第二章 黨國專政體制之鄉鎮政權
第二節 「鄉政」制度的組成與運作
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適度調適農村經濟發展下的農村社會，改革後農村某些地區出現的失控和 混亂的情況受到控制，維持經濟發展中的農村政治穩定。52
鄉政村治制度架構是一種分權和限權制體制，鄉鎮政權不得任意干涉 農民生產經營自主權和農村村民自治的領域範圍，但由於缺乏法律與制度 化的規範做支撐，鄉鎮政權仍用著人民公社時期的全權全能體制方法來管 理農村社會生活的各個層面。全權全能體制的管理方式隨著市場經濟與村 民自治的發展、運作，各種問題不斷浮現。53
事實上當前的鄉鎮政權是 50 年代鄉政權建設的繼續與發展，建立在 原有人民公社體制上的部分切割，延續著人民公社解體基礎下發展、形 成。農村改革的出現乃迫於人民公社體制的弊端，並未對「鄉政村治」模 式進行周全地設計。「鄉政村治」制度下，鄉鎮政權為國家權力在農村社 會的基礎與末梢，透過以鄉鎮黨組織為主的「鄉政」是國家權力與社區權 力互為滲透、影響的連接點。54在探討鄉鎮問題上，首先必須對鄉鎮政府 組成做一認識與釐清。鄉鎮人民政府屬於地方行政管理層級中的第四個層 次，如同省級、市（地）級、縣級政府必須遵循黨為領導的原則，因此鄉 鎮黨組織仍為鄉鎮實際運作領導者。
第二節 「鄉政」制度的組成與運作
壹、鄉鎮政權的組成
鄉鎮處於基層，管理轄區內的政治、經濟、社會發展等層面，管理的 區域大小不盡相同。鄉鎮內的機構極為複雜，包含許多縣級的下派機構與 單位，並且以執行上級的指示、命令、決議為要務。單獨的決策少，執行 決策多。根據 2005 年中國統計年鑑統計，至 2004 年底，鄉鎮數為 36,952
52 鄧彔軍，〈農村政治體系狀況與政治穩定〉，頁 477-478。
53 金太軍、施從美，《鄉村關係與村民自治》，頁 117。
54 金太軍、施從美，《鄉村關係與村民自治》，頁 123。
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個，鄉村人口數為 75,705 萬人，佔全國總人口的 58.24％。55
按照憲法規定，中共農村基層政權是指縣以下的鄉（民族鄉）、鎮一 級政權。同時根據憲法第 96 條和第 105 條關於「地方各級人民代表大會 是地方權力機關」與「地方各級人民政府是地方各級權力機關的執行機 關，是地方各級行政機關」的規定，農村基層政權主要由鄉鎮人民代表大 會和鄉鎮人民政府兩大部分組成，此外鄉鎮權力運行機關勢必包含控制國 家的強大黨機器—鄉鎮黨委。鄉鎮黨委、政府、人大是鄉鎮組織中的基本 結構部分，是俗稱為「塊塊」的部分。
一、鄉鎮人民代表大會
鄉、鎮人民代表大會根據憲法規定，為農村基層一級地方國家權力 機關。鄉鎮人民代表的產生則是由，鄉、鎮人大代表每屆任期三年，屆滿 之後，必須重新選舉新一屆人民代表大會。如同中共所有直接選舉，鄉鎮 一級人大代表選舉最重要的環節是正式候選人的產生，根據規定除了各政 黨和社會團體可推薦候選人外，選民十人以上也可推薦，但大多數情況下 仍是由農村基層黨組織主導鄉鎮人大候選人的產生與選舉。鄉鎮人民代表 大會代表人民群眾行使管理基層國家事務的權力，直接參與地方國家事務 的管理。現今的鄉鎮體制下，鄉鎮人大最主要的功能是每三年一次的鄉鎮 長選舉和每年對鄉鎮政府工作報告的審查和鄉鎮財政預算決算的審查。然 而鄉鎮人大雖為鄉鎮政權組織中的最高權力機構，卻缺乏對鄉鎮長和其直 屬單位的正副職幹部任免權，一方面又因條塊分割影響鄉鎮政府運作而連 帶使鄉鎮人大權力受影響，鄉鎮人大在職權行使上受到許多限制。
二、鄉鎮人民政府
鄉、民族鄉、鎮人民政府是中國的基層國家行政機關，至 2005 年底，
全國鄉鎮總數計有 35,473 個，15,951 個鄉政府，19,522 個鎮政府。56依照
55 國家統計局編，2004，《中國統計年鑑 2005》。北京：中國統計出版社。頁 473。
56 數據來源為中國民政部，《2004-2005 中國民政事業發展報告－農村村民自治》，中國網，
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中共現行憲法和《地方組織法》規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府實行鄉長 或鎮長負責制，由每屆鄉鎮人民代表大會首次會議直接選舉產生，負責鄉 鎮人民政府運作，每屆任期為 3 年。鄉鎮規模方面，中央政府有關部門根 據經濟發展、人口和面積等因素，將全國鄉鎮分為三個等級。經濟發達、
規模大的鄉鎮為一類鄉鎮，機關人員編制為 45 人以內；發展與規模居中 的鄉鎮為二類鄉鎮，黨政機關人員編制在 30 人以內；經濟不發達且規模 小的鄉鎮為三類鄉鎮，機關人員編制不超過 15 人。
鄉鎮政府機關設置根據其規模大小而有所不同。一類鄉鎮設置的政府 行政機關包括政府辦公室、財經辦公室、社會事務辦公室、鄉村建設辦公 室等綜合性辦公室 4 至 5 個；二類鄉鎮則設置政府辦公室、財經辦公室和 民政、文教衛生、鄉村建設、計畫生育等助理員；三類鄉鎮則不設職能機 構，只設民政、財政、生產、科教文衛、計劃生育、鄉村建設等助理員。
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實際運作上，鄉鎮主要領導人包括正副書記、正副鄉鎮長、正副人大 主席的任免調動主要均由縣級黨委及黨組織所操縱，選舉流於形式。正副 鄉鎮長人選經過縣委常委會決定後，為了保證此安排會受到落實，鄉黨委 首先召開人代會中的黨員代表會議，要求黨員依照上級指示，並且在人大 代表中成立臨時黨支部和黨小組，確保上級屬意人選成功當選。正因為如 此，鄉鎮政府雖具鄉鎮人大的執行機關與上級政府的行政執行機關雙重身 份，鄉鎮政府執行程式上通常優先考慮上級行政指令的執行，加上鄉鎮人 大效力不彰，縣級政府對鄉鎮政府具有極大的約束與操縱。
三、鄉鎮黨委
鄉鎮黨委是中國共產黨的基層組織，位居於鄉鎮權力組織中核心位 置。鄉鎮黨委作為「鄉政」制度的核心，實行一元化領導和一體化運作，
http://big5.china.com.cn/chinese/zhuanti/minzheng05/894397.htm。
57 俞可平，2001，《中國政治體制》。臺北：風雲論壇出版社。頁 92。
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居最高權力地位。在農村地區，按照屬地關係建構黨的基層組織系統，幾 乎是有多少村莊就有多少個農村基層黨支部。58根據中國共產黨章程規定 黨委作為執政黨在農村的基層組織，主要職責為貫徹執行黨的路線、方 針、政策，執行中央和上級黨組織的各項指示，保證上級的指示在鄉鎮能 獲得實踐。
鄉鎮黨委採取委員制，每一屆委員會任期為 3 年，任期屆滿時由鄉鎮 黨員大會進行換屆選舉。實際上鄉鎮黨委的產生就是按照縣委的意思，選 舉出新的領導班子。鄉鎮黨員代表大會及鄉鎮黨委選舉都是按照上級黨委 圈選決定好的人選來進行投票，透過形式安排出的黨委成員選舉，使縣級 黨組織更能直接控制鄉鎮。根據黨章規定，上級黨委甚至可在其認為必要 時，直接指定下級組織的負責人。這樣的運作模式顯示，鄉鎮黨委的權力 來自於上級黨委的授與，確保上級黨委的指令能夠在鄉鎮獲得徹底實踐，
確保國家政權的權力範圍和效力。59
鄉鎮政府運作結構主要是由鄉鎮黨委、鄉鎮人民代表大會與鄉鎮人民 政府的上下關係所構成的。鄉鎮黨委和鄉鎮政府原屬兩個具有不同功能與 職責的平行組織，但實際運作過程中卻是兩個權力位階有所差別的機構。
如同其他各級政權權力運作，鄉鎮黨委和組織機構所組成的權力與鄉鎮政 府及其職能部門組成的權力運作同時存在，形成了權力運作雙軌運行體 制。在這種權力雙軌運行體制當中，鄉鎮政府在法律上、名義上是鄉鎮事 務的最高領導機關，但鄉鎮黨委才是鄉鎮層級的決策重心，鄉鎮政府反而 成為鄉鎮黨委的附屬工作機構。因此「鄉政」呈現出以鄉鎮黨委為核心，
鄉鎮黨委書記為「當家」，黨政高度一體化和政治、經濟、行政與社會權 力高度集中的金字塔式權力結構。60
鄉鎮政府作為基層國家政權機關，鄉鎮級人民政府必須對上一級人民
58 朱光磊，2002，《當代中國政府過程》。天津：天津人民出版社。頁 29-30。
59 于建嶸，《岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷》，頁 326-329。
60 金太軍、施從美，《鄉村關係與村民自治》，頁 123、155-156。
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政府負責、報告工作，完成上級政府交辦的各項行政工作，同時接受國務 院的統一領導。上級政府（主要為上級黨委）對鄉鎮政府的人事、財政有 著絕對的控制，縣黨委透過對鄉鎮負責人的考察、培養、推薦與任用達到 對鄉鎮黨組織與鄉鎮政府的領導，縣黨委實為領導鄉鎮的核心政治機構。
同樣地狀況也存在鄉鎮人大與鄉鎮政府運作上，縣人大常委會對鄉鎮人大 具有非經常性的指導關係，縣人民政府則可透過全面監督鄉鎮政府的人員 和工作事項，達到領導的內涵。如此的縣鄉上下領導關係構成透過政府部 門間的互動呈現出來，縣人民政府與鄉鎮政府在事項來往之間透過上下級 辦事機構來推動，在此互動過程中，縣政府各部門與鄉鎮政府間就形成條 條與塊塊交織的複雜關係，深深地影響鄉鎮政府的運作模式。
貳、條塊問題
縣政府各部門與鄉鎮政府間由條條、塊塊和條塊交錯構成複雜的「條 塊關係」61，來自於中共國家結構形式單一制的設計。中共為實現中央的 集中統一領導，並且配合中國特殊的歷史傳統、民族構成與地域特性，於 是透過單一制的設計，以「條條」管理的方式將人事權、財權、物權集中
縣政府各部門與鄉鎮政府間由條條、塊塊和條塊交錯構成複雜的「條 塊關係」61，來自於中共國家結構形式單一制的設計。中共為實現中央的 集中統一領導，並且配合中國特殊的歷史傳統、民族構成與地域特性，於 是透過單一制的設計，以「條條」管理的方式將人事權、財權、物權集中