第二章 黨國專政體制之鄉鎮政權
第一節 中國大陸鄉鎮政權的演變
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二章 黨國專政體制之鄉鎮政權
第一節 中國大陸鄉鎮政權的演變
從長遠的制度角度觀察中國大陸鄉鎮政府從草創到制度化的過程，可 看出鄉鎮政府與中共建國後對農村進行的國家基層建設發展有著密不可 分的關係，鄉鎮的發展不僅僅是公社化的社會經濟管理組織機構改革。制 度層面看來，中國鄉鎮政府的正規化發展是國家權力集中過程中權力延伸 的手段與結果。國家與鄉村的關係從建國初期到 80 年代的改革數十年間 並未產生國家的權力和國家對農村社會的控制自農村地區撤退的狀況22， 看似由模糊到清晰的演化過程中，鄉村與國家的關係依舊相依相存、密不 可分。
中共建國後的中國農村政權建設發展大略可分為三個階段，第一階段 是 1949 年到 1958 年建國初期；第二階段為 1958 年至 1982 年人民公社時 期的政社合一；第三階段則是 1982 年政社分開，重新建立鄉人民政府至 今。23第一階段是政府機構建立「管理式」控制模式的發展時期，1958 年 至 1982 年的第二個階段則是中國社會生產動員式的社會運動模式，1982 年後開始的第三階段則又回歸至強化階段的管理模式。24
本節將針對中共建國初期的鄉鎮建制與人民公社時期鄉鎮制度的演 變進行初步探討，了解鄉鎮政權發展與制度組成，同時解析鄉鎮財政制度 的構成與系統關聯。
壹、中共建國初期的鄉鎮建制（1949-1958）
20 世紀初中共政府為了實現國家的現代化，將國家行政權力開始下 沈，由過去「王權止於縣政」更進一步地把國家政權建立到縣級以下，將
22 王銘銘，2000，〈國家與社會關係史視野中的中國鄉鎮政府〉。收錄於馬戎、劉世定、邱澤奇 主編《中國鄉鎮組織變遷研究》。北京：華夏出版社。頁 26-35。
23 張厚安、白益華主編，1992，《中國農村基層建制的歷史演變》。成都：四川人民出版社。頁 186。
24 王銘銘，《國家與社會關係史視野中的中國鄉鎮政府》，頁 63。
‧
略與管理》（北京）4：38-40、50-51。文中指出，中共政權建立後，一直試圖將納稅責任固定在 一個穩定、可靠的社區組織上，但這種組織越來越不滿足地方與國家需求，直到五○年代實行合 作化才使得徵稅單位、土地所有和政權結構完全統一，合作化在政治與經濟上均完成當時「政權 建設」的目標。27 王銘銘，〈國家與社會關係史視野中的中國鄉鎮政府〉，頁 61-62。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
政劃分，建立鄉（行政村）為一級地方政權的基礎，規定鄉人民政府的規 模與職權，強調鄉級政府組織的基層政權性質。中共透過行政區的重新劃 分，對原本縣以下的行政區做更細微的切割，加強國家對鄉村社會的控制。
中國農村基層政權建立過程與土地改革關係極為密切，可說土地改革 的過程就是建立政權的過程。28為了鞏固農村的革命成果，中共在農村藉 著土地改革抑制傳統農村地區地主菁英階級，加以擴大農村群眾基礎。29 並藉由土地改革對鄉村社會產生權力的重組，使國家政權得以延伸到農村 村莊，建立起自上而下的支配體系，將農民完全地被納入國家政治體系之 中，形成鄉村社會中新的國家與社會關係。30
1954 年 1 月農業合作化運動剛起步之時，內務部為強化鄉政府的組織 建設發出規定，要求鄉政府設立正規的下屬工作委員會（1 個工作委員會 由 5 至 9 人組成），對生產合作、文教衛生、治安保衛、人民武裝、民政、
財糧、調解等方面做出管理，進一步發揮鄉政權的效能。1954 年 9 月第一 屆全國人民代表大會通過的「五四憲法」明確規定鄉、鎮為國家在農村的 基層行政區劃，鄉、鎮政權是農村基層政權；鄉、鎮政權組織的權力機關 為人民代表大會，權力執行機關為人民委員會。1955 年配合農業合作化運 動在全國展開，鄉的工作重心由打擊反革命、領導土地改革等政治任務轉 為組成農業合作社、發展農業生展等功能。為了適應農業合作化運動所帶 來的功能變動，中共對於鄉的區劃加以擴大，在全國展開併鄉等擴大鄉的 措施。至 1995 年底，全國鄉的數目由 21,800 多個減少為 11,700 多個，鄉 的數目下降。31但鄉鎮政府的人員組成、規模及功能在此一階段已達到管 理成熟的狀態。32
28 王振耀、白益華主編，1996，《鄉鎮政權與村委會建設》。北京：中國社會科學出版社。頁 19-21。
29 史景遷，2001，《追尋中國現代化：從共產主義到市場經濟》。臺北：時報文化。頁 31-35。
30 吳理財，2002，〈村民自治與國家政權建設〉。《學習與探索》1：26。
31 張厚安、白益華主編，《中國農村基層建制的歷史演變》，頁 189。
32 王銘銘，〈國家與社會關係史視野中的中國鄉鎮政府〉，頁 63；于建嶸，《岳村政治：轉型期中 國鄉村政治結構的變遷》，頁 220-221；張立榮，1995，〈農村政治制度狀況與政治穩定〉。收錄
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
以湖北省衡山縣與衡山縣為例，1957 年鄉鎮總數增加為 53 個，較 1949 年的 16 個增加近 3 倍多，行政建制不斷小化，所轄範圍縮小。此時期的 制度變革表現出明顯的集中性特徵，由小到大、由少到多、由分散至集中，
整體而言 1951 到 1958 年可說是中共行政管理制度變革最頻繁的時期。國 家行政建制小化的結果使得國家與鄉村社會間的聯繫獲得加強，確保國家 行政權力深入鄉村社會。行政建制縮小對國家而言，政權架構不產生變化 而管轄範圍上變小，權力機構能夠更有效地管理管轄區域，社會民眾也更 接近國家的政治權力。國家運用文化引導、利益誘導和權力強制方式主導 鄉村社會。在國家力量強勢進入鄉村的同時，也改變鄉村社會既有地方權 威的存在與作用方式。國家權力得以在鄉村社會滲透、紮根、深化。33
1949 年至 1958 年同時也是中共國家機器急速膨脹的時期。此時期中 共為鞏固新生政權，加速擴大國家職能，國家工作人員人數不論黨群系 統、政法系統、財貿工交系統等等均急遽增加。橫山縣於 1949 年縣區人 民政府成立之時僅有幹部 163 人，至該年年底增加至 629 人，1953 年幹部 總數已急速增長達 3,694 人，其中黨群、政法等系統達 1,786 人。國家透 過派遣工作人員到基層農村社會，建立起國家權力的滲透。對農村村民而 言，國家幹部代表著國家和政府，幹部與農村村民之間的關係就是農民與 國家間的關係，在這緊密的關係之下中共中央命令可以地有效傳達到廣大 農村，國家意志藉此得以貫徹。34
土地改革後，原本在鄉村社會處於低層、政治上無任何影響力的貧窮 農民與昔日把持農村經濟、政治生活的地主、富農位置一夕倒轉，新的地 方權威—「幹部」產生。從初級合作社到高級合作社，產生較為複雜的公 共權力組織，國家與鄉村社會之間需要一個密切的聯繫，「幹部」在完成 國家政權建設同時，成為國家權力滲透農村社會的對話窗口。整個合作化
於張厚安、徐勇主筆，《中國農村政治穩定與發展》。武漢：武漢出版社。頁 504-505。
33 于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 249-250。
34 于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 250-251、256。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
運動的過程是計畫性的制度變遷過程，這個過程中，國家權力扮演著主導 角色，改變地方權威存在狀況與網絡，家族權威亦受到削減，農村社會最 終形成「村社合一」的政治結構。35
這樣的村社合一狀況一直到 1958 年「大躍進」運動，為了適應新的 土地經營方式，以及新的農村經濟與社會的發展需求，轉變為全國農村撤 鄉併社的人民公社體制。中共在農村撤銷了鄉級政權建制，改以「黨政不 分」、「政企合一」的人民公社體制，代替鄉鎮政府行使基層政府的職權。
由於人民公社體制的出現，使得鄉鎮政權的設計在 1958 年遭取消長達 20 餘年，直到人民公社瓦解後才逐漸恢復。36
貳、人民公社時期的「政社合一」體制（1958-1982）
1958 年 12 月展開至 1983 年才取消的人民公社制度，是中國國家對於 農村社會掌控進入更緊密的時期。整個 20 世紀 50 年代，中國以強化國家 對農村的整合為目的，經歷土地改革、農業合作化和集體化運動，於 50 年代末期鑄造出人民公社制度的架構，人民公社時期農村政治穩定可視為 前公社時期一系列劇烈的政治社會改造運動逐步沈寂之後的結果。吳毅指 出，自人民公社制度建立起來到 70 年代末 80 年代初農村改革開放，中國 農村並無大規模的制度變遷，即便人民公社期間政治運動不斷，甚至出現
「文化大革命」如此轟烈的全國政治運動，農村社會依舊維持在人民公社 制度框架內運作，而不再是以改變農村制度為由的變動。因此，人民公社 時期的中國農村經濟、政治、社會等方面進入一個變化較小的時期。37
人民公社建立的意義並不僅在於經濟層面，除了意識型態外，還有一 項重要因素，就是權力體制問題。合作化運動進行至高級社階段時，僅是 在鄉鎮體制之下的村級單位組合，與國家基層政權組織鄉鎮政府並未形成
35 于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 247-259。
36 王振耀、白益華主編，《鄉鎮政權與村委會建設》，頁 3。
37 吳毅，1997，〈人民公社時期農村政治穩定形態及其效應—對影響中國現代化進程一項因素的 分析〉。《天津社會科學》5：96。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
一致，產生高級社形成的權力體系與國家基層行政體系的落差，造成國家 全面控制鄉村社會的困難。因此人民公社體制的設計，可將國家基層行政 體制與鄉村社會的經濟組織相結合，達到政社合一的實現。38
一、人民公社體制的建立
中共通過縣、鄉基層政權和中國共產黨農村基層組織，將國家權力延
中共通過縣、鄉基層政權和中國共產黨農村基層組織，將國家權力延