第三章 中國大陸霾害現狀與對策
第四節 小結
當前，中國大陸霾害治理方面存在著治理制度和治理手段不完善的問題，直 接制約了治理效果。
壹、治理模式落後
根據中國大陸現行的法律規範和管理體系，目前霾害治理的主要模式是環保 部等上級主管部門制定防治霾害的總目標和總任務，各級地方政府具體負責本地 大氣污染物的減排及治理工作，區域內的企業接受政府的管理，通過上繳排汙費 或者安裝脫硫脫硝裝置等方式完成政府下達的環保任務。41霾害治理以政府行政 手段為主，甚至包括一些臨時性措施，如北京奧運會、上海世博會期間都曾採取 區域工廠停產、車輛單雙號限行、停止工地作業等「短期手段」，被認為是「有 成效、無長效」。在這種情況下，企業缺乏環保治理的動力，多數排汙企業缺乏 安裝污染自動監測設備和全面降低污染源排放設備的積極性，也不願主動向環保 部門彙報全面環保資料。42
貳、治理對象單一
中國大陸目前對空氣汙染 物缺乏全方位的治理，控制重點以二氧化硫和工 業細粉塵為主，對細顆粒物、氮氧化物的控制相對比較薄弱，許多中小型城市仍 然沒有開展有關氮氧化物以及細顆粒物的監測。治理主要以大的工業污染源為主，
缺乏對揚塵以及汽車等移動污染源的關注。這樣就造成了對霾害的主要構成成分 控制不力，空氣汙染 治理一直在推進，但霾害卻愈演愈烈的局面。43
41張小曳、孫俊英、王亞強等，〈中國大陸霧霾成因及其治理的思考〉，《科學通報》，2013 年，第 13 期，頁 34。 42王樹翠，〈淺析霧霾的成因及政府治理霧霾的對策〉，《經營管理者》， 2015 年，第 1 期，頁 122。
43王海英、孫莉，《霧霾天氣的綜合防治研究 ——以河北為例》(河北 石家莊：中共河北省委黨校，2013 年) ，頁 43-47。
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參、法律規範缺乏
中國大陸現行的大氣污染防治法已經不適合當前的形勢發展。2012 年新修 訂的《環境空氣品質標準(GB3095－2012)》雖然將 PM2.5 納入了強制性的環境 標準體系，但是與之配套的法律規範卻仍不完善，如對可入肺顆粒物的監管，不 僅體系混亂、責任不明確，而且調控手段也不健全。此外也缺少對移動污染源及 揚塵控制方面的規定。由此直接導致治理的隨意性和不可持續性，其實際效果也 大打折扣。44
肆、地區協同不足
中國不同區域、城市之間的經濟發展水準、空氣汙染 狀況以及對霾害治理 問題的重視程度有著巨大的分歧和差異，因此在治理霾害上地區之間存在著巨大 的協同不足問題，各個地區和城市之間「各自為戰」，缺少合作，造成了區域整 體污染。這主要表現在以下兩個方面: 一是地區間標準、監測、監控及處罰體系
「不統一」，導致霾害汙染源跨區域轉移，從而影響整個區域的空氣治理。企業 为了追求個體利益最大化，如果其所在的地區實施了嚴格的大氣污染物排放標準 和超標排放懲罰措施，在經過成本比較後，一定會有部分企業將自己的工廠從該 地區向實施環境污染限制較低的地區遷移，這樣就造成了霾害汙染的擴界轉移，
影響轉入地的環境。如果污染源向周邊地區跨界轉移，反過來又通過空氣擴散效 應影響轉出地的空氣品質，使得轉出地的霾害治理效果大打折扣。
如儘管北京在空氣品質、機動車汽油、工廠設備排汙等方面執行著最嚴格的 標準，但周邊區域實施的控汙標準、執法力度不同，因此北京霾害治理措施也往
44 白洋、劉曉源，〈霧霾成因的深層次法律思考及防治政策〉，《中國地質大學學報》，2013 年，第 11 期，
頁24。
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往因周邊污染傳輸而抵消其效果。二是地區間在霾害治理補償機制、配套資金、
技術投入等方面缺乏全面統籌。霾害治理屬地管理，由於地區發展不平衡，各地 區在資金、技術、人才等方面存在著較大差異，霾害治理水準也存在差距，如果 相鄰的地區沒有進行相應的霾害汙染治理，那麼本地政府治理霾害的效果也會大 打折扣，這不僅會挫傷本地政府治理霾害的積極性，也會加劇整個區域的霾害汙 染程度。如由於經濟實力差距，河北省在污染治理投入與技術水準等方面明顯不 如北京，無力實施北京霾害治理的相關措施。此外，已經存在的霾害治理區域協 調小組多由各地區環保部門牽頭組建，互不統屬，權威性不夠，對許多問題議而 不決，流於形式，沒有在霾害協調治理方面發揮出應有的作用。45
45魏嘉、呂陽、付柏淋，〈中國大陸霧霾成因及防控策略研究〉，《環境保護科學》，2014 年，第 5 期，頁 9。
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第四章 臺灣霾害現狀與對策
粒(PM2.5)增訂了標準值：24 小時值 35g/m3，年均值 15g/m3。臺灣目前既有的 汙染源，至少要減少五~七成，才有可能達到新訂的標準，也才有增加新汙染源 的機會。而減少七成的汙染源，也意指將來三個燃煤電廠，只能允許一個存在，故PM2.5 減量將是一個很大的考驗。3臺灣2014 年 2 億 7,720 萬噸的溫室氣體排 放量，虽然在全球357 億噸當中所占比例僅为 0.55%，但臺灣人均年排放量約達 12 噸，相對較高。4
1 呼吸道疾病知識網，《臺灣嚴重的空氣汙染狀況全球前十差》，<http://www.playlife.com.tw/02.html>。
2劉育宏，〈看見臺灣——「看見朦朧美的臺灣」〉，《翰林自然科學天地》，2015 年，第 43 期。
3 C. Arden Pope III, Richard T. Burnett, Michael J. Thun, Eugenia E. Calle, Daniel Krewski,Kazuhiko Ito＆
George D. Thurston, 2002, Lung Cancer, Cardiopulmonary Mortality, and Long-term Exposure to Fine Particulate Air Pollution, JAMA.287(9):1132-1141.
4 法提姆 (Timothy Ferry)，《氣候變遷的政治與政策(摘要)》，臺灣氣候變遷推估與資訊平臺，2016 年 6 月 21 日，<https://tccip.ncdr.nat.gov.tw/v2/knowledge_expert_view.aspx?kid=20160621141101>。
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臺灣的企業領袖擔心，有朝一日可能會因為人均排放量較高面臨批評，或者
< http://www.ettoday.net/news/20130929/275936.htm>。
7黃淑倫等，〈嘉南地區細懸浮微粒濃度與氣象因子相關性分析：2006-2014〉，《臺灣公共衛生雜誌》，第 35 卷6 期，2016 年 12 月 15 日， 頁 575 – 586。
8恐怖的呼吸道疾病，〈臺灣嚴重的空氣汙染狀況全球前十差〉，《呼吸道疾病知識網》，
<http://www.playlife.com.tw/02.html>。
9湯佳玲，〈秋風起髒兮兮 中部 PM2.5 超標不散〉，《自由時報》，2015 年 9 月 23 日，
<http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/917671 >。
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2015 年 9 月出刊的科學雜誌《Nature》中的研究指出，空氣汙染嚴重程度已 超乎人們想像，每年導致300 萬人「早死」，而且這些死亡人口多集中於亞洲。
研究解釋，臭氧、PM2.5 懸浮微粒和一些嚴重的疾病有關，並且會影響健康，甚 至提早結束壽命。10
利用氣象局之能見度資料的結果顯示，臺北在 1960——1980/1990 年代，
PM2.5 濃度為全臺最高。中南部空氣品質並非一直不好，而是近 30 年才開始惡
在工廠定點排放廢氣方面， PM2.5 的濃度仍有壓縮空間。通過環評的大型 工業開發，會受到環評規範與要求，通常會有較好的管制。但是其他規模未達環 評標準，又有相當數量為中小型工廠，其PM2.5 排放量未受環評管制要求。
再來，臺灣目前並未公開即時空汙排放量。政治獻金機制讓政商維持著良好 關係，臺灣空汙整治所面臨的問題與中國大陸類似。政府不敢面對問題，於是臺 灣沒有即時公開的監測資料，而中國大陸的紀錄片——《穹頂之下》在竄紅後被 急速封殺。因為法律的不完備，使執法人員陷入有義務沒權力的兩難；然而，在 執法與不執法之間那曖昧難明的界線，是用人民的健康做賭注。
中興大學環境工程學系教授莊秉潔在 2013 年引用國外模型，模擬國光石化 和六輕的致死人數，研究結果發布後，隨即遭到六輕與環保署撻伐。且事後六輕 提告，法院也證實莊秉潔研究是基於科學事實所提出的論證；研究方法已部分在 國際著名大氣環境中刊出。14
令人費解的是，為什麼環保署不站在提出新事證的學者這方，反要幫六輕辯 護呢？莊秉潔覺得奇怪，他曾對國光石化提出一樣的模擬試驗，但為何環保署獨 獨不能容忍六輕的模擬結果？
如果排汙資訊可以即時公開，公民參與監督，就會多一股壓力，國際間的合 作力量更能互相監督、互相制衡。莊秉潔強調，化石能源相關產業應該將環境、
社會成本內部化並國際化，售價反映環境成本，自然能降低使用量與製造量，汙 染也隨之減少，替代能源也能順勢興起；國際化，則是藉由簽屬合作條約，提升 合作雙方的環境保護標準，避免環境成本淪為削價競爭的犧牲品。
<http://www.nchu.edu.tw/media-printable.php?id=32012>。
14洪郁婷，〈都是中國害的？學者：7 成空污臺灣自產〉，《環境資訊中心》，2015 年 03 月 17 日，
<http://www.nchu.edu.tw/media-printable.php?id=32012>。
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除了管制了中小型工廠，若想呼吸歐美日標準的好空氣，排放量仍需削減 75%，這就使得臺灣產業結構需要被檢討。
目前臺灣仍高度仰賴高耗能產業，如石化、鋼鐵、水泥及面板晶圓等。國民 平均CO2 排放量為世界平均值的 3 倍；用電量（含工業）達每人每年 10000 度，
亦比德國、英國、法國、日本還高，上述國家中最高者法國，每人每年也僅用了 7000 度。
莊秉潔教授認為，若想要改善空氣品質，就是產業轉型、推動大眾交通工具，
如捷運及自行車。15面對空氣品質惡化，臺中市似乎只有要求臺中火力發電廠降 載一招，雲林只會怪罪麥寮六輕，都過於把問題簡單化了。而環保署，迄今為止 也只有改採空氣品質新制這一項變革，每天在官網預報各監測站數據；對各地汙 染源、高耗能產業的治理，則未見使力，遑論與國際整治行動接軌。
教育部與環保署試辦的「校園空品旗」（见附图）開始後，各縣市紛紛主動 升旗。作為PM2.5 空汙冠軍的嘉義市，按照標準，2014 年中有 167 天可掛綠旗
（PM2.5 濃度低於標準值）。舉例來說，嘉義市 3 月 24 日中午 PM2.5 29 微克/立 方米，學校掛綠旗，但是根本看不到遠方山脈。這樣的能見度，可以是健康的空
（PM2.5 濃度低於標準值）。舉例來說，嘉義市 3 月 24 日中午 PM2.5 29 微克/立 方米，學校掛綠旗，但是根本看不到遠方山脈。這樣的能見度，可以是健康的空