Sovereignty），此時糧食主權的關注的範圍與對象擴展為漁、牧、農業、
都市和鄉村，農、工、婦女、消費者、研究者、環境主義者、尚待改革的政府等。
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