第三章 改革開放後的中國大陸鄉鎮財政
第一節 「分灶吃飯」下的財政管理體制
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第三章 改革開放後的中國大陸鄉鎮財政
第一節 「分灶吃飯」下的財政管理體制
中共國家財政預算管理體制採取一級政府一級預算制，分為中央；
省、自治區、直轄市；設區的市、自治州；縣、自治縣、不設區的市、市 轄區；鄉、民族鄉、鎮等五個層級。中共的國家預算是國家的政治與經濟 決策的數據式反映。經由國家預算對財政收入規模、收入來源和支出結構 的調整與計畫，配合國民經濟發展狀況加以調整政府政策，並且提供政府 運作的物質保證。中央政府預算由中央各部門與直屬單位的預算組合而 成；地方預算則是由各省、自治區和直轄市的總預算組成；除此之外的單 位預算則是指列為部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預 算。中央預算的部分包括了地方上解數額和中央對地方返還與補助的款 項。其餘各級地方政府預算則是本級地方政府執行運作，由本級地方政府 財政部門負責。
財政預算體制基本管理原則也是民主集中制，呈現與中共基本政治、
經濟制度相同的「統一領導、分級管理」原則。自中共建國初期到文化大 革命結束長達近三十年的預算管理體系主要表現出該時期中央的集中與 經濟情勢不穩定的狀況。1959 年起建立高度集中的財政管理體制，實行「統 收統支」的財政制度，地方財政是中央財政的延續，為「執行型」的財政。
地方政府絕大部分收入上繳至中央，地方財政政策由中央統籌規劃、制 訂，地方的固定資產投資、技術更新所需要的資金以及城鄉基礎設施建設 資金，均須經中央或上一級政府以國家計畫的範圍內批審、提撥專款。90 然而長久實行的「統收統支」財政管理制度無法有效提高中央與地方的積 極性，即使歷經 1958 年和 1970 年下放部分財權，依然未能解決國家財政 管理體制僵化的問題。直到中共的十一屆三中全會對國家財政體制進行一
90 朱光磊，《中國政府與政治》，頁 410。
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一、1980-1984 年「劃分收支、分級包幹」91
在中國大陸改革開放以前，中國傳統的財政管理體制中，地方政府對
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「劃分收支」，就是按照經濟體制所規定的隸屬關係，明確地劃分中 央與地方預算收支範圍。收入方面實行分成分類的辦法，分為固定收入、
固定比例分成收入及調劑收入；支出方面則依一般性開支與特殊性開支分 類，劃分中央與地方該支出事項範圍。「分級包幹」則是確定預算收支包 幹基數後，根據基數實施各級收支包幹。按收支的劃分範圍，以 1979 年 財政收支預計數為基礎計算出基數，地方收入大於支出的多餘部分，按規 定比例上繳，收入不足的則由中央自工商稅中提撥固定比例給地方。個別 地區可將工商稅全部留下後仍不足的，則由中央給予定額補助。「劃分收 支、分級包幹」模式下，收支範圍的劃分、分成比例和補助的數額維持五 年一定，形成較為長遠、穩定的財政狀況，同時也使地方責任、權力和利 潤相結合，提高地方增加財政收支的積極性。
二、1985-1987 年「劃分稅種、核定收支、分級包幹」93
自 1980 年開始執行的「劃分收支，分級包幹」體制五年期限到期，
加上實行兩步「利改稅」94，企業上繳國家利潤改以所得稅、調節稅形式 上繳，使原先的分配關係產生變化，衝擊到按單位隸屬關係劃分收支的「分 灶吃飯」體制。因此中共中央試圖在「分灶吃飯」體制架構上以「二步利 改稅」的精神融入中央與地方的財政管理體制改革中，試圖將利改稅中劃 分所有權與經營權的辦法來對兩級財政收入加以劃分，藉地方稅制範圍的 確立來穩定地方財政收入的基礎。
根據中共十二屆三中全會《關於經濟體制改革的決定》的精神，國務 院於 1985 年改採「劃分稅種，核定收支，分級包幹」的財政體制。將中 央與地方兩級財政收入加以劃分，區分為中央預算固定收入、地方預算固 定收入及共用收入；支出方面仍按照隸屬關係支出，專項支出依舊由中央
93 按照稅種和企業隸屬關係確定地方與中央各自的固定收入（如所得稅、調節稅）與共同收入
（如產品稅），支出方面則按照隸屬關係劃分。
94 中共利改稅的施行分為兩個步驟，第一步於 1983 年 4 月開始，國有企業同時以企業所得稅和 利潤上繳方式向政府繳納企業盈餘，第二步則是在 1984 年 9 月，國有企業盈餘完全採稅收形式 上繳政府。
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整體來說，1980 年到 1994 年間「分灶吃飯」財政體制所歷經的頻繁、
大大小小調整，反映出改革開放過程中中央與地方財政分配關係的漸進演 變。99
貳、財政承包制的經濟後果
面對 80 年代國家經濟亟待轉型時期，中共欲積極發展地方經濟卻侷 限於財政困窘的情況時，以地方「財政包幹」為主要內容的財政管理體制，
對中國大陸經濟發展具有極重要的作用。「財政包幹」體制打破過去計畫 經濟體制的限制，提高地方政府發展經濟的積極度，成功地帶動中國地方 經濟發展。然而由政府過程的角度來看，為發展地方經濟的分級包幹體制 實施以來，對中央財政造成巨大的影響。100
「財政包幹」以一種「非標準化制度」的型態，在短期內產生促進各 級地方政府努力增產增收的作用，但從中長期來看，卻對資源有效配置與 市場制度產生消極的作用。以「包」字為核心的財政管理體制設計中，中 央以「量」的控管來調整中央與地方財稅關係，適應社會主義經濟發展，
而未從整體財政管理體制設計來解決問題。「放權讓利」為特徵的切割方 式成功地提高地方發展財富與經濟的積極性，卻也給予地方政府得以與中 央政府討價還價的籌碼，構成中央與地方之間的角力與僵持。
財政包幹體制中，地方政府上繳中央的比例過低，中央財政收入占國 家財政收入比重下降，中央政府僅能從經濟發展所帶動的財政增量收入中 得到極小的部分，相對弱化了中央政府在國家經濟財政上宏觀調控的能 力。以 1988 年為例，綜合上解遞增比例僅 6.5％，該年的物價上漲指數卻 達 18.5％。再加上地方增加的收入大多留給地方政府，中央財政分得的部 分日益減少。1988 年地方財政收入新增加部分 96.7％為地方政府留用，中
順利轉型的秘密〉。臺北：麥格羅希爾。頁 320-321；賈康、閻坤，《中國財政：轉軌與變革》，
頁 57-59。
99 賈康、閻坤，《中國財政：轉軌與變革》，頁 60。
100 朱光磊，《當代中國政府過程》，頁 149。
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央財政僅獲得 3.3％。101這種情況使得中央政府掌控的財政資源與中央必 須負擔的責任無法平衡，加上減稅、讓利和放權與地方政府給予企業的各 種稅收減免，大大分割中央政府財政預算收入來源，更加影響國家財力的 統籌、使用。
1980 年實施財政分灶吃飯制度後，地方政府財政收入權力過大，地方 政府為迴避中央的監督並減低上繳收入的金額，積極地將預算內收入轉為 預算外收入。中共財政管理體制中預算外資金存在著許多漏洞，地方政府 得以利用預算外資金不受中央政府預算控制和預算外資金不必與上級政 府共同分成的特性，將預算內收入轉換為預算外資金而不會導致上繳比重 增高。因此預算外資金對地方政府來說好處極多，地方政府理所當然會壓 低正稅收入，設法將收入由預算內收入轉為預算外收入，因而連帶產生亂 收費、亂罰款、亂攤派的「三亂」問題。
對於中央與地方財政劃分，胡書東認為國家財政收入各級政府間的劃 分應該有某種程度的中央集權，不宜過於傾向地方分權制度。胡書東指出 中央掌握大部分財政收入可迫使地方政府在財政上仰賴中央政府的轉移 支付款項，中央政府可間接透過轉移支付制度監督地方政府的財政行為，
進而達到提高全國財政支出的整體效率。若地方政府亂收費的行為受到中 央政府的監督，地方政府自由支配預算外收入的情況也可受到控制，可有 效遏止地方政府財政行為失序。102