第三章 改革開放後的中國大陸鄉鎮財政
第三節 分稅制對鄉鎮財政的影響
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以與中央收入增長相比。同時地方政府稅收體系缺乏主要稅種以及稅種立 法權，無法提供地方主要財政收入和適應地方情況開徵新稅種以提供新稅 源。
在穩固中央政府財政收入、增強中央政府的宏觀調控能力後，如何減 緩地方財政調度資金和平衡財政收支的壓力，是分稅制實行後的新問題。
羅伊鮑爾強調中國財政管理體制的改革無論何時進行、產生什麼樣的財政 新平衡，中央與地方政府都不可能成為贏家。分稅制帶給中央政府利用稅 收作為調控宏觀經濟的工具，卻進一步限制地方政府財政的自主性；又或 者分稅制整體而言使得財政管理得到新均衡，也代表著某些省獲益而某些 省損失。因此對於分稅制的評價取決於站在哪一方的立場。113
第三節 分稅制對鄉鎮財政的影響
80 年代中期鄉鎮財政建立到 90 年代中期分稅制改革期間，縣鄉財政 體制是以財政包幹為主要形式。1994 年分稅制改革後，則呈現各多樣的方 式，在過去財政包幹形式下，加入分稅制改革中劃分稅種收入的分類，形 成各種形式的「分稅包幹制」。114
依據分稅制的設計，各級政府可為其本級稅收為主的財政收入安排支 出事項，形成「一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算」
相對獨立的各級地方政府預算平衡。中央政府再透過自上而下的轉移支 付，按計算公式進行對地方轉移支付的制度，將約占財政總收入 20％的中 央財政資源轉交給收入水準較低的地方政府，縮小地區間政府服務水準的 差距。115依照分稅制的合理計算，中央從地方的增量分配中取走部分收入 勢必對地方政府財政造成影響，於是透過其他配套方式達到雙贏的局面。
113 羅伊鮑爾，2000，《中國財政政策：稅制與中央及地方的財政關係》。北京：中國稅務出版社。
頁 128。
114 周飛舟，〈從汲取型政權到「懸浮型」政權–稅費改革對國家與農民關係之影響〉，頁 10-11。
115 吳敬璉，《當代中國經濟改革：探索中國經濟順利轉型的秘密》，頁 23。
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然而實際上分稅制對鄉鎮財政帶來的衝擊不僅是收入減少，在縣級政府財 政困難的情況下，縣級政府也會採取調整鄉鎮財政體制以上收部分財力至 縣級政府，將縣級政府財政困難轉嫁至鄉鎮政府身上。
壹、財權與事權劃分不清
分稅制改革中對中央政府與地方政府間的財權事權的規定與劃分儘 管依舊存在著一些瑕疵與矛盾之處，但整體上大幅改善分稅制財政體制改 革前中央與地方權責不分的狀況。省級政府以下因規範不全加上舊財政體 制未完全消除，省以下的分稅制變相成為「包稅制」。上級政府在年初根 據支出計畫，逐層下達財政收入指標任務，一層一層分解，限期上繳，位 於最下層的縣鄉財政壓力極大。為了達成稅收目標，縣鄉政府甚至得不惜 舉債完成上解，縣鄉財政狀況更加惡化。
如表 3-6 數據的呈現，分稅制改革明顯地影響地方政府財政收入。1990 年地方財政稅收占全國財政總收入的 66％，分稅制實施後地方財政稅收佔 財政總收入的比例急遽下降，到 2002 年降至 45％。相反地，中央財政收 入佔整體財政收入由分稅制前的 28％穩定地提高到 52％，占全國財政總 收入五成以上，地方財源確實減少。再以地方財政收支來看，1993 年地方 財政收支狀況出現盈餘，分稅制改革後這種情況出現反轉，地方政府負債 節節攀高，1994 年出現 1,727 億元的負債，到 2002 年地方政府財政債務 已高達 6,766 億元人民幣，比起 2001 年負債數字 5,331 億元更增長了近 25
％。
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未隨著分稅制財政體制變革進行同步的轉變，僅有少數地區依照分稅制的 分類在縣市與鄉鎮間以稅種和稅收比例進行劃分，但縣鄉政府在財政收支 上仍沿用過去包幹結算方式。縣市政府根據鄉鎮的稅源和收支狀況決定各 個鄉鎮的收支基數，對於收入大於支出的鄉鎮採取固定比例上繳或遞增上 繳，支出大於收入的鄉鎮按比例遞減上繳後，再給予個別額外財政補助。
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沿襲過去包幹方式的結算體制中，鄉鎮政府處在受上級政府掌控遊戲 規則的被動位置，包括每年年初鄉鎮財政任務的確定、責任書的制訂、年 終財政結算和鄉鎮政府業績評價與獎勵都受上級政府操控。更深入地探 討，鄉鎮財力不僅受到中央政府的縮減，縣級政府在財政困難下透過調整 鄉鎮財政體制用以集中部分財力至縣級政府，將縣級政府所面對的財政困 難轉嫁至鄉鎮級政府。117財政體制與縣鄉政府的條塊關係相結合，只是更 加弱化鄉鎮政府在財政上的談判能力。上級政府擁有的政治談判籌碼與政 治權利可隨意調整上下財政資源與財政關係，優勢財源被縣市政府所壟 斷，鄉鎮政府擁有的是少得可憐的財稅資源，面對減收不減的偏高上繳基 數以及超收又不可多得的狀態，財政收入不停向上層集中，鄉鎮財政收入 來源卻不斷縮小。118張軍指出分稅制改革使得地方政府為自身財政利益，
透過制度安排將鄉鎮財政收入上移到省級和縣級財政，因此分稅制改革中 的地方財政利益分配重新調整不但沒有顧及到鄉鎮財政，鄉鎮財政反而因 共用稅分配比例與稅種、稅源的重新劃分陷入困境。119分稅制改革的實行 對鄉鎮政府來說，終究是一種對上級政府有利、保證上級政府收支的財政 體制，鄉鎮政府並未從壓力型體制中解脫，「下面一根針，上面千條線」
的情況沒有任何的改變，依舊處於壓力型體制之下，負擔上級交辦的事項
116 譚秋成，2007，〈當前財政研究若干問題綜述〉。資料來源：中國社會科學院農村發展研究所，
網址：http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=12873。
117 閻坤，〈鄉鎮財政的歷史嚴沿革與弊端〉，頁 61。
118 譚秋成，〈當前財政研究若干問題綜述〉。
119 張軍，〈鄉鎮財政缺陷與農民負擔〉，頁 146。
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與數字指標。
二、事權下放
鄉鎮政府作為中國大陸基層政府，事權並未隨著財政管理體制改變而 改革，鄉鎮政府一方面面對稅收減少、財政平衡逐漸失控，另一方面發展 區域內的政治、經濟、文化等責任的責任不變。這樣的矛盾與衝突，是 1994 年後鄉鎮財政逐漸惡化的原因所在。
事權的下放擴大了鄉鎮政府日常運作的範圍，鄉鎮政府的工作幾乎
囊括農村經濟、社會生活各方面，為完成上級交派的工作與執行基層政府 的功能，鄉鎮政府必須設立相對應的機構和工作人員，以致於鄉鎮政府機 構部門與工作人員數量的增加。財政限制與職能擴張對鄉鎮財政產生巨大 壓力，為了完成日益增加的職能，鄉鎮政府只好透過集資、收費方式向個 人與企業收取費用，增加預算外收入，職能部門則是以增加收費、罰款來 維持日常工作與經費支出，同時還得因應日益膨脹的工作人員薪資支出。
其中負擔加重導致機構部門與人員擴張的成本直接反應在鄉鎮政府的財 政支出上，鄉鎮政府部門人員和行政性費用開支一般均占鄉鎮財政支出第 二位，僅低於教育人員支出。鄉鎮政府常設機構通常有：黨委辦、人大、
政府辦、共青團、婦聯、武裝部、計生辦、農林辦、國土城建辦、財政辦、
民政辦、文教辦、宣傳辦、經委會、司法辦等機構，還有一些行政性單位。
即使鄉鎮政府主要領導均採兼職方式，鄉鎮需負擔的人員要在數十人以 上。120
改革開放後事權下放是中國大陸行政改革重要的一環，但在財政能力 不能配合的情況下，事權與財權間的落差導致鄉鎮財政收入無法負擔龐大 的鄉鎮財政支出，為彌補財權與事權間產生的財政缺口，鄉鎮財政必須在 稅收制度之外尋求增加財政收入的管道。這些行為有效提供鄉鎮政府運作 的資金，但隨意收取集資與費用造成農民、企業負擔加重，各部門單位消
120 張軍，〈鄉鎮財政缺陷與農民負擔〉，頁 147。
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費行為混亂，同時縣級政府無法通過預算有效控制鄉鎮政府的行為，衝擊 財稅制度。121
按照分權制的概念來看，地方政府增加的支出部分是因當地居民需求 而擴增的，因此必須透過增加地方稅收的方式來滿足該地需求。換句話說 地方政府的財政赤字是可以藉由增加稅收加以解決，然而在中國大陸分稅 制財政管理體制中，新稅的設定與稅率權力均在中央政府手中，地方政府 沒有辦法透過制度內的方式增加稅收來滿足地方財政需求，僅能由上級政 府各種形式的撥款來獲取稅收外的額外財政收入。但由於上級轉移支付的 力度關係著地方領導人的議價能力與上級單位的財政狀況，經過層層剝解 後鄉鎮政府所能獲得的轉移支付款項並不足滿足鄉鎮財政缺口。鄉鎮政府 只能自食其力以預算外與自籌資金的財政收入來彌補財政赤字和財政缺 口。
譚秋成認為縣鄉政府間存在著以索取農村資源為主的財政體制與分 稅制改革極大關聯性。分稅制僅對中央與地方間財權作出劃分，事權未清 楚界定下許多公共支出仍由中央與地方分擔，等於中央政府擁有大多財權 下負擔較少的公共支出，將中央須負擔的公共支出責任推給地方承受。中 央將責任下移給地方政府，地方政府同樣推諉至下級政府身上，連帶加重
譚秋成認為縣鄉政府間存在著以索取農村資源為主的財政體制與分 稅制改革極大關聯性。分稅制僅對中央與地方間財權作出劃分，事權未清 楚界定下許多公共支出仍由中央與地方分擔，等於中央政府擁有大多財權 下負擔較少的公共支出，將中央須負擔的公共支出責任推給地方承受。中 央將責任下移給地方政府，地方政府同樣推諉至下級政府身上，連帶加重