第三章 改革開放後的中國大陸鄉鎮財政
第二節 分稅制與中央、地方財政關係的調整
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央財政僅獲得 3.3％。101這種情況使得中央政府掌控的財政資源與中央必 須負擔的責任無法平衡，加上減稅、讓利和放權與地方政府給予企業的各 種稅收減免，大大分割中央政府財政預算收入來源，更加影響國家財力的 統籌、使用。
1980 年實施財政分灶吃飯制度後，地方政府財政收入權力過大，地方 政府為迴避中央的監督並減低上繳收入的金額，積極地將預算內收入轉為 預算外收入。中共財政管理體制中預算外資金存在著許多漏洞，地方政府 得以利用預算外資金不受中央政府預算控制和預算外資金不必與上級政 府共同分成的特性，將預算內收入轉換為預算外資金而不會導致上繳比重 增高。因此預算外資金對地方政府來說好處極多，地方政府理所當然會壓 低正稅收入，設法將收入由預算內收入轉為預算外收入，因而連帶產生亂 收費、亂罰款、亂攤派的「三亂」問題。
對於中央與地方財政劃分，胡書東認為國家財政收入各級政府間的劃 分應該有某種程度的中央集權，不宜過於傾向地方分權制度。胡書東指出 中央掌握大部分財政收入可迫使地方政府在財政上仰賴中央政府的轉移 支付款項，中央政府可間接透過轉移支付制度監督地方政府的財政行為，
進而達到提高全國財政支出的整體效率。若地方政府亂收費的行為受到中 央政府的監督，地方政府自由支配預算外收入的情況也可受到控制，可有 效遏止地方政府財政行為失序。102
第二節 分稅制與中央、地方財政關係的調整
壹、中央與地方財政失衡
許多學者證實財政因素在政治發展中有著重要作用，財政制度的改變
101 趙雲旗，2005，《中國分稅制財政體制研究》。北京：經濟科學出版社。頁 196-197。
102 胡書東，經濟發展中的中央與地方關係（上海：上海人民出版社，2001 年），頁 170。
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往往會引發其他新制度的發展。當財政危機出現時，國家勢必得調整舊制 度缺失並創建一種新的、更完善的制度以解決問題。如諾斯（Douglass C.
North）所言，財政危機在新制度的確立過程中經常起著極大的作用。103 此外財政也是現代國家能力強弱的重要指標，國家能否自社會提取並分配 財源顯示出國家與社會的關係。
吳國光、鄭永年由歷史因素分析中國財政危機的形成，並歸類出三個 層次。104第一層次是在毛澤東主政時期的中國，高度中央集權為特徵的計 畫經濟嚴重制約社會對財富的生產，即便中央政府在當時擁有大部分的財 政份額，但社會總體財富的產出受到制約下，中央無法獲取的財政力量。
中國在分權改革進行前中央政府即有潛在的財政危機。第二個層次為家庭 聯產承包責任制興起後，人民公社解體，農業與市場聯繫更為直接，且隨 著政府的減稅、農產品補助等措施大幅發展。但農業發展的成功未對國家 產生太多益處，由於國家對於農產品進行钜額的價格補貼，贊成國家財政 負擔隨農業產品豐富更加沈重。這樣的情況下，在第二個層次上形成中央 政府財政危機。第三個層次則出現在國家透過給予企業優惠財政政策刺激 企業發展，提高企業效益，希望企業發展上繳利潤得以充實國庫解決財政 危機。結果顯示，承包制和利改稅等改革措施的確成功刺激企業發展，但 企業卻因這些措施而將大部分利潤留歸自己，中央政府所能獲取的稅收因 此降低。
除了歷史因素形成的財政危機外，中央與地方關係的改變也是加劇中 央財政危機的因素。國家為了刺激經濟發展實行「分灶吃飯」增加地方留 成，提高地方增加財富的積極性，造成中央政府財政收入比例下降的情 況。中央政府實施改革提高企業與地方的財富生產，成功增加國家整體財 富，但中央政府整體以小於改革前的比例獲得大於改革之前的財政收入。
103 吳國光、鄭永年，論中央–地方關係，頁 69。
104 吳國光、鄭永年，論中央–地方關係，頁 69-76。
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這個觀點上，國家的財政危機產生是相對的地方財政收入比例提高所形成 的。分權的過程中，地方政府為了增加地方財力，會利用「截留」或其他 方式將企業留成保留一部份在地方政府口袋。也就是地方政府為擴大自己 收入，中央政府財力相對減少，同時企業與地方政府關係密切也顯示中央 政府無法確實將企業收入轉移至中央。兩相比較，中央財政收入呈現持續 下降的趨勢。
中央與地方關係切實影響到中央財政收入的因素中，除下放給地方和 企業部分外，是中央依舊維持的財政權力和財政收入。中央在財政稅收上 的獲取極大程度是依賴地方政府代理徵收，中央在過去對於地方擁有強大 的支配力量，得以保障稅款的徵收無虞。這樣的情況在中央與地方分權，
地方開始為自身利益著想後開始改變。地方政府身兼中央財源的生產者、
財政的收集者、政策的執行者和相對獨立的利益主體等多重角色，一旦中 央與地方利益產生衝突，地方政府試圖分享中央利益的企圖就會存在。換 句話說，稅收制度深深影響著中共中央政府與地方政府間的財政消長。中 央政府規定財政支出政策及稅收政策，所有稅收幾乎都是中央稅收，地方 政府擁有極少資源。地方政府負責徵收稅款後上繳給中央，再由中央統一 分配給地方政府。但中央在稅款徵收上極為依賴地方政府，均由地方政府 代收後轉給中央，也因此給予地方政府控制其徵收稅款的能力。此一制度 設計經過長年演變和分權改革導致中央政府沒有自己的財稅徵收機制、缺 少對地方的瞭解，給予地方政府從中隱藏稅款徵收的能力與數字。這就是 中央政府財政危機的制度性因素。
中共中央財力下降可由財政收入占國民收入的比重以及中央財政收 入占中國大陸全國財政收入的比重觀察得出。105中央財政收入占全國收入 下降主因是 1982 年以來的包幹體制限制中央財政收入的合理增長，財政 收入的增量分配中，中央政府所得部分越來越少。地方政府財政收入每年
105 項懷誠，中國財政體制改革（北京：中國財政經濟出版社，1994 年） ，頁 113。
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以兩、三百億元的速度增加，上解中央的收入每年增加約二十多億元，再 加上中央本級收入增長緩慢，中央財政缺口日益擴大，財政困難日趨嚴 重，國家財政赤字逐年增加。
於是自 90 年代開始，中央為了充實國庫、規範分級財政關係，選擇 以分稅制來達到中央財政有足夠調控能力與地方擁有相對獨立的財政的 平衡，形成中央、省、市縣和鄉鎮間相對獨立的財政體系。鄉鎮與中央、
省、市縣由過去利益一體的關係轉變為一個個單獨的利益區間，分稅制的 設計即為重新規範、劃分政府間財政分配關係。分稅制將中央與地方的利 益重新界定，排除過去中央與地方間互相搶占收入的情況，同時建立起中 央與地方間的財政收入轉移支付制度，逐步規範化中央對地方的撥款，促 使中央政府對各地方政府財政分配的公平性與效率。
貳、「分稅制」財政管理體制
1992 年中國經濟改革逐漸顯示成效，稅收制度已逐漸成熟，同時中央 稅收權力增大，106因此新的財政體制改革明確訂出以分稅制為基礎的分級 財政體制， 1992 至 1993 年間首先在遼寧、浙江、新疆、天津、重慶、武 漢、瀋陽、大連、青島等地進行試點，並根據中共中央《關於建立社會主 義市場經濟體制若干問題的決定》， 1994 年 1 月 1 日起在全國範圍內實施 分稅制，展開以分稅制為核心的財政體制改革。
分稅制財政體制改革的設計上採取根本性的改革，以正確處理中央與 地方的收支分配關係、調解地區間財力分配、確實分級管理為原則，主要 內容包括按照中央與地方的事權分工和調動積極性原則，重新劃分中央財 政固定收入、地方財政固定收入和共用收入，核定支出基數，合理確定上 解和補助數額。
106 黃仁德、鄭文發，中共改革開放後的財政調控（臺北：華泰書局，1997 年），頁 140。
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一、中央財政與地方財政稅收劃分
中央與地方稅收劃分是根據中央與地方的事權和財權相結合的原則 來切割，最重要的部分在於劃分各種作為財政收入來源的稅種。各種稅種 分別劃分為國稅或者地方稅，企業須按照規定向中央政府繳納國稅和向地 方政府繳納地方稅。涉及國家權益和宏觀調控所需的稅種，均劃分為中央 固定收入，主要包括關稅、海關代徵的消費稅和增值稅、中央國有企業所 得稅、消費稅、中央企業少繳的利潤等等；地方的固定收入則以與地方經 濟和社會關係密切的稅種為主，主要為營業稅（不包含鐵路、各銀行總行、
保險總公司等集中繳納的營業稅）、農牧業稅、契稅、屠宰稅扣除地方銀 行、外資銀行和分銀行金融企業所得稅的地方企業所得稅、地方企業上繳 利潤、個人所得稅、國有土地有償使用收入等；中央與地方共用收入則為 經濟發展直接相關的稅種，包括增值稅、資源稅、證券交易稅等。中央與 地方財政稅收稅種具體的劃分如表 3-1 所示：
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管理費為最大支出項目。同時，地方政府支出也呈現逐年上升的現象，1995
管理費為最大支出項目。同時，地方政府支出也呈現逐年上升的現象，1995