兩岸跨域霾害治理合作機制的建構

第一項 跨域合作治理的原則 一、公共利益優先原則

合作治理宣導的公共利益是一種相容性的利益，即原有受益者的利益不會因 為增加新的受益者而受損或減少，另外公共利益具有相關性，即公共利益受到損 害，意味著所有參與者都會受到損害，這兩種特徵帶來的不利後果就是存在搭便 車的可能性，就會造成尋租和腐敗的現象，因此，合作治理重新強調了所有參與 者對公共利益的責任，尤其是地方政府及其行政人員，合作治理強調多元主體的 互相合作，把追逐公共利益視為一種美德，張康之教授認為，合作治理追求公平 和公正價值的前提就是公共利益至上。在一個多元利益相互衝突的社會中，有效 地平衡互相衝突的利益並在此基礎上維護公共利益成為跨區域大氣污染合作治 理的基本問題。因此，其邏輯訴求是為社會公眾服務的，代表並最大限度地實現 社會公共利益。

二、平等協商原則

合作治理指的是在治理主體平等前提下的共治，所有治理主體的地位是平等 的，在治理過程中都享有平等的權利，治理主體的平等性意味著傳統層級治理會 陷入困境，需要通過治理主體共同討論、民主協商才能制定公共政策。平等協商 的原則在本質上是以公共利益為取向，通過對話實現共識和明確自己的責任，平 等協商意味著各主體能平等獲得政治影響力的機會，表達的利益訴求不是被強制 的，能夠公開自己對某項政策的偏好或不滿的理由，平等協商的原則由於考慮了 所有利益相關者的利益訴求，經過了集體的理性思考，所以形成的集體決策能夠 被普遍認同和接受。

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三、利益共用原則

在實際情況中，由於各利益相關者有著各自的利益訴求，導致了複雜的利益 博弈結構，決定了各參與主體合作的可能性降低，要使所有利益相關者都參與到 大氣污染治理中來，最基本的條件就是所有參與者都參與利益的分享，利益共用 是所有利益相關者互相合作、參與大氣污染治理的原動力。利益共用就是各利益 相關者在平等協商的基礎上，依靠各自的資源和優勢，實現相互之間的利益轉移，

從而實現各種利益訴求的合理分配，實現利益的合理分享就需要合理的利益補償 機制。

四、合作信任原則

信任對於合作的意義就是沒有信任就沒有合作，合作治理要求治理主體之間 的高度信任，合作信任不同於近代社會出現的契約型信任，這種信任不是形式化 的，而是理性的，具有實質性內容。合作信任是合作治理的前提，合作信任的建 立與合作共治是一個共進的過程，合作治理的實踐過程也是合作信任的確立過 程。⁴⁴

第二項 兩岸霾害跨域治理策略 一、 建立兩岸聯防聯控機制

樹立區域協同治理理念，建立兩岸聯防聯控機制。根據參與者平等的概念，⁴⁵ 美國早在1787 年美國憲法中就明確了州際協議的法律地位，各州之間受契約的 約束，類似於商業交易中雙方或多方當事人受到契約約束一樣。為了保證州級契 約的法律效力，美國憲法和相關法律規定州際協定的效力優先于成員之前頒佈的

44 劉光蘭，《基於外部性的跨區域大氣污染治理模式研究》，（重慶：西南石油大學管理科學與工程碩士論 文，2015 年），頁 53-54。

45 根據參與者平等的概念，本文所討論的內容不涉及政治議題，單單從區域的角度來談霾害治理的問題。

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法規，甚至也優先於之後新制定的法規。⁴⁶歐盟國家的區域政策也是有法可依的，

完備的法制是歐盟區域合作發展的基石。首先，建立聯防聯控的區域管理機構。

由於霾害污染是跨區域的，單個城市無法獨立完成污染的全面防治，這就必須打 破各自為政的傳統行政區域規劃的限制，積極實行區域聯防聯控。而要保證區域 聯防聯控真正能夠取得實效，必須建立一個具有權威的區域管理機構，統一協調 管理兩岸的大氣污染防治工作，並賦予其相應的執法權和監督權。其次是樹立聯 防聯控的理念，增強合作意識和責任意識，各地區要從保護區域內大氣品質的大 局出發，通力合作，克服地方保護主義。⁴⁷

由於霾害治理的收益和成本都是非排他性的，實現區域聯防聯控，區域內各 方的利益訴求和協調是需要特別考慮的，即各地都會享受霾害治理成果的收益或 分擔霾害污染所帶來的社會運作成本，但由於其收益不具有非競爭性，而成本則 是非競爭性的，因此各地可能都不願承擔成本，而只願意分享收益。⁴⁸由於兩岸 經濟發展水準、產業結構、工業佈局、管理水準等的差異，各地在環保意願、管 理水準、資金投入和控制程度上都存在較大差異。如何協調各地的排放數量和標 準是一個難題。以大陸京津冀地區的聯防聯控為例，河北省的整體發展水準要落 後于北京和天津，河北省的唐山、邯鄲、保定等都是以鋼鐵、煤炭、化工、建材 等產業為主。⁴⁹實現發展方式和路徑的變革，不是一件容易的事，據河北省初步 測算，今年全省實施大氣污染防治專案需要投入近千億元，僅企業停產限產，預 估會影響工業增速2 至 3 個百分點，影響地區生產總值增速 1 個百分點以上。⁵⁰

46何淵，《州際協定——美國的區域法治協調機制》，東方法眼，2006 年，5 頁。

47張欣炘、楊帆，〈美國、歐盟大氣污染聯防聯控機制及啟示〉，《環境保護》，第13 期，2015 年，頁 51-53。

48袁珊、賈愛玲，〈論我國區域大氣污染聯防聯控法律制度的完善——新《大氣污染防治法》的背景下〉，《法 制博覽》，第9 期，2017 年，頁 32-33。

49胡愛榮，〈京津冀治理環境污染聯防聯控機制的應用研究〉，《生態經濟》，第8 期，2014 年，頁 179。

50劉毅，〈期盼「新風」驅霾害〉，《人民日報》，2013 年 11 月 8 日，第 17 版 。 98

為了實現發展方式的轉變和生態環境的改善，需要壯士斷腕的勇氣。在共同應對 全球氣候變暖問題上，由於各國承擔成本和分享收益的不對等，氣候談判便陷入 僵局。在環境品質目標和達標時限上應該制定差別化的區域聯防聯控規劃。在國 際社會共同應對氣候變暖的問題上，已開發國家和開發中國家講求承擔「共同但 有區別的責任」。霾害污染的區域性特徵，歸根結底是由於各地經濟發展水準的 差距較大，治本之策在於縮小差距。⁵¹因此，排放指標的制定和實施要綜合考慮 到各地的環境容量和承載力以及社會經濟發展水準、排汙總量等，在各地的發展 訴求和不斷提高的環境標準之間，找到平衡，走一條區域成員共同發展的路子。

各地要協商共贏，互惠互利，兼顧霾害治理過程中效率性和公平性的實現。在區 域統一監管和統一執法的基礎上，在品質目標和達標時限上制定差別化的區域聯 防聯控規劃，構建兩岸霾害治理的「共同但有區別的」大氣聯防聯控監管體系。

當然，這必須以科學研究為基礎，通過建立兩岸區域空氣品質監測網路，實現重 點企業安裝線上監測裝置並與環保部門聯網，把區域內大氣污染的排放數量、分 佈狀況、時空變化、傳輸強度以及擴散規律等都要搞清楚，以明確責任。同時，

發達地區要對落後地區進行資金與技術上的補償與支援，爭取建立切實、可行、

有效的合作治理機制。⁵²

第一，建立多元投資保障機制。霾害治理是一個巨大的系統工程，需要改變 過去主要由政府進行財政投入的單一模式，建立以政府出資為主，企業和社會資 本出資為輔的多元投資保障機制。⁵³一是加大兩岸中央政府財政投入，建立中央 財政出資的專項資金，為空氣品質管制區跨界治理提供必須的運行經費。二是加

51高桂林、陳雲俊，〈評析新《大氣污染防治法》中的聯防聯控制度〉，《環境保護》第18 期，2015 年，頁 44。 52薑丙毅、龐雨晴，〈霧霾治理的政府間合作機制研究〉，《學術探索》，2014 年 7 月，15-21 頁。

53國勝利，〈霧霾污染聯防聯控之法律規制——以京津冀為例〉，《南方論刊》，第 8 期，2016 年，45-47 頁。

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強管理區內各級地方政府配套財政投入，建立動態的地方政府投資保障機制。這 主要是根據管理區內各個地方政府經濟發展水準和實現情況（比如根據空氣污染 源的多少及人口規模的大小）動態地配套相應的經費，確保公平、公正及合作的 理念融入投資保障機制構建中，充分調動管理區各個地方政府的積極性。三是建 立健全企業參與治霾的資金投入機制。通過對污染企業和汽車徵收排汙費的方式，

鼓勵企業承擔經濟發展中的環保責任，不斷更新技術，節能減排，減少污染。具 體來說，對在霾害治理中表現積極的企業，給予一定的經濟獎勵；對在霾害治理 中表現不積極、拒不合作並造成嚴重污染的企業，給予一定的經濟處罰；對在霾 害治理中表現積極，但是經濟發展水準低且技術落後的企業，應給予一定的經濟 和技術上的支援與指導。⁵⁴四是政府與私營部門簽訂外包治汙服務，拓展社會資 本進入霾害污染治理的管道。

第二，建立區域統一碳排放交易機制。利益導向的市場機制是有效解決區域 內霾害的有效手段，⁵⁵兩岸可以試著通過建立區域統一碳排放交易機制，形成區 域性環境資源市場，以此解決霾害污染問題。具體而言，一方面建立和完善兩岸

第二，建立區域統一碳排放交易機制。利益導向的市場機制是有效解決區域 內霾害的有效手段，⁵⁵兩岸可以試著通過建立區域統一碳排放交易機制，形成區 域性環境資源市場，以此解決霾害污染問題。具體而言，一方面建立和完善兩岸