中國大陸網路管制政策

資訊通訊科技（Information and Communication Technology,ICT）與媒 體政策變化造成80 年代後全球傳媒產業出現新的面貌：商業化、集團化、

產業集中與跨國文化貿易盛行。與此同時，各國政府積極著手調整傳播政 策，因應科技與資訊產業的迅速變化，其中對於媒體私有化、跨國投資經 營與網路管制紛紛解禁也促使全球網路經濟發展達到高峰，並且推進全球 資訊社會形成。然而資訊社會發展歷程中，網路究竟該不該管制？如何管 制？一直爭議不斷，而兩種完全迥異的立場辯論也持續至今。一種觀點是 出自於反權威主義者，他們認為網路空間具備全球性，加上科技本身的即 時、快速、匿名等特質，誰發布的訊息或接收訊息根本是難以掌握的，因 此此派論者主張任何網路管制政策都是無效而是註定失敗的（王樂成等，

2007:289）。不過與此論點對立的，就是主張網路科技越進步，網路環境就

74 參考謝小亮（2006 年 9 月 18 日），〈六成多網友認同主觀惡意是網路暴民首要特徵〉，《中國青 年報》。

75 媒介素養即指人們面對各種媒介訊息時的選擇能力、理解能力、質疑能力、評價能力、創造 製作的能力、思辯與反應能力。而網路媒介素養教育則是指網路使用者在面對複雜多樣的網 路訊息，所具備正確選擇、準確理解、合理評價等能力（冷治夫，2011:110-111）。

越危險，尤其網路如果沒有內容的過濾機制，誰也無法保證網路色情資訊 會否傷害兒童與青少年，同時，利用網路從事恐怖活動、非法犯罪交易甚 至可能威脅國家安全，此派論者因此主張網路管理是必須也是必要的。

而在經濟利益、言論自由與保護網路安全等多方考量，即使外界嚴厲 地批判網路管制作法，但多數國家仍基於維護民眾權益而採取必要的管制 措施。普遍來說，90 年代後，各國大多遵循多元化原則進行網路管理⁷⁶除 了保護兒童免受色情圖片影響而訂定的網路內容審查制外，幾乎很少見到 由政府強制介入的網路管制政策。假若以政府介入的程度來區分，各國網 路管制政策可分成「訂定專法管制」、「適用現行法律」以及「自律」三種 管制型態。其中介入最深的是直接對網路使用者、傳播內容或網路業者等 制定專門的法規，如德國訂定的《訊息與傳播服務法》，這是最早對網路 危害言論專法進行管制的西方國家；南韓則是在 1995 年通過《電子通信 商務法》，將危險訊息作為管制對象，並且也是最早設立網路審查專門機 構的國家；另外如澳洲、新加坡、中國大陸等也是屬於政府強力介入的網 路管理型態。而第二種適用現行法規來進行網路管理的國家，包括有英 國、加拿大、日本等都是利用原來即有的規定進行網路規範，這種作法也 是較多國家採行的管制方式。而最為消極的網路管制則是屬於如美國採取 的「業者自律」行動，政府介入程度降到最低，除非必要時刻⁷⁷，否則政 府都是以鼓勵業者與使用者「自己管自己」來取代專法規範管理。

76 湯普森（Thompson,1995:241）認為網路的管制應採用「多元主義的管制原則」，其重點是政

府在制定網路管控相關政策時，僅需針對網路中具備不確定性與高風險的區塊進行限制而非 是全面控制，管控制度的設計必須以捍衛更廣大的言論自由空間為前提，同時保持多樣性與 多元主義觀點進行制度規劃。此派的主張者甚至認為因為網路具備全球特性，網路規範政策 的制定必須在國內、區域甚至全球的層級都需要多元化的做法，遵守多元主義原則。

77 2001 年美國遭遇「911 事件」後，為了達成國家安全為最高目標，美國國會僅用 45 天時間便 通過了兩部與網路傳播管理相關的規定，其中通過《國土安全法》第 212 款修正，允許電子 通信與電腦系統服務商在保護生命安全的前提下，可以向政府提供用戶的電子通信紀錄。而 第217 款規定，在特殊情況下竊聽電話和電子通信是被允許合法的（李長剛，2009:108）。

中國大陸長期以來即屬於較封閉的政治體制，即使走向改革開放道 路，政治體系仍為保守集中的統治模式，因此網路發展後對於政治社會產 生的衝擊就比其他國家來的更為劇烈。尤其隨著網路影響力越見明顯，對 大陸當局來說，網路管理不再是單純的網路「訊息」管理，而是擴大到對 人民行為（如透過網路的社會動員）或甚至是思想轉變（如網路傳播公民 意識、權力觀念等）的治理回應，因此談論中國大陸網路管制問題，已無 法僅用社會或法律面進行解讀，而是應從政治層面觀察討論，而這也得到 本研究受訪者認同，其認為中國大陸的網路管制本來就是基於政治考量，

如果官方覺得網路對人民沒什麼影響，那就不會管制了。而大陸當局主要 擔心的是什麼？為何管制與如何管制將是本小節討論的焦點。此外，根據 近年來相關文獻與學者專家訪談，本小節也將分析整理近年來大陸網路管 制政策有何變化及其原因。

一、為什麼管？網路管制的理由

90 年代，中國大陸搭上資訊全球化浪潮，積極加快全國資訊化基礎建 設，而同步進行的還包括各式網路管制的法令。若以新制度主義論者主張 的「制度的生成是雙向且動態的」（薛曉源，陳家剛，2007：2）的觀點來 探討大陸的網路管制則必須同時將環境、歷史或時空因素都納入考量，環 境影響制度生成，同樣的，制度也影響環境改變，因此本研究循著新制度 主義觀點將從 80 年代資訊全球化環境因素的影響下討論中國大陸網路管 制政策的發展與變化。

80 年代當各國相繼加入全球化資訊建設行列，尤其美國在 1994 年主 導推動建立「全球資訊高速公路」（Global Information Infrastructure, GII）

更得到各國熱烈迴響，而隨著各國提出的資訊科技發展策略也加速實現資

訊全球化。然而，世界各國的資訊競爭無疑對轉型中的中國大陸形成壓力 與挑戰，因此大陸當局很快的決定展開資訊戰略，並且以「後發優勢」加 快資訊化建設，但與此同時還必須解決資訊化發展（尤其是網際網路）所 帶來的衝擊與影響。簡言之，考量國際情勢壓力與國內政權穩定，使得大 陸網路管制行動似乎更具備政治合理性與正當性。以下就國際與國內兩方 面分析中國大陸進行網路管理的主要原因。

（一）國際環境威脅

1.資訊技術威脅：自 1994 年大陸接通國際網路後，陸續出現由西方技術支 援興起的海外網站，專門提供遭到大陸官方封鎖或限制討論的政治訊息。

到了 2000 年，這些海外網站除了提供新聞資訊外，更成為反權威人士集 合場域，透過各種網站表達對大陸政權批評與不滿，即使官方積極加強封 鎖，並且利用技術屏蔽進行反制，但仍無法做到全面阻擋，海外華語網站 在西方國家支持下不斷突破限制，流傳被列為高度敏感的人權、民運、宗 教或民主運動等訊息。另方面，隨著技術能力提升，海外網站的類型也來 越多元化，除了 24 小時提供新聞動態的網路媒體，如《大紀元》、《明慧 網》、《博訊新聞網》等，另外還包括網路雜誌、網路電子報、網路電視台、

華語廣播等陸續興起，透過技術而提供不同的政治觀點，散佈自由民主思 想、公民權力等概念，此都具體影響大陸當局堅持的威權統治（魏澤民，

2007:88-89）。

2.資訊思想威脅：前述的技術威脅主要係指自由網路管道的提供，不過更 重要的是網路傳播的內容也已劇烈的影響基層民眾思維，並且可能因此造 成由下而上的反動力量。如早在 1989 年，海外異議人士透過網路串連政 治反抗行動，以及其後 1999 年法輪功抗議事件發生，在官方立場即認為 這些是有心人藉由網路發動的擾亂民心事件，而為了消除政府治理壓力，

加強網路監管絕對是有必要的（李長剛，2009:151）。而另外的壓力來源則 是過去曾流傳「網路將促使中國『和平演變』的說法威脅」⁷⁸，網路發展 是順應資訊全球化潮流，但如何避免網路成為西方思想滲入且逐步迫使大 陸威權政體瓦解的情況發生，此對於大陸當局而言這是比發展網路經濟更 重要的課題，而同時也使得網路管制具足了政治正當性。

3.資訊殖民主義威脅：隨著資訊全球化快速推進，發展中國家紛紛追隨美 國等西方先進國家的資訊化腳步，無論在資訊硬體或軟體方面均引進西方 技術，然而隱藏在技術背後的卻可能是西方國家意識型態，藉由資訊化設 備、通信網路來影響發展中國家的社會結構與文化，這即是美國學界提出 的「資訊殖民主義」意義（Cyberimperialism）（Ebo &Tong ,2001:110-117）。

由於在資訊技術上的壟斷，美國幾乎掌控全球電信市場，同時也在全球資 訊產業市場中佔有重要位置。面對西方資訊殖民主義的可能威脅，大陸除 了積極提升技術研發與創新能力，更重要的是有效控制網路上的資訊流 動，一方面要積極以資訊民族主義對抗西方的資訊殖民主義威脅⁷⁹，另方 面則要繼續加強網路上訊息控制，避免任何資訊漏洞威脅國家安全。

（二）國內治理壓力

1.傳統思維的壓力：民主國家的治理模式是由國家政府、企業經濟與公民 社會三者經常性的互動產生。但是中國大陸長期以來便是屬於強國家、弱 市場的社會結構狀態，公民社會、民間組織、行業協會等規模弱小，根本

1.傳統思維的壓力：民主國家的治理模式是由國家政府、企業經濟與公民 社會三者經常性的互動產生。但是中國大陸長期以來便是屬於強國家、弱 市場的社會結構狀態，公民社會、民間組織、行業協會等規模弱小，根本