第三章 中國大陸的財政地方分權與地區城鄉收入差距
第三節 中國大陸財政分權與城鄉居民收入差距之關係
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第三節 中國大陸財政分權與城鄉居民收入差距之關係
經由文獻回顧，發現地方政府財政分權可能是影響城鄉居民收入差距的重要 因素。由於本研究主要目的在於探討中國大陸財政地方分權，對於地區城鄉居民 收入差距之影響效果為何。因此在本節中，將針對中國大陸財政地方分權與地區 城鄉居民收入差距之現況分析。
一、地方政府財政分權、財政支出傾向與城鄉居民收入差距
回顧參考文獻中，可以發現中國大陸財政分權激勵地方政府發展的誘因來自 於政治與經濟兩個方面。在政治方面，中國大陸在政治上採取集權體制，中央政 府掌握地方官員任命權；在經濟方面，在財政分權體制下，地方政府官員晉升與 地方經濟發展息息相關，導致地方政府將重點放在效率層面，採取提升當地 GDP 為主的發展策略。47按照 Brennan and Buchanan（1980）認為政府官員在訂定政 策時，會考慮到自身利益，有理由相信地方政府在財政分權後，可能會將地方發 展重點偏向能創造較多財政稅收與經濟效益的城市中，而忽略相對落後的農村，
使城鄉收入居民收入差距擴大。
中國大陸 1994 年財政分權後，除了改變中央與地方的財政收入與支出情形 外，更值得關注的是財政地方分權後，對於當地區域發展的影響。1994 年的財 政分權反映出中國大陸各地區財政能力的差異，進而使區域發展上造成兩種極端，
財政自主能力高的地方政府有充足的稅源，為了獲得更多的稅收，將會投入的更 多的財政資源，有效的幫助地方經濟發展；相對的，在財政自主能力低的地區，
由於經濟不景氣和財政資源的短缺，不僅無法有效的幫助地方經濟發展，甚至受
47 王永欽等，「中國的大國發展道路－論分權式改革的得失」，《經濟研究》（北京），第 1 期（2007
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年實行「劃分收支、分級包乾」（fiscal responsibility system）的財政管理體制，50詴圖劃分出中央與地方政府發展經濟的財政誘因，在財政體制上採取分灶吃飯
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一次實行改革，採取「分稅制」（tax sharing system）明確劃分中央稅、地方稅 及共享稅的分享比例。透過「財政分權」（fiscal decentralization）的設計，增強1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
億/人民幣
年份 圖3-1：中國大陸改革開放以來中央、地方財政收入變化（1978~2008）
中央財政總收入 地方財政總收入
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政支出多半大於中央財政支出，按照持續的發展趨勢，可以預見中國大陸財政體 制上，將會出現財政收入以中央政府為主，財政支出上以地方政府為主的現象。
資料來源：各年《中國統計年鑑》。
其次，「分稅制」的結構，擴大各省的財政分布不均，經濟發達地區為了保 持較快的發展，為獲取較多的稅收，會投入更多支出，特別是針對經濟成長較為 快速的城市，藉此創造更高的財政收入，而經濟落後地區，則因為財政收入有限，
可用的財政資源相對稀少，財政資源必頇仰賴中央政府奧援，發展上受到限制。
由圖 3-1 與 3-2 可以發現，針對財政收入權的消長，在 1994 年「分稅制」以前，
在財政收入權上是中央弱、地方強，分稅制後，則是中央強、地方弱；在財政支 出權上的變化，在 1994 年「分稅制」以前，在財政支出權中央弱、地方強，1994 年「分稅制」後，從 1995 年數據上顯示地方支出占總支出有些微下降，之後仍 保持持續上升，依舊維持中央弱、地方強的特性。從以上變化，財政分權在收入 與支出上呈現出不同效果，分稅制後中央財政收入權提高，但是在財政支出權上 仍以地方政府為主，就區域發展上，地方政府重要性逐漸提升。
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
億/人民幣
圖3-2：中國大陸改革開放以來中央、地方財政支出變化（1978~2008） 年份 中央財政總支出 地方財政總支出
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三、中國大陸財政地方分權與地區城鄉居民收入差距之現況分析
瞭解 1994 年後中國大陸財政分權對於中央與地方政府財政收入與支出的變 化後，本研究主要聚焦在地方政府財政分權後對於地區城鄉居民收入差距的影響，
在財政分權上的指標為財政自主分權指標，財政自主分權指標的定義為地方政府 該年度財政總收入占總支出之比重。回顧中國地方財政分權對於城鄉收入差距影 響的相關文獻，出現財政分權在城鄉收入差距影響不一致的情形，本研究認為財 政自主分權，可能是影響城鄉居民收入差距的重要因素。接著，本研究將對財政 分權指標對城鄉收入差距之現況進行分析。中國大陸地方政府雖然沒有制訂地方 稅制的權利，但是這不表示各個地方政府財政收入汲取能力都是相同的，考量到 區域間地方政府財政自主能力的差異，以下將以四個年度中國大陸各省的財政自 主分權指標與城鄉居民收入差距進行初步分析與比較。
為了更清楚說明中國大陸財政地方分權與地區城鄉居民收入差距的關係，以 下將 1997 年、2000 年、2003 年與 2006 年四個年度的財政自主分權指標與各省 市地區城鄉收入比，詳列於表 3-5，並利用此四年之數據進行分析。根據表 3-5，
可以發現中國大陸財政自主分權在區域上有逐漸擴大的趨勢。觀察 1997 年財政 自主分權指標最高與最低的地區，分別為上海的 81.32%與青海的 29.94%，差距 達到 51.38%。2000 年財政自主分權指標最高與最低的地區，為廣東的 84.29%與 青海的 24.3%，差距擴大為 59.99%。2003 年財政自主分權指標最高與最低的地 區，為上海的 81.42%與青海的 19.7%，差距擴大為 61.72%。2006 年財政自主分 權指標最高與最低的地區，為上海的 87.78%與青海的 19.68%，其間更擴大為 68.1%。以財政自主分權指標而言，在此四年間最高的五個省市分別為 1997 年的 北京、天津、上海、福建與廣東；2000 年、2003 年與 2006 為北京、上海、江蘇、
浙江與廣東。而此四年間最低的五個省市分別為 1997 年的甘肅、青海、寧夏、
新疆與內蒙古；2000 年則是由卲林取代了新疆，其餘省市皆同；2003 年內蒙古
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取代了卲林，其餘省市皆同；2006 年卲林取代了內蒙古，其餘省市皆同。在此 四年間財政自主分權指標增加最多的省市前五名分別為浙江的 22.69%、江蘇的 12.14%、北京的 9.02%、上海的 6.45%與廣東的 5.68%。而財政自主分權指標減 少最多的省市前五名分別為安徽的 22.28%、黑龍江的 21.84%、甘肅的 18.26%、
河南的 18.15%與四川的 17.76%。
在地區城鄉收入差距方面，1997 年最高地區城鄉居民收入差距的五個省市 分別為雲南的 4.04、貴州的 3.42、新疆的 3.22、陝西的 4.04、甘肅的 3.03 與青 海的 3.03；2000 年分別為雲南的 4.28、貴州的 3.73、陝西的 3.55、新疆的 3.49 與青海的 3.47；2003 年分別雲南的 4.5、貴州的 4.2、陝西的 4.06、甘肅的 3.98 與青海的 3.76；2006 年分別為貴州的 4.59、雲南的 4.47、甘肅的 4.18、陝西的 4.10 與青海的 3.82。此外，在此四年間城鄉居民收入差距增加最多省市為貴州的 1.17、甘肅 1.15、陝西 0.96、內蒙古 0.88 與山西 0.85。在此四年間城鄉居民收入 差距增加最少省市為新疆的 0.02、天津的 0.25、北京的 0.28、海南的 0.36 與雲 南的 0.43。
若將各地區的財政自主分權指標與其地區城鄉居民收入比的關係進行分析，
可以發現地方財政自主分權指標較高與較低的省市，在城鄉收入差距上都較高。
首先，在財政自主分權較高的東部區域省市，以廣東為例，廣東在財政自主分權 指標在 1997 年、2000 年、2003 年與 2006 年皆為前五名，在城鄉收入差距上卻 呈現出逐漸擴大的趨勢，其中 1997 年與 2006 年差距達到 0.68，在 2006 年城鄉 居民收入差距上達到 3.15。以江蘇為例，江蘇在財政自主分權指標四年期間入選 三次為前五名，在城鄉收入差距上亦增加快速，其中 1997 與 2006 年差距達到 0.66，在 2006 年城鄉居民收入差距達到 2.42。其次，在財政自主分權較低的西 部區域省市，以青海為例，青海在財政自主指標四年期間皆為倒數前五名，在 2006 年城鄉居民收入差距高達 3.82。以甘肅為例，甘肅在財政自主指標四年期
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間皆為倒數前五名，在 2006 年城鄉居民收入差距高達 4.18。
綜上所述，本研究發現以財政自主分權指標衡量地方分權程度，財政分權較 高的極端，如東部區域各省市，在城鄉居民收入差距的表現上有擴大跡象；財政 分權程度較低的極端，如西部區域各省市，在城鄉居民收入差距上亦顯示出較大 差距，這似乎說明財政分權後，誘使地方政府採取傾向效率的城市發展，可能對 城鄉收入差距帶來不利影響。因此，在本研究模型中將加入財政自主分權指標帄 方項，檢證財政分權與城鄉居民收入差距間，是否存在非線性關係。
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第四節 本章小結
本章在第一節描述了改革開放以來，中國大陸財政體制的變革。財政體制主 要歷經 1980 年、1985 年、1988 年與 1994 年四次改革，其中前三次主要是實行 中央政府對地方政府採取放權的財政包乾體制；而最後一次則是針對中央與地方 政府在分稅體制上進行調整，尤其是財政收入與支出上的改變。
第二節則回顧自 1978 至 2008 年城鄉收入差距的概況，本研究主要將城鄉收 入差距的變化分為四個時期。首先，在 1978 至 1985 年改革開放初期，中共在農 村推行家庭聯產承包制，有效激勵農村的快速發展，帶動農村居民收入提高；其 次，在 1986 至 1993 年集中於城市的企業改革時期，此時在城鄉收入差距發展上 有兩個特點，分別為城市中持續國有企業改革、1992 年採取先沿海地區的發展 策略；再次，在 1994 至 1998 年城鄉收入差距再次縮小，此一時期由於中共提高 農產品價格，連續四年鄉村居民收入增長率高於城鎮居民，使城鄉收入差距縮小；
最後，在 1998 至 2008 年城鄉收入差距逐漸擴大，由於這段時期，城鎮居民收入 增長率高於鄉村居民收入增長率，雖然在 2004 年貣，中共鎖定農業稅改革，甚 至在 2006 年全面廢除農業稅，但是效果不彰，加上市場經濟引入、財政改革等
最後，在 1998 至 2008 年城鄉收入差距逐漸擴大，由於這段時期，城鎮居民收入 增長率高於鄉村居民收入增長率，雖然在 2004 年貣，中共鎖定農業稅改革，甚 至在 2006 年全面廢除農業稅，但是效果不彰，加上市場經濟引入、財政改革等