第三章 中國大陸霾害現狀與對策
第三節 中國大陸霾害防治對策
中國大陸在「十二五」期間採取的是單一污染源治理模式，關注電廠等工業 大點源的治理，對燃煤小鍋爐污染、揚塵等污染源以及機動車等移動源治理力度 不夠，單一污染源的治理模式已不能適應多污染物協同控制的要求。要解決當前 突出的霾害問題，需要實施二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發性有機物等多污 染物協同減排，深化工業污染防治，同時加強移動源污染的治理工作。在奧運會、
世博會和亞運會期間，保障空氣品質的成功經驗表明，對於區域大氣污染問題，
必須加強聯防聯控機制，提高聯防聯控能力，區域內各行政轄區協同控制，才能 有效減少霾害天數。通過探究霾害治理的法律對策，將 PM2.5 納入新的環境品 質標準體系中，有助於完善中國大陸現有大氣污染防治立法體系，加強政府、企 業、公民的環境保護意識與責任。
中國大陸在 2016 年 12 月 22 日凌晨發射首顆、也是全球第三顆大氣研究衛 星，將在七百公里高的太空同步軌道，每十六天掃瞄地球一次，以了解各地區的 二氧化碳分佈比重及濃度。此舉的意義，是要為《巴黎協定》裝上牙齒。8目前 的《巴黎協定》是隻無牙老虎，各國雖有「自主減碳承諾」，但國際間並無具公 信力的查核工具。已升空的三顆研究衛星，將彌補地面監測碳排放的不足，由平 面進階為全空域。9
新發射的第三顆研究衛星被稱為「碳衛星」，其實，更應稱為「霾．碳衛星」。 因為，它除了配置二氧化碳探測儀，還攜帶偵測霾害生成的「氣溶膠探測儀」， 可偵測雲以及其中汙染顆粒的成分，能精確掌握霧霾、PM2.5 的主要成分硫酸鹽，
並進一步分析汙染源來自於哪個城市、哪個區塊為。有了客觀的數據，才能支持
8人民網-科技頻道，〈我國首顆碳衛星發射：全球二氧化碳監測的「中國擔當」〉，《人民網》，2016 年 12 月 22 日，< http://scitech.people.com.cn/n1/2016/1222/c1007-28968271.html >。
9崔馨月，〈中國碳衛星“把脈”全球大氣〉，《人民日報海外版》，2017 年 01 月 14 日，第 08 版。
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政府治霾及霾害預警的可信度。10
第一項 中國大陸各地區霾害治理的相關政策
河北南部、山東大部、江蘇大部、浙江北部等地空氣品質為重度污染至嚴
重污染。霾害涉及範圍之廣、危害程度之大、應對策略之難，使霾害治理受到高 度重視。受害最嚴重的省份政府對治理霾害提出了政策。按照公共政策的分類，山東省為強制性，河北省為傳統資訊性，山西省為強制性，四川省為補助性，浙 江省為強制性。
一．山東省：實行獎罰分明的政策
為了鼓勵地方政府更積極地淨化空氣、治理霾害，山東省政府對淨化空 氣城市的業績實施獎勵，對污染空氣的城市實行雙倍處罰政策。具體來講，
空氣汙染 物每降低 1 微克/立方米，給予 40 萬元的獎勵，空氣汙染 物每升 高1 微克/立方米，給予 40 萬元的罰款。11（空氣汙染 物是指 PM2.5 和 PM10，
其主要成分是對人體有害的二氧化硫和二氧化氮。）該政策的實施鼓勵了地 方政府治理霾害的積極性，空氣品質按照季度考核，經過治理，空氣中的 PM2.5 濃度由 400 下降到 125 微克/立方米。12
二．河北省：成立霾害專項治理檢查組以及搬遷廠址，降低產能
河北省空氣汙染 嚴重，每到 11 月份，多個城市 PM2.5 指數居高不下，
所轄的 11 個地市中有 7 個地市——保定、邢臺、唐山、衡水、邯鄲、石家
10 社論，《整治空汙霾害，臺灣態度太消極》，2016 年 12 月 27 日，<
http://0-udndata.com.opac.lib.ntnu.edu.tw/library/ >。
11 黃躍，《環境污染治理的國際借鑒》，雲南大學學報，2014（4）：頁 51-53。
12齊魯晚報 ，2014/11/13/，〈山東：加大城市綠化防塵力度 還能減少霧霾〉，
<http://news.yuanlin.com/detail/20141113/200596.htm>。
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莊、廊坊，在全國空氣品質最差的 10 個城市排名中經常位居前列。為此，
河北省採取多項措施治理霾害。13如對產能過剩的鋼鐵廠、水泥廠、平板玻 璃廠和排汙不達標、造成空氣嚴重污染的工廠實行關、停、並、轉，對車輛 實行單雙號限行制度限制路上的行駛車輛數以減少汽車尾氣污染。河北省還 專門成立了省局督導組進行巡視，組長由省部級領導擔任，該督導組負責檢 查和巡視省級相關單位和市級相關單位採取的防治大氣污染的措施是否得 力、有效，防治大氣污染的任務是否完成，對受到否定評價的單位進行問責 或實行相應的處罰，在巡視期間，市民可以通過熱線電話或指定郵箱進行舉 報。 14
河北省的鋼鐵產量達到全國的四分之一，是全國知名的鋼鐵大省。2014 年國務院把河北省定為鋼鐵行業機構重組的重點省份，石家莊鋼鐵廠作為全 國最大的鋼鐵公司河北省鋼鐵公司的子公司，每年的鋼鐵產能達到260 萬噸，
占集團總產能的5.2%。該公司為了治理霾害將在 2017 年之前從省會石家莊 搬到 70 公里以外的井陘縣，搬遷後每年的鋼鐵產能降低到 200 萬噸，通過 降低產量解決產能過剩的問題，為了使生產更加乾淨、更加高效，該公司加 速程式操作的現代化程度。該廠的搬遷可以使石家莊市內二氧化硫的排放量 減少19%，一氧化氮的排放量減少 23%，粉塵的排放量減少 25%。除了石家 莊鋼鐵廠，另外還有位於唐山的渤海鋼鐵集團、位於邯鄲的濟南鋼鐵集團和 太行鋼鐵集團都將 2017 年之前從市區搬遷到海濱區域或特別工業區，這三 家鋼鐵集團搬遷後產能會降低1620 萬噸，到 2017 年之前，全省的鋼鐵產能
13中策網，《河北省：成立霾害專項治理檢查組》，<http://www.cninfov.com.cn/a/20160311/26591.html>。
14李飛，〈河北省霧霾防治現狀、問題與對策演技〉，《社會治理》，2016 年。
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將降低6000 萬噸。15
三．山西省：增加綠化帶治理霾害
山西省自 2005 年入冬以來由於農民焚燒秸稈、市民取暖燃煤、工業燃 煤與空氣濕度加大，霾害指數一直居高不下。山西省對此採取了針對性措施，
比如，增加綠化帶加以治理。通過增加綠化帶、綠地面積和森林覆蓋率不僅 可以治理霾害，而且可以防止沙漠化和水土流失，增加大氣的良性迴圈，減 少霾害的發生頻率、持續時間和空氣汙染 物的濃度。 16
四．四川省：免費提供無煙烤肉的機器和設備
四川省霾害產生的原因有很多，烤肉產生的濃煙是霾害產生的重要原因 之一。四川省居民在春節期間有吃烤肉的風俗習慣，特別是達州市的鳳凰山 地區幾乎家家戶戶和每個烤肉作坊在春節來臨期間都會製作烤肉。通常他們 用燃燒鋸屑和柏樹枝製作烤肉，製作烤肉過程中會產生濃烈、刺鼻的煙霧。
因此四川省春節期間的霾害相對比較嚴重。四川省政府為了治理霾害，同時 也為了保證居民能吃上味道鮮美的烤肉，為當地居民提供了無煙烤肉的機器 和設備。 17
五．浙江省：全面淘汰改造燃煤小鍋爐
2013 年，浙江省多地出現霧霾天氣，多地發佈大霧黃色預警。據浙江省環 境空氣品質指數（AQI）發佈平臺資料，1 月 15 日 9 時，杭州市 10 個環境空氣 品質監測點中，有 7 個為重度污染，兩個為中度污染。專家稱控制交通碳排放是
15王君獻，〈有效管理論在稅務風險管理中的應用〉，《當代經濟》，2010 年第 12 期， 頁 87-90。
16青島網路電視臺，《山西省財政下達4.8 億元治理霧霾》，<
http://ent.taiwan.cn/list/201411/t20141102_7862354.htm>，2014 年 11 月 2 日。
17李科華，〈淺析城市綠化與霧霾治理的發展之路〉，《建築科技與管理學術交流會論文集》，2015 年 3 月。
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治理霧霾的重中之重，要從根子上解決汽車尾氣，一方面要通過補貼或交通政策 促進節能小汽車的使用，還要採取一些吸引人乘坐公交的措施。治理霾害，每個 公民都應勇於成為責任主體。為此，浙江省政府江省政府將加大霾害治理力度列 入 2017 浙江省政府首位需要做的事情，50%的省統調燃煤機組啟動實施清潔排放 技術改造，30%的省統調燃煤機組實現清潔排放，全面淘汰改造燃煤小鍋爐，基 本淘汰黃標車。18
第二項 中國大陸霾害法律治理現狀與不足
一、當前中國大陸霾害治理相關立法
當前中國大陸關於霾害治理的立法尚屬空白，但並非對於此類領域毫無規制，
譬如大氣污染的針對性限制就通過了《環境保護法》及《大氣污染防治法》兩部 基本法來加以實現。此外，各級政府所出臺的地方性法規也有與此相關的內容。
首先，作為中國大陸法的基本，《憲法》是各種法律法規的基礎，因此環境 保護的法律內容也必然在憲法中有所體現，《憲法》保障國家對於生活環境和生 態背景進行改善的權力，即為國家出臺環境保護的法律法規提供了基本的法律根 源。而針對環境治理的問題，首先需要正視的就是污染給環境所造成的危害，而 此類污染往往與不可再生資源無法分割，故而清潔及可再生能源的利用是治理中 必須重視的一點。19
其次是已經發佈的環保法，作為當前中國大陸環境保護工作的法律基準，是 一部集環境污染治理及污染防範於一身的綜合部門法。現行的部門法是於 2014 年進行第八次修訂後再於2015 年推行的，最早發佈時間可追溯到 1984 年。儘管
18浙江日報，〈浙江省人民政府 2017 年《政府工作報告》〉，《人民網》，
<http://leaders.people.com.cn/n1/2017/0122/c58278-29040893.html>。
19徐祥民主編，《中國環境法學評論(第九卷)》（北京:科學出版社，2013 年），頁 11-23。
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該法對於霾害並未直接指出應當如何防範治理及相關懲處等內容，但由於近些年 霾害問題頻發，新的環保法修訂中對於大氣污染的規制予以相當高的重視。20 在不少條款中均對大氣污染的問題有所提及，譬如環保法第四章中對於清潔生產 和建築業防汙設施的配置，以及排汙單位應當對於污染物進行即時監控，排放善
該法對於霾害並未直接指出應當如何防範治理及相關懲處等內容，但由於近些年 霾害問題頻發，新的環保法修訂中對於大氣污染的規制予以相當高的重視。20 在不少條款中均對大氣污染的問題有所提及，譬如環保法第四章中對於清潔生產 和建築業防汙設施的配置，以及排汙單位應當對於污染物進行即時監控，排放善