第一章 緒論
第一節 研究背景、動機與目的
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l C h engchi U ni ve rs it y 第一章 緒論
第一節 研究背景、動機與目的
壹、 研究背景
糧食是維持人類生命、社會安定和國家存續的根本來源，糧食卻並非單純的 商業產品，糧食經過個人使用之後，會減少其他個人的可使用數量，糧食本身無 法排除他人的使用，糧食為一種具敵對性（Rivalry）與非排他性（Non-excludable ） 的「共同性資源」（Common Resources）。1糧食特殊的共有性質使糧食安全議題 涉及個人、國家與非國家行為者，聯繫政治、社會、經濟、文化、環境等多種面 向，當其中某些需求受到各項外境因素影響而無法被滿足時，便產生糧食的供應 性（Availability）、可獲得性（Access）、可利用性（Utilization）與穩定性（Stability）
等問題。2滿足糧食安全（Food Security）的首先條件與糧食的供應有關，個人與 國家必須能取得維持生存與發展所需的足夠糧食。然而，仍有不少國家的糧食生 產無法自給自足，成為糧食的淨進口國。另一方面，糧食淨出口國亦需透過國際 貿易，將生產所餘的糧食進行更好的全球分工與利益配置。全球化效應跨疆界快 速流通的時代，貿易的往來與資源的交流更為密切，也使得糧食安全的議題處理 越趨複雜，沒有任何一個國家可以獨自治理國家的糧食安全問題。
1 在經濟學理論中，「敵對性」是指消費者數量的增加，會減少消費者對該項商品的值或量的享
受；「非排他性」是指無法排除任何人消費該項商品；「共同性資源」是指同時具有敵對性與
非排他性這兩項特質。請參閱：N. Gregory Mankiw, Principles of Economics, (Mason, OH. : South-Western Cengage Learning, 2012), 223.共同性資源有一著名的例子是 1968 年 Garrett Hardin 發 表的〈公地的悲劇〉(The Tragedy of the Commons)，以牧羊者競爭使用同一塊草原為例，指出 人口成長刺激人類對資源需求的增加，共有資源將面臨耗竭。請參閱：Garrett Hardin, "The Tragedy of the Commons," Science 162, no. 3859 (1968): 1243-1248.
2 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Insecurity in the World 2013: The Multiple Dimensions of Food Security (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2013).
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Agriculture Organization, FAO, 以下簡稱糧農組織）遂積極對世界糧食不安全問 題展開行動，並於《糧食及農業概況》（The State of Food and Agriculture, SOFA）與《世界糧食不安全情形》（The State of Food Insecurity in the World, SOFI）系列 報告書（請參閱表 1-1），整合分析世界各種糧食安全問題，也嘗試提出對國家的 政策建議與國際組織的應對方針。
表 1-1 糧農組織千禧年之後的糧食安全系列報告書
年份 《糧食及農業概況》 《世界糧食不安全情形》
2000 World Food and Agriculture: Lessons from the Past 50 Years
Food Insecurity: When People Live with Hunger and Fear Starvation
2001 Economic Impacts of Transboundary Plant Pests and Animal Diseases
Food Insecurity: When People Live with Hunger and Fear Starvation
2002 Agriculture and Global Public Goods Ten Years after the Earth Summit
Food Insecurity: When People Live with Hunger and Fear Starvation
2003 Agricultural Biotechnology: Meeting the Needs of the Poor?
Monitoring Progress Towards the World Food Summit and Millennium Development Goals
2004 Agricultural Biotechnology: Meeting the Needs of the Poor?
Monitoring Progress Towards the World Food Summit and Millennium Development Goals
2005 Agricultural Trade and Poverty: Can Trade Work for the Poor?
Eradicating World Hunger: Key to Achieving the Millennium Development Goals
2006 Food Aid for Food Security?
Eradicating World Hunger: Taking Stock Ten Years after the World Food Summit
3 請參閱：Patrick Westhoff, The Economics of Food: How Feeding and Fueling the Planet Affects Food Prices (Upper Saddle River, N.J. : FT Press, 2010), 1-247；徐劍英，《馬爾薩斯幽靈的回歸》， (北京:中國致公出版社，2009)，頁 86-130。
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2007 Paying Farmers for Environmental
Services x
2008 Biofuels: Prospects, Risks and Opportunities
High Food Prices and Food Security:
Threats and Opportunities
2009 Livestock in the Balance Economic Crises: Impacts and Lessons Learned
2010 Women in Agriculture: Closing the Gender Gap for Development
Addressing Food Insecurity in Protracted Crises
2011 Women in Agriculture: Closing the Gender Gap for Development
How does International Price Volatility Affect Domestic Economies and Food Insecurity?
2012 Investing in Agriculture for a Better Future
Economic Growth is Necessary but not Sufficient to Accelerate Reduction of Hunger and Malnutrition
2013 Food Systems for Better Nutrition The Multiple Dimensions of Food Security
資 料 來 源 ： "The State of Food Insecurity in the World," http://www.fao.org/publications/sofi/en/.
(accessed October 1, 2012); "The State of Food and Agriculture," http://www.fao.org/publications/so fa/en/.(accessed October 1, 2012).表為筆者自製.
2008 年之後，糧農組織每年的《糧食及農業概況》，開始探討世界糧食價格
4 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food and Agriculture 2008:
Biofuels: Prospects, Risks and Opportunities (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2008); Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food and Agriculture 2009: Livestock in the Balance (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2009); Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food and Agriculture 2010-2011: Women in Agriculture Closing the Gender Gap for Development (Rome:
Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2011); Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food and Agriculture 2012: Investing in Agriculture for a Better Future (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2012); Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food and Agriculture 2013: Food Systems for Better Nutrition (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2013).
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Threats and Opportunities），提出對抗世界飢餓問題的雙軌方法（Twin-Track
Approach），一軌為藉由激勵機制與投資公共建設促進農村發展與增加糧食供應，特別是需留意提升小農的生產能力，二軌為透過安全網（Safety Nets）與社會保 護措施確保貧困者可獲得糧食。5
2009 年，糧農組織的《世界糧食不安全情形：經濟危機──影響及獲得的經 驗教訓》（The State of Food Insecurity in the World 2009: Economic Crises: Impacts
and Lessons Learned）
，探討 2008 年全球金融危機中糧食安全受害較深的國家案 例，如，亞美尼亞（Armenia）、孟加拉（Bangladesh）、迦納（Ghana）、尚比亞（Zambia）等，並初步討論短期期與長安全網的可行性與發展趨勢，鼓勵未來安 全網的運作應朝向風險管理、體系性、國家自主、戰略性投資等方向發展。62010 年糧農組織的《世界糧食不安全情形：應對持續危機中的糧食不安全問題》（The
State of Food Insecurity in the World 2010: Addressing Food Insecurity in Protracted
Crises）
，詳細關注世界仍處於自然災害、經濟與糧食多重危機的國家，並建議國際應加深對援助案例的深入分析與了解，結合救濟與發展，協助建立社會保障機 制、糧食安全預警系統、農災預防、環境保護、恢復生計等。7
2011 年，糧農組織的《世界糧食不安全情形：國際糧價波動如何影響各國經 濟 及 糧食 安 全? 》（The State of Food Insecurity in the World 2011: How Does
International Price Volatility Affect Domestic Economies and Food Security?）檢討
2006-2008 年糧價飛漲的教訓，分析政府為防止國際糧食市場價格波動傳導至國 內糧食市場，採取的貿易限制（Trade Controls）和緩衝庫存（Buffer Stock）措施 的負面影響。82012 年，糧農組織呼籲加速經濟成長是減輕貧困及營養不良問題 的必要條件，但不是充分條件。說明由於貧困人口多從事農業活動，使得農業部
5 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Insecurity in the World 2008: High Food Prices and Food Security: Threats and Opportunities (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2008).
6 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Insecurity in the World 2009: Economic Crises: Impacts and Lessons Learned (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2009).
7 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Insecurity in the World 2010: Addressing Food Insecurity in Protracted Crises (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2010), 9-10.
8 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Insecurity in the World 2011: How Does International Price Volatility Affect Domestic Economies and Food Security?
(Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2011).
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（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）預測，由於投 入成本上漲和潛在供給因素限制，未來十年世界糧食價格將維持居高，且 2021 年世界糧食產量的年均增速（Average Annual Growth），將會由 2012 年的 2.6%，
跌落至 1.7%。11這些情形顯示全球性國際組織無法面面俱到世界每一區域特有的
9 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Insecurity in the World 2012: Economic Growth is Necessary but Not Sufficient to Accelerate Reduction of Hunger and Malnutrition (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2012); Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food and Agriculture 2012: Investing in Agriculture for a Better Future (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2012).
10 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food and Agriculture 2013:
Food Systems for Better Nutrition (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2013).
11 Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food and Agriculture 2012:
Investing in Agriculture for a Better Future (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2012), 104.
12 APEC Policy Support Unit, Food Security Policies in APEC (Singapore: APEC, 2012), i.
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過實務經驗的需求與磨合，逐漸凝聚出亞太區域特有的糧食安全體系。
圖 1-1 2010 年世界各區域營養不良人口 (單位：百萬)
資料來源：Food and Agriculture Organization of the United Nations, The State of Food Insecurity in the World 2010: Addressing Food Insecurity in Protracted Crises (Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2010), 10.
貳、 研究動機
本研究的研究動機，可分由「學界的糧食安全研究成果」、「糧食安全研究 的實務需求」、「APEC 糧食體系本身的特點」等三方面進行說明。
首先，在學界的糧食安全研究成果方面，糧食安全是較新的研究議題，國 外已有不少相關學術研究以及結合研究與實務的專職單位，如糧農組織、國際 糧食政策研究所（International Food Policy Research Institute, IFPRI）13、世界糧食 計劃署（World Food Programme,WFP）等。然而，台灣目前專論亞太區糧食安全 的學術文獻較為少見，大多散見於期刊文章或相關非政府組織、國際組織或政 府單位的資料報告，缺乏對於該議題的整合性分析，國內碩士、博士論文亦未 有相關研究。是以本研究希望對國內此部分的研究缺口進行補充，釐清糧食安 全的內涵與面向，透過結合質化與量化資料的研究方式，系統性探討亞太區糧 食安全議題。
其次，糧食安全研究的實務需求，是本研究動機之二。透過前述研究背景了
13 "International Food Policy Research Institute," http://www.ifpri.org/. (accessed April 28, 2013).
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選定亞太經濟合作會議糧食體系（Asia-Pacific Economic Cooperation Food System, AFS, 以下簡稱 APEC 糧食體系）為研究對象，15探究該體系如何協調一個更全 這些問題，以保全自身安全。請參閱：Jessica Tuchman Mathews, "Redefining Security," Foreign Affairs 68, no. 2 (1989): 162-177.
15 APEC 創立宗旨為提倡自由貿易與鼓勵開放的區域主義，以自願性合作、包容性、透明化等精
神，共商區域內各種議題。經由各會員經濟體的領袖、部長或資深官員參與各級論壇討論、
進行公、私部門的協商、對話，協調各經濟體對議題的認知與凝聚共識，間接影響經濟體的
國內政策制定，使經濟體的承諾成為一種「隱性契約」，長期深化議題的合作範疇與增強議題
倡議的拘束力，APEC 糧食安全問題的討論即是以此運作模式進行。APEC 的會員經濟體有：
澳洲(Australia)、汶萊(Brunei Darussalam)、加拿大(Canada)、智利(Chile)、中國(People's Republic of China)、香港(Hong Kong, China)、印尼(Indonesia)、日本(Japan)、南韓(Republic of Korea)、
馬來西亞(Malaysia)、墨西哥(Mexico)、紐西蘭(New Zealand)、巴布亞紐幾內亞 Papua New Guinea、秘魯(Peru)、菲律賓(The Philippines)、俄國(Russia)、新加坡(Singapore)、台灣(Chinese Taipei)、泰國(Thailand)、美國(The United States)、越南(Viet Nam)。
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於藉此管道分享農業技術與資訊。APEC 當中的東南亞經濟體，則善於利用 強權之間的矛盾，掣肘糧食安全協商過程中任何可能出現的霸權力量，並堅 持亞太區糧食安全的合作，須以尊重主權國家意願為基礎。美國、加拿大、
澳洲等糧食淨出口國，支持 APEC 糧食體系朝向自由貿易方向發展，同時提 供先進農業知識與技術、促進食品安全（Food Safety）規範的制定，藉此掌 握與主導亞太區域糧食安全制度建立的先機。APEC 當中的拉丁美洲經濟體，
如秘魯、智利、墨西哥等，希望透過 APEC 糧食體系的管道，獲得更先進的 農業生產技術，同時增進與亞洲區經濟體之間的交流與信任。
APEC 糧食體系之於亞太區域糧食安全議題的「重要性」，反映於 APEC 經濟體間緊密的糧食貿易關係。農產品貿易一直是 APEC 重要的協商項目，
APEC 長期支持〈關稅暨貿易總協定〉（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）的〈烏拉圭回合農業協定〉 （Uruguay Round Agreement on Agriculture）
APEC 長期支持〈關稅暨貿易總協定〉（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）的〈烏拉圭回合農業協定〉 （Uruguay Round Agreement on Agriculture）