第四章 農業稅費改革與鄉鎮財政轉型
第一節 農業稅費改革
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第四章 農業稅費改革與鄉鎮財政轉型
第一節 農業稅費改革
分稅制改革後的財稅體制將多數規模較大、徵收成本較低的稅種集中 至中央財政，地方財政分發到的都是較小、徵收難度較高的小稅種。這樣 的邏輯層層分解到了鄉鎮財政，更是如此。鄉鎮政府的日常開支無法由上 級政府處獲得，但財政上無法得到國家擔保的基層鄉鎮政府卻負擔著國家 自上而下的層層政策執行任務。基層鄉鎮政府為瞭解決財政困難只有設法 擴大財政收入來源平衡鄉鎮支出，以各種名目向農民收取費用，最終造成 農民稅費負擔過重。與中國大陸城市沿海地區經濟蓬勃發展相比，中國農 村農業發展自 80 年代起逐漸趨緩，農村糧食產量下滑，農村農民生活水 準停滯不前，農村幹群關係愈趨緊張矛盾，再加上沈重的稅費負擔，農村 問題逐漸浮現。面對農村情勢日益惡化，中共中央領導逐漸重視「三農」
問題，中共中央認為要解決「三農」問題就不得不對農村稅費制度不合理 處進行改革。因此改革農村不合理的稅費制度成為中央處理農村問題的核 心所在，農業稅費改革就是以改善鄉鎮政府向農民徵收龐雜稅費為重心的 制度設計。
壹、農業稅費改革實施背景
一、 農民負擔問題
中國大陸財政體制改革的過程中，隨著中央政府將財權下放，地方政 府與部門財權擴大，衍生出越來越多、規模愈大的收費、基金與集資等收 費。至 1998 年底，全國性及中央部門行政事業收費就有 300 多項，地方 收費項目最高達 470 項，工業、交通、商業、農業、林業、水利、衛生、
文化、教育等部門，甚至公安、法院等單位都有收費，全國收費總額更是
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年年上升，1997 年即達 4,187 億元人民幣，相當於財政收入的 48％。142 收費行為在中國大陸經濟與社會事業過程中，長期以一種作為政府參與社 會產品分配和在分配的補充形式存在，並且提供各級政府、部門拓展相關 業務工作的財力支持，對帶動中國社會、經濟起了積極帶動的作用。但各 政府、部門間的收費過多、過亂，收費行為更產生許多問題，延伸至農村 地區，則產生農民負擔過重的狀況。
中共國務院於 1991 年發布《農民承擔費用和勞務管理條例》，將農民 負擔納入管理法治化，透過此一條例限制農民不合理負擔項目的增加，以 保障農民權益。按照條例規定，農民合理負擔包括農業稅、村提留和鄉統 籌。依照國家稅法規定，農民應負擔的納稅義務包括農業稅、農業特產稅、
屠宰稅、契稅等農業四稅。
涉及農民的收費負擔主要有四個部分，第一個部分為農業稅及農牧業 稅附加。1990 年前農業稅稅率較低，約占糧食產量的 3％，但 1994 年改 行分稅制財政體制將農業稅劃歸地稅後，農業稅率攀升到 4.5％以上，主 因為分稅制改革將農業稅劃歸為地稅後納入地方財政收入，使得各地方政 府轉為積極收取農業稅，以增加自身財政收入。農業附加稅的收取同樣於 分稅制後權限下放地方後，出現各地方普遍提升計徵比例、擴大徵收範圍 和重複徵收143的狀況。144第二部分為村提留鄉統籌。鄉統籌是鄉鎮政府向 農民收取的公共開支費用，包括了鄉村兩級辦學、家庭計畫、優撫、民兵 訓練、修建道路等五項，稱為「五統籌」，與農村村民集體繳交的公共開 支費用公積金、公益金、管理費的「三提留」合稱為「三提五統」。三提 五統是鄉村兩級自收自用的費用，因此國家沒有統一、明確的標準，往往 造成較貧窮、財稅收入較少的農村所收的三提五統較高。1998 年，中共中
142 項懷誠主編，1999，《1999 中國財政報告》。北京：中國財政經濟出版社。頁 34-35。
143 同一種產品既被徵收農業稅，又被徵收農林特產稅；或者同一作物、產品在生產環節均被要 求繳納農林特產稅，如魚苗、樹苗等。稅賦的重複徵收造成農民負擔過重。
144 龔啟聖、周飛舟、趙陽，2003，〈地方經濟、財政和幹部行為：對農民負擔的一個定量分析〉。
收錄於黃宗智主編，《中國農村研究 第二輯》。北京：商務印書館。頁 199-200。
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央出臺 13 號檔，對三提五統的收取訂出標準和辦法，規定三提五統總量 不得超過當地上年農民人均純收入的 5％。145但實際上，鄉村單位仍以各 種人為模式如提升農民人均純收入來收取更多的統籌、提留款項。第三部 分是農村義務工、勞動積累工，1997 年兩工合計為 81.7 億個勞動工作日，
按照每工作日 10 元計算，以資代勞金為 817 億元，占該年農民人均純收 入的 4.4％。第四部分則是各種社會負擔，包括各種地方政府、部門的服 務性收費、集資、攤派、基金和罰款，內容龐雜，在某些地方收費項目甚 至多達 100 多種，其中不乏亂收費、亂攤派的項目。1997 年上述四項負擔 合計約佔農民該年人均純收入的 9.29％。146
根據中共農業部統計，1994 至 1999 五年間，全國農民人均繳納的農 業稅年成長率為 12.65％，由 25.3 元增加到 45.9 元，147高於同期全國農民 人均純收入、人均家庭經營純收入的增長速度。農民收入成長的速度遠不 及農業稅負擔的增長幅度，若考慮到農產品價格下降、農業生產設備價格 上漲等因素，實際農民農業稅負擔更加沈重。雖然相關單位將對農民的稅 費規範為以鄉為單位按上一年度農民人均純收入的 5％為限，但與農民實 際收入情況無法相符，農民人均純收入比例的 5％依舊造成農民負擔過重。
舉例來說，河南省 1993 年夏季河南省定購小麥 31 億斤，平均每一農 民平均負擔 40 公斤，按照每公斤 0.734 元價格計算，則是 29.36 元。1993 年河南省農民人均純收入為 588.48 元，以農民負擔最高限額 5％計算，平 均農民負擔為 29.42 元。河南省農民的糧食定購糧多是全年任務夏收一季 完成，農民以 1993 年農民定購價格將農作賣出後，平均每人還必須倒貼 0.06 元。由此可以看出，5％的農民負擔仍相當沈重。此外，以鄉作為農 民人年均純收入的單位，過於疏忽各村莊間差異。不同村的人口、耕地面
145 周飛舟，〈從汲取型政權到「懸浮型」政權–稅費改革對國家與農民關係之影響〉，頁 7。
146 龔啟聖、周飛舟、趙陽，〈地方經濟、財政和幹部行為：對農民負擔的一個定量分析〉，頁 36、
頁 200。
147 駱惠寧，2004，《綜合制度創新：農村稅費改革的必由之路》。北京：人民出版社。頁 138。
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積、農業生產水準均有所差異，以鄉作為單位忽略了村莊間農民收入的差 異，造成有的村農民負擔較輕、有的村農民負擔重的情況。148
黃延信認為《農民承擔費用和勞務管理條例》的公佈，將原本就不該 由農民負擔的費用合法化地轉嫁到農民身上，國家並未盡到維護農民權益 的責任。首先，鄉統籌的設計就是對農民經濟沈重的負擔。鄉鎮政府做為 國家一級政權機關，鄉鎮政府的一切費用開支理應由國家財政統一負擔。
然現行制度下，鄉鎮政府設立鄉統籌費，將鄉鎮政府運作的費用開支轉由 基層農民負擔，為本末倒置的作法。鄉統籌當中鄉村兩級辦學經費、家庭 計畫經費、民兵訓練費和優撫費等項目，均需由農民負擔極不合理。以鄉 村兩級辦學經費為例，中國大陸實行九年國民義務教育，而教育所需經費 應當由國家財政負擔，以求國民受教權的平等。但在國家體制下，鄉村兩 級教育辦學經費需由鄉村自理，鄉村財政入不敷出的情況下，只能轉嫁到 農民身上，並不公平。149
隨著中國農村「三亂」問題的持續中共中央、國務院自 1993 年後針 對農民負擔問題發了一系列的檔，採取各種改革措施，包括取消多種涉及 農民的收費項目，停止要求農民出錢、出力、出物的達標升級活動，但依 舊無法斷絕農村「三亂」現象。一般認為地方盲目追求經濟發展速度，以 超趕的方式發展農村各項事業，各種集資、攤派、達標活動大量出現，超 越地區財政與農民經濟能力所能負荷，再加上分稅制改革後，省以下財政 體制並未適應調整，鄉鎮政府並無穩固稅收來源，財政無法得到滿足，如 此循環下去，「三亂」問題愈趨嚴重。
二、農業稅費改革︰費改稅的意義
農村中各項收費對農民來說無論是費還是稅，都是他們必須繳交給政 府、為政府所用的，稅費改革將農村收費轉為稅的形式，究竟有何意義呢？
148 黃延信，「農民負擔過重的制度性根源與對策」，中國農村經濟，1994 年 5 月，頁 38-40。
149 黃延信，「農民負擔過重的制度性根源與對策」，頁 38-40。
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稅與費又有何差別呢？
首先，稅與費最大的差別在於：稅的徵收必須以國家稅法為根據，稅 法對於稅種、稅基、稅率均有明確的規定；費的收取往往沒有法律依據，
具有高度的隨意性。相較於稅的徵收，收費明顯存在著非制度的色彩。政 府法律與國家政策規定批審的收費項目不多，但隨著行政階層的下降，各 地方政府與部門批審的收費項目卻愈多。政府部門往往根據自身財政資金 需求設立各種收費項目與標準，遊戲規則的制訂者與獲益者均為收費部 門，同時也會造成收費擠壓稅收的現象，使國家稅收流失，並且以費的形 式流入部門或者司人口帶，不但造成國家經濟上損失，也損害了民眾的權 益。150
其次，稅的徵收效率高、種類較少，比起費的收取更方便，徵管成本 更低。稅的統一徵收也有利於資金的分發協調。稅收與收費同樣具有是政 府獲取收入的來源，但稅收還具有調節收入分發、調控經濟行為的功能。
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更重要的是，國家根據公民經濟能力對其徵稅是現下稅收制度的重要
更重要的是，國家根據公民經濟能力對其徵稅是現下稅收制度的重要