兩岸跨域環境治理合作之探討──以霾害治理為例

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所碩士學位論文. 兩岸跨域環境治理合作之探討 ──以霾害治理為例. 指導教授：王冠雄博士. 研究生：李悄然撰. 中華民國一〇六年六月.

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(3) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. A Research on the Cooperation of Trans-regional Environment Governance between Two Sides of Taiwan Strait: A Case of Haze Management. Advisor: Wang, Dustin Kuan-Hsiung, Ph.D. Graduate Student: Li, Qiao-Ran. June 2017 Taipei, Taiwan, Republic of China.

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(5) 謝誌在台灣的這六年時間最充實的莫過於研究所的這兩年，一邊鑽研自己喜歡的研究，一邊定位自己未來的工作的方向。很慶幸在研究所可以遇到指導教授王冠雄老師，從研究方向的探尋以及之後每一章節的安排，老師都為我打開了思路，讓我的論文可以順利的完成。更加感謝陳重成老師以及蔡季廷老師在口試時給我更多的意見和建議，讓我的論文可以更加的完善，老師們細心的幫我找出論文中存在的問題和可以擴充的內容，讓我切身的體會到了治學中需要嚴謹的態度與扎實的功底。六年的時光轉瞬即逝，很感恩可以來台灣唸書，在這裡遇到了學識淵博又熱心的老師們，遇到了開朗樂觀積極向上的同學們以及一群又一群的可愛室友們，不僅收穫了知識，也收穫了難能可貴的友情，你們就如同家人般陪伴著我共同成長。同時，也感謝我的父親、母親，雖然你們不在我的身邊，但是你們的努力與對工作的執著與熱情，一直都是我學習的榜樣，是我的驕傲。正是因為生活在這樣幸福的家庭里，才讓我毫無顧慮的可以做自己喜歡的事情。環境議題與我們每一個人的生活息息相關，尤其是在生活水平不斷提高的現代社會，我們關注的不只是人類的溫飽問題，更多的開始關注生活品質的提高。霾害這一問題正已深深的影響著我們周邊的每一個人，希望我的這一篇論文可以讓更多人開始重視霾害問題。李悄然謹誌 2017.06.

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(7) 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：兩岸跨域環境治理合作之探討──以霾害治理為例畢業時間：2017年（一〇五學年度第二學期碩士學位論文）研究生姓名：李悄然. 指導教授：王冠雄. 論文摘要：環境議題近年來備受世界各國的關注，尤其是霾害問題，已是不容忽視的重要議題。2015 年，中國大陸央視前主播柴靜所製作，關於霾害真相的獨立調查紀錄片《穹頂之下》，在大陸各大社群網站播出後，引發全民關注。《穹頂之下》對於霾害的危害、成因和解決方案深入講解，更對於中國大陸的行政體制以及壟斷行業直言批判。事實上，在臺灣霾害也是大眾所關切的議題。. 自 2013 年以來，持續大規模的霾害已經涵蓋了中國大陸四分之一的國土面積，約有六億人口受到影響，其中京津冀地區的污染情況最為嚴重。而臺灣地區的 PM2.5 問題主要出現在初冬，部分因為季風自境外帶入，也有來自內部的汙染源，包括人為的汙染源（汽機車及工業排放、裸地受風揚塵、以及民俗節慶等活動），此外也有自然汙染源（沙塵暴、火山爆發等）所造成。. 基於以上關於兩岸霾害敘述，霾害治理此一議題有必要透過兩岸合作方能有所成效。過往在探討環境問題時，多以通過單一國家的力量予以解決，常常忽略了跨區域的合作。環境問題攸關兩岸全體人民的共同利益，唯有透過合作，在法律、政策以及作法等層面上建立有效機制，才能更好的造福兩岸人民。本研究首先論述什麼是環境治理、環境的重要性、環境治理的特色以及跨域治理霾害的必要性。其次，本研究將探討中國大陸與臺灣關於霾害的現狀以及處理對策。最後，.

(8) 透過研究其他地區跨域環境治理的案例分析，本研究認為兩岸可以試圖通過建立兩岸聯防聯控機制、確實落實《兩岸環境保護合作協議》以及公眾參與合作等方式來共同治理霾害。. 【關鍵字】：跨域霾害、環境治理、國際環境法、兩岸合作.

(9) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis: A Research on the Cooperation of Trans-regional Environment Governance between Two Sides of Taiwan Strait: A Case of Haze Management Student：Li, Qiao-Ran. Advisor: Wang, Dustin Kuan-Hsiung, Ph.D.. Abstract： Environmental issues are greatly concerned worldwide. Especially the haze has been an important issue that cannot be overlooked. In 2015, a documentary film Under the Dome directed by Chai Jing, a former China Central Television journalist, investigated the truth of haze. After this documentary film released on several main social websites in China, it drew attention from the public. Under the Dome elaborated the damages, causes and solutions of haze in depth, which was literally a blunt critique to China’s administrative system and monopolies. In fact, haze is also a crucial public issue in Taiwan. From 2013, a quarter of China has overwhelmed by lasting and large-scaled haze and around over six hundred millions people have been affected. Among all the polluted areas, Jingjinji (Beijing-Tianjin-Hebei) is the severest. Taiwan’s PM2.5 problem mainly occurs in early winter, which partly comes from foreign monsoon and partly comes from domestic pollutants, including human pollutant sources (mobile and industrial emissions, bare grounds dusts distributed by winds, and festival smokes) and natural pollutant sources (sandstorms and volcanic eruptions). Based on the descriptions above, to effectively cope with the issue of haze governance requires the cooperation of Taiwan and China. In previous environmental cases, most researches used single nation power to deal with problems, which often neglected the trans-regional cooperation. Environmental problems relate to the interests of both Taiwan and China. Thus, only through cooperation—such as building effective systems in law, policy and method—can the governments benefit the public of Taiwan and China. In the first place, this study illustrates the meaning, importance and characteristics of environmental governance as well as necessity of trans-regional governance. Second, this study discusses the haze condition and current strategies of China and Taiwan. Finally, through environmental governance cases in other regions, this study maintains that Taiwan and China can build mutual defense and control system, dealing with the haze problem by practicing “the Cross-Strait cooperation agreement on environmental protection” and public participation. 【Keywords】:Trans-regional haze, Environmental governance, International environmental laws, Cross-Strait cooperation.

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(11) 目次第一章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節研究動機與目的 .......................................................................................... 1 第二節研究範圍與限制 .......................................................................................... 5 第三節研究方法 ...................................................................................................... 6 第四節文獻分析與回顧 .......................................................................................... 7 第二章. 環境治理意涵之分析 ................................................................................. 17. 第一節環境 ............................................................................................................ 17 第一項環境的概念 ............................................................................................ 17 第二項環境對人的重要性 ................................................................................ 19 第三項「公眾參與」保護環境的重要性和現實意義 .................................... 20 第二節治理的意涵 ................................................................................................ 22 第一項何謂治理 ................................................................................................ 22 第二項跨域治理的意涵 .................................................................................... 25 第三項環境治理機制的特色 ............................................................................ 28 第三節兩岸跨域治理霾害的必要性 .................................................................... 38 第三章. 中國大陸霾害現狀與對策 ......................................................................... 39. 第一節中國大陸霾害汙染現狀 ............................................................................ 39 第二節中國大陸霾害成因 .................................................................................... 41 I.

(12) 第三節中國大陸霾害防治對策 ............................................................................ 44 第一項中國大陸各地區霾害治理的相關政策 ................................................ 45 第二項中國大陸霾害法律治理現狀與不足 .................................................... 48 第四節小結 ............................................................................................................ 60 第四章. 臺灣霾害現狀與政策 ................................................................................. 63. 第一節臺灣霾害汙染對策 .................................................................................... 63 第二節臺灣霾害成因 ............................................................................................ 69 第三節臺灣霾害防治對策 .................................................................................... 71 第一項臺灣霾害治理的相關政策 .................................................................... 71 第二項臺灣霾害法律治理現狀與不足 ............................................................ 72 第三項臺灣霾害治理中的公民參與 ................................................................ 74 第四節臺灣霾害防治存在的問題 ........................................................................ 78 第五章. 兩岸環境治理合作 ..................................................................................... 83. 第一節協同治理理論 ............................................................................................ 83 第一項協同治理理論的內涵 ............................................................................ 83 第二項協同治理的歷史發展 ............................................................................ 86 第三項協同治理的價值 .................................................................................... 87 第二節歐盟跨域治理成功經驗 ............................................................................ 90 第一項芬蘭與前蘇聯的跨域酸雨合作 ............................................................ 90 II.

(13) 第二項歐洲跨域水污染治理 ............................................................................ 91 第三項歐盟「空氣清潔與行動計畫」 ............................................................ 93 第四項小結 ........................................................................................................ 95 第三節兩岸跨域霾害治理合作機制的建構 ........................................................ 96 第一項跨域合作治理的原則 ............................................................................ 96 第二項兩岸霾害跨域治理策略 ........................................................................ 97 第六章. 結論 ........................................................................................................... 107. 參考文獻.................................................................................................................. 111 一、中文部分 ........................................................................................................ 111 二、英文部分 ........................................................................................................ 120. III.

(14) 圖目次圖 4-1. 校園空品旗 ................................................................................................... 68. 圖 4-2. 各縣市死於 PM2.5 相關慢性病人數、比率 ............................................... 68. IV.

(15) 表目次表 1-1. 區域合作的邏輯：治理模式的界定 ........................................................... 11. 表 4-1. 影响臺湾空气品质之因素 ........................................................................... 70. V.

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(17) 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、. 研究動機. 在臺灣已生活近五年，記得五年前，剛踏上這片土地，仰望天空，天總是格外的藍，萬里無雲。可是從去年冬天開始，卻發現天總是灰濛濛的，一開始沒有太大注意，因為灰濛濛的天對一個從小生活在山西，一個煤炭大省的我來說或許司空見慣，在山西的大冬天，出一趟門，鼻子總沾滿著黑色的顆粒。我的父母也正是考慮到山西的生活環境質量實在太惡劣，才決定舉家遷往廣東深圳。去年的一天，心血來潮打開手機裡天氣預報的 APP 程式，竟顯示是霧霾，我感到吃驚，心想怎麼臺灣也會出現霧霾，難道是順著西北風從大陸颳了下來？也就沒再深究其原因。 2015 年，中國大陸央視前主播柴靜製作的影片，霾害真相獨立調查紀錄片《穹頂之下》，在大陸各大社群網站播出後，引發全民關注。紀錄片對於霧霾危害、成因和解決方案深入講解，以及對於中國行政體制、壟斷行業直言批判。大陸煤炭企業的規模巨大，提供了數 10 萬人的就業，影響當地 GDP 的增長，大到有關部門無法取締。為了節省成本，大量的劣質煤被使用，而未將其洗凈，導致燒盡後，將近一半會變為黑灰飄在空中。然而，對於煤造成的大氣污染，《大氣防治法》第二十三條關於執法主體卻並不明確。除了煤之外，另一污染元兇便是材油。在中國大陸，車輛油品有五成未被控制。剩下五成，也比發達國家油品造成的污染多二十五倍。而真正達到國際一級清潔水準的汽油，全中國大陸也只有百分之三——許多城市有錢難買。環科院告訴柴靜，中國油品長期比發達國家低兩到三個等級，只要提高一個等級的話，排放可以減少一成。然而中國石油產品標準，卻是由中國石化行業領導制定，這便造成了石油標準「立法」是為部門利益、壟斷央企利益，而非環保利益與公衆利益。 1.

(18) 除了汽油以外，一輛無排放處理裝置的柴油車，造成的污染是政府嚴管的汽油乘用車的五百倍。而這些車輛造成的污染，氮氧化物佔所有機動車尾氣污染的七成，一次性顆粒物（所謂的 PM）污染佔所有機動車尾氣污染的百分之九十九。按照常理來說，中國《大氣防治法》規定可以對造成污染的車輛罰款和沒收銷毀，然而從 2002 年全國人大通過以來，這條法律卻從未實施過，在採訪中，無論是環保部、工信部還是質檢總局，都不知道自己是否是執法主體——全國人大告訴柴靜，大氣防治法第五十三條關於執法主體並不明確，這是因為這條法律通過時，被許多部門反對，為了能夠名義上在人大通過，便採取此種方式。低於國際的標準、有法不依的困境、地方保護落後產能的現狀、石油行業主導油質標準的霸權——在如此背景下，兩大霧霾元兇，煤炭和燃油加起來佔 PM 二點五污染的六成。專家告訴柴靜：「其中煤炭產業（鋼鐵加發電）如果加入清洗技術可以減少一半的污染，如果徹底淘汰可以減少七成污染。」在整場演講中，柴靜毫不客氣地批評了中石油與中石化，乃至整個壟斷的石化行業現狀，直截了當地指出了環保部門權力太小、怠政惰政的行政現狀，也委婉地指責了中國長期以來賴以生存的以投資拉動經濟，以及地方保護落後產業的執政現狀。事實上，臺灣的霧霾狀況也不容樂觀。據統計，臺灣 2016 年冬天中南部 PM2.5 也非常惡劣，超出世界衛生組織建議的年均值將近 4 倍。2014 年 11 月，環保署公佈的數據表示，臺灣本島除花東地區以外，其他 17 縣市都超標，其中雲林 34.3 微克最高，6 都則以臺南市 31.1 微克最高。 1臺灣目前二氧化碳排放量高居世界第 21 名，並且人均排放量為亞洲第 1 名。英國氣候變遷專家大衛金恩，特別指出臺灣目前的碳排放量，遠遠超過全球減碳目標的 5 倍，除了受到大陸霾害的影響外，臺灣中南部的石化、科學園區、六輕、火力發電廠所排放的污染物也嚴重影響了臺灣的空氣質量。而臺灣在法治層面上，僅注重於能源法規之擬定與修改，. 1. 詹嘉紋，〈秋冬頻紫爆環署研議提高空污費〉，《環境資訊中心》，< http://e-info.org.tw/node/200861>。. 2.

(19) 至多僅於「國土計畫書法」（草案）中對於氣候變遷有所著墨，涵蓋之範圍顯然不足。 2 環保在全球治理上的發展程度遠遠落後於經濟全球化的水準，在全球化的浪潮下，生活在這樣一個地球村裡，每個國家各自的發展都將會影響到其他國家。這種狀況顯然不是各國政府之間簡單的交流、溝通就能夠解決的。也就是本國或他國所產生的污染問題，都會引起跨國界的污染。我們只有一個地球，一旦人類破壞了這個地球，最終人類也將面臨滅絕的命運。在這個全球化的世界中，污染問題已不是侷限在個別的國家領域中，更不是一個國家單獨的能力所能解決，而必須依靠所有國家的共同合作，才能降低污染所帶來的影響。為了人類的「永續發展」，各國應該要摒除私心，在環境保護的議題中共同努力，才能夠避免人類的自我毀滅。環保不再是單一國家的事，而是全球所要共同合作解決。兩岸關係的發展應該透過「建制化的機制」，從較不敏感的領域與管道開始合作。3自 2009 年兩岸經貿合作以來，兩岸經貿交流趨於頻繁，基於雙方合作互利的基礎，進行各項領域合作，2014 年 2 月 27 日兩岸簽署了《海峽兩岸氣象合作協定》和《海峽兩岸地震監測合作協定》兩項協議，旨在提高兩岸對災害的分析預警和防禦能力，保障兩岸同胞福祉及生命財產安全。 42012 年兩岸均已將 PM2.5 列為環境監控的重要施政目標，應趁著時機進行合作，積極尋求交流，以保障兩岸人民共同的環境與健康。 5. 2. 陳聰富，〈制定氣候安全相關法案之面向與內容〉。陳泰然、包宗和（編），《全球風險環境的形構：氣候變遷對臺灣總體安全的衝擊》，（臺北：遠景基金會，2010），頁 317-338。 3 童振源，〈兩岸合作架構與和平進程〉，《新加坡早報》，2000 年 4 月 3 日。 4 曹小衡，〈看好 2015 年兩岸經濟合作前景〉，《中國臺灣網》，2015 年 1 月 4 日，< http://www.taiwan.cn/plzhx/zhjzhl/zhjlw/201501/t20150104_8574476.htm>。 5 林玲珠，〈兩岸如何攜手防制霾害〉，《國政分析》，（財團法人國家政策研究基金會，2014 年）， <http://www.npf.org.tw/3/13301>。. 3.

(20) 貳、研究目的環境治理涉及到國際政治，需要藉助國際合作加以解決。這樣的問題在解決上，比國內政治更為複雜以及困難，國際上沒有一個統一的中央政府獲得協議，操作起來非常困難。 6 兩岸在地理環境及文化背景具生命共同體之特性 7，由於兩岸在空氣品質、監測及氣象預報上各有所長，也有充分交流的必要，未來如能有正式之合作協議，正式進行觀測資料之交換以及雙方人員作業之交流，將有助於減緩霧霾狀況。環境問題關乎地球上所有生靈，兩岸可試圖成立「霾害治理委員會」並且對如何調整能源結構進行交流，進而從氣候變遷的自然法則中找出可能的調適與因應之道。在技術與資金上共同商討相互協助，共進退。環境問題已經不再是單純的科學問題，而關乎到人權以及區域性議題，更是攸關現在與未來的重大課題，我們絕不能忽視。英、美等發達國家深受霾害影響的經驗教訓不能遺忘，應當以史為鑒，居安思危，防範於未然，提高公眾對於霾害的重視度，以及推動政府採取一系列政策措施。對於兩岸，如何以區域協調、合作等治理機制與策略的運用來維繫區域環境安全，實為重要，因此，本研究希望透過研究解決以下問題： (一) 分析霾害如何造成跨域環境問題？ (二) 兩岸目前各區域治理霾害的情況為何？未來的合作方向又是如何？有無可能提出跨域霾害治理模式？ (三) 面對日益嚴重的環境問題，兩岸又將如何跨越政治隔閡面對挑戰？. 6. 安東尼•紀登斯，《氣候變遷政治學》（臺北：商周出版，2011 年），頁 30-47。彭啟明，〈兩岸空氣品質監測合作規劃研究計畫〉，《行政院大陸委員會委託研究報告》，2014 年。. 7. 4.

(21) 第二節研究範圍與限制壹、. 研究範圍. 一．時間範圍本研究的時間範圍是從 2004 年到 2015 年。紀錄片《穹頂之下》調查了十年來華北上空的衛星圖并揭示了早在 2004 年，PM2.5 數據曲線已與今日的嚴重污染相當。二．地理範圍本研究的空間範圍為中國大陸地區以及臺灣地區。 8 三．內容範圍本研究欲為中國大陸地區與臺灣地區空氣污染治理的教訓與經驗尋條出路。經濟發展脈絡、能源結構、油煤原料品質、防污技術所需成本、法令規章缺失、權責單位的模糊、監管能量的不足、甚至是能源特定產業的壟斷都半逼半誘地造成了霾害。. 貳、. 研究限制. 一．研究對象限制本研究所涉及的霾害問題，由於近些年來才廣泛受到關注，所以僅能從有限的文獻資料、學術資料、環保署出具的〈空氣污染減量行動督導聯繫會報〉及陸委會〈兩岸空氣品質監測合作規劃研究計畫〉等官方文件和相關議題的第一手新聞報道進行梳理和歸納，來建立本研究的論述。. 8. 為了本文行文簡潔明瞭，涉及到中國、中國大陸地區等一律統稱為中國大陸，涉及到台灣，一律稱為台灣。. 5.

(22) 第三節研究方法壹、文獻分析法（一）文獻分析法文獻分析法(Literature Analysis)是指根據一定的研究目的或是課題，透過蒐集有關的官方文件、學術文章以及書籍等文獻資料，從而全面地、正確地掌握所要研究的問題，蒐集到需要的資料後將資料歸納統整，再分析事件淵源、原因、背景、影響及其意義等。（二）如何分析蒐集中國大陸及臺灣近年來政府出具的環境調查報告（二氧化碳排放及霾害狀況等）、政策法規以及制度，媒體對這類事件的重大報導、國外治理霾害的成功案例，以及專家學者過去做出的相關研究，對這一議題提出的看法，將過去相關的實徵性研究之綜合整理和對過去的研究發現做整理歸納。. 貳、個案研究法個案研究法（Case Study）為對於個別經歷與發展做詳盡的記載和有系統的分析。 9兩岸兩會第八次高層會談已同意進行兩岸空氣品質監測合作議題，推動兩岸環保單位交流溝通，到 2013 年兩岸兩會第九次高層會談時，也繼續推動，列為 2015 年兩會高層會談的議題之一。. 9. 許禎元，《政治研究方法與統計》，（臺北：五南，1997 年），頁 71-72。. 6.

(23) 第四節文獻分析與回顧. 壹、區域主義式的合作邏輯——從地理到治理當前區域合作的新趨勢裡，其實蘊含著深層的經驗發展與理論延續脈絡 ----在經驗上，這個脈絡意味著一種由抽象的「地理」（geography）區域發展到實際的區域「治理」（governance）之演進邏輯；在學理上，這個邏輯其實揭示了傳統區域主義發展至新區域主義的延續與精鍊過程。 10. 一、新區域主義的理論內涵與演進楊昊 2006 年提出：區域主義的出現與 1950 年-1960 年代就經濟整合所從事之區域集體化（Regional Group）與區域計畫（Scheme）有關。在當時「為數有限的臨近國家」開始經營彼此的經濟合作關係；不過，區域主義內涵上其實遠超過此種對地理與經濟的共同關注。基於歷史、政治、文化、意識型態以及種族上的同質性或類似特性，區域內的國家之間互動程度開始頻繁，特別為了要解決國與國之間的共同問題，區域中的各國逐漸在共同關注之議題上有了明確的協作關係。不過，隨著國際事務的複雜性日益提高，區域主義的內涵亦開始進行極為動態的演化。特別是到了 1980 年代以後，新型態的區域主義透過相對複雜的經濟互賴與貿易合作關係，呈現出更為特殊的國際合作型態。此種型態，也就是所謂的「新區域主義」式的合作運動，在晚近引起了學界不少的關注。 11 臺灣學者孫國祥則認為，新區域主義可以定義為一種多層次的整合形式，包括經濟、政治、社會和文化等層面，其深遠的目標是建立以區域為基礎的. 10. 楊昊，〈微型區域主義在東南亞跨域霾害治理上的挑戰與調適〉，《遠景基金會季刊》，第 7 卷第 3 期，2006 年 7 月，頁 139-186。 11 楊昊，〈微型區域主義在東南亞跨域霾害治理上的挑戰與調適〉，《遠景基金會季刊》，第 7 卷第 3 期，2006 年 7 月，頁 139-186。. 7.

(24) 自由貿易制度或安全聯盟，尤其強調城內聚力和區域認同等政治理念的建構。 12. 二、區域的集體意識凝聚過程所謂跨國跨區域共同治理環境問題的本質，其實質就是，將環境問題的跨國合作治理與自然環境、自然資源相競爭的矛盾，與這兩者同時相依相隨的關係，綜合考慮，合理有效地平衡其衝突。最具影響力的全球政治作家羅伯特·凱根（Robert Kagan）提出了「回歸常態」（return to normality）的說法。他最近的作品，書名叫《歷史的回歸於夢想的終結》（The return of History and the End of Dreams）。他口中的夢想指的是冷戰結束後所創造的新型態國際秩序，以及普遍往全球化買進。其內容包括了限縮民族國家的重要性、加深國際合作、消除意識形態衝突，以及貿易與通信運輸自由化。歐盟似乎處於這些轉變的最前端，其所領導的組織模式不僅是國際的，而且確實是跨國的。 13 環境監測預警機制的建立，變遷與環境變遷指標，以及衛星監測機制等的建立，對國家調試力成為建構國家氣候安全非常重要的一環。14而目前臺灣所使用的遙測系統，主要涵蓋農林康孔測量所的航空照片和國家太空中心的福衛系統，這些均屬於被動式的系統，受到天候的影響很大，同時，一些先進的技術和主動式的系統，如 LIDAR 或雷達系統，可能因為經費需求太高，臺灣仍無資料可用。15而對於中國大陸當局應為全球大眾的身體健康著想，制訂更為嚴苛的空氣污染防制法規、提高車輛燃油效率、以更積極的方式獎勵購買油電混合車、電動車，以積極降低廢氣排放量，進而逐日降低霧 12. 孫國祥，《澳洲的南太平洋政策研究：新區域主義的觀點》（臺北：國立政治大學外交研究所碩士論文， 2006 年）。 13 安東尼•紀登斯，《氣候變遷政治學》（臺北：商周出版，2011 年），頁 47。 14 包宗和，〈因應氣候變遷國家安全新思維的建構〉，陳泰然、包宗和（編），《全球風險環境的形構：氣候變遷對臺灣總體安全的衝擊》（臺北：遠景基金會），2010 年，頁 339-347。 15 許晃雄、李培芬，〈氣候變遷之監測預警機制〉。陳泰然、包宗和（編），《全球風險環境的形構：氣候變遷對臺灣總體安全的衝擊》（臺北：遠景基金會），2010 年，頁 239-260。. 8.

(25) 霾濃度及影響範圍。 16因此，兩岸可嘗試在「減緩、適應、技術、資金」四個方面進行合作，優勢互補。三、區域治理邏輯的建立跨區域治理環境的案例早在上世紀就已開展，例如：湄公河流域之水治理，早期傾向以工程手段發展經濟，故重點在於開發水資源用於灌溉、水力發電等項目；而隨著環境知識之增長，已漸漸由整個流域之觀點來構思發展策略，目前最重要的治理組織為 GMS（2008 年 6 月，成立了 GMS 經濟走廊（GMS Economic Corridors），亦即六國間將由交通走廊發展成全面合作的經濟走廊，以實現互利共贏。）和 MRC（湄公河委員會），既是區域合作，也是國家（nation-state）之間的合作。 17 同樣的，沙塵暴是沒有國界的自然災害，是個全球性的問題，沙塵暴的嚴重程度已經遠遠超過了一個國家的控制能力，沙塵暴的治理需要國際合作需要法律保障，如今，中蒙雙方以及國際社會正展開密切的合作，共同參與下治理沙塵暴和保護生態環境。 18 在過去幾十年裡，多瑙河一一見證了以下情形：：土地使用發生巨變，過度開採自然資源，通過修壩、築堤和改變河道重塑水利環境，非法捕撈氾濫。研究人員認為，即將在多瑙河三角洲建立的新的泛歐研究中心將幫助科學家搞清如何解決當前和潛在的大量問題。這個新項目專門從事大型河流－三角洲－海洋系統的跨學科培訓和創新，其研究實驗室被頗具戰略眼光地安置在多瑙河地區的各個國家。大規模的跨國研究將由牽涉其中的國（歐盟和非歐盟國家）聯合開展——這一點對該專案至關重要。 19 若從「治理型態的界定」來進行分析後冷戰時期所經營的各種區域合作，. 16. 林玲珠，〈兩岸如何攜手防制霾害〉，《國政分析》，（財團法人國家政策研究基金會，2014 年）， <http://www.npf.org.tw/3/13301>。 17 于蕙清，〈湄公河流域跨界水域治理之評析〉，《全球政治評論》，第 36 期，2011 年，頁 115-138。 18 娜琳，〈沙塵暴的危害及中蒙聯手與國際社會共同防治〉，《蒙藏現況雙月報》第 1 期，2006 年，頁 49-65。 19 參考消息，〈污染嚴重過度捕撈歐洲多國將聯手治理多瑙河〉，2014 年 10 月 31 日，< http://mil.news.sina.com.cn/2014-10-31/1507808603.html>。. 9.

(26) 楊昊（2006）提出了四種不同的國際合作型態。這四種不同形態的國際合作實踐主要以「區域制度存在與否」以及「行為者對問題的共同認知強弱」作為區別的標準。（一）區域治理型若特定地理區域內存有特定區域制度或區域國際組織，而區域內的行為者對區域問題的共同認知程度趨強，則將成就「理想型的區域治理模式」。20 （二）有限約束型若特定地理區域內存有特定區域制度或區域國際組織，但區域內的行為者對區域問題的共同認知程度趨弱，則國際組織或制度對行為者的約束力將因行為者本身對共同問題的認知偏低而受限。 21 （三）有限默契型若特定地理區域內沒有特定區域制度或區域國際組織，但區域內的行為者對區域問題的共同認知程度趨強。就此，國家間儘管沒有互動的制度架構，但因面臨共同問題而產生共同需要，將成就有默契的互動關係，從而在未來極可能愈亦朝制度化發展。 22 （四）各自為政型若特定地理區域內沒有特定區域制度或區域國際組織，同時在區域內的行為者對於區域問題的共同認知程度趨弱，則該區域將陷入權力政治的惡性競逐循環中。 23. 20. 類似探討多以歐盟為主，請見 Markus Jachtenfuchs, “The Governance Approach to European,” Journal of Common Market Studies, Vol. 39, No.2, 2001, pp. 245-264；Ulrich Sedelmeir,“Comparative Politics, PolicyAnalysis and Governance: A European Contribution to the Study of the European Union?” Western Politics, Vol. 24, No. 3, 2001, pp. 173-182。 21 相關探討請見 Nicola Phillips, “Governance after Financial Crisis: South American Perspectives on the Reformulation of Regionalism,” New Political Economy, Vol. 5, No. 3, 2000, pp. 383-398；Kenneth L. Johnson, “Critical Debates: Regionalism Redux? The Prospects for Cooperation in the Americas,” Latin American Politics and Society, Vol. 43, No. 3, 2001, pp. 121-138。 22 相關探討請見 James Chace & Nicholas X. Rizopoulos,“Towards a New Concert of Nations,” World Policy Journal, Vol. 16, No. 3, 1999, pp. 1-10。 23 相關探討請見 Jozo Tomasevich, War and Revolution in Yugoslavia,1941-1945: Occupation and Collaboration (Stanford: Stanford University Press, 2001)；R. J. Crampton, The Balkans since the Second World War (New York: Longman, 2002)。. 10.

(27) 在概念上，這四種國際合作型態的理想型分別是（如表 1 所示）：表 1 區域合作的邏輯：治理模式的界定制度. 存在區域制度. 不存在區域制度. 區域治理型（1）. 有限默契型（3）. 有限約束型（2）. 各自為政型（4）. 認知行為者對問題的共同認知強行為者對問題的共同認知弱資料來源：楊昊，＜微型區域主義在東南亞跨域霾害治理上的挑戰與調適＞，《遠景基金會季刊》，第 7 卷第 3 期，2006 年 7 月，139-186。. 貳、英國、美國、東南亞地區霾害問題的治理經驗一、英國英國對於京都議定書的回應，有部分始於柴契爾（Margaret Thatcher）首相時代，她決定將國家獨佔的大型能源產業民營化。柴切爾決心壓制工會的氣焰，特別是煤礦業。民營化政策促使煤油發電轉變成天然氣發電，此外，天然氣也是最便宜可得的能源來源。煤礦的關閉與北海天然氣田的成功開採，剛好同時發生。1998 年，英國煤礦產量是 8400 萬噸，到了 1995 年降到了三千五百萬噸，之後又減少了一半。 24 根據目前政府的估計，英國控制二氧化碳排放量的績效，有兩成可以歸功於「衝向天然氣」（dash for gas）,儘管使用天然氣對消減其他溫室氣體的貢獻更大，能源效率的改善（部分源於民營化的結果）占績效的四成。績效中只有一小部分得益於環境政策，例如 2001 年開徵的氣候變遷稅（Climate Change Levy），各企業弱項減免氣候變遷，就必須簽訂資源能源協定，在未. 24. 安東尼•紀登斯，《氣候變遷政治學》（臺北：商周出版，2011 年），頁 37。. 11.

(28) 來十年達成較嚴格的能源效率目標。 25 2008 年，英國制訂氣候變遷法，並成立「能源行動方案」。《氣候變遷法》規定之主要內容為： 1. 碳減量標準之設定。 2. 成立「氣候變遷委員會」。 3. 建立「碳交易制度」。提出「氣候變遷之衝擊與調適」建議方案與政策執行報告。 26 氣候變遷委員會針對碳預算水準與減少碳排放的最適作法，向政府提出建言。委員會也針對一些議題提出思考方式與建議，例如國際飛航與傳播的碳排放如何列入減量目標（起初是被排除在外的），以及如何在國內獲取減量餘額與運用國際碳排放交易機制。此外，氣候變遷法要求國際旅行與貨物進出口造成的碳排放額，必須在該法通過的五年內列為減量目標。委員會也會考慮將其他溫室氣體，估計約佔英國的氣候變遷整體衝擊的百分之十五，列入減量目標。 27 二、美國 1.通過實驗找到霧霾元兇 1943 年有名的「洛杉磯霧霾」和之後發生的「光化學煙霧」污染事件，讓洛杉磯政府和市民痛下決心根治霾害，在分析霾害產生的原因時，首先想到的是位於市區的南加州燃氣公司生產廠，它生產一種合成橡膠原料的丁二烯產品。在公眾的壓力下，該廠被迫臨時關閉。但是霧霾並沒有減少，反而越發頻繁。人們開始意識到，霧霾產生的原因並非想像中的那麼簡單，而要消除它也不是一夕之功。隨後人們知道霧霾還有許多其他來源，如機車和柴油機車噴出的煙；後院焚燒爐、城市垃圾場、鋸木廠、廢木廠焚燒的垃圾等。. 25. 安東尼•紀登斯，《氣候變遷政治學》（臺北：商周出版，2011 年），頁 37-50。陳聰富，〈制定氣候安全相關法案之面向與內容〉。陳泰然、包宗和（編），《全球風險環境的形構：氣候變遷對臺灣總體安全的衝擊》(臺北：遠景基金會，2010 年) ，頁 317-338。 27 安東尼•紀登斯，《氣候變遷政治學》（臺北：商周出版，2011 年），頁 62-77。 26. 12.

(29) 1946 年，《洛杉磯時報》聘請空氣污染專家 Raymond R.Tucker 分析洛杉磯霧霾問題並提出解決方案。經過分析，Tucker 提出減少空氣污染 23 個推薦方案，包括禁止在後院焚燒廢橡膠等。 1952 年，加州理工學院化學家 Arie J. Haagen-Smit 首次提出，霧霾形成與汽車尾氣以及光化學反應下的氣粒轉化有著直接關係，並指出臭氧是洛杉磯霧霾的主要成分，這與美國東部污染主要來自燃煤和重油產生的二氧化硫有明顯不同。他的結論，成為大氣治汙史上具有里程碑意義的研究。. 2. 舉行聽證會，開闢拼車專道洛杉磯還注重開發應用智慧交通系統，能平均減少車輛 12%的出行時間， 32%的交叉路口耽誤和 30%的交叉路口不必要停車。. 3.全民共同參與到了 1960 年代末，隨著美國民權和反戰運動的高漲，越來越多的人開始關注環境問題。1970 年 4 月 22 日，2000 萬民眾在全美各地舉行了聲勢浩大的遊行，呼籲保護環境。這一草根行動最終直達國會山，立法機構開始意識到環境保護的迫切性。後來這一天被美國政府定為“地球日”。這次全國環保大遊行被認為是世界上最早的大規模群眾性環境保護運動，除推動了《清潔空氣法》的頒佈，還催生了 1972 年聯合國第一次人類環境會議。汽車製造商與環保人士經過長期的博弈，直到 1975 年，才通過立法實現了所有汽車都安裝了尾氣淨化器。這一措施被認為是治理洛杉磯霧霾的一個具有實質意義的關鍵技術舉措。 28 三、東南亞為了要有效解決跨域霾害問題，目前以微型區域主義為基礎的跨域霾害 28. 曹軍驥譯（奇普•雅各斯、威廉•凱莉著），《洛杉磯霧霾啟示錄》。（上海：上海科學技術出版社，2014），頁 77。. 13.

(30) 治理模式應該在：第一，技術層面：持續推動東南亞火災與霾害資訊中心用以建構區域災難及早預防系統，並藉以強化次區域國家的霾害資訊透明度；第二，外交層面：重新省思如何能使印尼批准《東協跨域霾害污染協定》，並在日後研擬適當且具有法律約束效力的辦法，以遏制日後災害與認為不當處理行為的發生；第三，在實際運作層面：更應持續強化次區域國家的防災與實際應變能力，並透過由亞銀等國際組織所自主的多元次區域計畫與國家計畫來促使改善村落中實際農耕行為，以及改變私部門農產品公司的經濟誘因。唯著重上述面向的能力建構，才能促使現今東南亞跨域霾害治理模式的永續經營。 29 四、臺灣治理霾害現狀 2011 年環保署開始採用美國細懸浮微粒空品標準值作為標準，並進行法規預告作業。2012 年 5 月 14 日環保署在現有空氣品質標準中增訂 PM.2.5 項目，並制訂周邊環境標準值，進一步陸續加嚴工廠排放標準、工廠設備原件逸散及廢氣燃燒塔管制。30臺灣過去空氣污染管制，以排放標準管制為主，但是現今對生活品質提升，必須配合空氣品質管理策略才能符合國人需求，故增加依空氣品質需求及劃定各級防制區、預警制度、防止空氣品質惡化等規定。. 31. 五、中國大陸治理霾害現狀中國大陸空氣污染問題是經年累月所形成的，要治理好空氣污染之重責大任，必須付出長期艱苦的努力,中國中央政府於 2012 年將 PM2.5 汙染管制列為環境政策中最優先項目，突顯其事態嚴重性。中國現已採取具體汙染源. 29. 楊昊，〈微型區域主義在東南亞跨域霾害治理上的挑戰與調適〉，《遠景基金會季刊》，第 7 卷第 3 期，2006 年，139-186。 30 楊之遠、余騰耀〈兩岸霧霾（PM2.5）污染現況與未來合作展望〉，《專題報告 2014-9》（臺北：財團法人中技社，2014）。 31 林玲珠，〈兩岸如何攜手防制霾害〉，《國政分析》，（財團法人國家政策研究基金會，2014 年）， <http://www.npf.org.tw/3/13301>。. 14.

(31) 減排措施，包括：關閉周邊的燃煤電廠、在家庭用能方面盡快用燃氣替代燃煤、提高車用汽油標準、嚴格審批工業項目等，於 2013 年年底，中國國務院辦公廳發布「大氣汙染防制行動計畫」，其具體指標為到 2017 年，全中國地級及以上城市可吸入懸浮微粒濃度比 2012 年下降 10%以上。 32. 32. 許中駿，〈臺灣霾害成因、境外汙染影響及兩岸空品管制交流契機〉，《臺灣經濟研究月刊》，第 37 期第 5 卷，2014 年，頁 70-76。. 15.

(32) 16.

(33) 第二章環境治理意涵之分析第一節環境第一項環境的概念環境這一詞來源於法語詞彙「environment」，《布萊克威爾環境管理簡明百科全書》（Blackwell’s Concise Encyclopedia of Environmental Management）對「環境」一詞的解釋是：支撐生命的物質：水、土地、空氣以及氣候。然而，它表現了兩種假的印象：其一是這些物質是與活物相區別，其二則是這些物質用於支撐生命。 1 首先，圍繞生命的這些物質的化學和物理的組成部分嚴重受到新陳代謝以及有機體行為的影響。空氣的組成部分十分依賴於活物從其中移除以及增加到其中的氣體；土壤主要是植物殘留物質，這些物質主要是由分解它們的微生物以及穿過它們的動物所模制（moulded）；海洋、湖泊以及河流中的水的質量在某種上取決於植物釋放二氧化碳以及大量其他的轉移。因此有機體的環境可以準確地表達為不但由無恆明的矩陣組成，也由充滿生命的矩陣組成，例如其他的有機體。其次，環境對活物的適應性，在該亞假設（ GAIA Hypothesis） 2中劃分出的登基使用於同樣的評估。 3 「環境」如果從生物學、社會學、管理學、化學、環境保護等角度對其進行詳細的定義，「從環境保護的宏觀角度來說，環境指的是這個人類的家園地. 球。人類生活的自然環境，主要包括：岩石圈、水圈、大氣圈、生物圈。其中和人類生活關係最密切的是生物圈」。 4 《中國大百科全書（環境科學卷）》認為「環繞著人類的空間，及其中可 1. Wiley Blackwell, “Blackwell’s Concise Encyclopedia of Enviromental Management”,2009,p.44. GAIA Hypothesis,http://www.bibliotecapleyades.net/gaia/esp_gaia01.html,瀏覽日期：2016 年 10 月 11 日。 3 Wiley Blackwell, “Blackwell’s Concise Encyclopedia of Enviromental Management”,2009,p.44. 4 Reocities，<環境定義>，http://www.reocities.com/rainforest/vines/8882/endef.html，瀏覽日期：2016 年 10 月 20 日。 17 2.

(34) 以直接、間接影響人類生活和發展的各種自然因素的總體」， 5即人類環境。環境也是你周圍所有能夠影響你發展的事物。更科學化解釋，環境是指圍繞個人或組織的一套最終決定其生存形式和性質的複雜物理、地理、生物、社會、文化和政治等條件。環境影響人們的生活和社會發展。為此，人類進步，發展都與環境密切相連。環境也能構成危險，比如說，空氣污染、飲水傳染疾病、有毒化學物質和自然災害，給人類帶來挑戰。 6 本文所指的環境定義主要是指生態環境，即由生物群落及非生物的自然因素組成的各種生態系統所構成的整體，主要或完全由自然因素形成，並間接地、潛在地、長遠地對人類的生存和發展產生影響。. 5 6. 《中國大百科全書（環境科學卷）》，北京：中國大百科全書出版社，1983 年，頁 154。聯合國青少年之家，<環境的定義>，網站：http://www.orldbank.org.cn/Chinese/youth/issues/environment/。 18.

(35) 第二項環境對人的重要性好的環境是人類賴以生存的基本條件。現如今，環境受到嚴重的污染和破壞，以致於威脅到人類的正常生活，我們不應再視環境為「自由財產」，不能成為所有權的客體。 7環境資源就其自然屬性和對人類社會的極端重要性來說，它應該是人類的「共用資源」，是全人類的「公共財產」，任何人不能任意對其佔有、支配和損害。 8 將環境的產權也就是環境的「所有權」賦予國家，由國家作為環境的所有權人將環境分配給各個利益主體，在利益主體之間形成有序的關係，從而克服市場失靈和「公地的悲劇」，之所以不直接將環境的產權授予各個利益主體，主要原因有：一是有些環境要素如大氣產權難以界定；二是讓國家持有產權可以使國家保留調控經濟利益和環境利益的權力。 9. 7. 李長春、郝秋芳、王爽，〈「公眾參與」保護環境的重要性和現實意義〉，《旅遊縱覽(下半月)》，2014 年 02 期，頁 88。 8 羅應鵬，〈淺議公眾參與維護環境安全的重要性和現實意義〉，《論文下載中心》，2010 年， http://big.hi138.com/wenhua/shehuiqita/201009/256093.asp#.WMeYdsHavD4。 9 常紀文、孫寶民，〈首例跨區域傾倒垃圾環境公益訴訟引發的思考〉，《中國環境報》，2017 年 3 月 9 日， http://big5.qstheory.cn/gate/big5/www.qstheory.cn/zoology/2017-03/09/c_1120594504.htm。 19.

(36) 第三項「公眾參與」保護環境的重要性和現實意義環境安全按照覆蓋範圍的大小，可以分為地方環境安全和國家環境安全。如果一種環境安全的效應外溢到其他地方比較少，就可以將它視為地方環境安全。地方環境安全主要為當地居民提供環境利益，可以由地方政府來營造和維護，國家環境安全為全體民眾提供環境利益如大的湖泊或者森林，政府就應承擔保護和改善的責任。但是，不能因此而否定公民和社會組織在環境安全建設中的作用。公民和社會組織所起的作用應理解為幫助和監督政府履行職責，也就是民主機制的一部分，具體表現為公民組成社會團體、公民和社會團體參與政府決策、公民和社會團體監督政府。 10 政府應當在建設環境安全的過程中居於主導地位，公民和社會團體起的是輔助的作用。但是，社會自治在國家之外扮演獨立角色，在現階段起到補充作用；同時，國家對環境的管理是受全國民眾的委託行使管理權的，因而又不能濫用委託權。針對政府失靈，不能單純依靠國家來解決，而應該發揮社會和公眾對政府決策的參與和監督來避免。這就是公眾參與保護環境的重要性和現實意義之所在。總之，針對全球日益嚴峻的環境安全現狀，每一位公民和每一個社會團體都有責任和義務積極有序的參與維護環境安全，這也是當今全球政治、經濟可持續發展面臨的重大課題。維護國家的環境安全是一項複雜的系統工程，不僅需要政府部門履行應盡的職責，企業和相關人士履行應盡的義務，更需要全社會的共同參與，否則，維護環境安全就成了無源之水、無本之木。人民群眾是國家的主人和國 10. 羅應鵬，〈淺議公眾參與維護環境安全的重要性和現實意義〉，《論文下載中心》， http://big.hi138.com/wenhua/shehuiqita/201009/256093.asp#.WMeYdsHavD4。 20.

(37) 家政治生活的主體，可以通過國家立法機關把自己的環境安全意識上升為國家環境安全相關的法律、法規，而且可以通過公民自己和各種社會團體的廣泛積極參與，依法監督和維護國家的環境安全事務，促進社會各項事業的可持續發展。. 21.

(38) 第二節治理的意涵第一項何謂治理 1989 年，世界銀行在其研究報告中首次使用了「治理危機」的概念，來概括當時非洲的狀況。自此以後，「治理」（Governance）一詞頻頻出現在聯合國的諸多文件中，並逐漸被各個學科領域的學者們所接受，廣泛應用於經濟、社會和公共管理有關的理論和實踐中。 11 1992 年聯合國教科文組織專門成立了「全球治理委員會」（Commission on Global Governance），對「治理」的概念、內涵進行深入研究，協調全球治理相關事務。「治理」來源於拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。1986 年的《韋伯斯特新國際辭典第三版》把「治理」首先定義為「由管理一個城市，或者公司等等的人們控制它們的那種方式」。12治理同樣也意味著「統治的官員、權力或功能」，「被統治的狀態」，「統治的方式或方法」，或「統治制度」。 20 世紀 90 年代以後，隨著理論研究和實踐的深入，「治理」一詞被注入了許多新的內涵。Pierrede Senarclens 認為，治理反映的就是這樣一種觀念：各國政府並不完全壟斷一切合法的權利，政府之外，社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會調節。 13 全球治理理論的專家詹姆斯·N.羅西瑙（James N. Rosenau）將治理定義為一系列活動領域裡的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支援的活動，這些管理活動的主體. 11. 俞可平等著，〈中國公民社會的興起及對其治理的意義〉，《中國公民社會的興起與治理的變遷》，社會科學文獻出版社，2002 年，頁 191。 12 See Merriam-Webster’s Dictonary. Retrieved June 6,2010,from http://www.learnerdictionary.com/search/governance. 13 皮埃尔·德·赛维可伦斯，〈治理与国际调节机制的危机〉，《国际社会科学》，1998 年，第 3 期，頁 77。 22.

(39) 未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。 14世界銀行對「治理」的定義是：治理是指行使政治權力來管理一個國家的事務，建立有效的公共服務、可靠的法律制度，以及對公眾負責的行政當局。 15 聯合國計劃開發署將治理定義為「行使經濟、政治和行政權力，管理國家各級的事務，治理包括一些機構、過程和機構，使公民和群體能夠藉以表達他們的利益、行使他們的法律權利、履行他們的義務和調解他們之間的分歧」。聯合國全球治理委員會對「治理」的定義是：各種公共或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它具有四個特徵：「治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動」。 16 弗雷德里克森認為，「作為公共行政的治理的第一個和最明確的含義是：它包括了參與公共活動的各種類型的組織和機構。例如，用公共管理和公共行政來描述大都市的交通運輸系統便不恰當，但是，用治理來描述這一系統就很恰當」。他對治理提出了四種定義，第一種是指在治理中，行動的網絡包括了全部的公共組織——政府的、非政府的、營利的、非營利的、國家的、超國家的組織，這樣，公共行政的領域就大大地擴展了；第二種是指當代的多元主義. 14. 俞可平等著，〈中國公民社會的興起及對其治理的意義〉，《中國公民社會的興起與治理的變遷》，社會科學文獻出版社，2002 年，頁 191。 15 World Bank, Governance and Development ,Retrieved June10，2010，from the electronic library of Victoria University of Wellington. 16 鍾京佑，〈全球治理與公民社會：臺灣非政府組織參與國際社會的觀點〉，《政治科學論叢》，第十八期，民國 92 年 6 月，頁 23-52。 23.

(40) 和超多元主義，在多元主義的體制中，治理包括了所有利害關係的利益主體：政黨、立法機關及其分支機構、利益集團、中間人、組織、顧客、媒體、賣主等等；第三種解釋了多元制度下組織環境存在的原因，當代的領導者和政策企業家正是在這種多元的環境中執行政策的，在治理的環境下，他們的工作更是隨心所欲，更具有政治性，要承擔更大的風險，更具有創造性，而更少具有組織性，更少受層級的控制，更少受規則的限制，更少具有管理性；第四種認為治理意味著重要性，意味著合法性，意味著一種為達成公共的目的而做出的崇高而積極的貢獻。 17 從上述定義中，我們可以找出「治理」的共同特徵，即主體的多元化、多中心、網絡化，以協調為基礎，強調互動和回應，以公共利益最大化為目標。因此，本文將「治理」定義為：以政府為主的、包括私營機構，非營利組織以及公民在內的多元主體在各種制度安排下通過協調與有效合作來管理共同事務，從而實現公共利益最大化的過程和機制。治理代表著四種公共部門形態發展變化的集合：「逐漸出現利用私人公司和非營利機構從事政府工作的模式；從顧客——公民的角度考慮，採取橫向『協同』政府、縱向減少程式的做法；技術上的突破大大減少了夥伴之間的合作成本；公民希望增加公共服務選擇權的要求不斷提高」。18在治理過程中，政府、私營機構、非營利組織，以及公民之間的聯繫越來越網路化，跨政府關係甚至跨國關係變得日益突出。因此，治理要求更大的協調性、互動性和回應性。. 張成福等譯（[美]喬治·弗雷德里克森著），《公共行政的精神》，（北京：中國人民大學出版社，2003 年版），頁 76-78。 17. 孫迎春譯（[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·艾格斯著），《網絡化治理；公共部門的新形態》，（北京：北京大學出版社），2008 年，頁 21。 24 18.

(41) 第二項跨域治理的意涵一、何謂跨域治理？學術界也或多或少有所闡述，如卓凱和殷存毅認為，為解決區域合作面臨的困境，需要建立一個符合市場經濟原則的跨域治理體系，以推動區域合作的進一步深化。 19馬奔也指出，面對區域性危機管理中出現的問題，需要構建有效的危機管理跨域治理的機制和模式，以實現國家對危機的有效管理。 20這一系列的研究成果表明跨域治理已經成為解決區域性重大公共問題行之有效的模式。陶希東認為，跨域治理是適應全球經濟一體化、產業融合化及組織變革化而發展起來的涉及多學科的全新治理理論，其秉承主體多元、多維互動、網路合作的治理理念，是一個集跨域治理、跨不同政府及部門治理、跨公私合作治理的多維互動體系。 21婁成武和於東山闡述了跨域治理的典型模式的類型和含義，他們指出跨域治理的典型模式有夥伴關係模式、行政性合作模式和碎片化模式。由此可見，跨域治理理論無論是從其理論研究本身，還是解決區域性公共問題來看，都已經成為探討區域性公共事務治理模式創新的一個必然選擇。. 二、跨域治理霾害的必要性本文所研究的跨域合作治理，是指兩個或兩個以上的不同轄區的公共部門，由於它們彼此之間行政邊界相鄰和功能重疊，在治理區域性公共事務時，需要公共部門、私營部門、非營利組織及其公民的聯合行動，來解決難以處理的公. 19. 卓凱，〈殷存毅．區域合作的制度基礎：跨域治理理論與歐盟經驗〉，《財經研究》，第 1 期，2007 年，頁 55-65。 20 馬奔，〈危機管理中跨域治理的檢視與改革之道——以汶川大地震為例〉．《清華大學學報（哲學社會科學版）》，第 24 期，2009 年，頁 147-152。 21 陶希東，〈跨域治理——中國社會公共治理的戰略選擇〉，《學術月刊》，第 8 期，2011 年，頁 22。 25.

(42) 共問題。 22。正如孫友祥等所言，跨域治理應是建立在市場原則、區域認同及共同利益基礎上的平等合作，其突出的特點是確立了不同主體之間以談判為基礎的網路合作的基礎，旨在通過合作不斷提升解決區域內公共問題能力。這不僅解決了傳統行政區行政所帶來的困擾，也成為搭建國家治理和地方治理的紐帶和橋樑。 23. 三、空氣污染的跨域治理，至少有四項屬性必須重視 24：（一）不可分割的公共性。作為一個公共議題，其範圍往往超越了任何一個部門、組織或政府層級的管轄權。由於單一地方政府不能單獨解決好空氣污染問題，需要多個地方政府和其它主體協作，共同面對。（二）外部性。作為跨域性事務的另一項特性，某一政府所採取的政策或行動，其所產生的後果卻可能是由其他的地方及民眾來共同承擔的。因此，空氣污染防治只有包含和體現了利益相關者的共同利益，才能獲得支持和實施，才能有生存和發展的空間。（三）政治性。呼吸優良的空氣是人們的普遍需求，也是各地方利益的共同表現。空氣污染防治作為跨域性公共事務是一個有機的整體，不允許各地方做出有損整體利益的行為，尤其強調聯防聯治的協調性。因此，必須思考如何通過政治制度的設計來安排集體行動。（四）綜合性。空氣污染防治需要依靠行政、法律、科技手段等多種手段和力量，採用綜合的預防和治理措施，需要長期不懈的努力。跨域治理的理論淵源， 22. 婁成武、於東山，〈西方國家跨域治理的內在動力、典型模式與實現路徑〉，《行政論壇》，第 18 期，2011 年，頁 88－91。 23 孫友祥、安家俊，〈跨域治理視角下武漢城市圈區域合作制的建構〉．《中國行政管理》，第 8 期，2008 年，頁 57－59。 24 汪偉全，〈空氣污染的跨域合作治理研究——以北京地區為例〉，《公共管理學報》，第十一卷，第一期， 2014 年 1 月，頁 56－60。 26.

(43) 主要有政策網路理論和協同治理理論。政策網路是指「一群因資源依賴而相互連接的群眾或複合體，自行組成網路，這些網路參與者之間的互動構成了政策網路」。25最早是由 Katzenstein 於 1978 年提出 26，隨後 R.A.W. Rhodes、Robert Leach 和 Janie Percy-Smith 等作了進一步的闡述。自上世紀 70 年代末以來，由於各種經濟、社會、環境問題日趨嚴重與複雜，現代國家決策範圍不斷擴大，且官僚組織無法獨立處理這些公共事務。在這種背景下，國家政策主體結構出現碎片化（Fragmentation）、部門化（Sectoralization）與分權化（Decentralization）的趨勢，以及整個社會去中心化（Centerless）的趨勢。27特別是在範圍與責任日益模糊的情況下，需要政府、私人部門、第三部門或者志願性組織和團體，進行多元主體的協商合作。 28. 25. ROBERT L，SMITH J P． Local Governance in Britain［M］Palgrave Macmillan Limited，2001：81－135． KATZENSTEIN P J． Between Power and Plenty： Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States ［M］ . Madison: University of Wisconisin Press，1978：344． 27 MARIN B，MAYNTZ R． Policy Network：Empirical Evidence and Theoretical Considerations［M］ . Campus Verlag: Boulder，Colo． Westview Press，1991：17． 28 RHODES R A． The New Governance： Governing Without Government［J］． Political Studies，1996， 44（4）：652－667． 27 26.

(44) 第三項環境治理機制的特色全球環境治理機制是國際社會行為體 (主要指主權國家和國際組織) 在解決全球環境危機過程中建立起來的一系列制度化(包括正式和非正式)的組織機構、規範、公約、原則和程式，是當今國際治理機制的一部分。在實踐中，全球環境治理機制主要由結構主體、議題領域、作用管道、原則規範、操控方式來構成和運作，大體具有以下五個方面的特色 29：. 特色一：制定指導原則和法律規範，推動環境治理的制度化由於環境問題是個全球性公共問題，具有外溢性等特點，在全球環境治理中國際社會必須遵守一定的通行的指導原則和法律規範，而這些指導原則和法律規範常常借助國際公約或會議宣言加以闡明。前者主要包括國家環境主權原則、國際合作原則、共同但有區別的責任原則、可持續發展原則、風險預防原則等；後者包括各類涉及環境問題的國際公約、議定書等，如《生物多樣性公約》、《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》等。 30. 一、環境法規中的區域性和全球性問題就環境法規來說，既有全球性的環境法規，也有區域性的環境法規，而且這兩者共同構成國際環境法規整體。因為環境問題既有全球的共性，也有區域的個性。具體來說，各區域環境問題的特點有所不同，人類活動對其影響又有深有淺，造成各區域環境保護的目標、要求、措施自然有差別。同時，來自同一區域的各國面對大體相似的環境問題，加上各國在地理、歷史、經濟、文化等方面的相互. 29 30. 藺雪春，〈全球環境治理機制與中國的參與〉，《國際論壇》，2006(2)：頁 39-43。藺雪春，〈全球環境治理機制與中國的參與〉，《國際論壇》，2006(2)：頁 39-43。 28.

(45) 聯繫使得在對該區域環境採取保護措施方面更容易找到共同的語言、達成協調的意向。採取區域性合作的方式簽訂國際公約便成為環境法規產生的重要途徑，區域性多邊的或雙邊的環境公約也就成為國際環境法的重要組成部分。而且，相比之下，全球性的環境公約往往更易於有效地執行。31因此，今後既要注重全球性環境法規的制定，也不能忽視區域性環境法規的簽署。. 二、環境法規中的「硬法」和「軟法」問題國際環境法規中「軟法」居多。因為環境問題比較複雜，環境法規不可能一次就能對所調整對象的權利和義務規定得全面而又具體；並且，出於對經濟、政治等諸種因素的綜合考慮，各國在應對國際環境問題時都希望保留自己的環境自主權，加上各國對環境問題的認識不同步，在全球環境治理上一開始就制定有約束力的國際環境法規即「硬法」實屬不易。因此一般先以《框架公約》的形式對環保措施和各國的權利義務形成一些原則性的規定，待有關各方對相關環境問題有了更明確的認識後，再由締約國將各方具體的權利與義務及其他具體的事項以議定書和附件的形式加以規定。這種「框架公約+議定書+附件」的形式在國際環境治理領域得到了普遍的運用。32「軟法」雖不具有法律約束力和強制力，但往往有益於國際慣例和國際條約的產生，對各國的行為也具有一定的影響力。 33 但是，「軟法」也有其致命的弱點，突出表現為缺乏具體明確的實施機構、實施程式，更缺乏對國家不履約行為的處罰和監督機制，從而對國際環境法規自身的尊嚴和嚴肅性造成傷害，刺激成員國的. 31. 秦天寶，〈國際環境法的特點初探〉，《中國地質大學學報》，社會科學版，2008(3)：頁 16-19。秦天寶，〈國際環境法的特點初探〉，《中國地質大學學報》，社會科學版，2008(3)：頁 16-19。 33 王曦，國際環境法的特點[M] （北京：法律出版社)，1998 年，頁 38。 29 32.

(46) 不履約心理，極大地削弱了國際環境法規的執行力。34因此，在今後的國際環境立法活動中要盡可能制定更多的「硬法」，逐步減少「軟法」的比重。. 三、環境法規中的獨立性和整體性問題受環境問題的全球性、整體性所決定，對全球環境的治理和保護應該是統一而完整的。但現行的國際環境法規主要是通過不同主題的條約體系來解決國際環境問題，而且同一主題內的條約都以特定的環境問題為調整物件。這種「分而治之」的立法方法優勢在於規則的制定明確具體，直指被調整物件，成員國之間易於達成共識，便於國際環境法規快速施行。然而，這種各個擊破的立法方式也造成國際環境法規的部門分割問題，導致各個環境條約之間可能存在真空地帶，從而很難形成一個統一協調的國際環境法規體系。而且由於各個環境條約的締約方、法律義務及責任均不同，相互之間缺乏有機聯繫，甚至出現諸多矛盾和交叉。並且，由於有的條約沒有固定的執行機構，各條約的監督機構又各自獨立，這就給條約的統一實施帶來很大障礙。另外，國際社會如果想要將這些零星分散的、條塊分割的環境條約分別進行談判和管理，需要做大量的重複性工作，從而浪費人力、財力和時間。 35因此，在保障各環境法規的獨立性的同時，更要注重國際環境法規的統一性，發揮整體合力。當然，完善全球環境法規是個長期的過程，需要國際社會的共同努力。. 34. 王超鋒，《論國際環境法存在的問題及解決對策》，重慶交通大學學報：社科版，2011(4)：頁 28-30。王超鋒，《論國際環境法存在的問題及解決對策》，重慶交通大學學報：社科版，2011(4)：頁 28-30。 30. 35.

(47) 特色二：發揮聯合國的作用，促進國際社會的合作一、聯合國發揮作用的途徑目前，聯合國已經形成以聯合國大會和經濟與社會理事會為最高決策機構，以聯合國環境規劃署為核心的工作機構，以聯合國各專門機構及其他機構為主體的多層次、跨領域的國際環境治理系統。例如，聯合國大會通過決議召開了迄今最重要的三次全球環境峰會，世界上最重要的環保機構聯合國環境規劃署及可持續發展委員會都是經聯合國大會批准建立的。36作為聯合國大會和聯合國經濟和社會理事會的附屬機構的聯合國環境規劃署在國際環境領域主要執行三項核心功能：環境知識的獲取與評估、環境品質的管理、國際支援行動等。聯合國開發計畫署幫助成員國推動和實施可持續發展戰略。同時，聯合國的專門機構大都也肩負著環境使命：世界氣象組織關注大氣污染和氣候變化，聯合國糧農組織關心與農業、林業、漁業有關的環境事務，世界衛生組織注視著環境對人類健康的影響，國際原子能機構則在控制放射性污染方面扮演著重要角色。 37. 二、聯合國發揮作用的內容（一）聚焦環境問題，提高國際社會的關注程度舉辦各種高層、大型的國際環境會議，將環境問題列入國際政治議程，使國際社會越來越關注環境問題；向世界提供環境資訊，提高世界各國的環保意識；提出和傳播新觀念、新思想，引導世界環保的發展方向。. （二）促進國際環境談判，加強國際環境合作提出環境談判的議題，創設談判. 36. 張海濱，〈聯合國與國際環境治理〉，《國際論壇》，第 5 期，2007 年，頁 42-80。檀躍宇，〈藍星守護者——細說聯合國環境規劃署〉，《環境保護》，第 15 期，2011 年，頁 67-69。 31. 37.

(48) 模式，倡議發起環境條約的談判；提供國際環境談判的場所，搭建各國環境交流的平臺；通過發展和完善履約機制，促進國際環境條約的執行。. （三）借助績效評估，推動環境政策的協調，利用聯合國自身的資訊和技術優勢，評價各國環境政策。促使各國政府在發現本國環境治理成績與不足的同時，更加有效地修正自身的環境政策，提高環境治理和保護的能力。. （四）對國家履行的國際環境條約施加影響。一方面，通過聯合國自身的影響力或鼓勵環境非政府組織對一些國家特別是某些發達國家施壓，提高他們履約的政治意願；另一方面，通過聯合國的一些專門機構幫助發展中國家建立和完善環境機構、環境法規以及培養環境人才，向發展中國家提供資金和技術支援，協助發展中國家的能力建設，來提高發展中國家的履約能力。 38. 三、聯合國發揮作用的局限當然，聯合國在國際環境治理領域的作用也存在一些局限性，主要包括：易受大國控制，「獨立性」不足；國際制度存在著制度缺失；聯合國系統的各類環保活動和政策缺乏協調機制，比如說，現存的制度安排缺少外部監管；存在民主缺失，利益相關者的參與受到很大局限；環境規劃署的權威性不夠等。這些意味著聯合國在國際環境治理領域的工作任重道遠，需要不斷完善和創新。. 特色三：建立履約機制，加強履約能力的建設國際環境法規制定後，如何履行就顯得至關重要。履行就是「意旨轉化為. 38. 張海濱，〈聯合國與國際環境治理〉，《國際論壇》，第 5 期，2007 年，頁 42-80。 32.

(49) 行動的過程」，國際環境法規的履行具體分為國際層面的履約和國家層面的履約。. 一、完善國際履約機制在國際履約層次上，一些環境法規已形成由締約方大會、特設工作組會議以及技術專家組會議等構成的會議制度與履約機制。國際履約過程體現了四個特點： (1)利用多種回饋機制保證國際環境法規的公平性和活力，以全方位解決全球環境這一綜合性問題；(2)注重由專家提供科學和技術方面的資訊決策，保證談判在科學和技術上的可行性；(3)注重國家層面的履約，保證國際環境法律規範落到實處，並通過高級別會議保證締約國最大程度地達成一致，提高決議的可行性； (4)通過締約國大會的談判和議題將國際層面和國家層面的履約聯繫起來，充分反映國際環境治理的發展動向。. 二、提高國家履約能力全球環境治理上的法律規範能否發揮作用，關鍵在於各簽約國是否履行。國家履行國際環境法規就是指國家在簽署和批准國際環境法規之後，針對所做的承諾而採取的措施和行動。以中國為例，一國履約過程大致包括：（1）制定和執行履約方案和政策。中國政府在政策層面上發佈與應對氣候變化相關的政策，《氣候變化國家評估報告》、《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化的政策與行動》等。在經濟社會發展上實施經濟增長方式的轉變，提出建設資源節約型和環境友好型社會。（2）完善國內相關立法。中國廢、改、立了諸多與國際環境制度相關的法律、法規，以解決國際環境條約向國內法轉換的問題。（3）設立履約機構。中國在簽署國際環境條約後，設立或委派相應的履約機構，如設立「中 33.