第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一節 研究動機與目的
壹、 研究動機
在臺灣已生活近五年，記得五年前，剛踏上這片土地，仰望天空，天總是格 外的藍，萬里無雲。可是從去年冬天開始，卻發現天總是灰濛濛的，一開始沒有 太大注意，因為灰濛濛的天對一個從小生活在山西，一個煤炭大省的我來說或許 司空見慣，在山西的大冬天，出一趟門，鼻子總沾滿著黑色的顆粒。我的父母也 正是考慮到山西的生活環境質量實在太惡劣，才決定舉家遷往廣東深圳。去年的 一天，心血來潮打開手機裡天氣預報的APP 程式，竟顯示是霧霾，我感到吃驚，
心想怎麼臺灣也會出現霧霾，難道是順著西北風從大陸颳了下來？也就沒再深究 其原因。
2015 年，中國大陸央視前主播柴靜製作的影片，霾害真相獨立調查紀錄片
《穹頂之下》，在大陸各大社群網站播出後，引發全民關注。紀錄片對於霧霾危 害、成因和解決方案深入講解，以及對於中國行政體制、壟斷行業直言批判。
大陸煤炭企業的規模巨大，提供了數10 萬人的就業，影響當地 GDP 的增長，
大到有關部門無法取締。為了節省成本，大量的劣質煤被使用，而未將其洗凈，
導致燒盡後，將近一半會變為黑灰飄在空中。然而，對於煤造成的大氣污染，《大 氣防治法》第二十三條關於執法主體卻並不明確。
除了煤之外，另一污染元兇便是材油。在中國大陸，車輛油品有五成未被控 制。剩下五成，也比發達國家油品造成的污染多二十五倍。而真正達到國際一級 清潔水準的汽油，全中國大陸也只有百分之三——許多城市有錢難買。
環科院告訴柴靜，中國油品長期比發達國家低兩到三個等級，只要提高一個 等級的話，排放可以減少一成。然而中國石油產品標準，卻是由中國石化行業領 導制定，這便造成了石油標準「立法」是為部門利益、壟斷央企利益，而非環保 利益與公衆利益。
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除了汽油以外，一輛無排放處理裝置的柴油車，造成的污染是政府嚴管的汽 油乘用車的五百倍。而這些車輛造成的污染，氮氧化物佔所有機動車尾氣污染的 七成，一次性顆粒物（所謂的PM）污染佔所有機動車尾氣污染的百分之九十九。
按照常理來說，中國《大氣防治法》規定可以對造成污染的車輛罰款和沒收 銷毀，然而從 2002 年全國人大通過以來，這條法律卻從未實施過，在採訪中，
無論是環保部、工信部還是質檢總局，都不知道自己是否是執法主體——全國人 大告訴柴靜，大氣防治法第五十三條關於執法主體並不明確，這是因為這條法律 通過時，被許多部門反對，為了能夠名義上在人大通過，便採取此種方式。
低於國際的標準、有法不依的困境、地方保護落後產能的現狀、石油行業主 導油質標準的霸權——在如此背景下，兩大霧霾元兇，煤炭和燃油加起來佔 PM 二點五污染的六成。專家告訴柴靜：「其中煤炭產業（鋼鐵加發電）如果加入清 洗技術可以減少一半的污染，如果徹底淘汰可以減少七成污染。」
在整場演講中，柴靜毫不客氣地批評了中石油與中石化，乃至整個壟斷的石 化行業現狀，直截了當地指出了環保部門權力太小、怠政惰政的行政現狀，也委 婉地指責了中國長期以來賴以生存的以投資拉動經濟，以及地方保護落後產業的 執政現狀。
事實上，臺灣的霧霾狀況也不容樂觀。據統計，臺灣 2016 年冬天中南部PM2.5 也非常惡劣，超出世界衛生組織建議的年均值將近4 倍。2014 年 11 月，環保署 公佈的數據表示，臺灣本島除花東地區以外，其他17 縣市都超標，其中雲林 34.3 微克最高，6 都則以臺南市 31.1 微克最高。1臺灣目前二氧化碳排放量高居世界 第21 名，並且人均排放量為亞洲第 1 名。英國氣候變遷專家大衛金恩，特別指 出臺灣目前的碳排放量，遠遠超過全球減碳目標的5 倍，除了受到大陸霾害的影 響外，臺灣中南部的石化、科學園區、六輕、火力發電廠所排放的污染物也嚴重 影響了臺灣的空氣質量。而臺灣在法治層面上，僅注重於能源法規之擬定與修改，
1詹嘉紋，〈秋冬頻紫爆 環署研議提高空污費〉，《環境資訊中心》，< http://e-info.org.tw/node/200861>。
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至多僅於「國土計畫書法」（草案）中對於氣候變遷有所著墨，涵蓋之範圍顯然 不足。2
環保在全球治理上的發展程度遠遠落後於經濟全球化的水準，在全球化的浪 潮下，生活在這樣一個地球村裡，每個國家各自的發展都將會影響到其他國家。
這種狀況顯然不是各國政府之間簡單的交流、溝通就能夠解決的。也就是本國或 他國所產生的污染問題，都會引起跨國界的污染。我們只有一個地球，一旦人類 破壞了這個地球，最終人類也將面臨滅絕的命運。在這個全球化的世界中，污染 問題已不是侷限在個別的國家領域中，更不是一個國家單獨的能力所能解決，而 必須依靠所有國家的共同合作，才能降低污染所帶來的影響。為了人類的「永續 發展」，各國應該要摒除私心，在環境保護的議題中共同努力，才能夠避免人類 的自我毀滅。環保不再是單一國家的事，而是全球所要共同合作解決。
兩岸關係的發展應該透過「建制化的機制」，從較不敏感的領域與管道開始 合作。3自2009 年兩岸經貿合作以來，兩岸經貿交流趨於頻繁，基於雙方合作互 利的基礎，進行各項領域合作，2014 年 2 月 27 日兩岸簽署了《海峽兩岸氣象合 作協定》和《海峽兩岸地震監測合作協定》兩項協議，旨在提高兩岸對災害的分 析預警和防禦能力，保障兩岸同胞福祉及生命財產安全。42012 年兩岸均已將 PM2.5 列為環境監控的重要施政目標，應趁著時機進行合作，積極尋求交流，以 保障兩岸人民共同的環境與健康。5
2 陳聰富，〈制定氣候安全相關法案之面向與內容〉。陳泰然、包宗和（編），《全球風險環境的形構：氣候 變遷對臺灣總體安全的衝擊》，（臺北：遠景基金會，2010），頁 317-338。
3童振源，〈兩岸合作架構與和平進程〉，《新加坡早報》，2000 年 4 月 3 日。
4曹小衡，〈看好2015 年兩岸經濟合作前景〉，《中國臺灣網》，2015 年 1 月 4 日，<
http://www.taiwan.cn/plzhx/zhjzhl/zhjlw/201501/t20150104_8574476.htm>。
5林玲珠，〈兩岸如何攜手防制霾害〉，《國政分析》，（財團法人國家政策研究基金會，2014 年），
<http://www.npf.org.tw/3/13301>。
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貳、研究目的
環境治理涉及到國際政治，需要藉助國際合作加以解決。這樣的問題在解決 上，比國內政治更為複雜以及困難，國際上沒有一個統一的中央政府獲得協議，
操作起來非常困難。6
兩岸在地理環境及文化背景具生命共同體之特性7，由於兩岸在空氣品質、
監測及氣象預報上各有所長，也有充分交流的必要，未來如能有正式之合作協議，
正式進行觀測資料之交換以及雙方人員作業之交流，將有助於減緩霧霾狀況。環 境問題關乎地球上所有生靈，兩岸可試圖成立「霾害治理委員會」並且對如何調 整能源結構進行交流，進而從氣候變遷的自然法則中找出可能的調適與因應之道。
在技術與資金上共同商討相互協助，共進退。環境問題已經不再是單純的科學問 題，而關乎到人權以及區域性議題，更是攸關現在與未來的重大課題，我們絕不 能忽視。英、美等發達國家深受霾害影響的經驗教訓不能遺忘，應當以史為鑒，
居安思危，防範於未然，提高公眾對於霾害的重視度，以及推動政府採取一系列 政策措施。
對於兩岸，如何以區域協調、合作等治理機制與策略的運用來維繫區域環境 安全，實為重要，因此，本研究希望透過研究解決以下問題：
(一) 分析霾害如何造成跨域環境問題？
(二) 兩岸目前各區域治理霾害的情況為何？未來的合作方向又是如何？有無可 能提出跨域霾害治理模式？
(三) 面對日益嚴重的環境問題，兩岸又將如何跨越政治隔閡面對挑戰？
6安東尼•紀登斯，《氣候變遷政治學》（臺北：商周出版，2011 年），頁 30-47。
7彭啟明，〈兩岸空氣品質監測合作規劃研究計畫〉，《行政院大陸委員會委託研究報告》，2014 年。
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