第四章 農業稅費改革與鄉鎮財政轉型
第二節 稅費改革後的鄉鎮財政
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和「規範」的效果。依農民負擔減輕程度來看各試點省分，可約略分為三 種類型。一是自費試點的省（市），包括在全省範圍內試點或省內部分縣 市的試點，減賦幅度最為明顯。廣東省 33 個縣市平均降幅達 72％，167上 海市減賦 62％，江蘇和浙江兩省則分別減負 52％和 44％。第二類為其餘 沿海省分和西南、西北少數民族省（區），降幅略小於自費試點省分。廣 西、雲南、貴州為 63％、67％和 53％，福建、海南的試點縣減賦幅度均 在 60％以上，寧夏和內蒙古也約為 60％左右。降幅最少的則是傳統農業 省分，其中又以中部地區減賦程度較小。如河北、河南、湖北、江西、安 徽、和甘肅、山東等省，降幅約在 30％左右。168
第二節 稅費改革後的鄉鎮財政
中央政府付出巨大的財政資金來補成因改革帶來的地方財政缺口，農 民則有稅費改革中獲得稅費減輕的效用。但由改革的執行與後果看來，真 正影響最多的應該是地方政府。按照政府原先對稅費改革設計來看，地方 政府能夠不受稅費改革影響，維持改革前的財政收支狀況，但在實際過程 中，鄉村地方政府，特別是縣鄉村三級政府和組織，均受到前所未有的衝 擊，其中以鄉鎮政府最為嚴重。169稅費改革後，鄉鎮級政府存在著巨大財 政壓力的情況並未改變，而農業稅費改革能無阻力地全面擴大強力推行是 由於農村稅費改革是中央政府以一種行政手段強制推行的改革措施。鄉鎮 政府位於行政管理體制中最下層，面對基層農民與上級政府的雙重壓力，
若農業稅費改革全面擴大施行，長久隱藏的鄉鎮財政問題必定浮上檯面，
引發基層治理的危機。農村稅費改革後，鄉鎮財政危機加劇表現在鄉鎮財
167 珠江三角洲有 30 個縣、市、區為自費改革。趙陽，2005，〈農村稅費改革考察：績效問題及 對策〉。見陳錫文主編，《中國農村公共財政制度：理論、政策、實證研究》。北京：中國發展出 版社。頁 181。
168 趙陽，〈農村稅費改革考察：績效問題及對策〉，頁 181。
169 周飛舟，〈從汲取型政權到「懸浮型」政權–稅費改革對國家與農民關係之影響〉，頁 9
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政收支缺口無法彌補與鄉鎮到期的債務無法償還兩個方面，由於造成鄉鎮 政府負債問題範圍及因素十分複雜，非本文欲探討的部分，因此本節僅就 鄉鎮財政收支缺口擴大之因素加以探討。
壹、規範鄉鎮制度外財政收入
農業稅費改革的深層目的，是中共亟欲重建起國家在農村社會的合法 性基礎和統治威權。與其將稅費改革視為農村分配關係和經濟利益的調 整，不如說是國家試圖對農村社會基層政權進行重建（state building）的嘗 試。國家透過取消鄉村既有不合理收費項目，將農村財政收入重新劃分、
併入農業稅中徵收來降低農民負擔，將農民負擔控制在一個可接受的範圍 內，進而提升農民對於國家的信任與擁護。其中影響鄉鎮政府最劇的改革 措施是取消鄉鎮財政的非預算收入，將鄉鎮財政收入納入預算管理體制 內，種種措施確實達到規範、約束了鄉鎮政府收費行為的效果。170
稅費改革前，鄉鎮財政運用自籌資金制度提供的「制度彈性」來替代
「經濟彈性」171，將鄉鎮財政危機轉化為對農民的過渡索取。但農業稅費 改革的措施等於徹底取消鄉鎮財政中的制度外財政，迫使鄉鎮政府在鄉鎮 財政受到制度性管理與監督的情況下運作，試圖將鄉鎮財政所有收支納為 財政預算，減少過去鄉鎮財政不受規範的亂收費、亂罰款、亂集資行為。
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在 1994 年分稅制財稅體制改革前，鄉鎮財政構成以預算內收入為主 要收入，非預算內收入佔的較少比重。分稅制改革後，鄉鎮財政收入結構 產生些許變化，預算內收入占鄉鎮財政收入的比重逐年下降，相對地非預 算外財政收入比重升高，代表著鄉鎮財政依靠制度外收入的情況日益嚴
170 吳理財，〈農業稅費改革對鄉鎮財政的影響及其後果–以安徽省為例〉。
171 在以傳統農業為主的鄉鎮中，農業稅作為主體稅收難以維持鄉鎮自身財政收支平衡，若單以 農業為主的鄉鎮財政收入缺乏彈性，稱為「經濟彈性」缺乏。見陳希文，2005，〈中共免徵農業 稅對基層財政與組織公共職能衝擊之探討〉。《中共研究》39：45。
172 吳理財、李芝蘭，2003，〈鄉鎮財政及其改革初探–洪縣調查〉。《中國農村觀察》4：21。
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重。2001 年農業稅費改革後，可看出鄉鎮財政收入結構再度受到改革影響 產生變化，預算內收入的比重稍稍擴大，非預算外收入比重開始降低。由 表 4-1 可看出，鄉鎮財政非預算收入的部分自 1986 年開始呈現直線上升的 趨勢，到 2000 年達到 39.2％，佔 2000 年鄉鎮財政收入近四成。這一個擴 大的趨勢到 2001 年稅費改革實施後開始下降，2002 時已降低約 7 個百分 點。
表 4-1 1986-2002 年鄉鎮財政收入結構情況（％）
年份 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2001 2002 預算內 83.3 80.0 74.6 71.5 63.1 64.6 61.2 60.8 64.3 67.8 非預算內 16.7 20.0 25.4 28.5 36.9 35.4 38.8 39.2 35.7 32.2
資料來源：中國財政年鑑編輯委員會编，《中國財政年鑑》1994-2002。北 京：中國財政雜誌社。
鄉鎮財政擴張非預算內資金以求收支平衡的行為在分稅制改革後變 本加厲，但稅費改革取消鄉鎮收費的管道，鄉鎮無法像過去一樣肆意收 費，統計數據也顯示鄉鎮收費行為在稅費改革後確實受到約束，鄉鎮財政 非預算收入的減少，再加上中央財政轉移支付款項讓鄉鎮預算內收入增 加，和過去鄉統籌款項納入預算內收入等調整，因此整個鄉鎮財政收入結 構呈現預算內財政收入比重提高，非預算內財政收入比重減少的情況。
鄉鎮財政支出方面，2001 年後鄉鎮財政支出中，預算外支出與非預算 內收入同樣呈現下降的趨勢。稅費改革確實對鄉鎮財政逐步產生規範化與 制度化的效果，有效減少鄉鎮政府過去對財政的隨意支配與非制度內的操 作模式。
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表 4-2 1986-2002 年鄉鎮財政支出結構（％）
年份 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2001 2002 預算內 77.5 74.3 69.0 71.5 65.9 58.0 68.6 69.2 72.3 74.6 非預算
內 22.5 25.7 31.0 28.5 34.1 42.0 31.4 30.8 27.7 25.4 資料來源：中國財政年鑑編輯委員會编，《中國財政年鑑》1994-2002。
貳、鄉鎮財政收入減少、財政缺口持續擴大
許多研究農業稅費改革的資料顯示，鄉鎮財政確實在稅費改革後產生 收入大幅減少的情況；但也有學者持相反意見，認為農業稅費改革不但沒 有對鄉鎮財政造成大大衝擊，反而能夠帶動鄉鎮政府職能轉變。173差異如 此大的推論乃因中國大陸農村地區幅員廣大，沿海地區農村與中西部地區 財政結構大不相同，進行農業稅費改革後的衝擊力度也就不同。農業稅費 改革確實給工商業較不發達、以農業為主的農村地區鄉鎮財政帶來結構性 的變化。
農村基層政府的財力由本級收入（預算內收入）、補助收入或上解支 出及預算外收入所構成。本級收入是透過國家財政體制劃分後所劃歸本級 政府的財政收入；補助收入則是上級政府用來彌補本級政府支出所提撥的 各種補助與轉移支付；預算外收入與支出通常不納入「可支配財力」的計 算中。財政上以「本級收入＋補助收入－上解」作為一個政府「可支配財 力」的計算，這也等於本級政府的預算內支出總量。174但如同本文二、三 章所探討的，預算外收入在政府財力的構成中是極為重要的部分。
農業稅費改革前，東部地區、中部地區與西部地區的財政收入結構呈 現出三個層次的分佈。東部沿海經濟較為發達的農村地區主要以本級財政 收入為主，同時還要上解一部份的本級收入，再加上部分的補助收入款
173 李芝蘭與岳方敏在其研究提到，見李芝蘭、岳方敏，2005，〈透視政府制度建設：順德農村稅 費改革〉。《華中師範大學學報（人文社會科學版）》44：31-37。
174 周飛舟，〈從汲取型政權到「懸浮型」政權–稅費改革對國家與農民關係之影響〉，頁 14。
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項；西部傳統農業地區則需依靠上級政府尤其是中央的補助收入；介於東 部沿海與西部內陸地區的中部農村情況則介於兩者之間，其上解能力較 差，得到補助款項也較西部地區少，本級財政收入多用於財政支出上。預 算外財政收入結構也呈現三個層次，東部地區預算外收入大，包括各項行 政事業性收費和土地開發收入等；中部地區則以收費為主；西部地區預算 外收入則遠不及東部與中部地區。因此稅費改革後受到最大影響的為中西 部商業較不發達地區的財政，尤其中部地區縣鄉基層財政更是明顯。175
鄉鎮政府財力下降主要是鄉鎮政府財政收入構成的變化。鄉鎮財政的 正規性收入由三個部分組成︰一是財政收入部分，以農業四稅為主，此外 還包括行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入；第二個部分則 是地稅收入，包括地方工商稅收和企業所得稅、個人所得稅等；三是國稅 收入也就是增值稅留存的部分。176改革前，中西部地區鄉鎮政府財政以本 級收入與預算外收費為收入來源，本級收入中以農業稅收為主要稅種，非 預算收入則由鄉鎮統籌和自籌資金所組成，一般並不納為鄉鎮的預算收入 與預算支出。鄉鎮政府財政收支勉強可以預算外財政的模式維持開支。
周飛舟認為基層政府的總財力並未因稅費改革發生大的變化，而將這 變化視為預算內對預算外的取代。縣鄉兩級財政中，因稅費改革取消的多 是鄉鎮政府的收費項目，因此這種替代效應在鄉鎮政府上更是明顯。根據 湖南省、重慶市、吉林省數個鄉鎮的統計，稅費改革後的鄉鎮財力較改革
周飛舟認為基層政府的總財力並未因稅費改革發生大的變化，而將這 變化視為預算內對預算外的取代。縣鄉兩級財政中，因稅費改革取消的多 是鄉鎮政府的收費項目，因此這種替代效應在鄉鎮政府上更是明顯。根據 湖南省、重慶市、吉林省數個鄉鎮的統計，稅費改革後的鄉鎮財力較改革