第四章 臺灣霾害現狀與政策
第三節 臺灣霾害防治對策
第一項 臺灣霾害治理的相關政策
空氣汙染管制手段可以分為排放管制與總量管制。排放管制由中央訂定標準，
地方政府（都、縣市）執行許可制度、檢測與裁罰。總量管制則由中央按照地方 分區劃定空氣汙染防制區，規劃排放增量限值，依據空氣汙染防制法第八條：中 央主管機關得依地形、氣象條件，將空氣汙染物可能互相流通之一個或多個直轄 市、縣（巿）指定為總量管制區，依各地區空氣品質現況，計算出各區域之排放 總量上限，訂定總量管制計畫。因此總量管制法源具備跨域治理之空間，特別是 總量管制之手段，涉及增量現值、排放總量與交易制度之建立。雖然臺灣尚未有 交易抵換之施行細則（固定汙染源空氣汙染物削減量差額認可保留抵換及交易辦 法總說明，尚未搭配施行細則與公告實施），甚至並未將PM2.5 納入總量管制對 象，然 PM2.5 納入總量管制應為趨勢，且管制邏輯應搭配同時具備行政管制與 經濟誘因之工具，否則將成為「總量限制」而已。21
2014 年底，臺中市議會創臺灣先例，通過〈低碳城市自治條例〉，民國 110 年 將在「特定區」 禁行燃油機車，此舉雖僅是全國試辦，仍引發了當地機車族的 不滿與抗議。不過，若做好配套措施，獎勵民眾淘汰換燃油機車，建立一套改買 電動機車的相關法規，這或許將會是未來低碳城市的一個範本。
21周桂田，《臺灣空氣污染之風險治理與制度研究》，公共政策與法律研究中心104 年度研究計畫案期末報 告，2016 年。
71
第二項 臺灣霾害法律治理現狀與不足 實的『空汙假』標準。25未來若空氣汙染指標（PSI）、懸浮微粒（PM10）、細懸 浮微粒（PM 2.5）任一超標，中小學、幼兒園即放「空汙假」，而這也表示糟糕
到PM10 大於 454 µg／m3，已達到了「毒害」程度，但學校不僅沒有停課，還 讓小朋友繼續上體育課，引起一陣撻伐。目前全球尚沒有一個國家因空汙停課過，
是故，環保署將審慎研議以訂出新規範。 26
立法院2015 年通過溫室氣體減量及管理法，它的目標高於「國家自主預期 貢獻」，承諾到2050 年，排放量要比 2005 年減少 50%。要達到那個目標，臺灣 在2050 年的排放量不能超過 1 億 3,400 萬噸。27
二、 臺灣霾害法律治理的不足
近年來美、日、歐等國的空氣汙染管制已經逐漸由過去的空氣汙染指標 (Pollutant Standards Index, PSI)管制發展為空氣品質指標(AQI)，這個轉變當中的 關鍵要素就是開始對細懸浮微粒進行管制，但臺灣至今仍採不包括細懸浮微粒的 空氣汙染指標(PSI)為主，細懸浮微粒濃度卻另採警示標準。英國每日空氣品質 指標(Daily Air Quality Index, DAQI)的細懸浮微粒項目。又例如總量管制，臺灣 早在1999 年的空氣汙染防制法就已經增訂總量管制的有關條文，但如何具體實 施總量控管仍尚未有重大進展。換言之，除了 PM2.5 為重要管制標準外，二氧 化硫、臭氧、二氧化氮等已被列管的汙染物亦須加以嚴格控管。因此，管制政策 考量地區的整體環境涵容量極屬重要。但在臺灣法條上明確地規定需要經濟部同 意得實施，以致於臺灣的總量管制實施一再延誤，至2014 年年底政府在民間團 體與社會強力要求下，於 2015 年 6 月在全臺灣空汙最嚴重的高雄與屏東開展實 施。28
26 湯雅雯，〈空氣太糟就停課空汙假來真的〉，《中時電子報》，2014 年 01 月 14 日，
http://www.chinatimes.com/newspapers/20140114000434-260114。
27 行政院環境保護署溫減管理室，《立法院三讀通過「溫室氣體減量及管理法」我國因應氣候變遷邁向新 局》，2015 年 6 月 15 日。
28周桂田，《臺灣空氣污染之風險治理與制度研究》，公共政策與法律研究中心104 年度研究計畫案期末報 告，2016 年。
73
臺灣基本上尚未針對有害空氣汙染物(HAPs)進行明確法規發布，更遑論空氣 品質標準機制的制訂是否有公眾參與或者資訊透明的法源保障。單就涉及科學評 估方面少數的法源，即臺灣健康風險評估技術規範，但它並沒有公眾參與的機制，
而且該技術規範主要為開發之環境影響評估服務，主管機關並無訂定健康影響評 估規範。現行的法規仍有部份限制有害空氣汙染物之排放，包括「固定汙染源空 氣汙染排放標準」、「特定行業空氣汙染物排放標準」、「毒性化學物質管理法以及 勞工作業環境空氣中有害容許濃度標準」以及「揮發性有機物空氣汙染管制及排 放標準」，制訂過程亦屬於政府機關與其所召集之科學委員會，仰賴未經廣泛公 眾與學術討論的科學文獻即訂定。 29
第三項 臺灣霾害治理中的公民參與 一、環保團體積極發揮影響力
臺灣環保署的分析顯示，境外傳輸對臺灣 PM2.5 年平均濃度影響比率是 43.3%，臺灣境內汙染源的比率則是 56.7%，主要的汙染來源包括，火力發電廠、
石化工廠以及市區內的汽機車等。30
臺灣民間團體已多次舉行反空汙救健康的大遊行，除了要求政府節能減霾，
也希望立法委員能就防治空汙提出有效立法工作。另外，網路公民團體PM2.5 自救會，2015 年 3 月 26 日上午在嘉義市臺灣圖書室召開記者會，呼籲「公民 要自救」，并邀請家長、小朋友一起來認識空汙旗，並升起美國版的 AQI 空汙 旗。
臺灣健康空氣行動聯盟葉光芃醫師、楊澤民博士，與臺灣生態學會雲林工作
29陳仲嶙，環境影響評估事件之司法審查密度：比較制度分析的觀點，《中研院法學期刊》，第14 期，2014 年3 月，頁 107-168。
30吳宏圖，〈境外長程傳輸對臺灣細懸浮微粒(PM2.5)影響之模擬評估〉，（臺南：南臺科技大學化學工程與材 料工程系學術論文，2012 年），頁 25-37。
74
站、雲林縣家長協會、荒野保護協會嘉義分會、臺灣永續聯盟、嘉義市社區醫療 發展協會等組織，還有市議員戴寧、鄭光宏、蔡榮豐，也到場聲援 PM2.5 自救 會的記者會。
PM2.5 自救會呼籲：
（一）地方政府和民間團體，暫改用美國空氣品質標準（US AQI），作為空汙旗 標準。
（二） 各地團體持續監督教育單位，公開揭露差異，教育大眾。
（三） 環保署與衛福部，儘速召開會議，訂出適合臺灣的標準（TW AQI）。
（四） 各縣市政府應該因地制宜，廣納專家意見，邀請居民參與，制定自己地 方的空汙旗。31
二、律師、學界、醫界、民團聯合發表聲明
根據《空氣汙染防制法》第 28 條，針對生煤、石油焦等易致空氣汙染物質 之使用許可證，經縣市政府『審查合格』後始得核發；而《空氣汙染防制法》第 1 條：『為防制空氣汙染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定 本法。』因此許可證要能『審查合格』的基本前提是：其許可使用不得危害國民 健康與生活環境！32
雲林縣政府自民國 98 年起委託國立臺灣大學連續五年執行『沿海地區空氣 汙染物及環境健康世代研究計畫』，33結論指出六輕排放的氣體與危害當地民眾 健康有「顯著相關」，證實六輕汙染已構成當地居民健康風險的來源。
31PM2.5 自救會，《PM2.5 自救會：公民要自救，保命空汙旗》，2015 年，3 月 26 日，
<http://www.civilmedia.tw/archives/28968>。
32吳敏菁，〈高汙染燃料自治條例通過 生煤、石油焦 彰縣將嚴管〉，《中時電子報》，2016 年 7 月 23 日，
<http://www.chinatimes.com/newspapers/20160723000436-260107>。
33雲林縣政府，《沿海地區空氣汙染物及環境健康世代研究計畫》，（臺北：委託臺灣大學之歷年研究報告），
<http://ppt.cc/xMhf>。
75
隨後，又完成研究『運用汙染玫瑰圖評估二氧化硫對石化工廠下風居民之衝
34運用汙染玫瑰圖評估二氧化硫對石化工廠下風居民之衝擊，<http://ppt.cc/el7g>。
35 102 年度雲林縣沿海地區環境流行病學研究計畫期末報告，<http://ppt.cc/i3RU>。
36該研究摘要指出：『在環境污染方面，六輕營運後，當A 區之臺西測站位於六輕之下風處(西北風)時，其 六輕運轉後十至十二年(2008-2010 年)的每千人年全癌症粗發生率是六輕開始運轉後九年(1999-2007 年)的 2.82 倍，在 35 歲以上的女性居民則是 3.54 倍，而在 35 歲以上沒抽菸、吃檳榔與 C 肝之女性居民更高達
希望政府許可證早日停發！39
39請李縣長依法行政 許可證屆期不展延 律師、學界、醫界、民團聯合聲明，2015 年 3 月 6 日，
<http://www.coolloud.org.tw/node/81748>。
77